3-3-1-74-08 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number

3-3-1-74-08

Määruse kuupäev

22. detsember 2008

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Harri

Salmann

Kohtuasi

Madis Saretoki (Saretok), Vallo Palvadre, Kaido Metsma ja Ants

Savesti (Savest) kaebused Viimsi Vallavolikogu 29. aprilli

2008. a määruse nr 7 tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 11. juuli 2008. a määrus haldusasjas

nr 3-08-1063

Menetluse alus Riigikohtus

Viimsi Vallavolikogu määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Rahuldada Viimsi Vallavolikogu määruskaebus.

Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 11. juuli 2008. a määrus haldusasjas nr 3-08-1063 ja jätta

jõusse Tallinna Halduskohtu 5. juuni 2008. a määrus.

Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Viimsi Vallavolikogu võttis 29. aprillil 2008 vastu määruse nr 7, millega kehtestas Viimsi vallas

Lubja küla klindiastangu üldplaneeringu.

2. Viimsi Vallavolikogu liikmed Madis Saretok, Vallo Palvadre, Kaido Metsma ja Ants Savest

esitasid 28. mail 2008 Tallinna Halduskohtule ühiselt kaebused, milles taotlevad Viimsi

Vallavolikogu 29. aprilli 2008. a määruse nr 7 tühistamist. Kaebeõiguse põhjendamiseks viitasid

kaebajad planeerimisseaduse (PlanS) § 26 lg-le 1, mis annab igale isikule õiguse planeeringu

kehtestamise otsuse vaidlustamiseks ühe kuu jooksul, arvates päevast, millal isik sai teada või pidi

teada saama planeeringu kehtestamisest, kui ta leiab, et see otsus on vastuolus seaduse või muu

õigusaktiga või selle otsusega on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi. Kaebajad peavad

määrust õigusvastaseks, sest selle vastuvõtmisel rikuti PlanS § 20 lg-tes 1 ja 2 sätestatud

menetlusnõudeid. Määrus on sisuliselt motiveerimata. M. Saretokil ei võimaldatud planeeringuga

selle avalikul väljapanekul tutvuda. Määruses pole põhjendatud, miks on jäetud arvestamata

A. Savesti ja V. Palvadre vastuväidetega planeeringule, ning kuigi määruses on märgitud, et on

arvestatud K. Metsma märkusega, ei selgu määrusest, kuidas sellega arvestati.

3. Tallinna Halduskohtu 5. juuni 2008. a määrusega tagastati kaebused halduskohtumenetluse

seadustiku (HKMS) § 11 lg 4 alusel. HKMS § 11 lg 4 kohaselt tagastab halduskohus määrusega

kaebuse või protesti, mille lahendamine ei ole halduskohtu pädevuses, näidates võimaluse korral

määruses, kuhu ja kuidas pöörduda. HKMS § 3 lg 1 p 1 järgi kuulub halduskohtu pädevusse avalik-

õiguslike vaidluste lahendamine. HKMS § 3 lg 2 kohaselt ei kuulu halduskohtu pädevusse avalik-

õiguslike vaidluste lahendamine, milleks seadus näeb ette teistsuguse menetluskorra. Tallinna

Halduskohus põhjendas oma seisukohta järgmiselt:

1) suhted, mis tekivad kohaliku omavalitsuse volikogu liikme ja kohaliku omavalitsuse organi vahel

teabe (sh planeeringumaterjalide tutvumiseks) taotlemisel ja selle mittevõimaldamisel, ei ole oma

iseloomult haldusõiguslikud, tegemist on omavalitsuse sisesuhtega (vt ka Riigikohtu 4. novembri

2004. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-55-04). Sellistest suhetest tekkivate vaidluste lahendamiseks ei ole

kehtiva õiguse alusel võimalik kasutada haldusõiguslikke õiguskaitsevahendeid, sh võimalust

pöörduda kaebusega halduskohtusse. Seega, arvestades asjaolu, et M. Saretok on Viimsi

Vallavolikogu liige ning kaebusest nähtuvalt on ta üldplaneeringu vaidlustanud vaid põhjusel, et

vallavolikogu ei taganud talle võimalust planeeringumaterjalidega tutvumiseks, tuleb kaebus talle

HKMS § 11 lg 4 alusel tagastada;

2) ka V. Palvadre, K. Metsma ja A. Savest on Viimsi Vallavolikogu liikmed, kes on vaidlustanud

üldplaneeringu kehtestamise määruse põhjendusel, et on rikutud menetlusnorme. Kaebajad ei ole

ühegi üldplaneeringuga hõlmatud kinnistu omanikud, vaid on esitanud planeeringule vastuväiteid

vallaelanike ehk avalikes huvides. Kohaliku omavalitsuse kollegiaalse organi liikmel puudub õigus

vaidlustada halduskohtus üldplaneeringu kehtestamise otsust, mis teda isiklikult ei puuduta ja mille

hääletamiselt ta end kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 17 lg 5 alusel taandanud ei

ole. Taanduseks ei saa lugeda volikogu liikme kohustuste mittetäitmist ehk istungilt puudumist.

Vallavolikogu liikme erimeelsused kohalikule omavalitsusele seadusega pandud ülesannete kohase

täitmise üle tuleb lahendada KOKS-s sätestatud alustel. Kuigi PlanS § 26 lg 1 lubab populaarkaebuste

esitamist, ei saa pidada seaduse mõttega kooskõlas olevaks olukorda, kus planeeringu kehtestamise

otsust võimaldatakse kohtus üldhuvi alusel vaidlustada ka planeeringu kehtestaja koosseisus oleval

isikul. KOKS § 17 lg 2 kohaselt juhindub volikogu liige seadusest, valla või linna õigusaktidest ning

valla- või linnaelanike vajadustest ja huvidest. Neid huve saab volikogu liige kaitsta hääletamise teel

volikogu pädevuses olevate küsimuste otsustamisel. Erinevate huvigruppide esindatuse volikogus

määravad valimised. Volikogu üksikute liikmete huvidele mittevastavate otsuste ümbervaatamisega

sekkuks kohus kohaliku omavalitsuse kui valla demokraatlikult moodustatud võimuorganite

õigusesse, võimesse ja kohustusse seaduste alusel iseseisvalt korraldada ja juhtida kohalikku elu

vastavalt valimistulemustega määratud huvigruppide esindatusele;

3) HKMS ei võimalda isikute esindatust üheaegselt nii kaebaja kui ka vastustaja poolel. Kaebajad on

kohtus formaalselt esindatud ka vastustaja poolel - seega saab käesolevat vaidlust pidada

haldusorgani sisesuhetest tekkinud vaidluseks, mille lahendamiseks näeb seadus ette teistsuguse

menetluskorra. Viimsi valla põhimääruse § 27 lg 1 p 1 kohaselt saab volikogu liige, kes leiab, et tema

õigust asja otsustamisel on rikutud, algatada volikogu ees vaidlusaluse otsuse muutmise või kehtetuks

tunnistamise otsuse menetluse. KOKS § 46 lg 1 sätestab umbusalduse avaldamise algatamise

võimaluse volikogu esimehele.

4. Määruskaebustes palusid M. Saretok, V. Palvadre, K. Metsma ja A. Savest halduskohtu määruse

tühistada ja saata asja tagasi halduskohtule menetluse jätkamiseks. Kaebajad leidsid, et halduskohus

on kohaldanud PlanS § 26 lg-t 1 ebaõigesti ja põhjendamatult kitsendavalt. Kohtu seisukoht, et

kaebajad on käesolevas menetluses kohtus ka vastustaja poolel, on väär. Kaebajad ei ole üheski

volikogu komisjonis, mis tegelikkuses otsustavad volikogu esindamisega ja planeeringutega seotud

problemaatikat. Ükski seadus ei näe ette, et volikogu liige peaks PlanS § 26 lg-s 1 toodud

kaebeõiguse kasutamiseks end küsimuse arutamisest taandama.

5. Tallinna Ringkonnakohtu 11. juuli 2008. a määrusega rahuldati määruskaebused ning tühistati

Tallinna Halduskohtu määrus. Ringkonnakohus põhjendas määrust järgmiselt:

1) põhimõtteliselt on õige halduskohtu seisukoht, et suhted, mis tekivad kohaliku omavalitsuse

volikogu liikmete vahel seoses volikogu tööga on volikogu kui haldusorgani sisesuhted ning nende

lahendamine ei kuulu halduskohtu pädevusse. Eeltoodu ei tähenda siiski, et kohaliku omavalitsuse

sisesuheteks on ka õigussuhted, mille poolteks on volikogu liige kui füüsiline isik ja volikogu kui

haldusorgan. Kui volikogu liige osaleb füüsilise isikuna planeerimismenetluses PlanS § 20 alusel, ei

ole sellisel juhul tekkivad suhted kohaliku omavalitsuse sisesuhted, vaid sellised avalik-õiguslikud

suhted, millest tekkinud vaidluste lahendamine on HKMS § 3 lg 1 p 1 kohaselt halduskohtu

pädevuses;

2) pole kahtlust, et volikogu liikme staatus ei välista isiku HKMS § 7 lg-st 1 tulenevat õigust

pöörduda halduskohtusse kaebusega sama volikogu sellise haldusakti või toimingu peale, mis riivab

isiku subjektiivseid õigusi. Isiku staatus volikogu liikmena ei välista ringkonnakohtu arvates ka tema

õigust pöörduda kohtusse kaebeõiguse erisätte alusel, mis annab õiguse haldusakti vaidlustamiseks

igaühele, kes leiab, et see on õigusvastane. Halduskohtu seisukoht, et volikogu liikme huvidele

mittevastava planeerimisotsuse ümbervaatamisega sekkuks kohus kohaliku omavalitsuse kui valla

demokraatlikult moodustatud võimuorganite õigusesse kohalikku elu seaduste alusel iseseisvalt

korraldada ja juhtida, ei põhjenda PlanS § 26 lg-s 1 sätestatud õiguse piiramist halduskohtu näidatud

viisil. Halduse kaalutlusotsuste kohtulik kontroll on piiratud, kohus ei hinda ümber kaalutlusotsuste

poliitilist otstarbekust, vaid kontrollib üksnes seda, kas kaalutlusotsuse tegemisel ei esinenud

menetlus- ja vormivigu, mis võisid mõjutada sisulist otsustamist, kas diskretsiooniotsus on kooskõlas

õigusnormide ja õiguse üldpõhimõtetega, kas otsus tugineb seaduslikule alusele, kas ei ole väljutud

diskretsiooni piiridest ning kas ei ole tehtud muud sisulist diskretsiooniviga

(Riigikohtu 14. oktoobri 2003. a otsus nr 3-3-1-54-03, p 38).

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

6. Riigikohtule esitatud määruskaebuses palub Viimsi Vallavolikogu tühistada Tallinna

Ringkonnakohtu 11. juuli 2008. a määruse haldusasjas nr 3-08-1063 ja jätta jõusse Tallinna

Halduskohtu 5. juuni 2008. a määruse või teha asjas ise uue määruse. Määruskaebuse esitaja

hinnangul ei ole volikogu liikme puhul tegemist iga suvalise isikuga vastavalt PlanS § 26 lg-le 1.

Kõik kaebajad on Viimsi Vallavolikogu liikmed, kes samas ei pidanud vajalikuks osaleda kohaliku

omavalitsuse poolt korraldatud üldplaneeringu avaliku väljapaneku järgsetel aruteludel ega isegi

mitte volikogu istungil, kus vaidlustatud määrus vastu võeti. Volikogu liikmetel on õigusaktidest

tulenev õigus ja kohustus tegutseda nii, et volikogu poolt vastuvõetavad haldusaktid vastaksid

igakülgselt õigusaktide nõuetele ning vallaelanike vajadustele ja huvidele. Planeeringute

menetlemisel ja kehtestamisel ei tohiks lasta kujuneda praktikal, mil juhul, kui volikogu liikmel on

näiteks mingid põhjendatud vastuväited menetletava planeeringu sisu, vormi või menetluse käigu

osas, ei esita ta neid planeeringu menetlemise käigus, vaid laseb volikogul planeeringu kehtestada ja

pöördub seejärel kaebusega kohtusse. Käesoleval juhul ei ole peale kaebajate keegi vaidlusalust

üldplaneeringut vaidlustanud, kusjuures kaebajatel üldplaneeringuga hõlmatud maa-alal maaüksused

puuduvad ja vaidlustatud määrusega ei ole rikutud nende õigusi ega piiratud nende vabadusi.

Lisaks märgib Viimsi Vallavolikogu, et Tallinna Ringkonnakohus on oluliselt rikkunud

kohtumenetluse seaduse sätteid. Määruskaebuse esitaja on seisukohal, et kaebuse esitajate kaebus

tulnuks HKMS § 11 lg 1 alusel jätta käiguta, kuna see ei vasta HKMS § 10 lg 7 nõuetele, mille

kohaselt esitab iga isik kohtule individuaalse kaebuse.

7. Madis Saretok, Vallo Palvadre, Kaido Metsma ja Ants Savest vaidlevad kirjalikus vastuses

määruskaebusele vastu ning paluvad jätta määruskaebuse rahuldamata. Kaebajad juhivad tähelepanu

asjaolule, et nad ei olnud kaebuse esitamise aja seisuga ühegi volikogu komisjoni liikmed, vaatamata

nende sellekohasele soovile - seega puudus neil võimalus osaleda sisulises otsustamismenetluses

volikogus.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

8. Madis Saretoki etteheited Viimsi Vallavolikogule on menetluslikud: ta soovis avalikul väljapanekul

oleva planeeringuga tutvuda, kuid talle ei võimaldatud seda tema poolt soovitud ajal. PlanS § 18 lg 8

sätestab, et planeeringu avaliku väljapaneku ajal peab maavalitsuse või kohaliku omavalitsuse tööaja

jooksul olema tagatud huvitatud isikute juurdepääs kõigile planeeringuga seotud materjalidele ja

informatsioonile, mis on planeeringu koostamist korraldava maavalitsuse või kohaliku omavalitsuse

käsutuses. Halduskohus viitas selles osas õigesti Riigikohtu halduskolleegiumi otsusele kohtuasjas

nr 3-3-1-55-04, mille p 14 kohaselt suhted, mis tekivad kohaliku omavalitsuse volikogu liikme ja

kohaliku omavalitsuse organi vahel teabe taotlemisel, ei ole oma iseloomult haldusõiguslikud, vaid

tegemist on omavalitsuse sisesuhetega. Sellistest suhetest tekkivate vaidluste lahendamiseks ei ole

kehtiva õiguse alusel võimalik kasutada haldusõiguslikke õiguskaitsevahendeid, sh võimalust

pöörduda kaebusega halduskohtusse.

9. Madis Saretok on Viimsi Vallavolikogu liige, kes soovis tutvuda planeeringumaterjalidega. KOKS

§ 26 lg 1 alusel on volikogu liikmel õigus saada volikogu ja valitsuse õigusakte, dokumente ja muud

teavet, välja arvatud andmed, mille väljastamine on seadusega keelatud. Kolleegium on seisukohal, et

KOKS § 26 lg 1 hõlmab ka neid andmeid, mis on planeeringu avalikul väljapanekul. Seega ei ole

volikogu liikme näol tegemist tavapärase huvitatud isikuga PlanS § 18 lg 8 tähenduses, sest tema

suhteid vallavolikoguga reguleerivad muud õigusaktid.

Kolleegium leiab, et Madis Saretoki kaebuse tagastamine halduskohtu poolt HKMS § 11 lg 4 alusel

oli õiguspärane.

10. Vallo Palvadre, Kaido Metsma ja Ants Savesti kaebuste sisu on sarnane - nad kõik leiavad, et

seisukohtadega, mis nad planeerimismenetluses esitasid, ei ole planeeringus arvestatud ega ka

põhjendatud arvestamata jätmist. Lisaks tuginevad nad planeeringu kehtestamise sisuliste

põhjenduste puudumisele. Kaebajad on seisukohal, et kuivõrd nad ei olnud kaebuse esitamise aja

seisuga volikogu ühegi komisjoni liikmed, puudus neil võimalus osaleda sisulises

otsustamismenetluses volikogus.

11. Kaebajad ei ole ise ühegi üldplaneeringuga hõlmatud kinnistu omanikud, vaid nad on esitanud

planeeringule vastuväiteid vallaelanike ehk avalikes huvides. KOKS § 17 lg 2 sätestab, et volikogu

liige juhindub seadusest, valla või linna õigusaktidest ning valla- või linnaelanike vajadustest ja

huvidest. Halduskohus märkis õigesti, et nimetatud huvisid saab volikogu liige kaitsta hääletamise

teel volikogus.

12. Kohus ei sekku vastupidiselt halduskohtu poolt väidetule planeeringu kehtestamise otsuse

õiguspärasust kontrollides kohaliku omavalitsuse õigusesse seaduste alusel iseseisvalt korraldada ja

juhtida kohalikku elu - selles osas nõustub kolleegium ringkonnakohtu põhjendustega. Samas ei saa

pidada õigeks olukorda, kus volikogu liige pöördub volikogu otsuse vaidlustamiseks, millega ta nõus

ei ole, kohtusse - seda ka juhul, kui seadus näeb ette võimaluse populaarkaebuse esitamiseks.

Kohaliku omavalitsuse volikogu liige ei ole iga suvaline isik PlanS § 26 lg 1 tähenduses. Ta on asja

otsustanud organi liige, seega samuti asja otsustajate hulgas. Tal on laiemad võimalused

otsustusprotsessi sekkuda kui üldsuse esindajatel. Volikogu liige võib volikogu otsuse vaidlustada

üksnes juhul, kui see rikub tema subjektiivseid õigusi.

13. Kaebajad väidavad, et neil ei võimaldata osaleda volikogu komisjonide töös ning seega puudus

neil võimalus osaleda sisulises otsustamismenetluses volikogus. 21. novembril 2008 esitatud

seisukohas viitavad kaebajad ka sellele, et rikutud on volikogu liikmete õigust võtta osa

otsustamismenetlusest volikogus.

On tõsi, et KOKS § 47 lg 1 3. lause sätestab iga volikogu liikme õiguse kuuluda vähemalt ühte

komisjoni, mille eesmärk on tagada volikogu liikmele võimalus oma mandaadi realiseerimiseks.

Viimsi valla põhimääruse § 23 lg 3 2. lause sätestab, et volikogu komisjoni koosseis kinnitatakse

komisjoni esimehe ettepanekul vallavolikogu poolthäälteenamusega avalikul hääletamisel. Selline

otsuse ei ole suunatud väljapoole, vaid see on haldusesisene akt, mis reguleerib volikogu kui

kollegiaalorgani sisesuhteid.

Seega on kaebajate väide volikogu komisjonide töös osalemise mittevõimaldamisest

asjassepuutumatu.

14. Lähtudes eeltoodud põhjendustest rahuldab Riigikohus Viimsi Vallavolikogu määruskaebuse,

tühistab Tallinna Ringkonnakohtu 11. juuli 2008. a määruse kohtuasjas nr 3-08-1063 ning jätab

jõusse Tallinna Halduskohtu 5. juuni 2008. a määruse.

15. Viimsi Vallavolikogu tasus määruskaebuse esitamisel kassatsioonikautsjoni 400 krooni. HKMS

§ 90 lg 2 alusel tuleb määruskaebuse esitamisel tasutud kautsjon tagastada.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Harri Salmann