3-3-1-85-08 · Riigikohus

RIIGIKOHUS HALDUSKOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-85-08 Otsuse kuupäev 19. jaanuar 2009 Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann Kohtuasi Ken Aaviku kaebus Gustav Adolfi Gümnaasiumi otsuste õigusvastaseks tunnistamiseks ja tühistamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Ringkonnakohtu 2. septembri 2008. a otsus haldusasjas nr 3-07-1124 Menetluse alus Riigikohtus Gustav Adolfi Gümnaasiumi kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus RESOLUTSIOON Rahuldada Gustav Adolfi Gümnaasiumi kassatsioonkaebus osaliselt. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 2. septembri 2008. a otsus haldusasjas nr 3-07-1124 osas, milles asi saadeti tagasi uueks läbivaatamiseks halduskohtusse. Selles osas saata asi ringkonnakohtule uueks läbivaatamiseks. Ülejäänud osas jätta ringkonnakohtu otsus muutmata. Tagastada kautsjon. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Märtsis 2007 korraldas Gustav Adolfi Gümnaasium (edaspidi GAG) põhikooli viimase klassi õpilastele katsed, et välja selgitada GAG 10. klassi õpilaskandidaadid. Katsetel osalenud Ken Aavik ei osutunud 12. aprillil 2007 GAG veebilehel avalikustatud nimekirja kohaselt õpilaskandidaadiks. 2. K. Aavik esitas 31. mail 2007 halduskohtule kaebuse (haldusasi nr 3-07-1124), milles palus tühistada GAG 12. aprilli 2007. a otsuse tema õpilaskandidaatide hulka arvamata jätmise kohta ning kohustada GAG-i esialgse õiguskaitse korras esimesel võimalusel, lähtudes põhikoolija gümnaasiumiseadusest (PGS), läbi vaatama tema taotluse 10. klassi vastu võtmiseks, jättes seejuures tähelepanuta õpilaste vastuvõtu korra punkti 2.2.3. Kaebaja leidis, et põhikoolija gümnaasiumiseadus ei sisalda volitusnormi, mis võimaldaks gümnaasiumisse vastuvõtmiseks kehtestada täiendavaid nõudeid või kriteeriume. Otsuse aluseks olev "Gustav Adolfi Gümnaasiumi õpilaste vastuvõtu kord" on õigusvastane ning muudab seetõttu õigusvastaseks ka vaidlustatud otsuse. Vastuvõtu korras ei sätestata objektiivselt hinnatavaid kriteeriume ning sellele tuginemine ei taga võrdset kohtlemist ega ole läbipaistev. 3. 29. juuni 2007. a otsusega nr 33-v tagastas GAG K. Aaviku 10. klassi vastuvõtmise avaldusele lisatud põhikooli lõputunnistuse ja hinnetelehe ning teatas, et K. Aavik pole vastavalt GAG vastuvõtu korra § 2 lg-le 1.5 arvatud õpilaskandidaatide nimekirja, kuna teised kandidaadid sooritasid märtsis 2007 sisseastumiskatsed edukamalt, kohtade arv klassis on piiratud ja 10. klassid on

komplekteeritud. K. Aavik esitas 3. augustil 2007 halduskohtule kaebuse (haldusasi nr 3-07-1565), milles palus tühistada GAG 29. juuni 2007. a otsuse, kohustada vastustajat arvama kaebaja GAG õpilaskandidaatide hulka ning võtma teda vastu 10. reaalklassi. Kaebuse kohaselt on 29. juuni 2007. a otsuse aluseks olev kooli vastuvõtu kord õigusvastane, mis tingib ka otsuse enda õigusvastasuse. Otsus on vastuolus ka võrdse kohtlemise põhimõttega ning kaalutlusreeglitega. Eiratud on seaduse reservatsiooni põhimõtet. 4. Tallinna Ringkonnakohtu 8. augusti 2007. a määrusega haldusasjas nr 3-07-1124 rahuldati K. Aaviku määruskaebus Tallinna Halduskohtu 18. juuni 2007. a määruse tühistamiseks, millega jäeti rahuldamata 31. mai 2007. a kaebusega koos esitatud esialgse õiguskaitse taotlus. Ringkonnakohus rahuldas K. Aaviku esialgse õiguskaitse taotluse ja kohustas vastustajat pärast kaebaja poolt kooli vastuvõtmiseks vajalike dokumentide esitamist otsustama K. Aaviku GAG-sse vastuvõtmine hiljemalt 27. augustiks 2007. Ringkonnakohus möönis esialgset õiguskaitset kohaldades 31. mail 2007 esitatud kaebuse eduväljavaateid, kuna õpilaskandidaatide nimekirja koostamisel on eiratud PGS § 28. Ringkonnakohtu hinnangul tuleb gümnaasiumisse kandideerivate õpilaste pingerea koostamisel lähtuda põhikooli lõpueksamite tulemustest ja keskmisest hindest ning ainult juhul, kui õpilaste piirarvu piiril olevatel kandidaatidel on samaväärsed tulemused, arvestatakse märtsis 2007 toimunud kirjalike katsete tulemusi. Kaebaja arvamine õpilaskandidaatide nimekirja ja tema kooli vastuvõtmise üle otsustamine ei kahjusta oluliselt kolmandate isikute õigusi, sest õpilaskandidaatide kooli vastuvõtmine on veel lõplikult otsustamata. Võimalik on, et kõik sisseastumiskatsete alusel õpilaskandidaatideks arvatud isikud ei esitagi avaldust GAG-sse õppima asumiseks. Juhul, kui kaebaja tuleb kooli vastu võtta ja mõne õpilaskandidaadi väljajäämine vastuvõetute hulgast rikuks selle õpilase õiguspärast ootust, on kool kohustatud klassi erandkorras komplekteerima ettenähtust suurema õpilaste arvuga. 5. Tallinna Halduskohtu 16. augusti 2007. a määrusega liideti haldusasjad nr 3-07-1124 ja 3-07- 1565 (liidetud haldusasi nr 3-07-1124) ning jäeti rahuldamata 3. augusti 2007. a kaebuses esitatud esialgse õiguskaitse taotlus. 6. GAG keeldus 28. augusti 2007. a otsusega K. Aavikut 10. klassi vastu võtmast. Arvestades ringkonnakohtu määruse erinevaid tõlgendusvõimalusi, kasutas GAG kolme erinevat metoodikat, võttes aluseks 10.b ja 10.d klassi kandideerinute põhikooli eksamite tulemusi ning aastahindeid ja jõudis järeldusele, et ükski metoodika ei anna tulemust, mis võimaldaks PGS §-dele 22 ja 28 tuginedes K. Aavikut kooli vastu võtta. Otsusele lisati ka CD-plaat kandideerinute tulemustega, mis olid isikuandmete kaitse seaduse §-st 5 ning § 6 p-dest 2 ja 3 lähtuvalt varustatud koodidega, kuid võimaldasid hinnata K. Aaviku positsiooni pingereas. 28. septembril 2007 esitas K. Aavik kaebuse (haldusasi nr 3-07-1898), milles palus tühistada GAG 28. augusti 2007. a otsus ning kohustada teda vastu võtma GAG 10. klassi õpilaseks või kohustada kooli K. Aaviku taotlust gümnaasiumisse vastuvõtmiseks uuesti läbi vaatama, arvestades seejuures kohtuotsuse põhjendusi. Kaebaja märkis, et 26. juunil 2007 esitas tema seaduslik esindaja taotluse 10.

klassi vastuvõtmiseks. Enne K. Aaviku taotluse üle otsustamist kuulutati välja uued katsed 10. klassi astuda soovijatele. Kaebaja pidas ebaõigeks, et olukorras, kus koolis oli vabu kohti, ei lähtunud GAG esitatud taotlusest, vaid kuulutas välja täiendavad katsed. Kaebaja hinnangul kohaldas vastustaja valesti PGS § 28 ning haridusja teadusministri 6. detsembri 2005. a määruse nr 52 § 2 lg-t 2 ning järgis vääralt Tallinna Ringkonnakohtu 8. augusti 2007. a määruses antud juhiseid. Tallinna Halduskohtu 8. oktoobri 2007. a määrusega liideti haldusasjad nr 3-07-1124 ja 3-07-1898 (haldusasi nr 3-07-1124). 7. Tallinna Halduskohtu 5. novembri 2007. a istungil täpsustas kaebaja esindaja, et kaebaja palub tühistada GAG 12. aprilli 2007. a, 29. juuni 2007. a ja 28. augusti 2007. a otsused ning kohustada GAG-i arvama kaebaja GAG 10. klassi õpilaskandidaatide hulka ilma täiendavate katseteta. Tallinna Halduskohtu 17. märtsi 2008. a istungil loobus kaebaja kohustamisnõudest. 8. Tallinna Halduskohus rahuldas 4. aprilli 2008. a otsusega haldusasjas nr 3-07-1124 K. Aaviku kaebused, tunnistas õigusvastaseks ning tühistas vaidlustatud otsused ning mõistis vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskuludena 23 090 krooni (sh 80 krooni riigilõivu). Kohus leidis, et 10. klassi õpilaskandidaatide nimekirja saab koostada alles pärast põhikooli lõpetamise tulemuste selgumist. Kool peab kandideerivad õpilased seadma pingeritta põhikooli lõpueksamite tulemuste ja keskmise hinde alusel ning üksnes õpilaste piirarvu piiril olevate õpilaskandidaatide ühesuguste tulemuste korral saab arvestada varasemate katsete tulemusi. Kohus leidis, et GAG veebilehel 12. aprillil 2007 avalikustatud nimekiri on vastuolus PGS §-ga 28 ning haridusja teadusministri määruse nr 52 § 4 lg-ga 1. GAG 29. juuni 2007. a kiri on haldusakt, millega jäeti rahuldamata avaldus K. Aaviku 10. klassi õpilaseks vastuvõtmiseks. Seeläbi rikuti kaebaja õigust kandideerida ja olla kooli vastu võetud. GAG 29. juuni 2007. a ja 28. augusti 2007. a otsustes esitatud põhjendused ei vastanud tegelikule olukorrale, kuna nimetatud kuupäevadel polnud kümnendad klassid GAG-s komplekteeritud. Viimatinimetatud otsused on vastuolus PGS §-ga 28 ning haridusja teadusministri määruse nr 52 § 4 lg-ga 1. 9. Apellatsioonkaebuses palus GAG tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega jätta K. Aaviku kaebused rahuldamata. Apellant leidis, et kohus kohaldas ebaõigesti PGS § 22 ja § 28. Need sätted ei näe gümnaasiumisse sisseastumise alusena ette põhikooli lõpetamise keskmise hinde ja eksamite tulemuste põhjal moodustatud pingerida. Selliselt moodustatud pingerida ei võimalda arvestada õppesuundade ja õpilaskandidaatide eripära. GAG hinnangul võimaldab kehtiv õigus õpilaskandidaadid varem välja selgitada, kuid vastu saab õpilased võtta alles pärast põhikooli lõpetamise tulemuste selgumist. Asja lahendamisel kogutud tõenditest nähtuvalt ei olnud kaebaja lõpueksamite, põhikooli keskmise hinde ja katsete tulemused kooli vastuvõtmiseks piisavalt head. Põhjendatud ei ole õpilaste vastuvõtmine pelgalt avalduse alusel, nagu seda on õigeks pidanud halduskohus. Apellandi arvates jättis halduskohus põhjendamatult tähelepanuta Haridusja Teadusministeeriumi vastuse teabenõudele, mis puudutab PGS §-de 22 ja 28 tõlgendamist. Samuti on tähelepanuta jäetud väide, et menetlusosaliseks peaks olema kooli pidaja, st kohaliku omavalitsuse üksus, mitte kool ise. Seetõttu taotles apellant õige vastustaja kaasamist. Apellandi hinnangul

puudutasid kaebaja õigusi vaid 12. aprillil 2007 avaldatud katsete tulemused ning 1. mail 2007 avaldatud õpilaskandidaatide nimekiri. GAG 29. juuni 2007. a kirja ei pidanud apellant haldusaktiks, mis tekitaks, muudaks või lõpetaks õigussuhteid. 10. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 2. septembri 2008. a otsusega GAG apellatsioonkaebuse osaliselt. Ringkonnakohus jättis halduskohtu otsuse muutmata osas, millega tühistati GAG 28. augusti 2007. a otsus ning mõisteti välja õigusabikulud summas 7000 krooni. Ülejäänud osas halduskohtu otsus tühistati ja saadeti asi halduskohtule uueks läbivaatamiseks. Ringkonnakohus leidis järgmist: 1) GAG on asjas õige vastustaja. Gümnaasiumil on ainupädevus õpilase kooli vastuvõtmise otsustamisel. Olles teovõimeline haldusmenetluses, omab kool teovõimet ka halduskohtumenetluses vastustajana (vt Riigikohtu halduskolleegiumi määrus asjas nr III-3/1-29/95); 2) lähtudes praktilisest vajadusest selekteerida õpilasi erikallakuga kooli jaoks, ei saa kool tegutseda vastuolus seadusega. PGS § 28 sätestab, et gümnaasiumisse vastuvõtt toimub põhikooli lõpetamise tulemuste alusel. PGS § 22 annab haridusja teadusministrile volituse kehtestada gümnaasiumi õpilaste vastuvõtmise kord. Haridusja teadusministri määrusega on kooli vastuvõtu korra koostamine ja vastuvõtmine delegeeritud koolile ja kooli pidajale; 3) seadusandja on seadnud gümnaasiumisse astumise sõltuvusse eelkõige põhikooli lõpetamise tulemustest. Ei seadusandliku ega täidesaatva võimu tasandil pole sätestatud, et gümnaasiumisse vastuvõtmine sõltub muudest kriteeriumitest. Põhiseaduspäraseks tuleb pidada täiendavate katsete lubatavust erandina erikallakuga (näiteks muusikakallakuga) koolides, kuid PGS §-de 22 ja 28 rakendamine ei saa toimuda viisil, mis välistab gümnaasiumisse astumisel põhikooli lõpetamise tulemuste arvestamise. Isegi juhul, kui gümnaasium pakub süvaõpet, pole täiendavate sisseastumiskatsete tegemine põhjendatud, kuid süvaõppe puhul võib kool näiteks mõnede õppeainete tulemusi arvestada teistsuguse koefitsiendiga; 4) halduskohus ei rikkunud menetlusnorme, jättes arvestamata Haridusja Teadusministeeriumi vastuse teabenõudele. Kohus tõlgendab seadust ise ega ole seotud haldusorgani esitatud tõlgendustega; 5) 12. aprilli 2007. a ja 29. juuni 2007. a otsused tuginevad kooli vastuvõtu korrale. Kooli vastuvõtu kord on üldkorraldus, mida on võimalik halduskohtus vaidlustada. Kuna kaebaja ei ole üldkorraldust vaidlustanud, ei saa kohus tühistada kehtiva üldkorralduse alusel antud ja sellega kooskõlas olevaid akte. Halduskohus oleks pidanud uurimispõhimõttest tulenevalt kaebajale selgitama üldkorralduse vaidlustamise vajadust; 6) halduskohus peab asja uuel läbivaatamisel andma kaebajale võimaluse vaidlustada kooli vastuvõtu korda, lahendama vastava kaebuse tähtaegsuse küsimuse ning vastustajana menetlusse kaasama Tallinna Haridusameti; 7) halduskohus tühistas õigesti GAG 28. augusti 2007. a otsuse. Ringkonnakohtu 8. augusti 2007. a määruse alusel, millega kohaldati esialgset õiguskaitset, uuesti K. Aaviku kooli vastuvõtmise küsimust otsustades leidis GAG 28. augustil 2007, et isegi vastuvõtukatseid arvestamata ei osutu

kaebaja moodustunud pingeridade kohaselt kooli vastu võetuks. Õpilaste vastuvõtu korra kohaselt tuli avaldus gümnaasiumisse astumiseks koos vajalike dokumentidega esitada hiljemalt 28. juuniks 2007. Kuna 28. augustiks 2007 oli koolile esitatud vähem avaldusi kui gümnaasiumiklassidesse õpilasi vastu võtta kavatseti ning 28. augustil korraldati veel täiendavad katsed, arvestas GAG 28. augustil 2007 pingeridade koostamisel ka nende õpilaste tulemusi, kes polnud ettenähtud kuupäevaks avaldust esitanud. Ringkonnakohus otsustas, tuginedes Riigikohtu halduskolleegiumi otsusele asjas nr 3-3-1-5-08, et menetluskulude kandmine apellatsiooniastmes pole tõendatud. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED 11. Gustav Adolfi Gümnaasium palub kassatsioonkaebuses tühistada ringkonnakohtu otsus ning jätta rahuldamata K. Aaviku kaebus ja lõpetada menetlus. Menetluskulud palub kassaator jätta kaebaja enda kanda. Kassaator leiab järgmist: 1) ringkonnakohus on ebaõigesti kohaldanud PGS § 22 ja § 28. Need sätted paiknevad PGS erinevates peatükkides ega viita teineteisele. Nimetatud sätetest ei tulene, et gümnaasiumisse vastuvõtmine peab toimuma põhikooli lõpueksamite ja keskmise hinde põhjal kujuneva pingerea alusel. PGS § 28 sätestab üldpõhimõtte, et gümnaasiumisse vastuvõtmine toimub eeldusel, et põhikooli lõpetamisel on saadud positiivsed tulemused. PGS § 22 võimaldab kehtestada kooli vastuvõtu korra (korralduse, esitatavad nõuded jms); 2) PGS § 22 kujutab endast volitusnormi ministri määruse andmiseks. Määruse nr 52 § 3 lg 2 omakorda võimaldab koolil kehtestada konkreetsemad vastuvõtutingimused ja nimekirjade koostamise alused. Seega oli GAG 12. aprilli 2007. a otsus õiguspärane; 3) sarnaselt kassaatorile on PGS § 22 ja 28 tõlgendanud ka Haridusja Teadusministeerium ning sellest põhimõttest lähtuvad gümnaasiumid üle Eesti. Põhjendamatult on jäetud arvestamata ministeeriumi selgitus PGS §-de 22 ja 28 kohaldamise kohta; 4) kehtiva õigusega pole kooskõlas ringkonnakohtu seisukoht, et õpilaste vastuvõtmisel tuli arvestada GAG vastuvõtu korras märgitud kuupäevaks esitatud avaldusi ja mitte arvesse võtta katsete tulemusi. Samuti pole põhjendatud ringkonnakohtu seisukoht, et katsed on põhjendatud vaid erikallakuga (näit muusikakallakuga) koolides. Kehtivas õiguses puudub regulatsioon, mis võimaldaks piiritleda, kuidas seda põhimõtet kohaldada. Samuti ei ole kehtiva õigusega kooskõlas ringkonnakohtu seisukoht, et süvaõppe puhul võiks gümnaasium arvestada mõnede ainete tulemusi koefitsiendiga; 5) koolide tegevuses tekitab ringkonnakohtu seisukoha järgimine olukorra, kus põhikooli eksamid lõpevad ja tulemused selguvad juuni keskel või hiljemgi ning pärast põhikooli lõpetamist hakkavad õpilased esitama avaldusi erinevatesse gümnaasiumitesse. Seejärel loobub osa kandideerijaid, kes on võetud vastu juba teise kooli. Loobumiste kohta saabuva teabe analüüsimine, kusjuures kõik kandideerijad ei pruugi oma loobumisest kooli korrektselt teavitada, ning nende tahte väljaselgitamine toob täiendavat ajakulu ja võib kesta kuni uue õppeaasta alguseni; 6) ringkonnakohtu lähenemine ei võimalda järgida Vabariigi Valitsuse 25. jaanuari 2002. a määruse

nr 56 ("Põhikooli ja gümnaasiumi riiklik õppekava") § 11 lg-s 2 sätestatud põhimõtet, et kool kujundab oma õppesuuna valikainete, valikkursuste ja mõne õppeaine süvaõppe kaudu, arvestades oma võimalusi ja õpilaste soove; 7) gümnaasiumiharidus on vabatahtlik ja koolikohustuslik on õpilane vaid põhihariduse omandamiseni (või kuni 17-aastaseks saamiseni). Seega on põhjendatud eelvalik või konkursi korraldamine gümnaasiumisse astumiseks; 8) 29. juuni 2007. a vastus K. Aaviku avaldusele pole haldusakt, vaid selgitav kiri; 9) võttes arvesse, et kooli vastuvõtu korra kinnitamisest 28. veebruaril 2007 on möödunud juba poolteist aastat ning käesoleval kohtulahendil pole enam reaalset tähendust K. Aaviku võimalusele õppida GAG-s (kaebaja on loobunud kohustamistaotlusest), on põhjendamatu ja ebaotstarbekas ringkonnakohtu poolt asja uueks läbivaatamiseks saatmine halduskohtule. Praeguseks vaidlevad pooled vaid PGS §-de 22 ja 28 tõlgendamise üle ning sellest sõltub kaebaja gümnaasiumisse vastu võtmata jätmise õiguspärasus. Arvestades asjaolu, et K. Aavikut on esindanud advokaat, tuleb korra vaidlustamist pidada hilinenuks ning tähtaja ennistamine selleks pole põhjendatud. 12. K. Aaviku 27. oktoobril 2008 esitatud kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele leitakse, et ringkonnakohus kohaldas õigesti PGS § 22 ja § 28. Põhikooli lõpetamise tulemuste all PGS § 28 mõttes ei saa silmas pidada üksnes põhikooli eksamite sooritamist positiivsetele tulemustele ja kooli lõpetamise fakti. Halduse läbipaistvuse ja õiguskindluse põhimõttest tulenevalt ei saa seadusandja eesmärgiks olla gümnaasiumisse vastuvõtu tingimuste kehtestamine vaid haldusorgani poolt. K. Aavik taotleb ka kassatsioonimenetluses kantud menetluskulude väljamõistmist vastustajalt ning on esitanud dokumendid õigusabi eest 19 057 krooni tasumise kohta (tl 131-138). 4. detsembril 2008 esitas K. Aavik täiendavad seisukohad, mille kohaselt ei pea ta GAG õpilaste vastuvõtu korda üldkorralduseks, mis vajaks eraldi vaidlustamist, vaid määruseks, mis on tühine HMS § 94 lg 2 p 1 alusel, kuna pole nõuetekohaselt avaldatud. Samuti märgiti, et haridusja teadusministri 6. detsembri 2005. a määruses nr 52 puudus õiguslik alus edasivolitamiseks. Sama esitas K. Aavik ka seoses seisukohtade täiendamisega kantud menetluskulude (16 048 krooni) nimekirja. Menetluskulude väljamõistmist taotledes märkis K. Aavik, et ta ei nõustu vaidlustatud otsuses ringkonnakohtu poolt viidatud Riigikohtu seisukohtadega, mille kohaselt hüvitatakse halduskohtumenetluses üksnes "kantud" kulud ja menetluskulude kandmist ei saa tõendada advokaadi kinnitusega arvete tasumise kohta. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT 13. Menetluse jooksul loobus K. Aavik esitatud kohustamisnõuetest ning taotles jätkuvalt, et tühistataks järgmised GAG aktid: 1) 12. aprillil 2007 teatavaks tehtud GAG katsete tulemustest nähtuv Ken Aaviku gümnaasiumi õpilaskandidaatide hulka mittearvamise otsus; 2) GAG 29. juuni 2007. a otsus, millega K. Aaviku seaduslikule esindajale teatati pärast kooli astumiseks avalduse esitamist GAG õpilaste vastuvõtu korrale tuginedes, et kuna teised

õpilaskandidaadid sooritasid sisseastumiskatsete kirjalikud tööd edukamalt ja kohtade arv klassides on piiratud, ei osutunud K. Aavik õpilaskandidaadiks. Samuti märgiti otsuses, et 29. juuniks 2007 olid 10. klassid komplekteeritud ning Ken Aavik ei ole arvatud Gustav Adolfi Gümnaasiumi õpilaskandidaatide nimekirja; 3) GAG 28. augusti 2007. a otsus, millega otsustati Ken Aavikut mitte vastu võtta GAG 10. klassi ning milles GAG selgitas, et ka ringkonnakohtu esialgse õiguskaitse määruse alusel kolme erineva metoodika kasutamine ei taga pingereas K. Aavikule positsiooni, mis võimaldaks teda kooli vastu võtta. Halduskohus tühistas kõik vaidlustatud otsused. Ringkonnakohus nõustus halduskohtuga GAG 28. augusti 2007. a otsuse tühistamise osas. Ülejäänud vaidlustatud otsuste puhul leidis ringkonnakohus, et kuna need põhinevad GAG õpilaste vastuvõtu korral kui üldkorraldusel, tuleks esmalt lahendada küsimus üldkorralduse vaidlustamise võimalikkusest ning kaasata menetlusse Tallinna Haridusamet kui GAG õpilaste vastuvõtu korra kinnitaja. 14. Vaidlus kassatsiooniastmes keskendub eelkõige PGS § 22 ja § 28 tõlgendamisele. PGS § 28 sätestab, et gümnaasiumisse vastuvõtt toimub põhikooli lõpetamise tulemuste alusel. PGS § 22 kohaselt kehtestab gümnaasiumi õpilaste vastuvõtmise, ühest koolist teise ülemineku, koolist lahkumise ja väljaheitmise korra haridusja teadusminister määrusega. 15. Haridusja teadusministri 6. detsembri 2005. a määrusega nr 52 võeti vastu "Põhikooli ja gümnaasiumi õpilaste vastuvõtmise, ühest koolist teise ülemineku, koolist lahkumise ja väljaheitmise kord". Korra § 2 lg 2 (käesoleva vaidluse lahendamisel kohaldatavas redaktsioonis) sätestas, et gümnaasiumiastmele vastuvõtmist võib vastavalt korra § 3 alusel kehtestatud kooli vastuvõtutingimustele taotleda põhihariduse või sellele vastava välisriigi haridustaseme omandanud isik. Alates 17. veebruarist 2008 kehtivas sõnastuses on termin "vastuvõtutingimustele" asendatud sõnadega "kooli vastuvõtu korrale". Korra § 2 lg 3 kohaselt otsustab isiku kooli vastuvõtmise kooli direktor (juhataja) vastavalt kooli vastuvõtu korrale. Korra § 3 lg 3 kohaselt määratakse kooli vastuvõtu korras vastuvõtmistaotluse esitamise kord, vastuvõtmisel esitatavad nõuded, vastuvõtu korraldus, muud vastuvõtmisel tähtsust omavad asjaolud ning vastuvõtmisest või sellest keeldumisest teavitamise kord. Kooli vastuvõtu korra eelnõu valmistab ette direktor (juhataja) ning vastuvõtu korra kinnitab kooli pidaja. Enne vastuvõtu korra kinnitamist esitab kooli pidaja selle eelnõu kooli hoolekogule arvamuse avaldamiseks (§ 3 lg 1). Tallinna Haridusamet kinnitas 28. veebruari 2007. a käskkirjaga nr 1-2/116p Gustav Adolfi Gümnaasiumi õpilaste vastuvõtu korra, mille punktides 2.2.3-2.2.6 sätestati, millised on nõuded erineva õppesuunaga kümnendatesse klassidesse astujatele, millised kirjalikud katsed läbi viiakse ning hindamise alused. Seega kinnitas kohalik omavalitsus ka kooli vastuvõtutingimused, mis erinevalt PGS §-s 28 sätestatust ei seisne põhikooli lõpetamise tulemustes. 16. Kassaator sisustab PGS §-s 28 sätestatud mõistet "põhikooli lõpetamise tulemused" selliselt, et gümnaasiumisse vastuvõtmiseks peaks põhikool olema üksnes positiivsete tulemustega lõpetatud. Ta

on seisukohal, et kuna PGS § 22 võimaldab koolidele ja kooli pidajale otsustusruumi gümnaasiumisse vastuvõtu korra kehtestamiseks, võib kooli astuda soovijate pingeridade koostamisel lähtuda peaasjalikult enne põhikooli lõpetamist kooli vastuvõtu korra alusel läbi viidud katsete tulemustest. Põhikooli lõpueksamite ja tunnistuse hinded ei oma kooli astuda soovijate pingeridade koostamisel kassaatori arvates enam tähtsust. Samasugust lähenemist väljendab ka Haridusja Teadusministeerium, kes 2. novembri 2007. a vastuses GAG teabenõudele (II kd tl 10) on PGS § 22 ja § 28 kohaldamise osas leidnud, et gümnaasiumi sisseastumiseks korraldatavate vastuvõtukatsete olulisem põhjus kui õppekohtade piiratud arv on tagada kandidaatidele õppesuunda arvestav huvideja võimetekohane õpe. Seetõttu oleks ministeeriumi hinnangul väär tõlgendada PGS § 28 selliselt, et kooli vastuvõtt toimub pelgalt lõpueksamite tulemuste alusel moodustatavate pingeridade alusel. Vastuse kohaselt tuleneb haridusja teadusministri 6. detsembri 2005. a määrusega nr 52 vastu võetud "Põhikooli ja gümnaasiumi õpilaste vastuvõtmise, ühest koolist teise ülemineku, koolist lahkumise ja väljaheitmise korra" § 3 lgst 1, et seadusandja on andnud koolile ja kooli pidajale pädevuse seaduse raames ise otsustada, millistel tingimustel toimub õpilaste gümnaasiumiastmele vastuvõtt. Need tingimused peavad olema avalikud ning tagatud peab olema kõigi kandidaatide võrdne kohtlemine. 17. PGS § 29 lg 1 kohaselt on põhikooli lõpueksamid ühtlustatud küsimuste ja ülesannetega eksamid ning kooli direktori kinnitatud materjalidega eksamid. Samast tuleneb, et lõpueksamid põhikooli lõpetamiseks korraldatakse vastavalt sama paragrahvi lõike 2 alusel kehtestatud haridusja teadusministri määrusele. PGS § 29 lg 2 volitab haridusja teadusministrit kehtestama põhikooli lõpueksamite korraldamise ning põhikooli ja gümnaasiumi lõpetamise tingimused ja korra. Haridusministri 24. detsembri 2001. a määrusega nr 75 võeti vastu "Põhikooli ja gümnaasiumi lõpueksamite korraldamise ning põhikooli ja gümnaasiumi lõpetamise tingimused ja kord", mille § 10 lg 1 sätestas, et põhikooli riikliku õppekava või põhikooli lihtsustatud riikliku õppekava (abiõppe õppekava) järgi põhihariduse omandanud õpilasele, kelle õppeainete aastahinded on vähemalt rahuldavad ning kes on kõik lõpueksamid sooritanud positiivselt, antakse õppenõukogu otsusega põhikooli lõputunnistus. Sama sätestab ka uus, 20. detsembril 2008 jõustunud haridusja teadusministri 3. detsembri 2008. a määrusega nr 70 kehtestatud "Põhikooli ja gümnaasiumi lõpueksamite korraldamise ning põhikooli ja gümnaasiumi lõpetamise tingimused ja kord" § 12 lgs 1. Seega tulenes nii praeguse vaidluse esemeks olevate otsuste tegemise ajal kehtinud kui ka praegu kehtivast õigusest, et põhikooli lõpetamise tulemuste all mõeldakse õppeainete aastahindeid ja lõpueksamite hindeid. 18. Põhiseaduse § 3 kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Määrusandluse puhul tähendab nimetatud säte täitevvõimu jaoks kohustust järgida talle delegatsiooninormiga antud volitusi ja neid mitte ületada. HMS § 90 lg 1 kohaselt võib määruse anda ainult seaduses sisalduva volitusnormi olemasolul ja kooskõlas volitusnormi piiride, mõtte ja eesmärgiga. Kohtupraktikas on rõhutatud, et volitusnormis sätestatakse määrusandliku volituse selge eesmärk, sisu ja ulatus (põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. detsembri 1996. a otsus asjas

nr 3-4-1-3-96). PGS § 22 annab haridusja teadusministrile pädevuse vaid õpilaste gümnaasiumisse vastuvõtmise korra kehtestamiseks. HMS § 91 lg 1 kohaselt võib haldusorgan, keda on volitatud määrust andma, määruse andmise teisele haldusorganile edasi volitada ainult juhul, kui see võimalus on volitusnormis ette nähtud. Kohtupraktikas (põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 22. märtsi 2001. a otsus asjas nr 3-4-1-5-01, p-d 15 ja 16) on asutud seisukohale, et volitusnormi alusel kehtestatud korraga pole lubatav sätestada täiendavalt tingimusi, kui selline volitus delegatsiooninormist ei tulene. Kolleegiumi hinnangul ei kujuta PGS § 22 endast volitusnormi, mis võimaldaks haridusja teadusministril lisaks seaduses sätestatule kehtestada gümnaasiumisse vastuvõtmiseks PGS §-s 28 sätestatust erinevaid tingimusi. PGS §-st 22 ei tulene ka edasivolitamise õigust, mis võimaldaks koolil ja kooli pidajal (käesoleva vaidluse puhul kohalikul omavalitsusel) kehtestada kooli vastuvõtu sisulisi tingimusi ja kooli vastuvõtu korda. Seega ei võimalda kehtiv regulatsioon gümnaasiumisse vastuvõtmiseks kandidaatide paremusjärjestuse koostamisel lähtuda muudest tingimustest peale põhikooli lõpetamise tulemuste, nagu sätestab PGS § 28. Seadusandliku ega täidesaatva võimu tasandil pole sätestatud, et gümnaasiumisse vastuvõtmine sõltuks muudest kriteeriumitest ning õiguspäraseks ei saa pidada lähtumist ilma vastava volitusnormita kooli vastuvõtu korras sätestatud vastuvõtutingimustest. 19. Samas nõustub kolleegium kassaatoriga selles, et kehtival õigusel ei põhine ringkonnakohtu seisukoht, et sisseastumiskatsed on õigustatud vaid erikallakuga (näit muusikakallakuga) koolides. Põhikoolija gümnaasiumiseadusest ega selle alusel antud Korrast ei tulene üksikasjalikumaid tingimusi gümnaasiumisse astumiseks ning eelpool asus kolleegium seisukohale, et kooli pidajal puudub pädevus neid kehtestada. Samuti ei ole kehtiva õigusega kooskõlas ringkonnakohtu seisukoht, et süvaõppe puhul võib gümnaasium arvestada mõnede ainete tulemusi koefitsiendiga või omistada osadele põhikooli lõpetamise tulemustele kandidaatide paremusjärjestuse koostamisel teistest erinevat kaalu. 20. Kassaatori väite osas, et kohus on põhjendamatult jätnud arvestamata Haridusja Teadusministeeriumi arvamuse PGS § 22 ja § 28 kohta, peab kolleegium õigeks ringkonnakohtu seisukohta, et tegemist pole menetlusnormi rikkumisega. Kuigi selle arvamuse on GAG menetlusosalisena esitanud oma väidete toetuseks, nõustub kolleegium ringkonnakohtuga selles, et kohus pole õiguse tõlgendamisel seotud haldusorgani seisukohaga. 21. Ringkonnakohus leidis, et GAG 12. aprilli 2007. a ja 29. juuni 2007. a otsuste tühistamine pole võimalik ilma üldkorralduseks olevat GAG õpilaste vastuvõtu korda vaidlustamata ning saatis asja tagasi halduskohtule uueks läbivaatamiseks, mille käigus tuleb anda kaebajale võimalus vaidlustada vastuvõtu korda ning kaasata vastustajana menetlusse Tallinna Haridusamet. Ringkonnakohtu hinnangul rikkus halduskohus selgitamiskohustust, andmata kaebajale võimalust üldkorralduse vaidlustamiseks. Kolleegium nõustub kassaatoriga selles, et asja saatmine uueks arutamiseks halduskohtule oli põhjendamatu. Arvestades kolleegiumi eeltoodud seisukohta PGS §-de 22 ja 28 tõlgendamise kohta

ning järeldust, et GAG-l puudus pädevus õpilaste vastuvõtu korras kooli vastuvõtmise tingimusi sätestada, on võimalik hinnata vaidlustatud otsuseid ja lahendada tühistamiskaebused ka seaduse ning haridusja teadusministri 6. detsembri 2005. a määrusega nr 52 vastu võetud "Põhikooli ja gümnaasiumi õpilaste vastuvõtmise, ühest koolist teise ülemineku, koolist lahkumise ja väljaheitmise korra" alusel ilma üldkorraldust vaidlustamata. Selles osas tuleb ringkonnakohtu otsus tühistada ning saata asi uueks läbivaatamiseks ringkonnakohtule. 22. Kassaator leiab, et GAG 29. juuni 2007. a vastus K. Aaviku seaduslikule esindajale ei ole haldusakt, vaid selgitav kiri. Kuigi kolleegium ei saa praeguses menetlusstaadiumis võtta seisukohta kõnealuse akti õiguspärasuse kohta, kuna vastava tühistamiskaebuse peab ringkonnakohus lahendama asja uuel läbivaatamisel, tuleb siiski märkida, et munitsipaalkooli vastuvõtmist otsustades täidab kool avalik-õiguslikku ülesannet. Haldusaktiks, mille peale võib halduskohtusse kaevata, on HKMS § 4 lg 1 kohaselt avalik-õiguslikke haldusülesandeid täitva asutuse, ametniku või muu isiku korraldus, käskkiri, otsus, ettekirjutus või muu õigusakt, mis on antud avalik-õiguslikes suhetes üksikjuhtumi reguleerimiseks. Haldusaktiks on kohtupraktikas peetud iga otsustust, mis vastab HKMS § 4 lg 1 tunnustele ning haldusaktiga võib olla tegemist sõltumata sellest, kas ta on vormistatud haldusaktidele sätestatud nõudeid järgides (vt näit Riigikohtu erikogu 20. detsembri 2001. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-15-01). Seetõttu kujutab kooli otsustus kooli vastuvõtmise või vastuvõtmata jätmise kohta endast haldusakti ka siis, kui see ei vasta haldusaktile kehtestatud vorminõuetele. 23. Ringkonnakohus rahuldas kaebuse GAG 28. augusti 2007. a otsuse tühistamiseks põhjendusega, et kooli vastuvõtmise otsustamiseks õpilaskandidaate paremusjärjestusse seades arvestas kool ka nende õpilaskandidaatide tulemusi, kes selleks ajaks polnud kooli astumiseks avaldust esitanud. Asjas on tuvastatud, et 24. augustiks 2007 olid koolile esitanud avalduse 10. klassi astumiseks vaid 118 õpilast ning 28. augustil 2007 korraldas GAG täiendavad katsed 10. klasside vabade kohtade täitmiseks. Seetõttu nõustub kolleegium ringkonnakohtu seisukohaga GAG 28. augusti 2007. a otsuse õigusvastasuse osas. 24. Ringkonnakohtu otsus tuleb tühistada osas, milles asi saadeti GAG 12. aprilli 2007. a ja 29. juuni 2007. a otsuste tühistamiseks esitatud kaebuste uueks läbivaatamiseks halduskohtule. Kuna ringkonnakohus pole võtnud seisukohta nende otsuste õiguspärasuse osas ning kolleegium ei pea võimalikuks GAG kassatsioonkaebuse põhjal teha uut otsust, tuleb asi tühistatud osas saata uueks läbivaatamiseks samale ringkonnakohtule. GAG 28. augusti 2007. a otsuse tühistamise osas tuleb ringkonnakohtu otsus jätta muutmata. Kassatsioonkaebus rahuldatakse osaliselt ning tasutud kautsjon tuleb HKMS § 90 lg 2 alusel tagastada. Kuna Riigikohus ei tee asjas lõplikku lahendit, vaid saadab asja uueks läbivaatamiseks ringkonnakohtule, ei lahendata käesoleva otsusega menetluskulude väljamõistmise küsimust. Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann