3-3-1-66-08 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-66-08

Otsuse kuupäev

8. jaanuar 2009

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Jüri Põld

Kohtuasi

Aivar Tamme (Tamm) kaebus Rae Vallavolikogu 21. augusti

2007. a otsuse nr 295 tühistamiseks ja Rae Vallavolikogule

ettekirjutuse tegemiseks Rae vallas Kurna külas asuva Tamme

kinnistu detailplaneeringu kehtestamise otsustamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 7. juuli 2008. a otsus haldusasjas nr 3-

07-1834

Menetluse alus Riigikohtus

Aivar Tamme kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Rahuldada kassatsioonkaebus osaliselt.

Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 7. juuli 2008. a otsus haldusasjas nr 3-07-1834 ja saata asi

uueks läbivaatamiseks samale kohtule.

Kautsjon tagastada.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Rae Vallavolikogu 21. detsembri 2004. a otsusega nr 335 algatati detailplaneeringu koostamine

Aivar Tammele kuuluva Tamme kinnistu jagamiseks. Detailplaneering koostati Rae Vallavalitsuse

8. veebruari 2005. a korraldusega nr 140 kinnitatud lähtetingimuste alusel. Rae Vallavalitsuse

9. jaanuari 2007. a korraldusega nr 59 võeti detailplaneering vastu. Planeeringu avaliku väljapaneku

kestel ettepanekuid või vastuväiteid ei laekunud.

2. Planeeringu avalikustamise järel esitas Rae Vallavalitsus A. Tammele nõude sõlmida Rae vallaga

EhS §-s 13 sätestatud leping valla kohustuste üleandmiseks. A. Tamm esitatud nõudega sõlmida

leping ei nõustunud. Rae Vallavolikogu 21. augusti 2007. a otsusega nr 295 otsustati mitte kehtestada

Tamme kinnistu detailplaneeringut. Otsuse põhjenduste kohaselt ei ole Rae vallaga sõlmitud lepingut,

millega omanik oleks endale võtnud kohustuse tagada detailplaneeringu järgse infrastruktuuri

väljaehitamise. Detailplaneeringu kehtestamisel lasuks selline kohustus Rae vallal. Valla poolt

rahaliste kohustuste võtmine, millel puudub rahaline kate, ei ole mõeldav, kuna sellega tekitaks vald

teadlikult enda maksejõuetuse.

3. 20. septembril 2007 esitas A. Tamm kaebuse Tallinna Halduskohtule, milles taotles Rae

Vallavolikogu 21. augusti 2007. a otsuse nr 295 tühistamist ning Rae Vallavolikogule ettekirjutuse

tegemist detailplaneeringu kehtestamise otsustamiseks.

Kaebuse põhjenduste kohaselt:

1) kaevatav otsus on faktiliselt motiveerimata ja õiguslikult põhjendamata; vallavolikogu on

langetanud otsuse kaalutlusõigust selgelt kuritarvitades;

2) otsuses toodud põhjused ei ole asjakohased; kinnistu planeeringulahendus ei näe ette EhS §-s 13

sätestatud kohustusi (avalikult kasutatava tee, üldkasutatava haljastuse, välisvalgustuse ja

vihmaveekanalisatsiooni väljaehitamist kuni ehitusloale märgitud maaüksuseni); Tamme kinnistu

detailplaneeringu kehtestamine ei too vallale kaasa mingeid täiendavaid rahalisi kohustusi;

3) Rae Vallavalitsus alustas nõudmiste esitamist pärast Tamme kinnistu planeeringulahenduse

vastuvõtmist;

4) vaidlustatud otsusega on rikutud kaebaja õigust omandi vabale valdamisele, kasutamisele ja

käsutamisele ning PS §-s 14 garanteeritud õigust õiglasele korraldusele ja menetlusele.

4. Rae Vallavolikogu leidis, et kaebus tuleb jätta rahuldamata ning selgitas järgmist:

1) EhS § 13 kohaselt on kehtestatud detailplaneeringutes ettenähtud infrastruktuuri kohustatud välja

ehitama kohalik omavalitsus, välja arvatud juhul, kui kohalik omavalitsus ei ole seda kohustust

delegeerinud mõnele kolmandale isikule;

2) valla eelarve ega valla arengukava ei näe ette rahalisi vahendeid Tamme kinnistu detailplaneeringu

järgse infrastruktuuri rajamiseks; Rae vallaga ei ole sõlmitud lepingut, millega kolmas isik oleks

endale võtnud kohustuse tagada Tamme kinnistu detailplaneeringu järgse infrastruktuuri

valjaehitamise;

3) valla poolt rahaliste kohustuste võtmine, millel puudub rahaline kate, ei ole mõeldav;

4) planeeringualal asub Kangrumäe tee, mis on avalikult kasutatav Rae Vallavolikogu 11. jaanuari

2005. a otsuse nr 354 kohaselt. Detailplaneeringu seletuskirja kohaselt kaetakse nimetatud tee

tolmuvaba kattega. Vald on mitmel korral juhtinud kaebaja tähelepanu sellele, et vallal puuduvad

võimalused nimetatud tee katmiseks tolmuvaba kattega ning detailplaneeringu kehtestamine on

võimalik üksnes siis, kui kaebuse esitaja võtab selle kohustuse enda peale.

5. Tallinna Halduskohtu 28. novembri 2007. a otsusega kaebus rahuldati. Kohus tühistas Rae

Vallavolikogu 21. augusti 2007. a otsuse nr 295 ja kohustas Rae Vallavolikogu uuesti otsustama

detailplaneeringu kehtestamise. Kohtuotsuse põhjenduste kohaselt:

1) ekslik oleks asuda seisukohale, et igal juhul tuleb õigusvastaseks pidada kohaliku omavalitsuse

kaalutlusotsust detailplaneeringu kehtestamata jätmiseks muu hulgas põhjendusel, et EhS §-st 13

tulenevate kohustuste täitmine infrastruktuuri väljaehitamiseks ja sellise ehitamise finantseerimiseks

oleks vallale rahaliselt liigselt koormav; ei saa ka eeldada, et erahuvid kaaluvad alati üles avalikud

huvid ja kolmandate isikute õigused;

2) käesoleval ajal olemasoleva kruusakattega Kangrumäe tee tolmuvaba kattega katmise

ettenägemine detailplaneeringus ei ole avalikult kasutatava tee väljaehitamine EhS § 13 mõistes;

Kangrumäe tee puhul ei ole tegemist EhS §-st 13 tuleneva avalik-õigusliku kohustusega, mille

edasiandmine on võimalik planeeringu koostamise või ehitusloa taotlejaga muu hulgas EhS §-le 13

tugineva kokkuleppe olemasolul; seega on käesoleva planeeringu kehtestamata jätmisel tuginemine

EhS § 13 järgsete kohustuste ülevõtmisest keeldumisele põhjendamatu.

6. Nimetatud otsuse peale esitas Rae Vallavolikogu apellatsioonkaebuse. Volikogu leidis, et

halduskohus on ebaõigesti kohaldanud materiaalõiguse normi, mistõttu otsus on ekslik.

Apellatsioonkaebuse põhjenduste kohaselt EhS §-s 13 kasutatud mõiste "välja ehitama" hõlmab

endas avalikult kasutatava tee ja üldkasutatava haljastuse, välisvalgustuse ja vihmaveekanalisatsiooni

viimist detailplaneeringus ette nähtud tasemeni, mitte ainult "nullist" ehitamist; mõiste "välja

ehitama" hõlmab nii olematu tee ehitamist kui ka olemasoleva tee parendamist; kui nõustuda kohtu

põhjendustega, siis hakkaksid kohalikud omavalitsused hoiduma EhS §-s 13 sätestatud kohustuste

täitmisest, kuna enne detailplaneeringu kehtestamist oli juba midagi olemas ja seega oleks tegemist

parendamisega, mida aga EhS § 13 ei hõlma.

7. Vastuses apellatsioonkaebusele ei nõustunud kaebaja apellatsioonkaebuse põhjendustega ning

palus jätta Rae Vallavolikogu apellatsioonkaebus rahuldamata. Vastuses leitakse, et EhS §-s 13

kasutatud mõistet "väljaehitamine" saab mõista vaid kui tee ja teiste rajatiste rajamist. Kruusakattega

tee tolmuvaba kattega katmise ettenägemine detailplaneeringus ei ole avalikult kasutatava tee

väljaehitamine EhS § 13 mõttes. Olemasolevale teele tolmuvaba katte rajamine ei ole delegeeritav

A. Tammele. Vallale kuuluva tee korrashoiu kohustus lasub tee omanikul.

8. Tallinna Ringkonnakohtu 7. juuli 2008. a otsusega haldusasjas nr 3-07-1834 apellatsioonkaebus

rahuldati. Kohus tühistas Tallinna Halduskohtu 28. novembri 2007. a otsuse ja tegi asjas uue otsuse,

millega A. Tamme kaebus jäeti rahuldamata. Kohtu põhjenduste kohaselt:

1) kui detailplaneeringuga nähakse ette detailplaneeringuala teenindava olemasoleva avaliku tee

parendamine, on tegemist "tee detailplaneeringukohase väljaehitamisega" EhS § 13 mõttes:

nimetatud detailplaneeringukohane tee oleks ehituslikult lõpetatud, kui see oleks kaetud tolmuvaba

kattega; õige pole kaebaja seisukoht, et detailplaneeringust vallale ülesandeid ei tulnud;

2) kuna nende ülesannete täitmine eeldas valla eelarvest kulutuste tegemist või planeerimist, on

kaalumisel arvesse võetud rahaliste vahendite puudumine asjakohane kaalutlus;

3) kaebaja on aktiivselt osalenud detailplaneeringu kehtestamisele eelnevas menetluses, kaebaja ja

vallavalitsuse vahel on enne detailplaneeringu kehtestamise otsustamiseks volikogule edastamist

käinud läbirääkimised lepingu sõlmimiseks, kuid kaebaja keeldus lepingu sõlmimisest;

4) kaebaja oli vallaga sõlmitud lepingust tulenevalt detailplaneeringu koostaja ning

detailplaneeringus oli võetud seisukoht, et nii olemasolevast kahest kui ka planeeritavast neljast

elumajast mööduv kruusatee tuleb katta tolmuvaba kattega; seetõttu on mõistetav, miks volikogu

otsus ei sisalda põhjendusi selle kohta, miks tolmuvaba kate on vajalik;

5) eeltoodud asjaoludel on volikogu otsus detailplaneeringu kehtestamata jätmise kohta piisavalt

kaalutletud ja õiguspärane; volikogul polnud muul viisil võimalik tagada infrastruktuuri

detailplaneeringukohast väljaehitamist.

9. Tallinna Ringkonnakohtu 7. juuli 2008. a otsuse peale esitas A. Tamm kassatsioonkaebuse.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

10. Kassaator leiab, et ringkonnakohus on kohaldanud valesti materiaalõiguse norme ning oluliselt

rikkunud TsMS § 654 lg-tes 4 ja 5 sätestatud protsessinorme. Kassaator leiab:

1) halduskohtule esitatud kaebust on A. Tamm põhjendanud sellega, et Rae Vallavolikogu kaevatud

otsus on faktiliselt motiveerimata ning õiguslikult põhjendamata; kaebajale ei selgunud kaevatavast

otsusest mitte kuidagi see, et vald otsustas jätta planeeringu kehtestamata üksnes sel põhjusel, et

kaebaja ei nõustunud võtma enda kanda vallale kuuluva tee tolmuvaba kattega katmise kohustust;

see, et vaidlus seondub üksnes tee ehitamise kohustusega, ilmnes alles kohtumenetluses;

2) vald on üheselt mõistetavalt jätnud planeeringu kehtestamata põhjusel, et kaebaja ei nõustunud

sõlmima lepingut poolte lepinguprojektis loetletud kohustuste ülevõtmiseks, kuigi EhS § 13

loetelusse kuulus nendest vaid üks;

3) EhS § 13 normi mõte on tagada igalt ehitusloa saanud maaüksuselt juurdepääs avalikult

kasutatavale teele; kuna antud juhul selline tee on olemas, siis on EhS §-s 13 sätestatud

tagamiskohustus täidetud;

4) ringkonnakohus on kohaldanud valesti HMS § 4 lg-t 2, leides, et volikogu otsus detailplaneeringu

kehtestamata jätmise kohta on piisavalt kaalutletud ja õiguspärane; puuduvad igasugused kaalutlused

kaebaja varaliste huvide kohta;

5) tähelepanuta on jäetud asjaolu, et Rae Vallavalitsus tegi A. Tammele ettepaneku võtta üle

infrastruktuuri väljaehitamise kohustus alles pärast seda, kui detailplaneering oli juba koostatud,

vastu võetud ning ka avalikustatud; alles selles menetlusstaadiumis ettepaneku tegemine ei ole

õigustatud; huvitatud isikul peab olema planeeringut koostama asudes võimalik prognoosida

menetlusega kaasnevaid kulusid;

5) planeering jäeti kehtestamata kohustuste üleandmise lepingu sõlmimata jätmise tõttu ja seega

sobimatule asjaolule tuginedes;

6) haldusakt ei sisaldanud piisavalt põhjendusi ning põhjenduste esitamine alles kohtumenetluses

pole õiguspärane.

Kassaator taotleb Tallinna Ringkonnakohtu kasseeritud otsuse tühistamist ja Tallinna Halduskohtu

selles asjas tehtud otsuse jõussejätmist.

11. Rae Vallavolikogu vastuses kassatsioonkaebusele leitakse, et ringkonnakohtu otsus on seaduslik

ja põhjendatud ning alus selle muutmiseks puudub.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

12. Käesolevas kohtuasjas puudub vaidlus selle üle, et detailplaneeringu koostamine A. Tammele

kuuluva Tamme kinnistu jagamiseks algatati A. Tamme taotluse alusel. Detailplaneeringu koostamise

korraldamise ja finantseerimise õiguse üleandmiseks olid Rae Vallavalitsus ja A. Tamm sõlminud

lepingu. Rae Vallavalitsuse 8. veebruari 2005. a korraldusega nr 150 kehtestati Tamme kinnistu

detailplaneeringu lähtetingimused. Lähtetingimused ei sisaldanud nõuet Kurna-Mõisaküla

peakraavist kuni Saire kinnistuni kulgeva sõidutee (Kangrumäe tee) katmiseks tolmuvaba kattega.

Eelnimetatud nõue sisaldub A. Tamme tellimisel koostatud detailplaneeringus. Selle

detailplaneeringu seletuskirja p 3.4 kohaselt kaetakse juurdepääsutee ja sissepääsud kruntidele

kruusakattega ning sõidutee Mõisaküla peakraavist kuni Saire kinnistuni tuleb katta tolmuvaba

kattega. Esitatud planeeringu võttis Rae Vallavalitsus vastu 9. jaanuari 2007. a korraldusega nr 59.

Planeeringu avalikustamise etapis planeeringu eelnimetatud nõude suhtes ettepanekuid ega

vastuväiteid ei esitatud.

13. Rae Vallavolikogu 11. jaanuari 2005. a otsuse nr 354 kohaselt on Kangrumäe tee kantud Rae valla

teeregistrisse Rae valla poolt hooldatava ja avalikus kasutuses oleva kohaliku maanteena. EhS § 13

sätestab, et detailplaneeringukohase avalikult kasutatava tee ja üldkasutatava haljastuse,

välisvalgustuse ja vihmaveekanalisatsiooni väljaehitamise kuni ehitusloale märgitud maaüksuseni

tagab kohalik omavalitsus, kui kohalik omavalitsus ja detailplaneeringu koostamise taotleja või

ehitusloa taotleja ei ole kokku leppinud teisiti. Kolleegium nõustub ringkonnakohtu seisukohaga, et

detailplaneeringukohase tee väljaehitamine hõlmab ka planeeringust tulenevat kohustust muuta tee

tolmuvabaks. Eelnevast järeldub, et detailplaneeringu kehtestamisel lasub nimetatud tee tolmuvabaks

muutmise kohustus kohalikul omavalitsusel, kui ei saavutata teistsugust kokkulepet detailplaneeringu

tellijaga.

14. Kohtuasja materjalidest nähtuvalt tegi Rae vald A. Tammele ettepaneku sõlmida

detailplaneeringule tuginev EhS §-s 13 sätestatud kohustuste üleandmise leping, mille sõlmimisega

A. Tamm aga ei nõustunud. Nendel asjaoludel ning tuginedes rahaliste vahendite puudumise väitele,

Rae Vallavolikogu otsustas 21. augusti 2007. a otsusega nr 295 mitte kehtestada Kurna küla Tamme

kinnistu detailplaneeringut.

Kohalik omavalitsus võib kehtestada sellise planeeringu, mis on realiseeritav, sealhulgas ka avalike

teede, kommunikatsioonide ja muude infrastruktuuri objektide osas. Kohaliku omavalitsuse

tagamiskohustus EhS § 13 tähenduses seondub vajadusega leida raha detailplaneeringukohaste teede

ja tehnovõrkude rajamiseks. Kolleegium möönab, et kohalikul omavalitsusel rahaliste vahendite

puudumine või mitteeraldamine detailplaneeringukohase infrastruktuuri väljaarendamiseks võib olla

piisav alus detailplaneeringu kehtestamata jätmisel. Kaalutlusõigust kasutades peab kohalik

omavalitsus hindama, missugune on otsustuse mõju isikute õigustele ja vabadustele (omandiõigusele,

ettevõtlusvabadusele jne) ning kas detailplaneeringu mittekehtestamine on põhjendatav ülekaaluka

avaliku huviga. Võimalik õiguste piirang peab olema proportsionaalne ja otsus peab vastama võrdse

kohtlemise põhimõttele. Raha puudumise kui argumendi või kaalutluskriteeriumi sobivust hinnates

tuleb arvestada asjaolu, et vahendite olemasolu või puudumine detailplaneeringute täitmisega

seonduvate kulude katmiseks on kohalikul omavalitsusorganil üldjoontes teada juba detailplaneeringu

menetluse algatamisel. Seetõttu peaks kohalik omavalitsus juba planeeringutaotluse läbivaatamisel

kaaluma, millised kulutused võivad kaasneda selle planeeringu täitmisega ning vajadusel läbi

rääkima planeeringu tellijaga nende kulutuste katmise tingimused. Sellisel juhul on taotleja juba

eelnevalt informeeritud kohustustest, mis tekivad detailplaneeringu kehtestamisel ning tal on

võimalik planeeringutaotlusest loobuda või seda muuta. Selles asjas kohalik omavalitsus nii toiminud

ei ole.

Kolleegium rõhutab, et selle detailplaneeringu puhul ei olnud kõik kulutused vallale ettenähtavad.

Detailplaneeringuga hõlmatud tee tolmuvabaks muutmise nõue ei sisaldunud detailplaneeringu

lähteülesandes, vaid tulenes vastuvõtmiseks esitatud detailplaneeringust. Seetõttu ei olnud vastavate

kulutuste vajalikkus ka kohalikule omavalitsusele planeerimismenetluse algatamisel ettenähtav ning

vastavad kulutused polnud planeeritud. Nendel asjaoludel pole põhjendatud ka kassaatori väide, et

talle tehti ettepanek infrastruktuuri objekti rajamise kohustused üle võtta ootamatult.

15. Kolleegium peab aga käesoleva asja lahendamisel vajalikuks pöörata tähelepanu kohustuste

ulatusele, millede ülevõtmist A. Tamme poolt vald taotles. Toimiku lehtedel 61 kuni 64 on notariaalse

lepingu projekt, mis oli koostatud Rae valla ja A. Tamme suhete korraldamiseks EhS §-st 13

tulenevate kohustuste täitmisel. Kohtulahenditest ei selgu, kas nimetatud lepinguprojekt on

asjassepuutuv ning kajastab õigesti Rae valla poolt seatud kohustusi. Kohtud ei ole hinnanud ka Rae

valla poolt seatud kohustuste põhjendatust. Kassaator on väitnud lepinguliste kohustuste

ülemäärasust, nimetades, et lepinguprojektis sätestatud kohustustest tulenes EhS §-st 13 ainult üks.

Kolleegium rõhutab sellega seoses, et EhS § 13 piirdub üksnes detailplaneeringujärgsete

infrastruktuuri objektide rajamise kohustuse sätestamisega. Kassaatori väide, et valla poolt esitatud

ettepanek ja lepinguprojekt hõlmas detailplaneeringust tunduvalt laiemat objektide ringi, ei ole ümber

lükatud. Kohtud pole kontrollinud ka detailplaneeringust tuleneva teelõigu tolmuvaba kattega katmise

kohustuse vastavust lepingu projektis (p 3.4.2) sisalduvale nõudele rekonstrueerida Kangrumäe tee

kolmekordse pindamisega kattega teeks Mõisaküla peakraavist kuni Saire katastriüksuseni.

Kolleegium leiab, et juhul, kui Rae valla poolt planeeringu tellijale lepinguga üleantavate tööde maht

ei vasta detailplaneeringule, ei saa kohalik omavalitsus detailplaneeringut kehtestamata jätta motiivil,

et isik keeldub planeeringujärgsete kohustuste ülevõtmiseks lepingu sõlmimisest. Sellisel juhul ei ole

selge ka otseselt planeeringuga seonduvate valla rahaliste kohustuste ulatus ning selliste vahendite

puudumise argumendi kaalukus detailplaneeringu kehtestamata jätmise otsustamisel.

16. Kolleegium leiab eeltoodust lähtuvalt, et ringkonnakohus ei ole välja selgitanud kõiki asja õigeks

lahendamiseks vajalikke asjaolusid ning ei ole nõuetekohaselt hinnanud kõiki tõendeid, millega on

rikutud HKMS § 16 lg 2 ja lg 3 nõudeid. Nimetatud puudused ei ole kõrvaldatavad

kassatsioonimenetluses. Kolleegium rahuldab kassatsioonkaebuse osaliselt, tühistab Tallinna

Ringkonnakohtu 7. juuli 2008. a otsuse haldusasjas nr 3-07-1843 ja saadab asja uueks

läbivaatamiseks samale kohtule. Seetõttu ei otsusta kolleegium ka menetluskulude jaotust.

Kautsjon kuulub tagastamisele.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Jüri Põld