3-3-1-56-08 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-56-08

Otsuse kuupäev

16. detsember 2008

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Harri

Salmann

Kohtuasi

OÜ Tera-Iter kaebus Saue Vallavalitsuse menetlustoimingu

õigusvastasuse tuvastamiseks ja planeerimismenetluse jätkamise

kohustamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 14. mai 2008. a otsus haldusasjas nr 3-

06-1615

Menetluse alus Riigikohtus

Saue Vallavalitsuse kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Rahuldada Saue Vallavalitsuse kassatsioonkaebus.

Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 14. mai 2008. a otsus haldusasjas nr 3-06-1615 ja jätta

jõusse Tallinna Halduskohtu 7. juuni 2007. a otsus, täiendades selle põhjendusi vastavalt

käesoleva otsuse põhjendustele.

Tagastada kautsjon.

Menetluskulud jätta menetlusosaliste endi kanda.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. OÜ Tera-Iter ja Saue Vallavalitsus sõlmisid 29. juunil 2005 lepingu nr 112-05 Saue vallas Hüüru

külas Soone ja Soone I detailplaneeringu koostamiseks, selle korraldamiseks ja finantseerimiseks.

Saue Valla ehitusdokumentide läbivaatuse komisjoni 20 aprilli 2006. a protokollilise otsusega peatati

detailplaneeringu

koostamine.

Nimetatud

protokolli

p

13.1.

kohaselt

otsustati

peatada

detailplaneeringu koostamine kuni projektide T11 Tallinna ringtee ja T8 Tallinn-Paldiski

valmimiseni. Orienteeruv projektide valmimise aeg on 2007. aasta kevad. Teeprojekti tellija on

Maanteeamet.

2. OÜ Tera-Iter vaidlustas 14. augustil 2006 detailplaneeringu koostamise peatamise Tallinna

Halduskohtus. Esialgses kaebuses palus kaebaja kohustada Saue Vallavalitsust jätkama kaebaja poolt

koostatud detailplaneeringu kinnitamist, mis kaebuse esitamise hetkel oli peatatud kuni 2007. a

kevadeni. Halduskohtule 4. jaanuaril 2007 esitatud kaebuse täienduse kohaselt taotleb kaebaja Saue

Vallavalitsuse 20. aprilli 2006. a menetlustoimingu õigusvastasuse tuvastamist ning vastustaja

kohustamist kaebajaga sõlmitud lepingu täitmiseks. Kaebuse motiivide kohaselt maantee

projekteerija poolt ei oleks takistusi detailplaneeringu jätkamiseks. Tellija ei tea veel kindlalt, kust

projekteeritav tee hakkab kulgema ning on erinevaid variante. Kaebaja on sõlminud lepinguid

detailplaneeringu ja geodeetiliste tööde teostamiseks ning on sõlminud ka ostu-müügi eellepinguid.

Kaebaja on teinud kulutusi ning saanud ka tasu ettemaksu näol. Detailplaneeringu koostamise

peatamine võib kaasa tuua suuri materiaalseid kahjusid.

3. Saue Vallavalitsuse vastuses leitakse, et valla vaidlustatud menetlustoiming ei ole õigusvastane.

Vastustaja märgib, et PlanS § 10 lg 6 alusel sõlmitud lepingu täitmise käigus, 9. veebruaril 2006 sai ta

teada asjaolust, et Tallinna ringtee ja Tallinn-Paldiski maantee rekonstrueerimise koondprojekti

raames on üles seatud mitu teetrassi kulgemise varianti, millest üks läbib detailplaneeringualasid.

Maanteeameti selgituste kohaselt pidi trassivalik selguma 2007. a veebruariks. Sellest lähtuvalt

otsustaski vastustaja, et kuni asjaolude selgumiseni pole võimalik teha otsust Soone ja Soone I

detailplaneeringu vastuvõtmise kohta.

Vastustaja põhjenduste kohaselt otsustab vald, kas detailplaneering vastu võtta või mitte, samuti peab

omavalitsusorgan tegema kõik toimingud vastavuses kehtivate õigusaktidega. Samas ei tulene

lepingust ega ka õigusaktidest planeerimismenetluse konkreetseid tähtaegu. Sellisel juhul peab

haldusorgan tegema toimingu mõistliku aja jooksul. Käesoleval juhul ilmnesid aga asjaolud, mis

takistavad detailplaneeringu vastuvõtmist mõistliku aja jooksul.

Planeeringu vastuvõtmine tähendab kohaliku omavalitsuse aktsepti planeeringule vastuvõetud kujul

ning muudatused sellesse või kehtestamata jätmine võib tuleneda välistest asjaoludest - ettepanekud

ja protestid avalikustamise käigus, kooskõlastamata jätmine jne. Kohalikule omavalitsusele kaasneb

planeeringu vastuvõtmisega ka vastutus, mistõttu planeeringut ei saa vastu võtta enne, kui on kindel,

et planeering on realiseeritav.

Juhul kui teede rekonstrueerimisel valitakse teetrass, mis läbib detailplaneeringuala, siis poleks

detailplaneeringu vastuvõtmine otstarbekas, kuna seda detailplaneeringut ei ole edaspidi võimalik

kehtestada ega ka reaalselt rakendada. Kohalik omavalitsus ei saa planeeringut enne vastu võtta, kui

ta on kindel, et planeering on reaalselt teostatav. Teeprojekti realiseerimine tooks kaasa kahju nendele

isikutele, kes detailplaneeringu kehtimajäämist usaldades on muutnud oma elukorraldust. Kaebaja

väited tema poolt tehtud kulutustest ning sõlmitud eellepingutest seonduvad kaebaja riskiga.

Planeeringu algatamisest ei saa eeldada, et planeering kehtestatakse ning seetõttu pole ka kaitstavat

õiguspärast ootust.

Selgitades detailplaneeringu menetluse peatamise otsustust, märkis vastustaja, et kuivõrd ilmnesid

asjaolud, mis takistasid detailplaneeringu vastuvõtmise otsustamist mõistliku aja jooksul, siis

vastustaja otsustas lähtuvalt HMS § 41 pikendada detailplaneeringu vastuvõtmise menetluse tähtaega

kuni 2007. aasta veebruarini, mil takistus eeldatavalt ära langeb ja vastustajal on võimalik langetada

otsus detailplaneeringu vastuvõtmise või mittevastuvõtmise kohta. Vastustaja selgitas , et

haldusorganil on kohustus enne otsuse vastuvõtmist selgitada välja kõik otsuse vastuvõtmiseks

olulised asjaolud. Haldusorganit ei saa sundida vastu võtma otsust, kui olulised asjaolud sõltuvad

riigiasutuse poolt läbiviidavad kõrgemalseisva planeeringumenetluse tulemustest.

4. Eelnimetatud vastusele esitas kaebaja omapoolse vastuse. Selles leitakse, et ainuüksi Maanteeameti

kiri ei anna alust kaebaja ja Saue Vallavalitsuse vahel sõlmitud lepingu täitmise peatamiseks. Kaebaja

leiab, et detailplaneeringu peatamisel oleks vastustaja pidanud lähtuma võlaõigusseaduse sätetest.

Kaebaja hinnangul oleks kohalik omavalitsus pidanud kinnitama detailplaneeringu ja selle järgselt

oleks ta saanud tugineda PlanS § 15 lg-le 2, mille kohaselt võib kuni kaheks aastaks kehtestada

ajutise ehituskeelu.

5. Vastustaja taotlusel kaasas Tallinna Halduskohus arvamuse andmiseks HKMS § 14 lg 3 p 3 ja lg 4

alusel menetlusse Maanteeameti. Maanteeameti poolt 2. mail 2007 kohtule esitatud arvamuses

märgitakse, et eelprojekti ettevalmistamise käigus ei ole leidnud ühest lahendust Tallinn-Paldiski

maantee paiknemine Hüüru küla läbival lõigul. Üks alternatiividest läbib Hüüru küla Soone ja Soone

I kinnistuid. Maanteeameti selgitustest lähtuvalt Maanteeamet pikendas täiendava töö teostamiseks

projekteerimislepingu lõpptähtaega ning teetrassi valik selgub hiljemalt oktoobris 2007. Käesoleval

hetkel ei ole võimalik anda ühest vastust, milliseks kujuneb trassi valik.

6. Tallinna Halduskohtu 7. juuni 2007. a otsusega jäeti kaebus rahuldamata. Kohus leidis järgmist:

1) detailplaneeringu menetluse peatamine ei ole reguleeritud ei planeerimisseadusega ega valla

planeerimis- ja ehitusmäärusega;

2) haldusmenetlus tuleb läbi viia eesmärgipäraselt ja efektiivselt, samuti võimalikult lihtsalt ja kiirelt,

vältides üleliigseid kulutuse ja ebameeldivusi isikutele; menetlustoimingud viiakse läbi viivituseta,

kuid mitte hiljem, kui sätestatud tähtaja jooksul; planeerimisseaduse § 6 kohustab haldusorganite

menetletavas asjas välja selgitama olulise tähtsusega asjaolud ja vajadusel koguma selleks tõendeid

omal algatusel;

3) käesolevas asjas on vallavalitsus õigesti leidnud, et ebaselged olid asjaolud, mis omavad

planeerimismenetluses olulist tähendust; planeerimismenetluse jätkamine oleks enne lõpliku

teetrassivaliku selgumist olnud vastuolus haldusorgani kohustusega välja selgitada kõik tähendust

omavad asjaolud ning oleks võinud põhjustada kõigile protsessis osalejatele täiendavat kulu. Sellises

olukorras oleks detailplaneeringu edasine menetlemine ja võimalik kehtestamine olnud vastuolus

HMS §-s 6 ja PlanS § 4 lg 2 väljendatud uurimiskohustusega;

4) olukorras, kus teetrassi kulgemine läbi detailplaneeringuala on reaalne, võib kaebaja taotletud

detailplaneeringu kiiret lõpuni menetlemist käsitleda põhjendamatu eelise loomisena eraisikule

avaliku huvi arvelt. Detailplaneeringu vastuvõtmise ja kehtestamisega kaasneda võiv avalikele

huvidele tekitatav kahju oleks suurem kui eraisikule arendusprojekti hilisemast käivitamisest tekkiv

võimalik kahju. Haldusorgan kaitseb antud juhul ka nende isikute huve, kes oleks ebaselges olukorras

võinud omandada ehituskrundid oma kodu rajamiseks ning hiljem avastanud, et need krundid

sundvõõrandatakse maantee ehitamiseks. Haldusorgan on õigesti kaalunud avalikku ja erahuvi;

5) vastustaja ja kaebaja vahel sõlmitud halduslepingus ei ole ette nähtud tähtaega, mille jooksul

vallavalitsus peaks detailplaneeringu vastu võtma ja esitama vallavolikogule kehtestamiseks; kuivõrd

kohus jõudis järeldusele, et vastustaja ei ole detailplaneeringu menetluse peatamisega rikkunud

seadust ega muid õigusakte, ei ole vastustaja rikkunud ka halduslepingut. Puudub alus ka

kohustamiskaebuse rahuldamiseks.

7. Eelnimetatud kohtuotsuse peale esitas apellatsioonkaebuse AS Tera-Iter. Apellatsioonkaebuses

palutakse tühistada Tallinna Halduskohtu otsus selles asjas täies ulatuses ning teha uus otsus, millega

kaebus rahuldada. Apellatsioonkaebuse põhjenduste kohaselt:

1) Saue Vallavalitsusel puudus seaduslik alus tugineda Maanteeameti kirjale detailplaneeringu

peatamisel; Maanteeamet ei saa nõuda vallavalitsuselt seadusevastast käitumist;

2) detailplaneeringualaga seondatava tee rekonstrueerimise kohta pole ilmunud ühtegi teadaannet;

apellandile pole teatatud ka võimalikust kinnistu sundvõõrandamisest; vallavalitsus ja kohus

põhjendavad oma otsustust mitte seadusest, vaid avalikust huvist lähtuvalt; õigusdogmaatika kohaselt

kaalub üksikisiku huvi alati üles avaliku huvi kui seaduses ei ole sätestatud teisiti; käesoleval juhul

avalik huvi ei peaks üles kaaluma üksikisiku huvi;

3) Maanteeamet ei ole taotlenud kohalikult omavalitsuselt detailplaneeringu muutmist; eelprojekti

staadiumis käib trassivalik ja keskkonnamõjude uurimine, kuid eelprojekt ei kohusta Maanteeametit

taotlema üldplaneeringu muudatuste tegemist ega ka kinnistute omanikele nende kinnistute

sundvõõrandamisest teatamist.

8. Saue Vallavalitsuse vastuses leiti, et apellatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata. Vastustaja palub

jätta kohtuotsus muutmata. Vastuses leitakse, et apellatsioonkaebus on arusaamatu ja sellest ei selgu,

millist materiaalõiguse normi on kohus ebaõigesti kohaldanud, millist tõendit ebaõigesti hinnanud või

millist kohtumenetlusõiguse normi rikkunud. Konkreetsete apellatsioonkaebuse väidete osas

vastustaja märgib järgmist:

1) asjakohatud on viited kinnisasja sundvõõrandamisele; ei ole teada, kas apellandi kinnistu kunagi

sundvõõrandatakse ning see pole ka selle kohtuasja vaidlusese;

2) apellant ei põhjenda oma seisukoha, et vallavalitsusel puudus alus tugineda detailplaneeringu

peatamisel Maanteeameti kirjale; kohalikul omavalitsusel on kohustus ja detailplaneeringu menetluse

peatamise näol võimalus vältida konkreetsetele isikutele kahju tekitamist;

3) apellant pole välja toonud mingeid argumente, miks on kohus eksinud väites, et antud juhul avalik

huvi kaalub üles erahuvi; ekslik on väide, et erahuvi kaalub alati üles avaliku huvi;

4) kohalik omavalitsus ei vastuta nende kahjude eest, mis tulenevad apellandi poolt eellepingute

sõlmimisest kruntide müügiks detailplaneeringuga hõlmatud maa-alal; isikul ei teki planeeringu

algatamisest õiguspärast ootust, et planeering vastu võetakse ja kehtestatakse; planeeringu koostamise

staadium võibki lõppeda sellega, et planeering jääb vastu võtmata;

5) kohtuasjas tähtsust omava tee ehitamiseks ei kehtestata vallavalitsuse poolt detailplaneeringut;

Maanteeamet võib mingil hetkel taotleda vallavolikogult valla üldplaneeringu muutmist; tee

ehitatakse üldplaneeringu ja teeprojekti ja tee-ehitusloa alusel; Maanteeameti tegevuse õiguspärasuse

kahtluse alla seadmine selles asjas jääb arusaamatuks.

9. Tallinna Ringkonnakohtu 15. mai 2008. a otsusega apellatsioonkaebus rahuldati. Kohus tühistas

Tallinna Halduskohtu 7. juuni 2007. a otsuse ja rahuldas kaebuse. Kohus kohustas Saue Vallavalitsust

viima Hüüru küla Soone ja Soone I maaüksuste detailplaneeringu avalik arutelu läbi kolme kuu

jooksul arvates kaebaja poolt kõigi selleks vajalike dokumentide esitamisest. Ringkonnakohus

tunnistas Saue valla ehitusdokumentide läbivaatamise komisjoni 20. aprilli 2006. a protokolli punktis

13.1 märgitud otsuse õigusvastaseks.

Kohtuotsuse põhjenduste kohaselt:

1) kuigi planeerimismenetluse peatamiseks puudub seaduslik alus, ei tulene sellest, et kaebaja poolt

soovitud planeeringut tuli vallavalitsuse poolt igal juhul enne maanteetrassi asukoha selgumist edasi

menetleda. Õigus kiirele haldusmenetlusele on konfliktis uurimispõhimõttega. Ei õigus kiirele

haldusmenetlusele , muud asjassepuutuvad põhiõigused ega seaduses sätestatud menetlustähtajad ei

õigusta haldusorganit tegema otsust ilma asjaolude piisava uurimise ja kaalumiseta;

2) eelnimetatud kohustus ei sõltu sundvõõrandamismenetluse algatamisest; asjakohane ei ole kaebaja

viide PlanS § 15 lg-le 2, sest selles sättest tulenev ehituskeelu seadmise võimalus ei tähenda, et

kohalik omavalitsus oleks juba enne oluliste asjaolude väljaselgitamist kohustatud kehtestama

kaebaja poolt soovitud planeeringu; samuti pole asjakohane kaebaja viide võlaõigusseadusele.

Viimane ei reguleeri planeerimismenetlust;

3)

määrava

tähtsusega

on

küsimus,

kas

vallavalitsus

oli

õigustatud

ootama

enne

planeerimismenetluse jätkamist ära maantee trassi asukohavaliku. Kuivõrd tegemist oleks olnud

olulise informatsiooniga, oli kohtu hinnangul vallavalitsus põhimõtteliselt õigustatud ootama enne

detailplaneeringu vastuvõtmist ja väljapaneku korraldamist ära keskkonnamõjude hindamise

tulemused ja Maanteeameti seisukoha Tallinn-Paldiski maantee trassi valiku menetluses tingimusel,

et need dokumendid esitatakse vallavalitsusele mõistliku aja jooksul; kohalik omavalitsus on

õigustatud keelduma detailplaneeringu kehtestamisest, mille elluviimine ei ole suure tõenäolisusega

reaalne;

4) kinnistuomanik ei saa eeldada, et tema soovitud detailplaneering kehtestatakse maksimaalse

kiirusega ning avalike huvidega ja teiste isikute erahuvidega arvestamata;

5) eelnevast tulenevalt ei rikuks detailplaneeringu menetluse peatamine iseenesest kaebaja õigusi.

Siiski pole vallavalitsus menetlust korraldades taganud, et viivitus oleks minimaalne. Kui mingi

informatsiooni puudumine takistab edasiste menetlustoimingute tegemist, peab haldusorgan määrama

informatsiooni esitamiseks tähtaja, kaaludes vajadusel selle pikendamist. See õigus ja kohustus

tuleneb ka HMS § 38 lg-st 1;

6) käesoleval juhul oleks vallavalitsus pidanud määrama Maaametile konkreetse tähtaja Tallinn-

Paldiski trassi tulevase asukoha suhtes seisukoha esitamiseks koos oluliste lähteandmetega

planeerimisotsuse tegemiseks, s.o elamuehituse ja maa maantee-ehituseks reserveerimise vahel

kaalumiseks. Kui Maanteeamet ei oleks mõjuva põhjuseta tähtaegselt teavet esitanud, oleks

planeerimismenetlusega tulnud jätkata Maanteeameti kavatsusi arvestamata. Eelnevast tulenevalt

tuleb planeerimismenetluse peatamise toiming tunnistada õigusvastaseks; viivituse õigusvastasuse

tuvastamiseks on kaebajal põhjendatud huvi, selgitamaks viivituse põhjusi vajadusel klientidele;

7) kohustamiskaebuse lahendamisel on määrava tähendusega, kas riigi otsuse puudumine

maanteetrassi asukoha suhtes takistab jätkuvalt planeerimismenetluse edasisi toiminguid.

Kohtumenetluse käigus esitatud andmete kohaselt on trassi kulgemist määrava otsuse langetamine

(eelprojekti kinnitamine) võimalik lähikuudel. Ringkonnakohtu hinnangul on planeerimismenetlus

trassi asukohavaliku tõttu olnud takistatud ebaproportsionaalselt kaua. Asukohavaliku vajadus ei saa

seetõttu õigustada edasist viivitust planeerimismenetluses ka siis, kui keskkonnamõju kiirem

hindamine ja eelprojekti kinnitamine olid ja on jätkuvalt takistatud objektiivsetel põhjustel;

tähelepanu tuleb juhtida ka sellele, et Hüüru külast ümbersõidu küsimuse oleks saanud lahendada ja

otsustada ka osahaldusaktina sõltumata trassi muude osade kulgemisest; seega tuleb ka

kohustamiskaebus rahuldada; kohtuistungil pidas vastustaja reaalseks detailplaneeringu avalikku

arutelu korraldamist kolme kuu jooksul arvates kõigu vajalike dokumentide nõuetekohasest

esitamisest kaebaja poolt; ka kohus peab seda tähtaega piisavaks.

10. Eelnimetatud otsuse peale esitas kassatsioonkaebuse Saue Vallavalitsus.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

11. Kassaator vaidlustab ringkonnakohtu otsuse täies ulatuses materiaalõiguse normi ebaõige

kohaldamise ja menetlusnormi olulise rikkumise tõttu, mis tõi kaasa ebaseadusliku ja põhjendamata

otsuse tegemise. Kassaator taotleb Tallinna Ringkonnakohtu 15. mai 2008. a kohtuotsuse haldusasjas

nr 3-06-1615 täies ulatuses tühistamist ja esimese astme kohtu otsuse jõusse jätmist.

12. Kassatsioonkaebuse põhjenduste kohaselt:

1) vaidlustatav otsus on vastuoluline. Kohtu hinnangul oli vallavalitsus põhimõtteliselt õigustatud

ootama enne detailplaneeringu vastuvõtmist ja avaliku väljapaneku korraldamist ära Maanteeameti

seisukoha Tallinn-Paldiski maanteetrassi asukoha valiku menetluses, ja samas oli kohalik omavalitsus

kohustatud ootama otsust vaid mõistliku aja jooksul; kohus leidis, et kohalik omavalitsus on

õigustatud keelduma detailplaneeringu kehtestamisest, mille elluviimine ei ole suure tõenäosusega

reaalne, ja samas oleks vastustaja siiski pidanud tegema otsustuse;

2) kohus on õigesti leidnud, et detailplaneeringu menetluse peatamine iseenesest kaebaja õigusi ei

riku; kassaatori arvates puudub seetõttu ka sisuline vaidlus selles, kas menetluse peatamine oli

õiguspärane või mitte;

3) kuigi seadus ei sätesta eraldi menetlustoiminguna võimalust menetlust peatada, oli selle otsuse

kirjalik fikseerimine vajalik haldusmenetluse läbipaistvuse ja isiku jaoks selguse eesmärgil;

iseenesest menetluse peatamise kirjalik vorm antud vaidluses sisulist tähendust ei oma;

4) vaidlus ringkonnakohtus taandus sellele, kas viivitus menetlustoimingutes oli minimaalne ja

põhjendatud ning kas vallavalitsus oleks saanud menetlust kiirendada, mitte aga sellele, kas

peatamine oli õiguspärane või mitte; vaidluse esemeks oleks aga pidanud olema menetluse peatamise

õiguspärasus, mitte viivitus menetluses; kui toiming oli õiguspärane, kaalutletud ja põhjendatud, siis

puudub mis tahes vajadus analüüsida viivitust kui sellist;

5) kohus on märkinud, et vallavalitsus oleks pidanud määrama Maanteeametile konkreetse tähtaja

maanteetrassi asukoha suhtes seisukoha esitamiseks koos oluliste lähteandmetega; vaidlus puudub

selles, et kohalik omavalitsus vajab planeerimisotsuste tegemiseks neid lähteandmeid; kassaator ei

nõustu ringkonnakohtuga selles, et kohaliku omavalitsuse pädevuses on riigiametile tähtaegade

määramine otsuste tegemiseks avalikku huvi puudutavates küsimustes; kassaatori pädevuses ei ole

Maanteeametis toimuvat haldusmenetlust suunata ega kiirendada;

6) nõustuda ei saa sellega, et planeerimismenetluse viivituse õigusvastasuse tuvastamiseks on

kaebajal põhjendatud huvi selgitada viivituse põhjusi kinnistute suhtes lepinguid sõlminud isikutele;

õigustatud huviks ei saa olla ainuüksi vajadus anda selgitusi kolmandatele isikutele;

7) kohtuotsuse resolutsioonist tulenevalt oleks kohalik omavalitsus olnud kohustatud tegema otsuse

vaidlusaluse detailplaneeringu suhtes, ära ootamata Maanteeameti otsust; see oleks vastuolus

kaalutlusõiguse teostamisega; kaalutlusõigust ei saa nõuetekohaselt teostada siis, kui selgitamata on

detailplaneeringu kõige olulisem asjaolu; juhul, kui vastustaja oleks teinud otsuse detailplaneeringut

mitte vastu võtta, sest maanteetrassi asukoht polnud selge, oleks see omakorda põhjustanud

kohtuvaidlusi; detailplaneeringut edasi menetledes ja selle ka kehtestades, ootamata trassivaliku

tulemusi, oleks selline tegevus võinud kaasa tuua kinnistute sundvõõrandamise ja nende isikute

õiguste riive, kes nimetatud kinnistud on omandanud või omandamas ja neile oma elukohta rajamas;

8) kohtulahend taandub sisuliselt viivituse ebaproportsionaalsusele, mitte aga õigusvastasusele;

kassaator ei saa nõustuda kohtuga selles, et ehkki viivitus on olnud õiguspärane, ei saa edaspidist

viivitust õigustada ka juhul, kui keskkonnamõju kiirem hindamine ja maanteetrassi eelprojekti

kinnitamine on objektiivselt takistatud; kohus ei saa ka kohustada Maanteeametit otsustama eraldi

Hüüru küla ümbersõitu lähtuvalt kaebaja huvidest;

9) ebaselge on, mida kohus pidas silmas kohaliku omavalitsuse võimalusena võtta vastu

osahaldusakt; detailplaneeringu vastuvõtmine või sellest keeldumine osahaldusaktina pole mõeldav;

10) kohtuotsuse resolutsiooni kohaselt on kohalik omavalitsus kohustatud viima vaidlusaluste

maaüksuste detailplaneeringu avaliku arutelu läbi kolme kuu jooksul arvates kaebaja poolt kõigi

selleks vajalike dokumentide esitamisest; käesolevas asjas on kohus eiranud planeerimismenetluse

etappide järjestust ning sisuliselt sekkunud planeerimismenetlusse, kirjutades kohalikule

omavalitsusele tähtaja planeeringu avaliku arutelu läbiviimiseks; avalikule väljapanekule eelneb

planeeringu vastuvõtmise otsus ning alles pärast avaliku väljapaneku toimumist on kohalikul

omavalitsusel tekkinud õiguslik alus ja võimalus avaliku väljapaneku tulemuste arutelu

korraldamiseks ja välja kuulutamiseks; planeerimine võib lõppeda ka planeerimise vastuvõtmise

staadiumis ilma, et avalikku väljapanekut üldse korraldatakse; käesoleval juhul on kohus väljunud

oma pädevuse piiridest; kohtulikule kontrollile allub vaid diskretsiooni teostamise õiguspärasus nii

planeerimisotsustuste kui ka menetlustoimingute suhtes;

11) alama astme kohtu otsuse tühistamise korral peab kohus oma otsust ulatuslikult põhjendama;

selles asjas esimese astme kohtu põhjendustega ja järeldustega mittenõustumist ei ole

ringkonnakohus mitte millegagi põhjendanud.

13. Kaasatud isik Maanteeamet peab Saue Vallavalitsuse kassatsioonkaebust õigeks ja toetab

kassatsioonkaebuses esitatud vastuväiteid.

14. Kaebaja vastuses kassatsioonkaebusele leitakse, et kaebuse väited ei anna alust ringkonnakohtu

otsuse tühistamiseks.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

I

15. Kolleegium käsitleb esmalt ringkonnakohtu otsust kaebaja tuvastamiskaebuse osas. Kaebaja on

taotlenud, et kohus tuvastaks Saue Vallavalitsuse 20. aprilli 2005. a menetlustoimingu õigusvastasuse

ning kohustaks Saue Vallavalitsust täitma kaebajaga sõlmitud halduslepingut. Kaebuse taotluste

eelnimetatud formuleeringut on kaebaja kinnitanud halduskohtu 21. detsembri 2006. a määrusest

tulenevas kaebuse täpsustuses. Vastavalt HKMS § 19 lg-le 7 vaatab halduskohus asja läbi kaebuses

esitatud taotluse ulatuses, kusjuures halduskohus ei ole seotud kaebuse sõnastusega. Sisuliselt kujutas

vaidlustatud menetlustoiming endast otsustust lükata edasi konkreetse planeerimismenetluse

toimingud kuni takistava asjaolu, maanteetrassi asukohavaliku selgumiseni. Ringkonnakohtu otsusest

lähtuvalt oli vallavalitsus põhimõtteliselt õigustatud ootama enne detailplaneeringu vastuvõtmist ära

maanteetrassi valiku tulemused tingimusel, et need dokumendid esitatakse vallavalitsusele mõistliku

aja jooksul. Ringkonnakohus järeldas, et detailplaneeringu menetluse peatamine ei rikuks iseenesest

kaebaja õigusi. Kolleegium nõustub ringkonnakohtu selle järeldusega. Ringkonnakohtu põhjendustest

tuleneb aga ka järeldus, et planeerimismenetluse toimingute edasilükkamine ei olnud sellise otsustuse

tegemise hetkel õigusvastane.

16. Ringkonnakohtu hinnangul oli õigusvastane see, et planeerimismenetlus oli peatatud ülemäära

kaua. Kohus heitis vastustajale ette seda, et planeerimismenetlust ei jätkatud mõistliku aja jooksul,

ehk kohalik omavalitsus viivitas järgnevate menetlustoimingute sooritamisega. Kohus tuvastaski

viivituse õigusvastasuse. Kaebuse taotlus ei hõlma aga haldusorgani viivituse tuvastamist, sellist

taotlust ei ole esitatud kaebaja poolt ka menetluse käigus. Kohtuistungi protokolli (toimiku lk 107)

kohaselt jäi kaebaja halduskohtu istungil oma kaebuse juurde. Kolleegiumil puuduvad alused

eeldada, et kaebuse taotluse sõnastus ei vasta kaebaja tegelikule tahtele. Nii kaebuse põhjendused kui

ka advokaadi osavõtt kaebuse esitamisest ja kohtumenetlusest osundavad sellele, et kaebaja luges

oma õigusi rikkuvaks menetluse peatamise toimingu. Sellest taotlusest lähtuvalt menetles kaebust ka

halduskohus. Apellatsioonkaebuses taotles kaebaja kaebuse rahuldamist lähtuvalt halduskohtule

esitatud taotlustest.

17. Kolleegium käsitleb viivitusena halduse õigusvastast tegevusetust. Kaebaja taotlusega hõlmatud

vastustaja tegevus (menetluse peatamise otsustus) ja ringkonnakohtu poolt hinnatud tegu (tegevusetus

või viivitus menetlustoimingute sooritamisel) ei ole sisult kokkulangevad teod. Veelgi enam,

ringkonnakohus ongi eristanud peatamist ja viivitust ning on lugenud menetluse peatamise otsustuse

sisuliselt õiguspäraseks. Vastavalt HKMS § 19 lg-le 8 võib kaebuse esitaja kaebuse taotlust muuta

kuni kohtuvaidluseni halduskohtus, kui ülejäänud menetlusosalised annavad selleks nõusoleku.

Käesolevas asjas ei ole kaebaja oma taotlust muutnud. Kehtiv menetluskord ei võimalda

ringkonnakohtul väljuda kaebuse taotluse piiridest. Ka ringkonnakohtule laieneb HKMS § 25 lg-s 4

sätestatu, mille kohaselt kohus ei või otsuses ületada nõude piire ega teha otsust nõude kohta, mida ei

ole esitatud. Kolleegium rõhutab, et kaebuse eseme ja õiguskaitsevahendi valiku ainuõigus on

kaebajal. Kohus võib üksnes juhtida kaebaja tähelepanu efektiivsema õiguskaitsevahendi olemasolule

ja taotluse muutmise võimalusele.

18. Eelnevast tulenevalt nõustub kolleegium kassaatori seisukohaga, et kohus ei oleks selle

tuvastamiskaebuse taotluse raames saanud lahendada küsimust viivitusest planeerimismenetluse

läbiviimisel. Ringkonnakohus on taotluse piiridest väljumisega oluliselt rikkunud menetlusnorme.

Vastavalt TsMS § 436 lg-le 4 ei või kohus otsust tehes tugineda asjaolule, mida pole menetluses

arutatud. Kolleegium rõhutab, et sellega on kohus üllatanud vastustajat.

19. Kassatsioonkaebuse motiivide kohaselt ei ole ringkonnakohus õigesti käsitlenud kaebaja

põhjendatud huvi tuvastamiskaebuse esitamiseks. HKMS § 7 lg 1 kohaselt võib kaebuse toimingu

õigusvastasuse tuvastamiseks esitada isik, kellel on selleks põhjendatud huvi. Kaebuses on kaebaja

osundanud, et planeerimismenetluse peatamisega seonduvalt on tal tekkinud probleemid isikutega,

kellega on sõlmitud müügi eellepingud ja kes on juba tasunud, samuti on sõlmitud lepingud

detailplaneeringu koostamiseks. Ringkonnakohtu otsusest tulenevalt on viivituse õigusvastasuse

tuvastamiseks kaebajal põhjendatud huvi, selgitamaks viivituse põhjusi vajadusel klientidele.

Kolleegium ei nõustu ringkonnakohtu lahendis sisalduva kaebaja põhjendatud huvi käsitlusega.

Esmalt tuleb märkida, et kaebaja oli planeerimismenetluse peatamise asjaoludest teadlik juba enne

halduskohtusse pöördumist. Kaebuses halduskohtule kinnitab kaebaja, et vaidlustatud protokollilisest

otsusest sai ta teada 8. juunil 2006. Piisava informatsiooni omamist planeerimismenetluse asjaolude

kohta tõendab ka asja materjalidele lisatud kaebaja 12. juuni 2006. a taotlus Saue Vallavalitsusele

detailplaneeringu menetlemise peatamise tühistamiseks.

Kolleegium leiab, et ringkonnakohtu poolt osundatud asjaolu ei loo piisavat alust põhjendatud huvi

nõude täitmiseks, hoolimata sellest, kuidas tõlgendada kaebaja taotlust. Õige on kassaatori hinnang,

et planeerimismenetluse peatamise asjaolude selgitamiseks ning vastava informatsiooni edastamiseks

lepingupartneritele ei olnud vajalik pöörduda kaebusega kohtusse. Kolleegiumi arvates ei tähenda

eelnev, et kaebajal igal juhul puudus tuvastamiskaebuse esitamiseks õiguslikult kaitstav põhjendatud

huvi. Kaebaja on planeerimismenetluses menetlusosaliseks. Planeerimismenetluse käik ja tulemused

on kahtluseta seotud kaebaja huvidega. Menetlustoimingute edasilükkamine võib riivata isiku

põhiseaduslikku õigust menetlusele ja sealhulgas isiku õigust menetlusele mõistliku aja jooksul.

Menetlustoimingute edasilükkamine võib olla vastuolus kiire haldusmenetluse põhimõttega.

Menetluse edasilükkamine võib riivata ka kaebaja ettevõtlusvabadust. Menetlustoimingute

õigusvastane edasilükkamine võib kaasa tuua ka võimaliku kahjunõude. Samas ei välista eelnev

kaebaja kohustust määratleda oma põhjendatud huvi konkreetse menetlustoimingu õigusvastasuse

tuvastamiseks ning kohtu kohustust kontrollida sellise põhjendatud huvi olemasolu. HKMS § 10 lg 3

kohustab kaebajat tuvastamiskaebuse esitamisel väljendama oma põhjendatud huvi vastava asjaolu

tuvastamiseks ning kohtul lasub kohustus kontrollida kaebaja sellise huvi olemasolu sõltumata teiste

menetlusosaliste seisukohtadest. Kolleegium nendib, et kaebusest ei ilmne piisava selgusega, milles

seisneb kaebaja põhjendatud huvi 20. aprilli 2006. a menetlustoimingu õigusvastasuse tuvastamiseks

ning ka kohtud ei ole kohtuasja sellele aspektile tähelepanu pööranud.

20. Kolleegium nõustub kohtute seisukohaga, et planeerimismenetluse toimingute edasilükkamiseks

20. aprillil 2006 esinesid objektiivsed asjaolud ning sellisena oli see toiming õiguspärane. Kuigi

haldusmenetluse üldregulatsioon ega ka planeerimismenetluse sätted otseselt ei käsitle menetluse

peatamise võimalusi, on menetluse peatamine kooskõlas haldusmenetluse üldpõhimõtetega olukorras,

kus menetluse jätkamine tooks kaasa asja ebaõige otsustamise. Planeerimismenetluse jätkamine ja

lõppastmes planeeringu kehtestamine olukorras, kus planeeringu eesmärkide saavutamise

võimalikkus ei ole selge, võib oluliselt kahjustada nii avalikke huve kui ka kaasa tuua planeeringuga

hõlmatud isikute õiguste ja huvide ülemäärase riive. Eeltoodust tulenevalt puuduvad alused Saue

Vallavalitsuse 20. aprilli 2006. a toimingu (planeerimismenetluse peatamine) õigusvastaseks

tunnistamiseks. Halduskohus on põhjendatult jätnud kaebaja tuvastamiskaebuse rahuldamata.

Ringkonnakohtu otsus osas, millega rahuldati tuvastamiskaebus ning tunnistati õigusvastaseks Saue

Vallavalitsuse 20. aprilli 2006. a toiming, kuulub tühistamisele.

II

21. Kohustamiskaebuses sisaldub taotlus kohustada Saue Vallavalitsust jätkama detailplaneeringu

kinnitamisega seotud toiminguid. Kaebuse täpsustuses käsitletakse taotlusena Saue Vallavalitsuse

kohustamist täitma kaebuse esitajaga sõlmitud halduslepingut.

Kolleegium möönab, et eelkäsitletud tuvastamiskaebuse rahuldamata jätmisest ei tulene vältimatult

kohustamiskaebuse rahuldamata jätmine. Kuigi planeerimismenetluse peatamine 20. aprillil 2006 oli

õiguspärane, ei saa sellest veel järeldada, et planeerimismenetluse seiskumine oli õiguspärane

järgneva perioodi kestel. Kohustamiskaebuse lahendamisel tuleb hinnata, kas menetluse seiskumine

kaebuse esitamise aja seisuga oli õigusvastane. Menetluse peatumine või seiskumine võib muutuda

õigusvastaseks kasvõi seeläbi, et langevad ära menetluse peatamist tinginud asjaolud

(menetlustakistused) või menetluse seiskumisest menetlusosalistele tekkiv kahju ületab märgatavalt

selle kasu, mida võib saavutada menetlustoimingutest hoidudes.

22. Kolleegium rõhutab, et kohustamiskaebuse lahendamisel peab kohus juhinduma asjaoludest, mis

esinesid halduskohtusse kaebuse esitamise hetkel, s.o 14. augustil 2006, mitte aga vastavas

kohtuastmes otsuse tegemise ajal. Eelnimetatud kuupäevaks oli planeerimismenetluse peatamise

otsustusest möödunud vähem kui neli kuud. Kohustamiskaebuse lahendamisel tuleb seetõttu hinnata,

kas 14. augusti 2006. a seisuga oli menetluse jätkuv peatumine õiguspärane ning kas

menetlustoimingute teostamata jätmine rikub kaebaja õigusi.

23. Kolleegium nõustub ringkonnakohtu otsusest tuleneva järeldusega, et peatamist tinginud

menetlustakistus oli objektiivne, reaalne. Kolleegium jõudis eelnevalt ka järeldusele, et

menetlustakistus oli sellise iseloomuga, mis tingis menetluse peatamise ja mis oli aluseks, et

peatamist käsitleda õiguspärasena. Vaidlus puudub selles, et menetlustakistus esines jätkuvalt nii

kaebuse esitamise ajal kui ka kohtumenetluse ajal. Ringkonnakohtu hinnangul muutus menetluse

peatumine õigusvastaseks siis, kui möödus mõistlik aeg, mille kestel peatumine oli põhjendatud.

Ringkonnakohus ei määratle otseselt, millal selline mõistlik aeg möödus ning millisest ajahetkest oli

haldusorgani tegevusetus õigusvastane.

24. Kolleegium leiab ringkonnakohtu otsuse põhjendustest nähtuvalt, et Saue Vallavalitsusele on

etteheidetav see, et viimane ei asunud menetlustakistust kõrvaldama. Vallavalitsuse tegevusetus

menetlustakistuse kõrvaldamisel kujundas situatsiooni, mida oli võimalik määratleda kui viivitust.

Kolleegium nõustub ringkonnakohtu seisukohaga, et haldusorgan peab astuma temast sõltuvaid

samme menetlustakistuse kõrvaldamiseks. Sellise kohustuse seadmine eeldab, et haldusorgani

kasutuses oleksid menetlustakistuse kõrvaldamiseks õiguspärased ja tulemuslikud vahendid.

Kolleegium ei pea võimalikuks ringkonnakohtu otsuses märgitud tegevusvarianti, mille kohaselt

kohalik omavalitsus seaks riigiorganile tähtaja maanteetrassi asukoha valikust teavitamiseks. Kuigi

kohtuasja materjalidest nähtub, et kohalik omavalitsus suhtles selle planeerimismenetluse raames

Maanteeametiga, ei saa kolleegium hinnata, kas see oli piisav.

25. Kolleegium möönab, et menetluse peatamine oli kohaliku omavalitsuse kaalutlusotsustus.

Planeeringu peatamise kõrval eksisteeris alternatiiv jätkata planeerimismenetlust ning võtta seisukoht

planeerimismenetluse jätkamise osas planeeringu vastuvõtmisel. Planeeringu vastuvõtmisel

kontrollib kohalik omavalitsus planeeringu nõuetekohasust. Kohtuasja materjalidest ei nähtu, et

kohalik omavalitsus oleks otsustanud planeeringu vastuvõtmise. Kohalik omavalitsus otsustab

planeeringu vastuvõtmise vastavalt PlanS § 17 lg-le 1. Nimetatud sättest tulenevalt on kohalikul

omavalitsusel õigus ka keelduda planeeringu vastuvõtmisest. Sõnaselgelt on valla selline õigus

sätestatud Saue Vallavalitsuse ja OÜ Tera-Iter 29. juunil 2005. a planeeringu koostamiseks sõlmitud

lepingu punktis 2.2.1. Samas seadus ega ka osundatud leping ei sätesta neid kriteeriume, millest

juhindudes planeeringu võib jätta vastu võtmata. Mõistlik on eeldada, et planeeringu võib jätta vastu

võtmata siis, kui see ei vasta seaduse nõuetele või planeeringu lähteeesmärgile ja -tingimustele, ei ole

saanud nõuetekohast kooskõlastust, on vastuolus kõrgemat järku planeeringuga, samuti muudel

olulistel asjaoludel. Kolleegium loeb üheks planeeringu vastvõtmata jätmise otsuse õiguspäraseks

aluseks objektiivse võimatuse planeeringut ellu viia või ka selle suure tõenäosuse. Planeeringu

vastuvõtmata jätmine ei välista planeerimismenetluse jätkumist, kui tegemist on kõrvaldatava

puudusega. Seega puuduvad mõistlikud alused eeldada, et planeerimismenetluse jätkamisel oleks

võimalik planeeringu vastu võtmata jätmise otsus huvitatud isiku jaoks planeerimismenetluse

peatamisest vähem koormav. Planeerimismenetluse jätkamine iseendast ei oleks taganud kaebaja

huvide kaitset.

26. Ringkonnakohus on kohustanud Saue Vallavalitsust viima läbi vaidlusaluse detailplaneeringu

avaliku arutelu kolme kuu jooksul arvates kaebaja poolt kõigi selleks vajalike dokumentide

esitamisest. Kolleegium nõustub kassaatoriga, et sellise kohustuse seadmisega on kohus sekkunud

kohaliku omavalitsuse diskretsiooniotsustuse sfääri. Planeeringu avalikku arutelu võib mitte järgneda

juhul, kui planeeringut ei võeta vastu. Kolleegium rõhutab, et selles kohtuasjas pole vaidluse esemeks

ning seetõttu ka hindamisobjektiks see, kas planeeringudokumentatsioon on koostatud ja esitatud

kohalikule omavalitsusele, kas planeeringu koostamise käigus vajalikud toimingud on sooritatud ning

kas planeering vastab seadusele. Ometi on eelnimetatud asjaolud selle planeerimismenetluse

jätkamise ja ka sellekohase ettekirjutuse tegemise eeldusteks.

27. Kolleegium leiab, et asjas pole tõendatud Saue Vallavalitsuse viivitus planeerimismenetluse

läbiviimisel 14. augusti 2006. a seisuga. Kolleegiumi arvates puuduvad eeltoodud asjaoludel alused

ka kohustamiskaebuse rahuldamiseks.

28. Eeltoodust lähtuvalt kolleegium rahuldab kassatsioonkaebuse. Tallinna Ringkonnakohtu 15. mai

2008. a otsus tuleb tühistada ja jõusse jääb Tallinna Halduskohtu 7. juuni 2007. a otsus. Kautsjon

tuleb tagastada.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Harri Salmann