3-4-1-14-08 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-14-08

Otsuse kuupäev

15. detsember 2008

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask, liikmed Peeter Jerofejev, Indrek Koolmeister,

Hannes Kiris ja Villu Kõve

Kohtuasi

Tallinna Linnavolikogu taotlus tunnistada kehtetuks

raamatupidamise seaduse § 32 lg 1 ja rahandusministri

11. detsembri 2003. aasta määruse nr 105 § 11 lg 5 ning

põhiseadusega vastuolus olevaks Raamatupidamise Toimkonna

juhend RTJ 17

Menetluse alus

Tallinna Linnavolikogu 8. septembri 2008. aasta taotlus

Asja läbivaatamise kuupäev

14. oktoober 2008

Istungil osalenud isikud

Tallinna linna esindajad vandeadvokaat Aivar Pilv ja

vandeadvokaat Merit Helm, rahandusministri esindajad

rahandusministeeriumi juriidilise osakonna nõunik Tiit Rebane ja

riigikassa osakonna juhataja asetäitja riigi pearaamatupidaja Juta

Maar, õiguskantsleri esindajad õiguskantsleri asetäitja-nõunik

Madis Ernits ja õiguskantsleri nõunik Kaarel Eller, justiitsminister

Rein Lang

RESOLUTSIOON

Tunnistada rahandusministri 11. detsembri 2003. aasta määruse nr 105 "Riigi

raamatupidamise üldeeskiri" § 11 lg 5 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks osas, milles

see kohustab kohalikke omavalitsusi lähtuma majandusaasta aruande koostamisel RTJ-des

toodud nõuetest.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Rahandusminister kehtestas 11. detsembril 2003 raamatupidamise seaduse (RPS) § 36 lg 1 alusel

määruse nr 105 "Riigi raamatupidamise üldeeskiri" (RTL 2003, 130, 2103; edaspidi üldeeskiri), mis

jõustus 1. jaanuaril 2004.

2. Üldeeskirja § 11 lg 5 kohaselt koostavad teiste seas ka kohalikud omavalitsused oma

majandusaasta aruande vastavuses üldeeskirjas esitatud arvestuspõhimõtetega, lähtudes

raamatupidamise seaduses ja Raamatupidamise Toimkonna juhendeis toodud nõuetest

aastaaruandele.

3. Raamatupidamise Toimkond on RPS § 32 kohaselt Vabariigi Valitsuse moodustatud sõltumatu

komisjon, mille ülesanne on muu seas anda välja raamatupidamise seadust selgitavaid ja täpsustavaid

juhendeid.

Toimkonna juhendid peavad RPS § 34 lg 1 kohaselt lähtuma rahvusvahelistest finantsaruandluse

standarditest, kuid põhjendatud juhtudel võib juhendis ette näha erisusi rahvusvahelistest

finantsaruandluse standarditest, nende lihtsustatud rakendamise või rakendamata jätmise kas kõigi

või teatud liiki raamatupidamiskohustuslaste suhtes. Erisuste rakendamise korral tuleb juhendis

erisusi kirjeldada ning põhjendada, miks need on vajalikud.

RPS § 34 lg 2 täpsustab, et toimkonna juhendeid antakse välja raamatupidamise seaduse

selgitamiseks ja täpsustamiseks. Juhendi vastuolu korral seadusega kohaldatakse seaduses sätestatut.

4. Üldeeskirja § 13 lg 1 kohaselt kajastatakse vara selle riigiraamatupidamiskohustuslase üksuse

bilansis, kellel on selle vara üle valitsev mõju (st kes kontrollib selle vara kasutamist) ja kes kannab

põhilisi vara kasutamisega seotud riske. Valitsev mõju vara üle tähendab üldeeskirja mõistes üldjuhul

võimet kasutada vara oma majandustegevuses, isegi juhul, kui sellega ei kaasne majanduslikku tulu.

5. Raamatupidamise Toimkond kinnitas 28. jaanuaril 2005 oma otsusega juhendi RTJ 17 "Avaliku ja

erasektori partnerlusprojektid" (RTL 2005, 25, 348; edaspidi RTJ 17 2005. a versioon), mille

rakendamine on kohustuslik raamatupidamise aastaaruannetele, mida koostatakse 1. jaanuaril 2005 ja

hiljem algavate aruandeperioodide kohta.

Avaliku ja erasektori partnerlusprojekti all mõistetakse selle juhendi p 6 kohaselt selliseid lepingule

tuginevaid pikaajalisi koostööprojekte avaliku sektori üksuse ja erasektori üksuse vahel, mille

kohaselt erasektori üksus ehitab, renoveerib või soetab spetsiaalselt projekti eesmärgil loodava vara ja

osutab kokkulepitud ulatuses ja kvaliteediga teenuseid, mis tuginevad loodud vara kasutusele, ning

avaliku sektori üksus on põhiliseks erasektori üksuse osutatavate teenuste ostjaks.

RTJ 17 2005. aasta versiooni punkti 10 kohaselt kajastatakse avaliku ja erasektori partnerlusprojekti

käigus loodud vara kas avaliku või erasektori üksuse bilansis vastavalt sellele, kes kannab põhilisi

projekti lepingust tulenevaid riske.

6. 11. veebruaril 2008 kinnitas Raamatupidamise Toimkond oma otsusega juhendi RTJ 17 "Teenuste

kontsessioonikokkulepped" (RTL 2008, 20, 294; edaspidi RTJ 17), mis jõustub 1. jaanuaril 2009 ning

mida rakendatakse tagasiulatuvalt kõigile juhendi jõustumisel jõus olevatele teenuste

kontsessioonikokkulepetele. Juhendi jõustumisel kaotavad kehtivuse RTJ 17 varasemad versioonid

(RTL 2005, 25, 348; 2005, 117, 1852; 2006, 46, 816).

RTJ 17 p 15 kohaselt ei kajasta erasektori üksus infrastruktuuri objekti oma bilansis materiaalse

põhivarana, kuna kontroll infrastruktuuri objekti kasutamise üle kuulub avaliku sektori üksusele.

Sama juhendi punkti 25 kohaselt kajastab infrastruktuuriobjekti oma bilansis materiaalse põhivarana

avaliku sektori üksus.

7. Tallinna Linnavolikogu esitas Riigikohtule 8. septembril 2008 taotluse tunnistada RPS § 32 lg 1 ja

üldeeskirja § 11 lg 5 kehtetuks ning RTJ 17 põhiseadusega vastuolus olevaks.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

8. Tallinna Linnavolikogu leiab kõigepealt, et nii üldeeskirja § 11 lg 5 kui ka RTJ 17 on

põhiseaduslikkuse järelevalve käigus vaidlustatavad aktid. RTJ 17 mõju sarnaneb koostoimes

üldeeskirjaga õigustloova akti mõjule, mistõttu on RTJ 17 käsitatav üldeeskirja osana.

9. Taotluse esitaja hinnangul rikuvad üldeeskiri ja RTJ 17 kui seadusest madalamal seisvad õigusaktid

kohaliku omavalitsuse institutsioonigarantiid, mis tuleneb põhiseaduse (PS) §-st 154 ja § 157 lg-st 1

ning kohaliku omavalitsuse korralduse seadusest ja valla- ja linnaeelarve seadusest (VLES).

Kohalikule omavalitsusele on taotluse esitaja arvates tagatud nende aktidega (seadustega piiritletud)

enda eelarve ja majandusaasta aruande koostamise ning selles tulude ja kulude kirjendamise

autonoomia.

Kohaliku omavalitsuse autonoomiat eelarve ja raamatupidamisaruannete koostamisel rõhutab

Tallinna Linnavolikogu arvates ka Euroopa kohaliku omavalitsuse harta (RT II 1994, 95). Harta

artikli 8 kohaselt on kohalikel võimuorganitel täielik vabadus seadusega lubatud piires rakendada

oma initsiatiivi igas valdkonnas, mis ei jää väljapoole nende pädevust ega ole määratud täitmiseks

mõnele teisele võimuorganile. Artikli 9 lg 1 sätestab, et kohalikel võimuorganitel on riikliku

majanduspoliitika raames õigus piisavatele rahalistele vahenditele, mida nad võivad oma volituste

piires vabalt kasutada.

Ka kohaliku omavalitsuse korralduse seadus (eelkõige § 22 lg 1 p-d 1 ja 5) ning valla- ja linnaeelarve

seadus rõhutavad kohaliku omavalitsuse õigust iseseisvalt teha majandustehinguid ning kajastada

neid eelarves ja majandusaasta aruandes. Samas üldeeskirja § 11 lg 5 ja RTJ 17 piiravad kohaliku

omavalitsuse iseotsustamisõigust seadusest madalamal seisvate õigusaktidega.

10. Üldeeskirja § 11 lg 5 ja RTJ 17 sisulise vastuolu kohta põhiseaduse ja raamatupidamise seadusega

leidis Tallinna Linnavolikogu järgmist.

Esiteks rikuvad need õigusaktid kohaliku omavalitsuse institutsioonigarantiid seetõttu, et sunnivad

teda ümber klassifitseerima juba sõlmitud partnerluslepinguid. Niisugune ümberklassifitseerimine on

tingitud asjaolust, et RTJ 17, mida kohaldatakse ka enne selle jõustumist sõlmitud lepingutele,

kasutab RTJ 17 2005. a versioonist põhimõtteliselt erinevat lahendust. Kui viimati mainitu kohaselt

saab avaliku ja erasektori partnerlusprojekti objektiks olevat vara kajastada selle üksuse bilansis, kes

kannab põhilisi varaga seotud riske, siis uue juhendi kohaselt tuleb vara kajastada igal juhul avaliku

sektori üksuse bilansis. Selle tulemusena kannavad kohalikud omavalitsused Tallinna Linnavolikogu

arvates ettenägematuid kulutusi.

Teiseks piirab RTJ 17 koosmõjus VLES § 8 lg-s 1 võlakohustuste võtmisele sätestatud piirangutega

kohaliku omavalitsuse autonoomiat, kuna see kitsendab omavalitsuse õigust avaliku ja erasektori

partnerlusprojektide kaudu oma arengukavasid ellu viia ja valida parimat viisi omavalitsuslike

ülesannete täitmiseks. Arvestades avaliku ja erasektori partnerlusprojektide pikaajalisust, suurt

maksumust ning VLES § 8 lg-s 1 sätestatud piiranguid ja RTJ 17 tagasiulatuvat kohaldamist, on

kohalik omavalitsus sunnitud 1. jaanuarist 2009 kavandatavate projektide mahtu märkimisväärselt

vähendama.

Kolmandaks on RTJ 17 vastuolus PS §-ga 3, mille kohaselt teostatakse riigivõimu põhiseaduse ja

sellega kooskõlas olevate seaduste alusel, ning PS §-ga 154, mille kohaselt võib kohalikule

omavalitsusele peale panna kohustusi või piirata tema õigusi ainult seaduse alusel või kokkuleppel.

RTJ 17 piirab koosmõjus VLES § 8 lg-ga 1 omavalitsuse autonoomiat, kuigi raamatupidamise seadus

ei anna Raamatupidamise Toimkonnale volitust piirata oma juhenditega avaliku sektori üksuse õigusi

ja võimalusi osaleda projektides.

Neljandaks on RTJ 17 vastuolus RPS § 16 p-ga 10 ja üldeeskirja § 13 lg-ga 1. Esimene mainitud

sätteist sisaldab sisu ülimuslikkuse printsiipi, mis eeldab vara kajastava üksuse valikul muu hulgas

kontrolli ja riskide hindamise meetodi rakendamist. Üldeeskirja viidatud paragrahv aga sätestab, et

vara kajastatakse selle riigiraamatupidamiskohustuslase üksuse bilansis, kellel on selle vara üle

valitsev mõju (st kes kontrollib selle vara kasutamist) ja kes kannab põhilisi vara kasutamisega seotud

riske. Kuna RTJ 17 2008. a versioon lähtub sellest, et avaliku sektori käes on kontroll vara

kasutamise üle ning seetõttu tuleb vara kajastada üksnes avaliku sektori üksuse bilansis, siis on see

juhend viidatud paragrahvidega vastuolus.

Viiendaks rikub RTJ 17 tagasiulatuv kohaldamine PS §-st 10 tulenevat õiguspärase ootuse põhimõtet.

RTJ 17 eeldab sõlmitud lepingute ümberhindamist ja lepingust tulenevate kohustuste kohaliku

omavalitsuse bilanssi võtmist, mis põhjustab koostatud finantsprognooside ja arengukavade

muutmise ning suure tõenäosusega ka vajaduse muuta hankelepinguid. Hankelepingute muutmisega

seoses viitab Tallinna Linnavolikogu Euroopa Kohtu 5. oktoobri 2000. aasta otsusele kohtuasjas C-

337/98: Komisjon vs. Prantsusmaa (p 44 jj), mille kohaselt tuleb iga hankelepingu muudatust, mis

seondub lepingu sisulise küljega, vaadelda võrdväärsena uue lepingu sõlmimisega, mis nõuab uut

hankemenetlust. Sellest tulenevalt põhjustab uus juhend ohu, et projektid jäävad ellu viimata ja

kohalik omavalitsus peab kandma lepingulistest vaidlustest või uute hangete korraldamise vajadusest

tingitud kulutusi. RTJ 17 tagasiulatuv kohaldamine peab seetõttu olema põhjendatud legitiimse

eesmärgiga, mis kaalub üles kohaliku omavalitsuse õiguspärase ootuse, et ta ei pea endale kehtiva

seaduse alusel võetud kohustusi hakkama ümber hindama.

Kuuendaks on RTJ 17 tagasiulatuv kohaldamine vastuolus ka RPS § 16 p-s 5 sätestatud järjepidevuse

ja võrreldavuse põhimõttega. Kehtivate projektide pikaajalisuse tõttu muudab niisugune kohaldamine

ühe ja sama projekti järjepideva ja võrreldava kajastamise erinevate aruandlusperioodide lõikes

sisuliselt võimatuks.

Taotluse esitaja märgib lisaks, et RTJ 17 on vastuolus RPS § 17 lg-ga 1, kuna see on vastuolus

rahvusvaheliste raamatupidamisstandarditega ning oma koostamise aluseks olnud Rahvusvahelise

Raamatupidamise Standardi Nõukogu (IASB) finantsaruandluse tõlgendusega IFRIC 12 "Teenuste

kontsessioonikokkulepped". IFRIC 12 on aga mõeldud erasektori jaoks ega reguleeri era- ja avaliku

sektori partnerlusprojektide kajastamist avaliku sektori raamatupidamises. Lisaks ei ole IFRIC 12

veel ka Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse nr 1606/2002 kohaselt tunnustatud Euroopa

Ühenduses rakendatava raamatupidamise standardina.

11. RPS § 32 lg 1 vastuolu kohta põhiseadusega märgib Tallinna Linnavolikogu, et nimetatud säte,

mis annab Raamatupidamise Toimkonnale õiguse anda seadust selgitavaid ja täpsustavaid juhendeid,

ei ole esiteks kooskõlas PS §-ga 59, mille kohaselt seadusandlik võim kuulub Riigikogule.

Raamatupidamise Toimkonnale antud pädevus kujutab suurt ohtu sekkuda seadusandja pädevusse,

kuna juhendite andmine võib kaasa tuua seadusele uue ja/või muudetud sisu andmise, mis on

käsitatav seadusandliku võimu teostamisena täitevvõimu poolt.

Teiseks on RPS § 32 lg 1 vastuolus õigusselguse põhimõttega, kuna kõnealusest sättest ei selgu, mida

kätkeb Raamatupidamise Toimkonna õigus seaduse selgitamisel ja täpsustamisel. Niisuguse olukorra

tõttu esineb oht täitevvõimu omavoliks ja seadusandja tegeliku tahte muutmiseks. Seaduse

täpsustamiseks tuleb seadust muuta Riigikogus, mitte täita lünki Raamatupidamise Toimkonna

juhenditega.

12. Riigikohtu istungil avaldas Tallinna Linnavolikogu esindaja vastusena rahandusministri esindaja

väitele, et RTJ 17 rakendamine ei tohiks tuua kaasa probleeme praeguseks kontsessioonilepinguid

sõlminud kohalikele omavalitsustele, et Tallinna linnas täidavad ainuüksi koolide

kontsessioonilepingud 55% seaduses sätestatud kohaliku omavalitsuse laenukoormuse piirmäärast

ning et seega võib RTJ 17 rakendamine tuua kaasa finantskriisi. Tallinna linnal on

kontsessioonilepingud sõlmitud kuueteistkümne koolimaja renoveerimiseks mahus 1,2 miljardit

krooni. Kuue puhul on tööde tegijaks Riigi Kinnisvara AS, ülejäänutel teised äriühingud.

Samuti leidis Tallinna Linnavolikogu esindaja, et praktikas on Raamatupidamise Toimkonna

juhenditest võimatu kõrvale kalduda, ükski raamatupidaja ega audiitor sellist riski ei võtaks. Hea

raamatupidamistava järgimata jätmine võib kaasa tuua karistusõigusliku sanktsiooni. RPS § 32 annab

otsese tegevusvolituse Raamatupidamise Toimkonnale anda selgitusi ja täiendusi, millest saab

järeldada, et tegelikult on Raamatupidamise Toimkonna juhendid kohustuslikud.

13. Riigikogu nimel on arvamuse esitanud põhiseaduskomisjon.

Põhiseaduskomisjon leiab, et kuna kohalikel omavalitsustel puudub kõikehõlmav abstraktse

normikontrolli algatamise pädevus, siis ei ole Tallinna Linnavolikogu pädev vaidlustama RPS § 32

lg 1 vastavust põhiseadusele. Nimetatud säte ei puuduta kohalike omavalitsuste põhiseaduslikke

tagatisi.

Põhiseaduskomisjon leiab ka, et üldeeskirja kehtestamisel ei ole rahandusminister rikkunud määruse

andmise vorminõudeid ega ületanud volitusnormi ulatust.

Põhiseaduskomisjon avaldas arvamust, et RTJ 17-ga toimub olemuslik ja põhjendamatu

raamatupidamispõhimõtete muutmine kohalike omavalitsuste jaoks, mis viib paljud omavalitsused

tõsisesse finantskriisi ning ohustab seeläbi kohalike omavalitsuste põhiseaduslikku õigust ja

võimalust lahendada iseseisvalt kõiki kohaliku elu küsimusi.

14. Rahandusminister leiab oma arvamuses, et Tallinna Linnavolikogu taotlus tuleb jätta läbi

vaatamata, kuna avaliku ja erasektori partnerlusprojektidega seonduva vara kajastamise nõuete

selgitamine või valiku tegemine erinevate kirjendamismeetodite vahel ei ole olemuslikult kohaliku

elu küsimus ega ole seotud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigusega. Kohaliku omavalitsuse

volikogu võib aga põhiseaduslikkuse järelevalve taotluse esitada üksnes juhul, kui õigustloov akt on

vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.

Raamatupidamise reguleerimine ei ole seotud PS §-s 154 ja § 157 lg-s 1 sätestatud põhiseaduslike

garantiidega tulubaasile ja eelarvekorraldusele. Eelarve on tulude ja kulude planeering eelseisvaks

perioodiks, samas kui finantsarvestuse kajastamist reguleerivate normide eesmärk on tagada juba

toimunud tehingute objektiivne kajastamine. Raamatupidamist reguleerivate normide eesmärk ei ole

seega mitte kohustuste tekitamine, vaid olemasolevate kohustuste objektiivne kirjendamine.

Raamatupidamise ülesandeks on fikseerida raamatupidamiskohustuslase finantsseisund,

majandustulemused ja toimunud rahavood. RPS §-s 16 sätestatakse arvestuse ja aruandluse

printsiibid. Ülevaadet aruandekohustuslaste, sh kohaliku omavalitsuse finantsseisundist,

majandustulemustest ja rahavoogudest on võimalik saada vaid juhul, kui kohalike omavalitsuste

raamatupidamise alused on ühtlustatud ning nendes kajastatakse andmeid objektiivselt ning tehingu

sisu ülimuslikkusest lähtudes.

Rahandusministri hinnangul ei mõjuta kohustuste kirjendamise viis omavalitsuse olemuslike

ülesannete täitmist. Raamatupidamise Toimkonna juhendiga üksnes selgitatakse raamatupidamise

seaduses sätestatud printsiipi ning avaliku ja erasektori partnerlusprojektiga seonduv

infrastruktuuriobjekt tuleks igal juhul kajastada avaliku sektori üksuse bilansis olenemata sellest, kas

RTJ 17 seda kohustust täpsustab.

15. Rahandusminister peatub siiski ka taotluse sisulisel põhjendatusel ning viitab selles küsimuses

oma arvamusele lisatud Raamatupidamise Toimkonna 19. veebruari 2008. aasta kirjale, mis on

adresseeritud Tallinna Linnavalitsusele.

Asjaolu kohta, et RTJ 17 on vastuolus rahvusvahelise standardiga, mis ei ole lisaks ka osa kehtivast

õigusest, märgib rahandusminister, et Raamatupidamise Toimkonna juhendiga võib selgitada ja

täpsustada standardites veel reguleerimata küsimusi. Nagu nähtub ka RTJ 17 p-st 40, ei ole

kontsessioonikokkulepete kajastamist avaliku sektori finantsaruandluses tõepoolest puudutatud ei

IFRIC 12 tõlgenduses ega ka rahvusvahelistes avaliku sektori raamatupidamise standardites (IPSAS).

Seetõttu ei saa RTJ 17 olla nende dokumentidega vastuolus.

RTJ 17 tagasiulatuva jõu kohta selgub Raamatupidamise Toimkonna kirjast, et nii IAS 8, IPSAS 3

kui ka RTJ 1 kohaselt tuleb muudatusi arvestuspõhimõtetes üldjuhul alati kajastada tagasiulatuvalt, et

tagada erinevatel perioodidel toimunud tehingute võrreldavus. Näiteks ka IFRIC 12 tõlgendust

rakendatakse tagasiulatuvalt.

RPS § 32 lg 1 on rahandusministri hinnangul põhiseaduspärane, kuna sellega antakse

Raamatupidamise Toimkonnale üksnes õigus selgitada ja täpsustada raamatupidamise seadust.

Juhenditest tulenev peab igal juhul olema kooskõlas raamatupidamise seadusega ja olema kantud

selles sätestatud põhimõtteist ning kehtiks seetõttu ka siis, kui ühtegi juhendit ei oleks vastu võetud.

Selle kinnituseks viitab rahandusminister Riigikohtu tsiviilkolleegiumi 21. detsembri 2004. aasta

otsusele kohtuasjas nr 3-2-1-145-04, mille p-des 18 ja 19 esinevat sarnane seisukoht.

Üldeeskirja § 11 lg 5 õiguspärasuse kohta märgib rahandusminister, et Raamatupidamise Toimkonna

juhendite kohustuslikkus kohalike omavalitsuste jaoks ei tulene mitte sellest sättest, vaid RPS § 3 p-

st 7, § 35 lg-st 2 ja §-st 36. Kui tunnistataks kehtetuks üldeeskirja § 11 lg 5, mis sisuliselt kordab

seaduse nõuet kohaldada Raamatupidamise Toimkonna juhendeid, siis ei oleks kohalik omavalitsus

vabastatud Raamatupidamise Toimkonna juhendite järgimisest.

Lisaks leiab rahandusminister, et RTJ 17 jõustumata versiooni põhiseadusega vastuolus olevaks

tunnistamine on ka praktiliselt otstarbetu, kuna RPS § 17 lg 1 võimaldab raamatupidamiskohuslasel

valida, kas lähtuda Eesti heast raamatupidamistavast või rahvusvahelistest finantsaruandluse

standarditest.

Rahandusministri arvamusele lisatud Raamatupidamise Toimkonna vastuses Tallinna

Linnavalitsusele leitakse muu hulgas, et kui miski piirab kohalike omavalitsuste tegevusvabadust, siis

on selleks valla- ja linnaeelarve seaduses kehtestatud piirangud kohalike omavalitsuste

laenukoormusele. Toimkond olevat korduvalt avaldanud arvamust, et selle asemel, et otsida

võimalusi, kuidas kohustused bilansis kajastamata jätta, tuleks kohalikel omavalitsustel avaldada

survet valla- ja linnaeelarve seaduse muutmiseks, kui kehtestatud piirangud laenukoormusele on

nende arvates põhjendamatult kõrged ja nad suudaksid endale võetud kohustusi täita ka suurema

laenukoormuse korral. Sama seisukoht on avaldatud ka Raamatupidamise Toimkonna 20. veebruari

2008. aasta vastuses Eesti Maaomavalitsuste Liidule.

Viidatud vastuses leitakse ka, et kui kohalik omavalitsus sõlmis RTJ 17 eelmise redaktsiooni

kehtivuse ajal lepingud, millega võetud kohustusi ei loetud piirmäärade alla käivaks, tekitab RTJ 17

muutmine neile arvestuspõhimõtete tagasiulatuva muutmise probleemi, mille tulemusena võib

mainitud piirmäärade täitmine ohtu sattuda. Samas ei saavat see tekitada tõelist probleemi, mille

vältimisele piirmäärade sätestamine on suunatud, et kohalik omavalitsus ei suudaks tulevikus oma

kohustusi täita, kuna arvestuspõhimõtete muutmine ei tähenda kohalikule omavalitsusele laekuva

raha vähenemist või kohaliku omavalitsuse poolt ülekantava raha suurenemist.

16. Riigikohtu istungil avaldas rahandusministri esindaja, et RTJ 17 reguleerimisalasse kuuluvaid

kontsessioonilepinguid on sõlminud kaheksa kohalikku omavalitsust (sh kaks, kes teadsid ette, et

peavad lepingu sõlmimisel lähtuma alates 2009. aastast RTJ-st 17), kellest ühegi sõlmitud

kontsessioonilepingute maht ei ületaks RTJ 17 rakendamisel, st sellele vastaval raamatupidamislikul

kirjendamisel kohaliku omavalitsuse eelarve seaduses sätestatud kohaliku omavalitsuse

laenukohustuste piirmäära. Kontsessioonilepinguid on sõlmitud eelkõige koolimajade puhul.

Enamiku neist teenuste kontsessioonikokkuleppeist on sõlminud Tallinna Linnavalitsus, sh

erafirmadega, puudutades kümne koolimaja ehitust. Seejuures tuleb arvestada, et kohustusi ei võeta

raamatupidamislikult arvele mitte täismahus, vaid kohustusena võetakse arvele ainult

ehitusmaksumus ja hiljem lisanduvad sinna veel ka intressikulud, hooldus- ja remondikulud, mis

kajastatakse alles siis, kui nad tekivad. Seega on bilansis kajastamisele kuuluvate laenukohustuste

maht väiksem kui lepingute alusel võetud kohustuste kogumaht. Nt oli Tallinna linnal tekkinud

2007. aasta lõpuks kohustusi vaid ühe koolimaja puhul, ülejäänud peaksid valmima 2008 ja 2009.

Rahandusministri esindaja leidis, et Raamatupidamise Toimkonna juhend ise ei vii Tallinna

Linnavalitsusest nende lepingute täitmisel rohkem raha välja, kui nende lepingutega võetud

kohustused nõuavad. Kehtivat lepingut, sealt tulenevaid õigusi ja kohustusi ning juriidilisi tagajärgi ei

mõjuta see, kumb lepingupool ja kuidas kajastab seda oma raamatupidamises. Lepingud on endiselt

siduvad ning neid ei ole vaja muuta. See, kuidas asju raamatupidamises kajastatakse, ei saa mõjutada

tegelikke rahavooge ega saa tekitada kohalikele omavalitsustele finantsraskusi. Küsimus on selles,

kas Tallinna linn lepingute kajastamisel mahub piirmääradesse, mis on seatud kohaliku omavalitsuse

võlakohustusele. Limiitide eesmärk on takistada kohalikel omavalitsustel sattumast tõelistesse

finantsraskustesse.

Samuti märkis rahandusministri esindaja, et väljatöötamisel on kohalike omavalitsuste

finantsjuhtimise seaduse eelnõu, millega soovitakse lõdvendada seni kehtivaid kohalike

omavalitsuste võlakohustuste piirmäärasid.

Lisaks leidis rahandusministri esindaja, et raamatupidamise seadus on kantud soovist, et

Raamatupidamise Toimkonna juhendid oleks üheks raamatupidamise hea tava osaks ja sisuliselt

kohustuslikud täitmiseks. Seejuures saab kirjendaja ise RPS § 17 kohaselt valida, kas lähtuda

raamatupidamise heast tavast või rahvusvahelise finantsaruandluse standarditest. Kui kirjendaja

otsustab järgida head tava, siis ta peaks selle põhimõtete kohaselt tõlgendama raamatupidamise

seaduses toodud printsiipe.

17. Õiguskantsler leiab kõigepealt, et Tallinna Linnavolikogu taotlus ei ole lubatav osas, milles

taotletakse Raamatupidamise Toimkonna juhendi RTJ 17 tervikuna või alternatiivselt RTJ 17 p 36

põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamist.

Nimelt ei saa õiguskantsleri arvates põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS)

§ 7 laiendavalt tõlgendada ning kohaliku omavalitsuse kaebeõiguse ulatuse määratlemisel peab

rangelt piirduma sättes nimetatud õigusaktidega. PSJKS §-s 7 sätestatud loetelus puuduvad aga

Raamatupidamise Toimkonna (jõustunud ja väljakuulutatud, kuid jõustumata) juhendid ja otsused.

RPS § 32 lg 1 ja § 34 lg 1 järgi antakse RTJ välja raamatupidamise seaduse selgitamiseks ja

täpsustamiseks, lähtudes rahvusvahelistest finantsaruandluse standarditest, samuti saab RPS § 34 lg 2

teisest lausest järeldada, et RTJ-dest, sealhulgas RTJ 17 sätetest võib kõrvale kalduda, kui seaduse

kohaldaja (sh raamatupidamiskohustuslase) tõlgendus seadusest erineb Raamatupidamise Toimkonna

omast. Seega ei ole seadusandja delegeerinud Raamatupidamise Toimkonnale õigusloomepädevust.

Samas peab õiguskantsler vajalikuks märkida, et RTJ-d on raamatupidamise spetsialistide antud

autoriteetsed tõlgendused, mis on osa Eesti heast raamatupidamistavast. Seetõttu on õiguskantsler

seisukohal, et kui raamatupidamiskohustuslane, kes koostab majandusaasta aruande Eesti head

raamatupidamistava järgides, tõlgendab seadust teistmoodi kui Raamatupidamise Toimkond, peab

kohustuslane majandusaasta aruandes juhendist kõrvalekaldumise esile tõstma ning kõrvalekaldumist

põhjendama. Vastasel juhul ei ole tagatud majandusaasta aruande arusaadavus ja võrreldavus.

18. Samuti ei ole õiguskantsleri arvates Tallinna Linnavolikogu taotlus lubatav osas, milles

taotletakse RPS § 32 lg 1 kehtetuks tunnistamist, kuna see ei ole esitatud kohaliku omavalitsuse

põhiseaduslike tagatiste kaitseks.

Tallinna Linnavolikogu põhjendab taotlust tunnistada RPS § 32 lg 1 kehtetuks sellega, et säte on

vastuolus PS §-ga 59 ja õigusselguse põhimõttega. Õiguskantsler leiab, et PS §-l 59 puudub vahetu

seos põhiseaduse XIV peatükis sätestatud kohaliku omavalitsuse garantiide või spetsiifiliste riigi ja

kohaliku omavalitsuse vaheliste suhetega ning seega ei ole kohalikul omavalitsusel õigust algatada

PSJKS § 7 alusel põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlust, tuginedes vaidlustatud akti

vastuolule PS §-ga 59. Samas ei ole õigusselguse nõue spetsiifiline põhiseaduse XIV peatükis

sätestatud kohaliku omavalitsuse tagatis, vaid üldine põhimõte, mis kehtib ennekõike

põhiõigussuhetes, kuid on õigusriigi põhimõttest (PS § 10) tulenevalt rakendatav ka põhiseaduses

nimetatud riigiorganite omavahelistes suhetes ja riigi ning kohaliku omavalitsuse vahelistes suhetes.

Seega ei kujuta ainuüksi asjaolu, et õigusakt on õigusselgusetu, endast kohaliku omavalitsuse

põhiseaduslike garantiide rikkumist. Tallinna Linnavolikogu taotluses puudub selgitus, kuidas

RPS § 32 lg 1 või sätte õigusselgusetus rikub kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi, samuti

ei ole tagatiste riive vaidlusaluse sätte puhul ilmne.

19. Õiguskantsleri arvates on üldeeskirja § 11 lg 5 põhiseadusega kooskõlas.

Tallinna Linnavolikogu taotlus tugineb PS §-le 154 ja § 157 lg-le 1. PS § 154 lg 2 kohaselt võib

kohalikule omavalitsusele panna kohustusi ainult seaduse alusel või kokkuleppel kohaliku

omavalitsusega. Seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustustega seotud kulud

kaetakse riigieelarvest. Kohustuste panemise all on sättes silmas peetud riiklike haldusülesannete

andmist kohalikule omavalitsusele. Koostoimes enesekorraldusõigusega tuleneb PS § 154 lg 2 teisest

lausest kohaliku omavalitsuse finantsgarantii: kohalike omavalitsuste rahastamise mehhanismi

loomine, mis tagaks kohalikele omavalitsustele piisavad rahalised vahendid nii riiklike ülesannete

täitmiseks kui ka kohaliku elu küsimuste korraldamiseks, on PS §-st 154 tulenevalt riigi kohustus. PS

§ 157 lg 1 tagab kohalikule omavalitsusele iseseisva eelarve. Kohaliku eelarve iseseisvus tähendab, et

valla- ja linnaeelarve ei ole riigieelarve osa, vaid on sellest lahutatud.

RPS § 14 lg 1 kohaselt peavad vallad ja linnad raamatupidamiskohustuslastena esitama

majandusaasta aruande. Üldeeskirja § 11 lg 5 sätestab, milliseid arvestuspõhimõtteid peab kohaliku

omavalitsuse üksus majandusaasta aruandes kasutama ning millistele nõuetele aruanne vastama peab.

Finantsaruandluse nõuded ei mõjuta reaalselt olemasolevate rahaliste vahendite suurust ega ka

eelarve sõltumatust. Seetõttu ei riiva üldeeskirja § 11 lg 5 kohaliku omavalitsuse finantstagatist või

PS § 157 lg-s 1 sätestatud garantiid.

Samas leiab õiguskantsler, et pole välistatud, et üldeeskirja § 11 lg 5 riivab PS § 154 lg-s 1 sätestatud

kohaliku omavalitsuse õigust otsustada ja korraldada kõiki kohaliku elu küsimusi. Seejuures võib

Tallinna Linnavolikogu taotleda vaidlusaluse sätte kehtetuks tunnistamist ainult osas, mille kohaselt

koostavad kohaliku omavalitsuse üksused majandusaasta aruande vastavuses üldeeskirjas esitatud

arvestuspõhimõtetega, lähtudes raamatupidamise seaduses ja RTJ-des aastaaruandele esitatud

nõuetest. Sätte ülejäänud osa suhtes, mis puudutab muid avalik-õiguslikke juriidilisi isikuid, ei ole

linnavolikogu taotlus lubatav.

Vallad ja linnad peavad majandusaasta aruandes raamatupidamislikult kajastama muu hulgas

aruandeperioodil kohaliku elu küsimuste korraldamisel tehtud majandustehinguid ja otsuseid, mis

mõjutavad kohaliku omavalitsuse üksuse finantsseisundit, ning nende majanduslikke tagajärgi.

Õiguskantsler leiab, et kohustus koostada kohaliku elu küsimustes tehtud otsustest aruandeid riivab

PS § 154 lg-s 1 sätestatud enesekorraldusõigust. Sellest tulenevalt on ka üldeeskirja § 11 lg 5

kohaliku omavalitsuse majandusaasta aruannet puudutav regulatsioon PS § 154 lg-s 1 sätestatud

tagatise riive. Liiga ulatuslik või mahukat administratiivset koormust põhjustav aruandekohustus võib

hakata mõjutama tehtavaid otsuseid.

Põhimõtet, et täitevvõimule võib delegeerida seadusega kehtestatud põhiõiguste ja vabaduste

piirangute täpsustamise, saab analoogia alusel kohaldada ka kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke

tagatisi puudutavale regulatsioonile. Volitusnormi piire konkretiseerivad seejuures ennekõike

volitusnormis sõnastatud määratlus esemest, mida minister määruses reguleerida võib, samuti teised

seaduse sätted, millega määrus ei tohi vastuollu minna, ning keeld kehtestada seadusega võrreldes

täiendavaid piiranguid.

Üldeeskirja § 11 lg 5 konstateerib vastavuses RPS § 35 lg-ga 2 ja § 36 lg-ga 1, et kohaliku

omavalitsuse üksuse majandusaasta aruanne peab vastama üldeeskirjas sätestatud

arvestuspõhimõtetele. Lisaks sätestab üldeeskirja § 11 lg 5, et majandusaasta aruande koostamisel

lähtutakse raamatupidamise seadusest ja RTJ-dest. Eesmärk, mille järgimiseks võib rahandusminister

RPS § 35 lg 2 ja § 36 lg 1 alusel kehtestada kohaliku omavalitsuse üksuse majandusaasta aruandes

kasutatavad arvestuspõhimõtted, on RPS § 35 lg-st 1 tuleneva kohustuse täitmine:

Rahandusministeerium korraldab riigi kui terviku raamatupidamist ja finantsaruandlust. Riigieelarve

seaduse (RES) § 45 lg 1 ja RPS § 37 lg 1 järgi peab Rahandusministeerium koostama ka riigi

majandusaasta koondaruande, mis koosneb muu hulgas informatsioonist kohalike omavalitsuste

kohta ning riigi ja kohalike omavalitsuste kohta konsolideerituna (RES § 48 lg 1 p 3). Ühtsete

arvestuspõhimõtete ja nõuete järgimine kohalike omavalitsuste majandusaasta aruande koostamisel

hõlbustab Rahandusministeeriumil korraldada riigi kui terviku raamatupidamist ning aitab koostada

riigi majandusaasta koondaruannet. Samas teeks seaduse regulatsioonist detailsemate nõuete

puudumine kohaliku omavalitsuse majandusaasta aruannetele Rahandusministeeriumi eespool

nimetatud ülesannete täitmise oluliselt raskemaks ja ebaefektiivsemaks. Arvestades mh RPS § 34 lg-

st 2 ja üldeeskirja § 11 lg-st 6 tulenevat võimalust RTJ-dest kõrvale kalduda, leiab õiguskantsler, et

üldeeskirja § 11 lg-st 5 tulenev üldine kohustus koostada majandusaasta aruanne vastavuses

kindlaksmääratud nõuetega ei mõjuta olulisel määral kohaliku omavalitsuse PS § 154

lg-st 1 tuleneva enesekorraldusõiguse raames langetatavaid otsuseid.

Lisaks arvab õiguskantsler, et Rahandusministeeriumile võimaluste loomine efektiivselt riigi kui

terviku raamatupidamist korraldada ja riigi majandusaasta aruannet koostada tagab riigile võimaluse

täita oma rahvusvahelisi finantsaruandluse kohustusi. Samuti saab Riigikogu riigi majandusaasta

aruandest olulist teavet eelarveliste otsuste langetamiseks ning parlamentaarse kontrolli tegemiseks

(vt RPS § 37 lg 2).

20. Justiitsminister leiab, et üldeeskirja § 11 lg 5 on formaalselt vastuolus põhiseadusega ning riivab

sellega kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi. Nimelt on üldeeskirja vaidlustatud sätte puhul

tegemist kohaliku omavalitsuse garantii riivega ning kohaliku omavalitsuse vaba otsustusõiguse

piiramisega, kuna üldeeskirja § 11 lg 5 seab kohalikule omavalitsusele kohustuse majandusaasta

aruande koostamisel lähtuda üldeeskirjas esitatud arvestuspõhimõtetest ning RPS-s ja RTJ-des toodud

nõuetest. Samas näeb RPS § 32 lg 2 ette, et rahandusminister kehtestab üldeeskirjaga

arvestuspõhimõtted, aruannete vormid ja nende esitamise korra, kuid see RPS säte ei anna

rahandusministrile edasivolitamise õigust. Siiski on materiaalselt tegemist kehtestamise õiguse

üleandmisega, kuna üldeeskirja § 11 lg 5 alusel muutuvad Raamatupidamise Toimkonna juhendid

kohustuslikuks, st et rahandusministri antud aktide asemel kehtestatakse kohustusi RTJ-ga. Kuna

pädevuse üleandmine ei ole ka materiaalselt lubatud, on määrus formaalselt põhiseadusega vastuolus.

Samas leiab justiitsminister, et Tallinna Linnavolikogu taotlusest ei selgu, kuidas rikub kohaliku

omavalitsusüksuse põhiseaduslikku garantiid RPS § 32 lg 1. See, et Vabariigi Valitsus on

moodustanud kogu, kelle ülesanneteks on suuniste ja juhiste andmine, ilma et nende järgimine oleks

kohustuslik, ei saa iseenesest riivata kohaliku omavalitsuse garantiid, ning seega pole Tallinna

Linnavolikogu taotlus RPS vaidlustatud sätte osas lubatav. Samuti ei riiva kohaliku omavalitsuse

garantiid RTJ 17, kuna tegemist ei ole õigusaktiga ja see täitmiseks mittekohustuslik akt ei saa riivata

ega rikkuda kellegi õigusi. Nimelt pole RPS alusel kehtestatud juhendid haldusorgani antud

õigusaktid täidesaatva riigivõimu teostamiseks ega vasta need ka üksikakti tunnustele. RPS kohaselt

on juhendid seadust selgitavad ning täpsustavad dokumendid (§ 34 lg 2 esimene lause) ega ole seega

PSJKS § 7 kohaselt õigusaktid, mille üle saab teha põhiseaduslikkuse järelevalvet.

Riigikohtu istungil lisas justiitsminister, et Raamatupidamise Toimkonna juhendid on kantud heast

eesmägist tagada Eestis läbipaistev ja üheselt mõistetav raamatupidamine ühtselt kõigile kohalikele

omavalitsustele eesmärgiga, et Eesti riik eelarvet koostades teaks, milline on avaliku sektori eelarve

positsioon tervikuna. Toimkonna tegevus on mõistuspärane ja otstarbekohane, kuid praegune

õigusruum ei võimalda Raamatupidamise Toimkonnal kehtestada mingeid kohustuslikke üldeeskirju,

küll annab aga seadusandja sellise õiguse rahandusministrile, kes on selle võimaluse jätnud

kasutamata.

21. Eesti Maaomavalitsuste Liit nõustub Tallinna Linnavolikogu taotluses esitatud seisukohtadega.

Lisaks märgib ta oma arvamuses, et RPS § 32 lg 1 koostoimes §-ga 34 on vastuolus ka PS §-ga 86,

mille kohaselt kuulub täidesaatev riigivõim Vabariigi Valitsusele, ning PS § 87 p-ga 6 ja §-ga 94,

mille kohaselt Vabariigi Valitsus ja minister annavad seaduse alusel ja täitmiseks määrusi.

Raamatupidamise seaduse loetletud sätetega antakse Raamatupidamise Toimkonna juhendeid seaduse

selgitamiseks ja täpsustamiseks, piiramata sealjuures nende kohaldamisala ja ulatust. Toimkonna

juhendeile on RPS § 34 lg 2 kohaselt antud koht õigusaktide süsteemis (juhendi vastuolu korral

seadusega kohaldatakse seaduses sätestatut), mille tulemusena on need põhiseaduse vastaselt

võrdsustatud Vabariigi Valitsuse ja ministri määrustega. Samas on, lähtudes üldeeskirja § 11 lg-st 5,

RTJ-de, sh RTJ 17 kohaldamine kohalikele omavalitsustele kohustuslik.

Eesti Maaomavalitsuste Liit märgib, et 1. jaanuaril 2009 jõustuv RTJ 17 toob kohalikele

omavalitsustele kaasa tagajärgi, mida seadus ega rahandusministri määrus iseenesest ei põhjusta.

Juhendi kehtima hakkamisel on piiratud kohaliku omavalitsuse üksuse võimalus tulevikus osaleda

avaliku ja erasektori partnerlusprojektides (nn PPP-projektides). Nimelt tingib juhendi põhjendamatu

ning õiguskindluse põhimõtte vastane tagasiulatuv kohaldamine suure tõenäosusega nimetatud

projektide vastuollu mineku VLES § 8 lg-ga 1. Koosmõjus viimati mainitud seadusega kujutab RTJ

17 endast kohaliku omavalitsuse autonoomia kitsendust, kuna piirab omavalitsuse õigust PPP-

projektide kaudu oma arengukavasid ellu viia ning seega õigust valida sobivaim ja efektiivseim viis

omavalitsuslike ülesannete täitmiseks.

22. Eesti Linnade Liit toetab Tallinna Linnavolikogu taotlust ning peab õigeks selles esitatud

argumente ja põhjendusi. RTJ 17-ga ning üldeeskirja § 11 lg-ga 5 piiratakse kohaliku omavalitsuse

põhiseaduslikke garantiisid ja iseotsustamisõigust, kuivõrd tegemist on seadusest madalamal seisvate

aktidega. Puudulikuks tuleb Eesti Linnade Liidu arvates lugeda ka RPS § 32 lg-t 1, mis võimaldab

Raamatupidamise Toimkonnal sekkuda seadusloomesse, kuivõrd seaduse selgitamine ja täpsustamine

kohustuslike juhendite näol kätkeb endas ohtu anda seadusele uus sisu, võttes seeläbi endale

seadusandja rolli. Regulatsioon eirab õigusselguse ja õiguspärase ootuse põhimõtteid.

Eesti Linnade Liidu hinnangul oleks RTJ 17 p-st 36 lähtuv kohustus juba sõlmitud

partnerluslepingute ümbervaatamiseks ja muutmiseks kohaliku omavalitsuse tegevusele

ennenägematu fiskaalse mõjuga.

VAIDLUSTATUD SÄTTED

23. RPS § 32 lg 1 sätestab:

"§ 32. Raamatupidamise Toimkond

(1) Vabariigi Valitsus moodustab Raamatupidamise Toimkonna (edaspidi Toimkond), mille

ülesandeks on välja anda käesolevat seadust selgitavaid ja täpsustavaid raamatupidamisalaseid

juhendeid ning suunata raamatupidamisalast tegevust. [...]"

24. Rahandusministri 11. detsembri 2003. a määruse nr 105 "Riigi raamatupidamise üldeeskiri" § 11

lg 5 näeb ette:

"§ 11. Majandusaasta aruanne

[...] (5) Kohalikud omavalitsused, muud avalik-õiguslikud juriidilised isikud, avalikku sektorisse

kuuluvad sihtasutused, mittetulundusühingud, Riigimetsa Majandamise Keskus ja tütarettevõtjad

koostavad majandusaasta aruande vastavuses üldeeskirjas esitatud arvestuspõhimõtetega, lähtudes

"Raamatupidamise seaduses" ja RTJ-des toodud nõuetest aastaaruandele. [...]"

25. Vaidlustatud on ka Raamatupidamise Toimkonna juhend RTJ 17 "Teenuste

kontsessioonikokkulepped" (RTL 2008, 20, 294).

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

26. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium hindab esmalt Tallinna Linnavolikogu taotluse

lubatavust (I) ning võtab seejärel seisukoha selle põhjendatuse küsimuses (II).

I

27. Kolleegium lähtub kohaliku omavalitsuse volikogu taotluse lubatavust hinnates PSJKS §-st 7,

mille kohaselt võib volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada väljakuulutatud, kuid

jõustumata seadus või jõustumata Vabariigi Valitsuse või ministri määrus põhiseadusega vastuolus

olevaks või jõustunud seadus, Vabariigi Valitsuse või ministri määrus või selle säte kehtetuks, kui see

on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. Taotluse hindamisel peab kolleegium

seega tegema kindlaks, kas säte, mille põhiseadusele vastavuse kontrolli taotletakse, on osa mõnest

PSJKS §-s 7 loetletud õigusaktist, ning kontrollima, kas see säte võib rikkuda kohaliku omavalitsuse

põhiseaduslikke tagatisi.

28. Taotluse kohta tunnistada RTJ 17 või selle punkt 36 põhiseadusega vastuolus olevaks leiab

kolleegium, et see ei ole lubatav. Raamatupidamise Toimkonna juhend ei ole PSJKS §-s 7 nimetatud

õigustloov akt. Seda ei ole vastu võtnud õigusaktide vastuvõtmiseks ettenähtud menetlust järgides

vastava pädevusega organ. RTJ 17 on oma otsusega vastu võtnud RPS § 32 lg 2 kohaselt sõltumatu

komisjonina tegutsev Raamatupidamise Toimkond, mitte rahandusminister seaduses sisalduva

volitusnormi alusel. Vastupidiselt taotluse esitaja seisukohale leiab kolleegium, et üldeeskirja § 11 lg-

s 5 sisalduv viide Raamatupidamise Toimkonna juhenditele ei muuda RTJ 17 osaks üldeeskirjast ning

see ei ole vaidlustatav koos üldeeskirja § 11 lg-ga 5.

29. Kolleegium on seisukohal, et lubatav ei ole ka taotlus tunnistada RPS § 32 lg 1 kehtetuks vastuolu

tõttu õigusselguse põhimõtte ja PS §-ga 59.

Kolleegium leiab sarnaselt õiguskantsleri arvamusele, et ainuüksi asjaolu, et õigusakt on

õigusselgusetu, ei kujuta endast kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike garantiide rikkumist. Kui

kohaliku omavalitsuse volikogu taotleb õigusakti kehtetuks tunnistamist põhjusel, et õigusakt on

vastuolus õigusselguse põhimõttega, peab ta selgitama, kuidas õigusselgusetus kahjustab mõnda

kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikku tagatist. Tallinna Linnavolikogu taotluses puudub selgitus,

kuidas RPS § 32 lg 1 või selle sätte õigusselgusetus rikub kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke

tagatisi. Kohaliku omavalitsuse tagatiste riive ei ole kõnesoleva sätte puhul ka ilmne.

Kolleegium leiab ka PS § 59 kohta nii nagu õiguskantsler, et sellel sättel, mille kohaselt kuulub

seadusandlik võim Riigikogule, puudub vahetu seos kohaliku omavalitsuse garantiidega või riigi ja

kohaliku omavalitsuse vaheliste suhetega. See säte reguleerib Riigikogu pädevust ja Riigikogu

paiknemist võimude lahususe süsteemis.

30. Kolleegiumi hinnangul on Tallinna Linnavolikogu taotlus lubatav üksnes osas, milles vastuolu

tõttu PS §-ga 154 ja § 157 lg-ga 1 palutakse tunnistada kehtetuks üldeeskirja § 11 lg 5. Üldeeskiri on

PSJKS § 7 kohaselt vaidlustatav akt, kuna tegemist on ministri jõustunud määrusega. Iseenesest ei

ole välistatud, et see säte võib rikkuda kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi.

31. Kolleegium hindab eelnevatest kaalutlustest lähtudes taotluse põhjendatust ainult selles osas,

milles see puudutab üldeeskirja § 11 lg 5 vastavust põhiseadusele.

II

32. Kolleegium on seisukohal, et üldeeskirja § 11 lg-s 5 kehtestatud kohustus koostada majandusaasta

aruanne vastavuses üldeeskirjas esitatud arvestuspõhimõtetega, lähtudes raamatupidamise seaduses ja

RTJ-des toodud nõuetest aastaaruandele, riivab kohaliku omavalitsuse õigust iseseisvalt otsustada ja

korraldada kohaliku elu küsimusi ning kohaliku omavalitsuse finantsautonoomiat.

Üldeeskirja § 11 lg-s 5 sisalduv kohustus tähendab seda, et kohalik omavalitsus peab majandusaasta

aruandes kajastama aruandeperioodil kohaliku elu küsimuste korraldamisel ja otsustamisel tehtud

majandustehinguid ja vastu võetud otsuseid, mis mõjutavad kohaliku omavalitsuse finantsseisundit.

Majandusaasta aruandes sisalduvad andmed võivad avaldada mõju kohaliku elu küsimuste iseseisvale

otsustamisele ja korraldamisele muu hulgas seetõttu, et neis kajastuv kohustuste maht mõjutab võimet

võtta võlakohustusi. Kohaliku elu küsimuste kohta aruannete koostamine riivab seega PS § 154 lg-s 1

sätestatud õigust ja PS § 157 lg-st 1 tulenevat finantsautonoomiat.

33. Kolleegium hindab nüüd, kas üldeeskirja § 11 lg-s 5 sisalduv riive on formaalselt

põhiseaduspärane.

PS § 3 lg 1 esimese lause kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas

olevate seaduste alusel. Sellest sättest tuleneb muu hulgas, et täitmiseks kohustuslikud saavad olla

üksnes õigusnormid, mille on vastu võtnud kohast menetlust järgides organ, kellele on põhiseadusega

antud pädevus kehtestada üldkohustuslikke õigusnorme. Üldeeskirja § 11 lg-ga 5 on kohalikele

omavalitsustele pandud kohustus lähtuda majandusaasta aruande koostamisel RTJ-des toodud

nõudeist. RTJ-d koostab RPS § 32 kohaselt Vabariigi Valitsuse moodustatud sõltumatu komisjonina

tegutsev Raamatupidamise Toimkond, kes kinnitab need oma otsusega. Raamatupidamise

Toimkonnale ei ole aga põhiseadusega antud üldkohustuslike õigusnormide kehtestamise pädevust.

Seetõttu ei saa rahandusministri määrusega nõuda kohalikelt omavalitsustelt nendest juhenditest

lähtumist.

Kolleegium leiab seega sarnaselt justiitsministrile, et üldeeskirja § 11 lg 5 ei ole formaalselt

põhiseaduspärane. Sellest sättest tulenev kohalike omavalitsuste kohustus lähtuda majandusaasta

aruande koostamisel RTJ-dest on vastuolus PS § 3 lg 1 esimese lausega.

34. Kolleegium lisab, et ekslik on Tallinna Linnavolikogu seisukoht, mille kohaselt peab kohaliku

omavalitsuse enesekorraldusõigust ja finantsautonoomiat piirav regulatsioon PS §-st 154 ja §-st 157

tulenevalt täies ulatuses sisalduma seaduses. Nendes sätetes sisalduv seaduse reservatsioon ei

tähenda, et seadus peab ammendavalt sätestama kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi

puudutava regulatsiooni ning et sellega seonduva regulatsiooni kehtestamise delegeerimine

täitevvõimule on keelatud. Kolleegium on seisukohal, et seadusandja peab ise otsustama kõik

enesekorraldusõiguse ja finantsautonoomia piiramise seisukohalt olulised küsimused. Täitevvõimule

võib delegeerida enesekorraldusõiguse ja finantsautonoomia seadusega kehtestatud piirangute

täpsustamise.

35. Kolleegium tunnistab esitatud põhjustel üldeeskirja § 11 lg 5 põhiseadusega vastuolus olevaks ja

kehtetuks osas, milles see kohustab kohalikke omavalitsusi lähtuma majandusaasta aruande

koostamisel RTJ-des toodud nõuetest.

Märt Rask, Peeter Jerofejev, Indrek Koolmeister, Hannes Kiris, Villu Kõve