3-3-1-81-08 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-81-08

Otsuse kuupäev

11. veebruar 2009

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Jüri Põld

Kohtuasi

OÜ Clarisson kaebus Põllumajanduse Registrite ja

Informatsiooni Ameti 2. mai 2007. a käskkirja nr 1-3.13-4/323

osaliseks tühistamiseks ning taotluse rahuldamata jäetud osas

uuesti läbi vaatama kohustamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Ringkonnakohtu 20. juuni 2008. a otsus haldusasjas nr 3-

07-2229

Menetluse alus Riigikohtus

OÜ Clarisson kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Rahuldada OÜ Clarisson kassatsioonkaebus.

Tühistada Tartu Halduskohtu 28. märtsi 2008. a otsus ja Tartu Ringkonnakohtu 20. juuni

2008. a otsus asjas nr 3-07-2229.

Teha asjas uus otsus, millega rahuldada OÜ Clarisson kaebus ning tühistada Põllumajanduse

Registrite ja Informatsiooni Ameti 2. mai 2007. a käskkirja nr 1-3.13-4/323 alapunkt 36 osas,

millega taotlus jäeti põllu nr 1 osas 510 hektari ulatuses rahuldamata.

Mõista Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametilt OÜ Clarisson kasuks välja kantud

menetluskulud 22 008 (kakskümmend kaks tuhat kaheksa) krooni ja 66 senti.

Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. OÜ Clarisson esitas 18. mail 2006 pindalatoetuse taotluse, millega taotles 635,92 ha-le põldudele

keskkonnaalaste kitsendustega piirkondade toetust.

Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti (PRIA) peadirektori 2. mai 2007. a käskkirja nr 1-

3.13-4/323 alapunktiga 36 rahuldati OÜ Clarisson taotlus osaliselt ning määrati keskkonnaalaste

kitsendustega piirkondade toetust 58 754 kr ja 8 s. Käskkirja nr 1-3.13-4/323 kohaselt oli 2,96 ha

ulatuses taotletud ja kindlaks tehtud pindala erinevus üle 2 ha või 3-20%; 5,92 ha ulatuses toetust

vähendati taotletud pindala ja kindlaks tehtud pindala kahekordse vahe väärtuse võrra, kuna taotletud

ja kindlaks tehtud pindala erinevus oli üle kahe hektari või 3%, kuid mitte üle 20%; 510 ha ulatuses

toetust vähendati või jäeti maksmata põldude või põlluosade kohta, kuna põld nr 1 oli 31. juuliks

niitmata või karjatamata; rohumaa jäeti õigeaegselt niitmata, niide koristamata või õigeaegselt ära

vedamata või hekseldamata, mistõttu rikuti üldist keskkonnanõuet.

OÜ Clarisson esitas käskkirja peale vaide, mille PRIA peadirektor jättis 25. septembri 2007. a

vaideotsusega nr 13-25/271 rahuldamata.

2. OÜ Clarisson esitas kaebuse halduskohtule, milles palus tühistada PRIA 2. mai 2007. a käskkiri

nr 1-3.13-4/323 osas, millega jäeti taotlus osaliselt rahuldamata, ning kohustada PRIA-t taotlust

rahuldamata jäetud osas uuesti läbi vaatama. Kaebuses väitis OÜ Clarisson, et käskkiri ei ole

nõuetekohaselt põhjendatud ning selle andmisel kasutatud metoodika on kontrollimatu. Arvestatud ei

ole proportsionaalsuse ja kaalutlusõiguse põhimõtetega. Põld nr 1 on üle 500 ha suur ning niitmise

nõue oli täitmata ainult 10% ulatuses, kuna niiduk purunes. Kaebaja ei jätnud nõuet tahtlikult

täitmata. PRIA võinuks jätta toetuse välja maksmata proportsionaalselt 10% ulatuses.

Põllumajandusministri 29. märtsi 2006. a määrusega nr 39 vastu võetud "Keskkonnaalaste

kitsendustega piirkondade toetuse saamise täpsemate nõuete ning toetuse taotlemise, taotluse

menetlemise ja toetuse maksmise täpsema korra" (määrus nr 39) § 8 lg-t 1 on vääralt kohaldatud.

3. Tartu Halduskohus jättis 28. märtsi 2008. a otsusega asjas nr 3-07-2229 kaebuse rahuldamata.

Kohus leidis, et määrus nr 39 § 9 lg 5 sätestab, et kui kohapealse kontrolli käigus tehakse kindlaks, et

taotleja ei ole 31. juuliks või § 3 lõikes 4 sätestatud tähtpäevaks niitnud poollooduslikku kooslust või

üldistes keskkonnanõuetes nimetatud rohumaad või ei ole karjatanud seal loomi, jäetakse selle põllu

osas taotlus rahuldamata. Kuna seadusest tulenevalt jäetakse nimetatud nõude mittetäitmisel toetus

määramata kogu põllu ulatuses, siis ei ole kohaldatav proportsionaalsuse põhimõte. Niiduki

purunemist ei saa käsitada vääramatu jõuna. Komisjoni 29. aprilli 2004. a määruse (EÜ) nr 817/2004,

millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad nõukogu määruse (EÜ) nr 1257/1999 (Euroopa

Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfondi (EAGGF) toetuse kohta maaelu arendamiseks)

kohaldamiseks (komisjoni määrus nr 817/2004) art 39 sätestab olukorrad, mida saab käsitada

vääramatu jõuna ning teade vääramatu jõu kohta tuleb esitada asutusele kirjalikult 10 tööpäeva

jooksul alates päevast, mil põllumajandustootjal oli võimalik seda teha. Kaebaja ei ole teavitanud

PRIA-t niiduki purunemisest ega asjaolust, et tal puuduvad võimalused niita ülejäänud 10% maast

tähtaegselt. Euroopa Komisjoni 21. aprilli 2004. a määruse (EÜ) nr 796/2004, millega kehtestatakse

nõukogu määruses (EÜ) nr 1782/2003 (millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames

kohaldatavate otsetoetuskavade ühiseeskirjad ja teatavad toetuskavad põllumajandustootjate jaoks)

ette nähtud nõuetele vastavuse, toetuse ümbersuunamise ning ühtse haldus- ja kontrollisüsteemi

rakendamise üksikasjalikud reeglid (komisjoni määrus nr 796/2004) preambuli 57. põhjendus ei ole

õigusnorm, mida tuleks antud juhul kohaldada. Kontrolli käigus ja mõõtmiste tulemusena tuvastati

erinevused taotletud pinna ja kindlakstehtud pinna vahel. Mõõtmiste tulemused ja taotlused ning

pindade erinevused on välja toodud kontrollaruandes nr 060069-57-027 ning selle lisades. Kaebaja on

need allkirjastanud. Komisjoni määruse nr 796/2004 art 51 sätestab vähendamiste ja väljaarvamiste

regulatsiooni üledeklareerimise korral. Kui taotluse kontrollimisel tehakse kindlaks, et

põllumajandusmaa tegelik pindala erineb taotlusel märgitud pindalast, siis rakendatakse komisjoni

määruse nr 796/2004 art 50 lg-t 1 ning art 51 lg-t 1 (määruse nr 39 § 8 lg 1). Kuna üledeklareerimise

korral rakendatav vähendamiste arvutusmetoodika tuleneb otseselt komisjoni määruse nr 796/2004

art-st 51, siis ei pea vähendamise metoodikat eraldi välja kirjutama.

4. OÜ Clarisson esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsus tühistada. Apellant väida,

et vaidlustatud käskkiri ei olnud piisavalt põhjendatud ning selle andmisel kohaldatud metoodika

kontrollitav. Kontrollaruandes ei ole ühtki viidet selle kohta, et see on taotluse läbivaatamise aluseks.

Arvestades põllu nr 1 suurust, siis on toetuse määramata jätmine kogu põllule nr 1

ebaproportsionaalne soovitava eesmärgi suhtes. Rohumaa 31. juuliks niitmata jätmine oli tingitud

niiduki rikkest. Halduskohus on lähtunud üksnes komisjoni määruse 796/2004 preambuli

57. põhjenduses nimetatud vääramatu jõu juhtumitest, jättes tähelepanuta, et ka erandlikud

tingimused võisid olla põhjuseks, miks taotleja ei saanud kohustust tähtajaks täita. Määruse nr 39 § 8

lg 2 p 1 sätestab, et kui PRIA on kohapealse kontrolli käigus teinud kindlaks, et taotleja ei täida üldisi

keskkonnanõudeid, vähendatakse rikkumise kindlakstegemise aastal määratavat toetust 20% selle

rohumaa eest, kus hiljemalt 31. juuliks või § 3 lg-s 4 sätestatud juhul, kui 20. augustiks ei ole niide

ära veetud või hekseldatud. Seega tuleneb määruse nr 39 mõttest, et toetust on rikkumiste puhul õigus

vähendada ka osaliselt.

5. Tartu Ringkonnakohus jättis 20. juuni 2008. a otsusega asjas nr 3-07-2229 apellatsioonkaebuse

rahuldamata. Ringkonnakohus leidis, et käskkirjas ära toodud toetuse vähendamise põhjused on

vastavuses kontrolli tulemusena tuvastatud rikkumistega, mis fikseeriti kontrollaruandes ja tehti ka

taotlejale teatavaks. Kuna enne käskkirja andmist oli koostatud kontrollaruanne ja kaebaja oli teadlik

aruandest ja selle lisades olevatest andmetest, siis ei olnud käskkirjas kontrollaruandele viite tegemata

jätmine selliseks vorminõude rikkumiseks, mis annaks aluse vaidlustatud käskkirja tühistamiseks.

HMS § 56 lg-st 1 järeldub, et muule dokumendile viitamise nõue kehtib, kui haldusaktis endas ei ole

haldusakti põhjendust esitatud. Vaidlustatud käskkirja põhjendustes on esitatud informatsioon, mis

sisaldub kontrollaruandes. Komisjoni määruse nr 796/2004 art-st 28 ei tulene, et kontrollaruandes

peab olema viide sellele, et aktis fikseeritud andmeid võidakse kasutada toetuse määramise

otsustamisel. Kuna pinna erinevus oli 2,96 ha, siis kuulus kohaldamisele komisjoni määruse

796/2004 art 51 lg 1 ja määruse nr 39 § 8 lg 1. Toetuse vähendamise metoodika tuleneb otseselt

komisjoni määruse nr 796/2004 art 51 lg-st 1, mistõttu piisab, kui haldusaktis on viide vastavale

sättele. Kontrolli käigus tuvastati, et põld nr 1 oli osaliselt 31. juuliks niitmata. Määruse nr 39 § 9 lg 5

ei võimalda kaalutlusõiguse ega proportsionaalsuse põhimõtte rakendamist. Vaidlustatud käskkiri on

selge ja üheselt mõistetav. Niiduki riket ei saa vaadelda erandliku tingimusena komisjoni määruse

nr 796/2004 preambuli 57. põhjenduse mõttes. Komisjoni määruse 796/2004 preambuli 57.

põhjendus ei ole õigusnorm, vaid üksnes selgitus ja põhjendus määruse normatiivses osas sätestatud

õigusnormide kohta, mida ei saa kohaldada määruse nr 39 § 9 lg 5 rakendamisel. Apellandil pidi

olema võimalik niiduk parandada ja niitmine lõpetada või kasutada toetuse saamiseks vajalike

tingimuste täitmiseks välist abi. Kuna põld nr 1 ei olnud tähtajaks niidetud, siis tuli taotlus põllu nr 1

osas jätta rahuldamata määruse nr 39 § 9 lg 5 alusel, mitte vähendada toetust määruse nr 39 § 8 lg 2

p 1 alusel.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

6. OÜ Clarisson palub kassatsioonkaebuses tühistada Tartu Halduskohtu 28. märtsi 2008 ja Tartu

Ringkonnakohtu 20. juuni 2008 otsused asjas nr 3-07-2229 ning rahuldada kaebus, tühistada osaliselt

PRIA 25. jaanuari 2007. a käskkiri nr 1-3.13-4/323 ja kohustada PRIA-t taotlust rahuldamata osas

uuesti läbi vaatama. Kassaator väidab, et kohus ei ole otsuse tegemisel arvestanud HMS § 55 lg-s 1 ja

§ 56 lg-s 2 sätestatuga. PRIA ei vaadanud seaduses ettenähtud 30-päevase tähtaja jooksul läbi

kassaatori poolt esitatud vaiet. Kassaator sai alles PRIA vaideotsusest teada, et vaidlustatud käskkirja

andmise aluseks võeti kontrollaruanne. Kontrollaruanne ei sisalda viidet selle kohta, et see võib olla

toetustaotluse läbivaatamise aluseks. Kui kassaator ei oleks vaiet esitanud, siis ei oleks ta kunagi

teada saanud, milliste algandmete alusel on arvestatud toetussumma ja millisest metoodikast lähtuvalt

toetust maksti. Kassaator ei saanud vaidlustatud käskkirjast aru. PRIA rikkus proportsionaalsuse

põhimõtet, jättes toetuse määramata kogu põllu nr 1 ulatuses. Komisjoni määruse nr 796/2004

preambuli 57. põhjendusest tuleneb haldusorgani kohustus toetuste vähendamise ja väljaarvamise

korral lähtuda proportsionaalsuse põhimõttest. Arvestades kogu põllumassiivi suurust ja niitmata

jäänud põllu osakaalu, on toetuse määramata jätmine kogu põllule nr 1 ebaproportsionaalne soovitava

eesmärgi suhtes, ebavajalik ning vastuolus proportsionaalsuse põhimõttega. Komisjoni määruse

nr 796/2004 ja määruse nr 39 § 8 lg 2 p 1 kohaselt on haldusorganil õigus toetust vähendada. Kohus

oleks pidanud põhjendama, miks rakendati määruse nr 39 § 9 lg-t 5, mitte aga § 8 lg 2 p-i 1.

Rohumaa 31. juuliks 50 ha ulatuses niitmata jätmine oli tingitud niiduki rikkest. Euroopa Kohus on

17. jaanuari 2008. a otsus liidetud kohtuasjades nr C-37/06 ja C-58/06 (Viamex Agrar Handels

GmbH (C-37/06) ja Zuchtvieh-Kontor GmbH (ZVK) (C-58/06) vs. Hauptzollamt Hamburg-Jonas)

asunud järgmisele seisukohale: "[---] mis puudutab küsimust, kas teatud kohustuse toetuse saaja poolt

täitmata jätmine annab haldusorganile õiguse keelduda täielikult toetuse maksmisest, siis ühenduse

õiguse üldpõhimõtteks olevat proportsionaalsuse põhimõtet, mis on Euroopa Kohtu praktikas,

iseäranis ühise põllumajanduspoliitika valdkonnas korduvalt kinnitust leidnud, peavad järgima nii

ühenduse seadusandja kui ka siseriiklikud seadusandjad ja ühenduse õigust kohaldavad siseriiklikud

kohtud. See põhimõte nõuab, et ühenduse institutsioonide tegevus ei läheks kaugemale sellest, mis on

asjaomaste õigusnormidega seatud legitiimsete eesmärkide saavutamiseks sobiv ja vajalik, ning

juhul, kui on võimalik valida mitme sobiva meetme vahel, tuleb rakendada kõige vähem piiravat

meedet, ning tekitatud piirangud peavad olema vastavuses seatud eesmärkidega." Määruse nr 39 § 9

lg 5 on vastuolus Euroopa Liidu õiguse ja põhiseadusega, kuna ei ole proportsionaalne.

7. PRIA palub jätta kassatsioonkaebuse rahuldamata ja Tartu Ringkonnakohtu 20. juuni 2008. a otsus

jõusse. PRIA väidab, et kassaatori viidatud Euroopa Kohtu otsus puudutab eksporditoetuste

valdkonda, mitte pindalapõhiseid toetusid. Ühtlasi on Euroopa Kohtu eelmainitud otsuse p-s 38

märgitud, et liikmesriikide pädevad asutused võivad toetuse suuruse üle otsustada, kui ühenduse

õiguslooja ei anna pädevale asutusele kaalutlusruumi. Määruse nr 39 § 9 lg 5 kohaselt puudub PRIA-l

kaalutlusõigus ning see ei ole vastuolus Euroopa Liidu õiguse ja põhiseadusega.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

8. Käesoleva asja lahendamisel on oluline välja selgitada, kas Eestis loodud põllumajandusliku

keskkonnatoetuse vähendamise regulatsioon vastab Euroopa Liidu õigusele ning on võimalikult

tõhus, proportsionaalne ja hoiatav.

Esmalt analüüsib Riigikohtu halduskolleegium pindalatoetusi käsitleva määruse nr 39 § 9 lg 5

vastavust Euroopa Liidu õigusele (I). Seejärel annab kolleegium hinnangu PRIA vaidlustatud

käskkirja õiguspärasusele (II). Viimaks lahendab kolleegium menetluslikud küsimused (III). Kuivõrd

praegune haldusasi on seotud Riigikohtu halduskolleegiumi menetleda olnud haldusasjadega nr 3-3-

1-79-08 ja nr 3-3-1-80-08, ei pea halduskolleegium vajalikuks üksikasjalikult korrata põhjendusi, mis

on toodud kolleegiumi 11. veebruari 2008. a otsuses asjas nr 3-3-1-79-08, ning piirdub selles asjas

olulisema väljatoomisega.

I

9. OÜ Clarisson majandusüksusel toimus 28. augustil 2006 kontroll, mille käigus tuvastati, et põld

nr 1 (kogupindalaga 510 ha) oli umbes 10% (ligikaudu 50 ha) ulatuses enne 31. juulit niitmata või

karjatamata. Kuna PRIA tuvastas lisaks üledeklareerimisele ka üldise keskkonnanõude rikkumise, siis

vähendati määruse nr 39 § 9 lg 5 alusel toetust kogu põllu nr 1 osas 510 ha ulatuses.

Käesolev vaidlus seisneb selles, kas kindla põllu osas üldise keskkonnanõude rikkumise, mis seisneb

selle põllu osaliselt niitmata või karjatamata jätmises hiljemalt 31. juuliks, eest ette nähtud sanktsioon

(taotluse kogu põllu osas rahuldamata jätmine) vastab Euroopa Liidu õigusele.

10. Euroopa Komisjoni kinnitatud programmi "Eesti maaelu arengukava (2004-2006)" (arengukava)

ja määruse nr 39 kehtestamise aluseks on ka nõukogu 17. mai 1999. a määrus (EÜ) nr 1257/1999

Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfondi (EAGGF) toetuse kohta maaelu arendamiseks

ning teatavate määruste muutmise ja kehtetuks tunnistamise kohta. Komisjoni määrusega

nr 817/2004 on kehtestatud üksikasjalikud eeskirjad nõukogu määruse nr 1257/1999 kohaldamiseks.

Kolleegium leiab, et antud asjas on Euroopa Liidu õigusnormidest eelkõige asjassepuutuv komisjoni

määruse nr 817/2004 art 73, kuna selles on liikmesriikidele nähtud ette volitus kehtestada

sanktsioonisüsteem, kui taotleja on rikkunud määrusest nr 817/2004 tulenevaid nõudeid, sh ka

rohumaa niitmise või karjatamise nõuet. Komisjoni määrus nr 817/2004 on tervikuna siduv ja

vahetult kohaldatav, kuid art 73 ei oma vahetut õigusmõju, st, et nimetatud sättest ei tulene isikule

subjektiivseid õigusi ja kohustusi. Sanktsioon tuleb reguleerida siseriikliku õigusega. Kassaatori

viited komisjoni määruse nr 796/2004 preambuli 57. põhjendusele ei ole asjakohased.

11. Rohumaa niitmise või karjatamise nõude rikkumise eest ette nähtud sanktsioon oli sätestatud

määruse nr 39 § 9 lg-s 5. Määruse nr 39 § 9 lg 5 sätestas järgmist: "Kui kohapealse kontrolli käigus

tehakse kindlaks, et taotleja ei ole 31. juuliks või § 3 lõikes 4 sätestatud tähtpäevaks niitnud

poollooduslikku kooslust või üldistes keskkonnanõuetes nimetatud rohumaad või ei ole karjatanud

seal loomi, jäetakse selle põllu osas taotlus rahuldamata."

Seega tuli PRIA-l määruse nr 39 § 9 lg 5 kohaselt juhul, kui kassaator ei olnud 31. juuliks rohumaad

niitnud, jätta taotlus niitmata jäänud põllu osas rahuldamata. Kolleegium peab vajalikuks märkida, et

määruse nr 39 § 9 lg 5 sõnastusest tuleneb, et tegemist on haldusorganit kohustava sättega ning see ei

anna PRIA-le kaalutlusõigust otsustada teisiti, kui on ette nähtud õigusnormis. Ühtlasi laieneb

nimetatud regulatsioon juhtumile, kui on tegemist põllu osalise niitmata või karjatamata jätmisega.

12. Määruse nr 39 § 9 lg-t 5, mis sätestas sanktsiooni rohumaa niitmata või karjatamata jätmise eest

eest, tuleb hinnata komisjoni määruse nr 817/2004 art 73 ja Euroopa Liidu õiguse tunnustatud

üldpõhimõtete alusel, st, et loodud sanktsioon peab vastama tõhususe ja proportsionaalsuse

põhimõtetele ning olema hoiatav. Eeltoodut kinnitab ka Euroopa Kohtu praktika, mille kohaselt peab

liikmesriigi poolt Euroopa Liidu õiguse alusel loodud sanktsioonisüsteem vastama nii tõhususe kui ka

proportsionaalsuse põhimõtetele (vt Euroopa Kohtu 25. novembri 1986. a otsus liidetud asjas 201/85

ja 202/85: Klensch jt, p 10. EKL 1986, lk 03477; 20. juuni 2002. a otsus asjas C-313/99 Gerard

Mulligan jt vs. Iirimaa, p 35. EKL 2002, lk I-05719; 25. märtsi 2004. a otsus liidetud asjas C-231/00,

C-303/00 ja C-451/00: Cooperativa Lattepi? arl, p 57. EKL 2004, lk I-02869; 19. septembri 2002. a

otsus asjas C-336/00: Huber. EKL 2002, lk I-7699; 28. juuni 2008. a otsus asjas C-1/06: Bonn Fleisch

Ex- ja Import GmbH vs. Hauptzollamt Hamburg-Jonas. EKL 2007, lk I-05609).

13. Nõukogu määruse nr 1257/1999 preambuli 14. ja 31. põhjendusest ning komisjoni määruse

nr 817/2004 preambuli 11. põhjendusest tuleneb kokkuvõtlikult, et Euroopa Liidu õiguse alusel

makstava toetuse ning komisjoni määruse nr 817/2004 art 73 alusel loodud sanktsiooni eesmärk on

tagada maaelu säästev areng.

14. Kolleegiumil on tõsiseid kahtlusi, kas määruse nr 39 § 9 lg-s 5 sisalduv sanktsioon, mis näeb ette,

et põllu osalise niitmata või karjatamata jätmise korral jäetakse kogu põllu osas taotlus rahuldamata,

on kooskõlas proportsionaalsuse ja tõhususe põhimõtetega. Ühtlasi on kaheldav, kas selline

regulatsioon aitab saavutada nõukogu määrusega nr 1257/1999 ja komisjoni määrusega nr 817/2004

seatud eesmärki ehk tagada maaelu säästvat arengut.

15. Euroopa Kohtu praktika kohaselt hindab liikmesriigi kohus seda, kas kohaldatavas siseriiklikus

õiguses ette nähtud sanktsioonid on proportsionaalsed (Euroopa Kohtu 5. juuli 2007. a otsus asjas C-

430/05: Ntionik Anonymi Etaireia Emporias H7Y jt vs. Epitropi Kefalaiagoras, p 54. EKL 2007, lk I-

05835; 11. jaanuari 2007. a otsus asjas C40/05: Kaj Lyyski vs. Umeå universitet, p 48. EKL 2007, lk

I-00099).

Euroopa Kohtus rakendatav proportsionaalsuse analüüsi kontroll on olemuselt sarnane Eesti

õigussüsteemis rakendatava proportsionaalsuse põhimõtte kontrolliskeemiga, mille kohaselt peab

meede olema sobiv, vajalik ja mõõdukas (vt Euroopa Kohtu 11. juuli 2002. a otsus asjas C-210/00:

Käserei Champignon Hofmeister, punkt 59. EKL 2002, lk I-6453; 10. detsembri 2002. a otsus asjas

C-491/01: British American Tobacco (Investments) ja Imperial Tobacco, punkt 122. EKL 2002, lk I-

11453; 4. oktoobri 2007. a otsus asjas C-375/05: Geuting, punkt 45. EKL 2007, lk I-7983; 12. juuli

2001. a otsus asjas C-189/01: Jippes jt, punkt 81. EKL 2001, lk I-5689; Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 6. märtsi 2002. a otsus asjas nr 3-4-1-1-02, p 15; 30. aprilli 2004. a otsus

asjas nr 3-4-1-3-04, p 31).

16. Kolleegium leiab, et meede, mille kohaselt tuleb osalise niitmata jätmise korral kogu põllu osas

taotlus rahuldamata jätta, on sobiv selleks, et tagada Euroopa Liidu struktuuriabiga seotud

arengukavade elluviimine ja et taotlejad järgiksid nõukogu määruses nr 1257/1999 ja komisjoni

määruses nr 817/2004 sisalduvate nõuete täitmist. See tagab ka sanktsiooni hoiatava iseloomu.

Määruse nr 39 § 9 lg-s 5 sätestatud meede, mille kohaselt ka põllu 10% osas niitmata jätmise korral

jäetakse kogu põllu osas taotlus rahuldamata, on ilmselgelt mittevajalik. Sanktsiooniga taotletud

eesmärki oleks võimalik saavutada ka mõne teise sanktsiooniga, mis koormaks toetuse saajat vähem,

näiteks kui regulatsioon jätaks PRIA-le kaalutlusõiguse otsustamaks toetuse vähendamise protsendi

üle, arvestades seejuures rikkumise tõsidust, ulatust, püsivust ja korduvust.

Sanktsioon, millega jäetakse taotlus kogu põllu osas rahuldamata juhul, kui 90% põllu pindalast

vastab üldistele keskkonnanõuetele, kuid 10% põllust on niitmata, ei ole vastavuses Euroopa Liidu

õigusega taotletava eesmärgiga ning ei aita tagada maaelu säästvat arengut. Seetõttu muudab selline

olukord, kus PRIA-l puudub kaalutlusõigus määrata toetuse vähendamise protsent lähtuvalt

tuvastatud rikkumise tõsidusest, ulatusest, püsivusest ja korduvusest, sanktsiooni

ebaproportsionaalseks selle eesmärgi suhtes, milleks on tagada Euroopa Liidu struktuuriabiga seotud

arengukavade elluviimine ja et taotlejad järgiksid Euroopa Liidu õiguse alusel antava toetuse nõuete

täitmist.

Eeltoodust lähtuvalt on määruse nr 39 § 9 lg 5, mis näeb ette, et ka osalise niitmata jätmise korral

tuleb taotlus kogu põllu osas jätta rahuldamata, ebaproportsionaalne maaelu säästva arengu tagamise

eesmärgi suhtes, mida määrustega nr 1257/1999 ja nr 817/2004 taotletakse.

17. Samuti ei pruugi maaelu säästev areng olla nõutaval määral tagatud olukorras, kus regulatsioon

näeb ette, et hoolimata konkreetse põllu osas umbes 90% ulatuses üldise keskkonnanõude täitmisest

tuleb terve põllu osas jätta taotlus rahuldamata, jätmata makseasutusele kaalutlusvõimalust. Selline

regulatsioon muudab ühenduse õiguskorra (nõukogu määruse nr 1257/1999 ja komisjoni määruse

nr 817/2004) alusel antud pindalatoetuse väljamaksmise ülemäära raskeks või isegi sisuliselt

võimatuks. Seetõttu ei vasta selline siseriiklik regulatsioon ka tõhususe põhimõttele.

18. Antud juhtumil ulatub määruse nr 39 § 9 lg-s 5 sätestatud sanktsioonimeede põllu osalise niitmata

jätmise puhul kaugemale sellest piirist, mis on eesmärgi saavutamiseks vajalik, mistõttu sanktsioon

on rikkumise raskuse suhtes ebaproportsionaalne ega vasta tõhususe põhimõttele. Seega on tegemist

ebamõistliku takistusega ühenduse toetuse saamisel. Eeltoodud põhjustel tuleb nimetatud säte jätta

kohaldamata osas, milles need ei näe PRIA-le põllu osalise niitmata jätmise korral sanktsiooni

kohaldamisel ette kaalutlusõigust otsustada sanktsiooni suuruse üle (vt Euroopa

Kohtu 15. juuli 1964. a otsus asjas 6/64: Costa vs. ENEL. EKL 1964, lk 1141; Riigikohtu üldkogu

19. aprilli 2005. a otsus asjas nr 3-4-1-1-05, p-d 49 ja 50). Eeltoodu ei kehti juhtumil, kui tegemist on

põllu täieliku niitmata jätmisega.

19. Nõukogu määrusega nr 1257/1999 ja komisjoni määrusega nr 817/2004 ei oleks kooskõlas ka

olukord, kus põllu osalise niitmata jätmise korral ei näeks siseriiklik regulatsioon ette õiguslikku

tagajärge.

Põllumajandusminister on 20. aprilli 2004. a määrusega nr 51 vastu võetud "Põllumajandusliku

keskkonnatoetuse saamise täpsemate nõuete ning toetuse taotlemise, taotluse menetlemise ja toetuse

maksmise täpsema korra" ja 20. aprilli 2004. a määrusega nr 49 vastu võetud "Ebasoodsamate

piirkondade toetuse saamise täpsemate nõuete ning toetuse taotlemise, taotluse menetlemise ja

toetuse maksmise täpsema korra" alusel makstavate pindalatoetuste taotlemisel rohumaa osalise

niitmata või karjatamata jätmise eest ette nähtud sanktsioonid tunnistanud kehtetuks (vt Riigikohtu

halduskolleegiumi 11. veebruari 2009. a otsus asjas nr 3-3-1-79-08, p 23; 11. veebruari 2009. a otsus

asjas nr 3-3-1-80-08, p 18). Põllumajandusminister ei ole määruse nr 39 § 9 lg-t 5 kehtetuks

tunnistanud. Kuna käesolev haldusasi on olemuselt sarnane haldusasjaga nr 3-3-1-79-08 ja 3-3-1-80-

08, saab PRIA arengukava 2004-2006 raames antavat pindalatoetust üldise keskkonnanõude

rikkumise, mis seisneb põllu osalises niitmata jätmises 31. juuliks, tuvastamisel vähendada

Riigikohtu halduskolleegiumi 11. veebruari 2008. a otsuse asjas nr 3-3-1-79-08 p-s 23 viidatud

põhimõtetest juhindudes. Sellisel juhul tuleb PRIA-l, lähtudes määruse nr 39 § 9 lg-st 5 koostoimes

nõukogu määruse nr 1257/1999 ja komisjoni määruse nr 817/2004 eesmärgipärase tõlgendamisega,

põllu osalise niitmata jätmise korral toetuse vähendamisel arvestada ühelt poolt toetuse eesmärki ning

teiselt poolt tuvastatud rikkumise tõsidust, ulatust, püsivust ja korduvust selliselt, et rakendatav

sanktsioon oleks piisavalt tõhus, proportsionaalne ja hoiatav.

II

20. Halduskolleegium peab siiski vajalikuks, hoolimata sellest, et haldusakt on antud

materiaalõiguslikult valesti, märkida vaidlustatud käskkirja põhjendamise kohta järgmist.

21. Vaidlustatud käskkirjas on küll viidatud, et selle andmisel on lähtutud ka "käskkirja lisas toodud

põhjustest", kuid sellest viitest ei ole üheselt mõistetav, kas mõeldakse kontrollaruannet nr 060069-

57-027 või teisi lisasid. Kui haldusaktis viidatakse teisele dokumendile, siis peab viide sisaldama

endas vähemalt dokumendi rekvisiite, mis aitaksid viidatava dokumendi üheselt tuvastada. Kuna

vaidlustatud käskkirja põhjendused ei sisalda isegi põhimotiive, siis ei oleks ka korrektne viide

kontrollaruandele piisav. Seetõttu ei ole ka käskkirja põhjendustest üheselt mõistetav, millistel

põldudel tuvastati taotletud pindala ja kindlakstehtud pindala erinevused. Eeltoodust lähtuvalt on

käskkiri ilmselgelt puudulikult põhjendatud.

22. Samas on käskkirjas märgitud õiguslik alus, mille rikkumist pole PRIA tuvastanud (niide on

vedamata või hekseldamata) ja viidatud põllumajandusministri 20. aprilli 2004. a määrusega nr 51

vastu võetud "Põllumajandusliku keskkonnatoetuse saamise täpsemad nõuded ning toetuse

taotlemise, taotluse menetlemise ja toetuse maksmise täpsemale korrale" ja põllumajandusministri

20. aprilli 2004. a määrusega nr 49 vastu võetud "Ebasoodsamate piirkondade toetuse saamise

täpsemad nõuded ning toetuse taotlemise, taotluse menetlemise ja toetuse maksmise täpsemale

korrale", mille sätted ei reguleeri keskkonnaalaste kitsendustega piirkondade toetust, vaid

ebasoodsamate piirkondade ja põllumajandusliku keskkonnatoetuse saamise täpsemaid nõudeid,

taotlemise, taotluse menetlemise ja toetuse maksmise korda. Haldusakti põhjendamise kohaselt tuleb

faktilised asjaolud siduda õigusnormi koosseisuga, mis vastab tuvastatud asjaoludele. Haldusakti

põhjendus ei eelda selle koormamist õiguslike alustega, mis ei ole asjakohased. Seetõttu tuleb

põhjendamise kohustusest lähtuvalt haldusorganil haldusaktis märkida need õiguslikud alused, mille

faktiline koosseis on tuvastatud.

23. Kassaatori etteheide, et ringkonnakohus ei põhjendanud, miks põllu nr 1 toetuse vähendamisel ei

kohaldatud määruse nr 39 § 8 lg 2 p-i 1, on asjakohatu. Ringkonnakohus on oma põhjendustes

märkinud, et eelmainitud sättes reguleeritud juhtum ei laiene olukorrale, kus on tegemist põllu osalise

niitmata jätmisega. Seetõttu on ringkonnakohus kassaatori apellatsioonkaebuses toodud väitele

vastanud.

III

24. Eeltoodud põhjustel tuleb Tartu Halduskohtu 28. märtsi 2008. a otsus ja Tartu Ringkonnakohtu

20. juuni 2008. a otsus asjas nr 3-07-2229 tühistada. Kolleegium peab võimalikuks teha asjas uue

otsuse, millega rahuldatakse OÜ Clarisson kaebus ja tühistatakse PRIA 2. mai 2007. a käskkirja nr 1-

3.13-4/323 alapunkt 36 osas, millega toetus jäeti põllu nr 1 osas 510 hektari ulatuses rahuldamata,

kuna põld nr 1 oli 31. juuliks osaliselt niitmata või karjatamata.

25. Kuna kolleegium teeb ise uue otsuse ilma asja uueks arutamiseks saatmata, tuleb lahendada ka

menetluskulude jaotus (HKMS § 93 lg 4). Kassaator taotleb kantud 10 800 kr suuruste

kassatsioonikulude väljamõistmist, millest 400 kr on kautsjon ja 10 400 kr õigusabikulud.

Kuludokumendid ja maksekorralduse on kassaator esitanud. Halduskohtus kandis kaebaja

menetluskulusid 11 608 kr ja 66 s (kuludokumendid ja maksekorraldus halduskohtule esitatud, tl 73-

77). Toimikust ei nähtu, et OÜ Clarisson on apellatsiooniastmes menetluskulusid kandnud. Seega

tuleb PRIA-lt välja mõista kassaatori kantud menetluskulud esimese astme kohtumenetluses

11 608 kr ja 66 s ning kassatsioonimenetluses 10 400 kr. Kautsjon tuleb tagastada (HKMS § 90 lg 2).

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Jüri Põld