3-3-1-52-08 · Riigikohus

RIIGIKOHUS HALDUSKOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-52-08 Otsuse kuupäev 30. september 2008 Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Harri Salmann Kohtuasi AS Steri kaebus Keskkonnaministeeriumi toimingute õigusvastasuse tuvastamiseks ja Keskkonnaministeeriumi kohustamiseks haldusakti väljaandmiseks Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Ringkonnakohtu 29. aprilli 2008. a otsus haldusasjas nr 3-07-241 Menetluse alus Riigikohtus AS Steri kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus RESOLUTSIOON Rahuldada AS Steri kassatsioonkaebus osaliselt. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 29. aprilli 2008. a otsus osas, millega jäeti rahuldamata AS Steri nõuded avatud menetluse algatamisega viivitamise ning keskkonnamõju hindamise algatamise õigusvastasuse tuvastamiseks. Ülejäänud osas jätta ringkonnakohtu otsus jõusse. Teha tühistatud osas uus otsus, millega tunnistada õigusvastasteks Keskkonnaministeeriumi toimingud, mis seisnesid avatud menetluse algatamisega viivitamises ning keskkonnamõju hindamise algatamises. Mõista Keskkonnaministeeriumilt AS Steri kasuks välja menetluskulud 26 310 kr. Tagastada kautsjon. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. 27. oktoobril 2005 esitas AS Steri Keskkonnaministeeriumile taotluse kiirgusseadme kasutamiseks tööstusliku sterilisatsiooni otstarbel. 4. jaanuaril 2006 väljastas Keskkonnaministeerium AS-le Steri kiirgustegevusloa nr 06/001 kõrgaktiivse kinnise kiirgusallika hoidmiseks Harju maakonnas, Saue vallas, Alliku külas aadressil Kurvi tee 406a. 7. veebruaril 2006 esitas AS Steri Keskkonnaministeeriumile taotluse kiirgustegevusloa muutmiseks, et oleks võimalik hakata kiirgusallikat kasutama. 9. märtsil 2006 algatas Keskkonnaministeerium kiirgustegevusloa muutmiseks avatud menetluse. 6. aprillil 2006 algatas keskkonnaminister steriliseerimisseadme keskkonnamõju hindamise (KMH), leides, et AS Steri poolt kavandatav tegevus toob eeldatavalt kaasa olulise keskkonnamõju. 23. novembril 2006 otsustas Keskkonnaministeerium jätta KMH aruande heaks kiitmata. 29. mail 2007 kiitis Keskkonnaministeerium KMH aruande heaks. 18. septembri 2007. a käskkirjaga nr 1034 anti AS-le Steri kiirgustegevusluba nr 07/048 kõrgaktiivse kinnise kiirgusallika kasutamiseks. 2. 30. jaanuaril 2007 esitas AS Steri halduskohtule kaebuse, milles palus tunnistada õigusvastaseks

Keskkonnaministeeriumi toimingud kiirgustegevusloa muutmise menetluses. Kaebuse kohaselt olid õigusvastased järgmised toimingud: avatud menetluse läbiviimine, KMH algatamine ning KMH aruande heaks kiitmata jätmine, samuti oli õigusvastane nendest toimingutest tekkinud viivitus kiirgustegevusloa muutmise menetluses. Põhjendatud huvina märkis kaebaja soovi esitada kahju hüvitamise nõue. Lisaks taotles AS Steri Keskkonnaministeeriumi kohustamist kiirgustegevusluba muutva haldusakti väljaandmiseks. Kaebuse põhjenduste kohaselt anti esialgu luba üksnes kiirgusallika hoidmiseks kiirgusvarjestuse kontrollimise eesmärgil. Kuivõrd kiirgusvarjestus osutus nõuetekohaseks, ei olnud Keskkonnaministeeriumil alust loa muutmisest keeldumiseks. Keskkonnaministeeriumi 29. aprilli 2004. a määruse nr 41 "Kiirgustegevusloa andmise, muutmise ja kehtetuks tunnistamise menetluse tähtajad ning kiirgustegevusloa taotluse täpsustatud nõuded, vormid ja kiirgustegevusloa vormid" (edaspidi "Nõuded") § 7 kohaselt tuli loa muutmise menetlus viia läbi 30 päeva jooksul. Loa muutmise asemel algatas Keskkonnaministeerium 31. päeval pärast taotluse saamist avatud menetluse. Kiirgusseaduse (KiS) § 20 loetleb juhud, mil on nõutav avatud menetluse läbiviimine. Kavandatav tegevus nimetatud loetellu ei kuulu. Seega algatati avatud menetlus õigusvastaselt. Ei kiirgusseadus, keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seadus (KeHJS) ega muud õigusaktid näe AS Steri kavandatava tegevuse puhul ette KMH vajadust. KeHJS § 6 lg 2 p 22 näeb ette võimaluse kaaluda KMH algatamist igasuguse tegevuse puhul, mis võib kaasa tuua olulise keskkonnamõju. Keskkonnamõju algatamise otsuses on selgesõnaliselt öeldud, et kavandataval tegevusel normaalolukorras oluline keskkonnamõju puudub. KMH algatamise vajadust on põhjendatud hädaolukorra, näiteks lennukatastroofi esinemise võimalusega, mispuhul lennuk kukub kiirgusseadet sisaldavale rajatisele, purustades selle täies ulatuses. Sellisel juhul on võimalik kiirguse levimine väljapoole kiirgusrajatist, mis põhjustaks olulise keskkonnamõju. Seejuures on minister ise hinnanud selle võimaluse kaduvväikeseks. Keskkonnamõju esinemise kaduvväikese tõenäosus korral ei ole KMH menetlus vajalik. Eeltoodust tulenevalt algatati KMH õigusvastaselt. Keskkonnamõju hindamise aruande jättis Keskkonnaministeerium kaebuse kohaselt heaks kiitmata ilma seaduslike põhjendusteta. 3. Tallinna Halduskohtu 31. augusti 2007. a otsusega haldusasjas nr 3-07-241 rahuldati AS Steri kaebus ja tunnistati õigusvastaseks vaidlustatud Keskkonnaministeeriumi toimingud ning nendest tingitud viivitus kiirgustegevusloa muutmise menetluses. Kohus kohustas Keskkonnaministeeriumit otsustama AS Steri kiirgustegevusloa muutmine või uue loa väljaandmine 15 päeva jooksul kohtuotsuse jõustumisest arvates. Kohtuotsuse põhjenduste kohaselt ei ole vaidlust selles, et kavandatav tegevus ei kuulu tegevuste loetellu, mille puhul kiirgustegevusloa menetluses on KiS järgi nõutav avatud menetluse läbiviimine. Kuivõrd seadusandja ei ole sellise kiirgustegevuse puhul avatud menetluse läbiviimist vajalikuks pidanud, peaks haldusorgani otsus sellegipoolest avatud menetlus läbi viia olema iseäranis hoolikalt kaalutud ja põhjendatud. Seaduse tasandil ei eristata kiirgusallika hoidmise ja kasutamise lubasid. KiS § 25 lg 1 ja "Nõuete" § 7 lg 1 kohaselt tuleb haldusorganil kiirgustegevuse muutumise korral

kiirgustegevusluba muuta 30 päeva jooksul. Kui kavandatav muudatus on oluline, otsustab haldusorgan 10 päeva jooksul, kas vajalik on uue kiirgustegevusloa taotluse esitamine (KiS § 25 lg 2). Kuna Keskkonnaministeerium AS-lt Steri uue taotluse esitamist ei nõudnud, ei olnud tal enam võimalik täiendavalt kaaluda, kas kiirgustegevusluba muuta või mitte. Seega ei saanud avatud menetluse käigus avaldatavad seisukohad haldusorgani otsust mõjutada, mistõttu avatud menetluse läbiviimine ei olnud vajalik. Juhul, kui avatud menetlus oleks olnud vajalik, oleks see tulnud läbi viia esmase loataotluse menetlemisel. Kuivõrd avatud menetluse läbiviimine ei olnud piisavalt põhjendatud, tuleb seda pidada õigusvastaseks. Kiirgustegevusloa muutmise puhul ei ole tegemist tavapärase haldusakti muutmise menetlusega, vaid formaalse toiminguga, mistõttu ei olnud vajalik ka KMH läbiviimine. Kui kavandatav muudatus on selline, millega võib kaasneda oluline keskkonnamõju keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi tähenduses, on tegemist kiirgusohutuse seisukohast olulise muutusega, mille puhul on vajalik arendajalt uue loataotluse nõudmine. Kuna käesoleval juhul AS-lt Steri uut loataotlust ei nõutud, ei saanud nõuda ka KMH läbiviimist. Lisaks olid KMH algatamise otsuse põhjendused puudulikud. Olulise keskkonnamõju võimalikkust on seostatud üksnes konkreetse hädaolukorra - lennukatastroofi - esinemisega. Tegevusel ei saa olla olulist keskkonnamõju, kui sellekohase ohu esinemine on võimatu või ebatõenäoline. Oluline on ka asjaolu, et kavandatava tegevuse sisu ja iseloom olid Keskkonnaministeeriumile teada juba esialgse taotluse menetlemisel. Vastustaja väited, nagu ilmnenuks KMH vajadus alles seoses kiirgusallika kasutuselevõtuga, on ilmselgelt otsitud. Keskkonnaministeerium andis oma käitumisega üheselt mõista, et juhul, kui tootmishoone varjestus on nõuetekohane, muudetakse kiirgustegevusluba ilma täiendavate takistusteta. Kui Keskkonnaministeerium oleks KMH läbiviimist pidanud vajalikuks juba algse loa menetlemisel, ei oleks AS Steri pidanud tegema kulutusi kiirgusallika tootmishoonesse toomisele ning selle hoidmisele ilma kasutamise võimaluseta. Eeltoodust tulenevalt leidis kohus, et KMH algatamine oli õigusvastane. KMH aruande heakskiitmata jätmine oli kohtu hinnangul samuti ebapiisavalt põhjendatud ning seetõttu õigusvastane. Kaebaja menetluskulude katteks mõistis kohus vastustajalt välja 45 000 kr. 4. Keskkonnaministeerium esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada. Keskkonnaministeerium on seisukohal, et olulise muudatuse puhul kiirgustegevuses on haldusorganil võimalus otsustada, kas nõuda uue loataotluse esitamist või mitte. Kiirgusallika hoidmise ja kasutamise puhul on tegemist erinevate tegevustega, millega kaasnev oht on erinev. Kiirgusallikat hoitakse 7 m sügavuses basseinis. Kiirgusallika kasutamisel tuuakse see aga maapinnale, mistõttu suureneb tõenäosus selle sattumiseks õnnetuse tagajärjel väljapoole steriliseerimiskeskust. Ka ilma uut taotlust nõudmata on Keskkonnaministeeriumil õigus keelduda loa muutmisest, kui kavandatav kiirgustegevus ei vasta seaduses sätestatud nõuetele. Avatud menetlus tagab otsustusprotsessis osalemise võimaluse huvitatud isikutele, kelleks antud juhul olid AS Steri tootmishoone läheduses elavad inimesed. Kaaludes Saue valla elanike muret seoses kiirgusohuga ning AS-le Steri avatud menetlusega kaasnevaid kulutusi, leidis ministeerium

avatud menetluse olevat vajaliku ning proportsionaalse. Huvitatud isikute ettepanekuid sai arvestada kiirgusseire ja kiirgusohutusnõuete määramisel. Avatud menetluse nõudmine esmase kiirgustegevusloa menetlemisel ei oleks olnud proportsionaalne, sest kiirgusallika hoidmisega ei kaasne olulisi keskkonnamõjusid ja riske. Apellant ei nõustunud halduskohtu seisukohaga, mille kohaselt keskkonnamõju on väheoluline ning KMH algatamine põhjendamatu, kui tegevusega kaasnevate avariide oht on väike. Kuigi AS Steri kavandatava tegevuse puhul on õnnetusjuhtumi tõenäosus väike (üks kord 100 000 aasta jooksul), võivad selle tagajärjed olla väga tõsised. Lähtuvalt ettevaatusprintsiibist tuleb KMH alati algatada, kui negatiivse keskkonnamõju esinemise võimalus ei ole välistatud. KMH aruandest selgus, kui suur on hädaolukorra esinemise tõenäosus, missugused võivad olla selle tagajärjed ning kuidas hädaolukorras reageerida. See teave on oluline nii Keskkonnaministeeriumile kui Saue valla elanikele. KMH aruande heaks kiitmata jätmine oli piisavalt põhjendatud. Ringkonnakohtu istungil loobus Keskkonnaministeerium halduskohtu otsuse vaidlustamisest kohustamisnõude osas, kuna halduskohtu otsuse tegemise järel rahuldas ministeerium 18. septembril 2007 AS Steri taotluse ning andis loa kiirgusseadme kasutamiseks. 5. Tallinna Ringkonnakohtu 29. aprilli 2008. a otsusega rahuldati Keskkonnaministeeriumi apellatsioonkaebus osaliselt ning tühistati halduskohtu otsus osas, millega tunnistati õigusvastaseks avatud menetluse läbiviimine, KMH algatamine ja nendest toimingutest tingitud viivitus kiirgustegevusloa muutmise menetluses. Ringkonnakohus ei nõustunud halduskohtu seisukohaga, mille kohaselt uut taotlust nõudmata ei ole võimalik loa muutmisest keelduda. "Nõuetega" on sätestatud erinevad tähtajad otsusele, millega luba muudetakse, ja otsusele, millega kohustatakse isikut esitama uut taotlust. Kui otsus mitte nõuda uut taotlust tähendaks nõusolekut loa muutmiseks, ei oleks erinevate tähtaegade kehtestamine põhjendatud. Seega oli Keskkonnaministeeriumil ka praegusel juhul kaalutlusõigus loa muutmise üle otsustamisel. Ringkonnakohus asus seisukohale, et kiirgustegevuste puhul, mille loa menetlemisel ei ole Kiirgusseaduse kohaselt kohustuslik avatud menetluse läbiviimine, ei ole haldusorganil HMS § 46 lg 1 kohaldamisel tavapärasest suuremat põhjendamiskohustust. Avatud menetluse läbiviimine oli põhjendatud keskkonnaküsimuse otsustamisega kaasneva suure avaliku huvi ning puudutatud isikute ringiga, kelle võimalike vastuväidete ärakuulamine oli vajalik õiguspärase kaalutlusotsuse tegemiseks. Kaebaja ei ole tõendanud, et esialgse kiirgustegevusloa andmisel oleks Keskkonnaministeerium andnud lubadusi loa muutmiseks kiirgusvarjestuse kontrollimise järel. Avatud menetluse läbiviimine otsustati mõistliku aja jooksul. KMH algatamise osas leidis ringkonnakohus, et ka väikese, kuid siiski võimaliku olulise keskkonnamõju esinemise tõenäosuse korral tuleb välja selgitada, milliste abinõude kasutamisega on võimalik riske vähendada. Selliste tingimuste väljaselgitamiseks ei ole tingimata vajalik KMH menetluse läbiviimine. Olulise keskkonnamõju olemasolu väljaselgitamisel tuleb arvestada ka KiS § 18 lg-t 31, mille kohaselt on tegemist suure ohuga kiirgustegevusega. Kuigi lennuki käitisele

kukkumise tõenäosus on ka ringkonnakohtu arvates sedavõrd väike, et sellega ei saa õigustada KMH algatamist, on vastustaja viide ettevaatuspõhimõttele ning asjaolule, et kõikide hädaolukordade tekkimise tõenäosust ei ole võimalik kindlaks teha ilma ekspertide aruandeta, piisavad, et õigustada KMH läbiviimist. KMH eesmärk ongi ebaselguse kõrvaldamine võimalike keskkonnaohtude olemasolu ja suuruse osas. Kiirgusallika hoidmise loa andmine ilma KMH-d nõudmata ei saanud tekitada AS-le Steri ootust, et ka kiirgusallika kasutamise luba tingimusteta väljastatakse. Seega oli KMH algatamine õiguspärane. Ringkonnakohus nõustus halduskohtuga, et KMH aruande heaks kiitmata jätmine oli õigusvastane. Ringkonnakohus mõistis Keskkonnaministeeriumilt kaebaja kasuks välja menetluskulud kahe kohtuastme peale kokku 28 500 kr. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED 6. AS Steri esitas kassatsioonkaebuse, milles palus tühistada ringkonnakohtu otsus osas, millega tühistati halduskohtu otsus. Kassaatori hinnangul oli õige halduskohtu seisukoht, mille kohaselt on seadusandja juba kaalunud, millist laadi kiirgustegevuse loa menetlemisel on avatud menetlus vajalik, ning leidnud, et teist laadi kiirgustegevuse puhul see üldjuhul vajalik ei ole. Avatud menetluse läbiviimist ei saa põhjendada üksnes suure avaliku huviga. Ka keskkonnaasjade puhul peab kavandatava tegevuse mõju isikutele olema oluline ja reaalne. Keskkonnaministeeriumil oli juba avatud menetluse algatamisel teada, et kavandataval tegevusel puudub reaalne mõju kohalikele elanikele, mistõttu avalikkuse kaasamine ei olnud asja lahendamiseks vajalik. Avatud menetlusest tingitud viivitus on kaebajale kaasa toonud suure varalise kahju, mida ei kaalu üles eesmärk avalikkuse informeerimiseks. Avatud menetlust ei alustatud õigeaegselt, arvestades asjaolu, et AS Steri esitas taotluse kiirgusallika kasutamiseks juba 27. oktoobril 2005. Juba siis oli ministeeriumil kogu vajalik teave avatud menetluse tarvilikkuse üle otsustamiseks. Keskkonnaohtlikkuse seisukohast ei ole mingit vahet kiirgusallika hoidmisel ja kasutamisel. Kiirgusallika aktiivsus väheneb aja jooksul, mistõttu kaebaja jaoks oli oluline saada luba selle kasutamiseks võimalikult ruttu pärast selle kohaletoomist. Rikutud on kaebaja õiguspärast ootust - Kiirguskeskus kinnitas kaebajale, et ohutusnõuete täitmise korral väljastatakse talle luba. Loa andmise pädevuse üleminek Kiirguskeskuselt Keskkonnaministeeriumile ei saa välistada õiguspärase ootuse printsiibile tuginemist. Kassaator leiab, et KMH ei olnud kohaseks ettevaatusmeetmeks kiirgusallika kasutamisega seotud riskide vähendamiseks. Kohaseks meetmeks oleks olnud sarnaste ettevõtete ja sarnase tehnoloogia kohta käiva teabe analüüsimine. Info nii avariikui hädaolukordade kohta on avalikult kättesaadav. Enne KMH algatamist esitas AS Steri ministeeriumile ka kiirguseksperdi Enn Realo koostatud "AS Steri tööstusliku kiiritusseadme avariistsenaariumi kiirgusohutushinnangu", milles on leitud, et ei tahtlik õhurünnak ega juhuslik lennuõnnetus saa põhjustada kiirguskaitse degradeerumist ja radioaktiivse aine pääsu ümbritsevasse keskkonda. Kui ministeeriumil ei olnud sellegipoolest piisavalt teavet võimalike ohtude olemasolu ja nende suuruse kohta, oleks seda saanud hankida

vähem koormavate meetmetega kui KMH. Ringkonnakohus on vääralt kohaldanud KiS § 18 lg-t 31, mis KMH algatamise ajal veel ei kehtinudki. Kiirgustegevusi pole nimetatud sättes jaotatud ohtlikkuse tasemetesse mitte keskkonnaohu põhjal, vaid kiirgustöötaja poolt saadava efektiivdoosi põhjal, millel ei ole mingit otsest seost ohu suuruse ja tõenäosusega ümbritsevale keskkonnale laiemalt. 7. Keskkonnaministeeriumi vastuses palutakse kassatsioonkaebus rahuldamata jätta. Vastuse kohaselt oli avatud menetluse läbiviimine proportsionaalne ning asja otsustamiseks vajalik. Avatud menetluse käigus tehtud ettepanekutest lähtuvalt lisati kiirgustegevusloale mitmeid kiirgusohutust tagavaid nõudeid. Avatud menetluse läbiviimine ei põhjustanud viivitust kiirgusseadme kasutuselevõtmisel. Tänu põhjaliku avatud menetluse läbiviimisele jättis kohus rahuldamata esialgse õiguskaitse taotluse kohtumenetluses, kus kohalikud elanikud vaidlustasid AS-le Steri väljastatud kiirgustegevusloa. KMH algatamisel kohaldas ministeerium õigesti ettevaatusprintsiipi. Kuigi avariide tõenäosus on väike, tuleb nende esinemiseks valmis olla. Kui olulise keskkonnamõju esinemise võimalus ei ole välistatud, tuleb KMH läbi viia. Keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse seletuskirjast nähtuvalt tuleb KMH vajalikkuse üle otsustamisel arvestada lisaks kavandatava tegevuse mõjule looduskeskkonnale ka selle mõju inimestele, sh kinnisvara hindadele, inimeste heaolule jms. KMH algatamise õigusvastaseks tunnistamine paneks haldusorganid edasises praktikas raskesse olukorda - ühelt poolt vastutab haldusorgan KMH läbiviimata jätmisest tuleneva kahju eest, teisalt peaks ta vähetõenäolise keskkonnamõju korral KMH läbiviimise kasuks otsustamisel arvestama võimalusega, et kahju tuleb hüvitada loa taotlejale. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT 8. Kassatsioonkaebuse lahendamiseks käsitleb kolleegium esmalt küsimust kaalutlusruumi olemasolust kiirgustegevusloa muutmise menetluses (I osa), seejärel analüüsib avatud menetluse algatamise õiguspärasust (II osa) ning KMH läbiviimise õiguspärasust (III osa). Viimaks lahendab kolleegium menetlusosaliste taotlused (IV osa). I 9. Halduskohus asus seisukohale, et kiirgustegevusloa muutmise taotluse saamisel on haldusorganil kaalutlusõigus üksnes küsimuses, kas kiirgustegevuses kavandatav muudatus on selline, mis nõuab uue kiirgustegevusloa taotlemist või on võimalik teha muudatus olemasolevas kiirgustegevusloas. Kui haldusorgan leiab, et uue loa taotlemine ei ole vajalik, ei ole tal võimalik täiendavalt kaaluda, kas olemasolevat kiirgustegevusluba muuta või mitte. Ringkonnakohus halduskohtu seisukohaga ei nõustunud, leides, et ka loa muutmise üle otsustamisel oli Keskkonnaministeeriumil kaalutlusõigus. Oma seisukohta põhjendas ringkonnakohus asjaoluga, et otsusele loa muutmiseks on õigusaktidega sätestatud pikem tähtaeg kui otsusele uue loataotluse nõudmiseks. 10. KiS § 24 p 4 sätestab kiirgustegevusloa omaja kohustuse teatada Keskkonnaministeeriumile

kavatsusest muuta kiirgustegevusloaga määratud kiirgustegevust. KiS § 25 lg 1 p 1 sätestab: "Keskkonnaministeerium muudab kiirgustegevusluba, kui kiirgustegevusloa omaja on teatanud käesoleva seaduse §-s 24 nimetatud muudatusest." KiS § 25 lg 2 sätestab: "Käesoleva seaduse § 24 punktides 4, 5 ja 7 nimetatud juhtudel, kui tegemist on kiirgusohutuse seisukohast olulise muutusega, võib Keskkonnaministeerium kohustada loa omajat esitama taotluse uue kiirgustegevusloa saamiseks." KiS § 25 lg 2 sõnastusest nähtuvalt on kiirgusohutuse seisukohast olulise kiirgustegevuse muutuse korral uue loa nõudmise võimalus sätestatud diskretsiooniliselt. Seega on Keskkonnaministeeriumil võimalik kaaluda uue loataotluse esitamiseks kohustamise otstarbekust, arvestades seda, kas esineb vajadus uute KiS § 18 lg-s 1 nimetatud loataotlusele lisatavate dokumentide järele. Kui reaalne vajadus uute andmete saamiseks puudub, koormab uue taotluse nõudmine isikut ebaproportsionaalselt ning venitab põhjendamatult menetlust. Uue loataotluse esitamise vajaduse võis käesoleval juhul välistada juba asjaolu, et AS Steri esmane loataotlus oli esitatud just kiirgusallika kasutamiseks, mistõttu vajalikud dokumendid olid haldusorganil olemas. Kuivõrd uut loataotlust nõudmata on võimalik menetleda ka kiirgusohutuse seisukohast olulist kiirgustegevuse muutust, tuleb tunnustada haldusorgani kaalutlusõigust kiirgustegevusloa muutmisel. KiS § 25 lg 1 p 1 obligatoorses sõnastuses väljendub haldusorgani kohustus tagada loas märgitu vastavus tegelikule olukorrale. Haldusorgani kaalutlusõigust loa muutmise üle otsustamisel nimetatud säte aga ei välista. Eeltoodust tulenevalt nõustub kolleegium ringkonnakohtu seisukohaga, mille kohaselt Keskkonnaministeeriumil oli AS Steri kiirgustegevusloa muutmise üle otsustamisel kaalutlusõigus. II 11. HMS § 46 lg 1 sätestab: "Seaduses sätestatud juhtudel viiakse haldusmenetlus õigusakti andmiseks läbi avatud menetlusena. Kui see on vajalik asja lahendamiseks ega kahjusta oluliselt menetlusosaliste huve, võib haldusorgan viia avatud menetluse läbi ka muudel juhtudel." Käesoleval juhul ei ole tegemist kiirgustegevusega, mille puhul KiS § 20 lg 1 näeb ette avatud menetluse läbiviimise kohustuse. Avatud menetluse algatamise õigusliku alusena on Keskkonnaministeerium kasutanud HMS § 46 lg 1 teist lauset. Sisuliselt põhjendas Keskkonnaministeerium avatud menetluse algatamise vajadust kohalike elanike murega seoses kavandatava tegevusega, vajadusega avalikkusele riskide vähendamiseks rakendatavate meetmete selgitamiseks ning raskusega menetlusosaliste ringi täpseks määratlemiseks. Samuti leidis Keskkonnaministeerium, et avatud menetlus ei põhjusta AS-le Steri ülemääraseid kulutusi. Kolleegium nõustub ringkonnakohtu seisukohaga, mille kohaselt avatud menetluse algatamine oli käesoleval juhul lubatud ja sisuliselt piisavalt põhjendatud ega pea vajalikuks korrata ringkonnakohtu vastavaid põhjendusi. Kolleegium märgib siiski, et ei nõustu ringkonnakohtu seisukohaga, mille kohaselt on suur avalikkuse huvi asja otsustamise vastu piisav põhjus avatud menetluse läbiviimiseks. Üksnes avalikkuse suurest huvist avatud menetluse põhjendamiseks ei piisa, oluline on kindlaks teha avatud menetluse vajalikkus asja otsustamiseks ning kaaluda menetlusosaliste huvi asja

lahendamiseks avatud menetlust läbi viimata. Käesoleval juhul ei ole aga avatud menetluse algatamist põhjendatud üksnes avalikkuse suure huviga asja vastu, mistõttu ringkonnakohtu nimetatud seisukoht ning sellega mittenõustumine ei oma asja lahendamise seisukohalt määravat tähendust. 12. Lisaks avatud menetluse sisulisele põhjendatusele on AS Steri avatud menetluse läbiviimise vaidlustanud ka põhjusel, et avatud menetluse läbiviimist ei otsustatud õigeaegselt. Asja materjalidest nähtuvalt esitas AS Steri taotluse kiirgustegevusloa muutmiseks 7. veebruaril 2006. 9. märtsil 2006 saatis Keskkonnaministeerium AS-le Steri kirja, milles teatas avatud menetluse algatamisest. 16. märtsil 2006 avaldati teade avatud menetluse algatamise kohta väljaandes Ametlikud Teadaanded. "Nõuete" kuni 15. juunini 2006 kehtinud redaktsiooni § 3 sätestas: "Kui kiirgustegevusloa andmisele kohaldatakse avatud menetluse sätteid, teatab loa andja kiirgustegevusloa andmise menetluse algatamisest väljaandes Ametlikud Teadaanded ja vähemalt ühes üleriigilise levikuga ajalehes 2 tööpäeva jooksul pärast taotluse nõuetele vastavuse tuvastamist või pärast selle määruse § 2 lõikes 3 nimetatud puuduste kõrvaldamist." Eraldi regulatsioon kiirgustegevusloa muutmisele avatud menetluse kohaldamise tähtaegade osas puudus. Kolleegium on seisukohal, et ka loa muutmisel tuli avatud menetluse kohaldamisel arvestada "Nõuete" §-s 3 sätestatud tähtaega. "Nõuete" kehtiva redaktsiooni § 3 lg-s 1 on avatud menetluse kohaldamisele nii loa andmisel kui selle muutmisel kehtestatud ühtne tähtaeg. Ringkonnakohus asus seisukohale, et taotluse esitamisest avatud menetluse algatamise otsustamiseni kulunud aeg oli mõistlik, et otsustada avalikkuse kaasamise vajalikkuse ja põhjendatuse üle. Kolleegium selle seisukohaga ei nõustu ning leiab, et avatud menetluse algatamise otsustamisel rikkus Keskkonnaministeerium õigusaktidega kehtestatud tähtaega. "Nõuete" § 7 lg 1 kehtestas kiirgustegevusloa muutmiseks 30-päevase tähtaja. Selle tähtaja jooksul tuli kontrollida taotluse nõuetekohasust ning teha sisuline otsus loa muutmiseks. Paratamatult pikenes lõpliku otsuse tegemine avatud menetluse kohaldamisel, kuigi "Nõuete" varem kehtinud redaktsioon selliseks juhuks eraldi tähtaega ei sätestanud. Kehtiva redaktsiooni § 3 lg 2 kohaselt võib juhul, kui kiirgustegevusloa andmisele või muutmisele kohaldatakse avatud menetluse sätteid, loa muutmise tähtaega pikendada kuni kolm kuud. Kuivõrd avatud menetluse algatamisest tuli väljaandes Ametlikud Teadaanded teatada 2 tööpäeva jooksul pärast taotluse nõuetele vastavuse tuvastamist ning taotluse menetlemiseks oli ühtekokku ette nähtud 30-päevane tähtaeg, ei saa teate avaldamist 16. märtsil 2006 (s.o 37. päeval pärast taotluse esitamist) pidada õigeaegseks. Seega toimus avatud menetluse algatamisel õigusvastane viivitamine. III 13. KeHJS § 3 p 1 kohaselt tuleb keskkonnamõju hinnata, kui taotletakse tegevusluba või selle muutmist ning tegevusloa taotlemise või muutmise põhjuseks olev kavandatav tegevus toob eeldatavalt kaasa olulise keskkonnamõju. KeHJS § 5 sätestab olulise keskkonnamõju määratluse: "Keskkonnamõju on oluline, kui see võib eeldatavalt ületada tegevuskoha keskkonnataluvust, põhjustada keskkonnas pöördumatuid muutusi või seada ohtu inimese tervise ja heaolu,

kultuuripärandi või vara." Kuivõrd AS Steri poolt kavandatav tegevus ei ole KeHJS § 6 lg-s 1 loetletud olulise keskkonnamõjuga tegevuste nimekirjas, tuli keskkonnamõju olulisuse üle otsustada KeHJS § 6 lg-s 3 nimetatud kriteeriumite põhjal. Keskkonnamõju hindamise algatamise otsuses leidis Keskkonnaministeerium, et KeHJS § 6 lg 3 pdes 1-3 loetletud olulise keskkonnamõju näitajate (tegevuse iseloom, tegevusega kaasnevad tagajärjed, tegevuse ala keskkonnatingimused) alusel kavandataval tegevusel oluline keskkonnamõju puudub. Keskkonnaministeerium hindas kavandatava tegevuse keskkonnamõju aga oluliseks KeHJS § 6 lg 3 p 4 alusel, mille kohaselt keskkonnamõju olulisuse üle otsustamisel tuleb arvestada tegevusega kaasnevate avariiolukordade esinemise võimalikkust. Keskkonnaministeerium leidis, et hädaolukordade esinemise tõenäosus on väike, kuid sellise õnnetuse tagajärjel, mis tooks kaasa kiiritusrajatise täieliku või osalise purunemise, võib kiirguse tase väljaspool tootmishoonet suureneda. Kuna olulise keskkonnamõju esinemise võimalust ei saanud olemasolevate andmete alusel selgelt välistada, järeldas Keskkonnaministeerium, et kavandataval tegevusel on oluline keskkonnamõju. Ringkonnakohus leidis, et KMH algatamine viidatud põhjendusega on õiguspärane. Ringkonnakohtu otsuse kohaselt tuleb ka väikese, kuid siiski võimaliku keskkonnamõju tõenäosuse korral välja selgitada, milliste abinõude kasutamisega on võimalik riske vähendada. Ringkonnakohus märkis, et selliste abinõude väljaselgitamiseks ei ole tingimata vajalik KMH menetluse läbiviimine, kuid pidas KMH menetlust käesoleval juhul siiski vajalikuks kõigi võimalike keskkonnaohtude olemasolu ja suuruse väljaselgitamiseks. 14. Kolleegium nõustub ringkonnakohtuga, et KeHJS § 6 lg 3 p 4 alusel võib avariiolukordade esinemise objektiivne võimalikkus olla iseseisvaks aluseks KMH algatamiseks. Seejuures tuleb arvestada ühelt poolt avariiolukordade esinemise tõenäosust ning teisalt avarii tagajärjel kahjustatava õigushüve olulisust. Mida olulisemad tagajärjed avariil keskkonna, sh inimtervise jaoks olla võivad, seda väiksem võib olla avariiolukorra esinemise tõenäosus, et põhjendada vajadust avariiolukorra tagajärgede väljaselgitamiseks ning õigustada KMH läbiviimist. 15. Käesoleval juhul tuli keskkonnamõju hindamise vajalikkuse üle otsustamisel aga arvesse võtta ka konkreetses valdkonnas kehtivat eriregulatsiooni. KiS § 18 lg 1 p 10 kohaselt tuli taotlejal kiirgustegevusloa saamiseks esitada kiirgusohutushinnang ja meetmed kiirgusohutuse tagamiseks. KiS § 6 p 17 selgitab kiirgusohutushinnangu sisu: "kiirgusohutushinnang - ülevaade kiirgustegevuse nendest aspektidest, mis puudutavad inimese kaitset ja kiirgusallika ohutust, kaasa arvatud kiirgusallika konstruktsioonis ja töökorralduses sisalduvate kaitseja ohutusmeetmete analüüs ning normaalsete töötingimuste ja avariiolukordadega seotud dooside või riskide analüüs". KiS § 18 lg 1 p 11 kohaselt tuli suure ohuga kiirgustegevuse korral, mille alla kvalifitseerub ka käesoleval juhul kavandatav tegevus, esitada lisaks hädaolukorras tegutsemise plaan. Kolleegium märgib siinkohal, et kiirgustegevuse ohuastet ei määratleta KiS § 18 lg 3 kohaselt mitte selle keskkonnamõju järgi, vaid kiirgustöötaja poolt aasta jooksul saadava efektiivdoosi alusel. 16. Eeltoodust nähtub, et Keskkonnaministeeriumil oli võimalik saada teavet kavandatava tegevusega

kaasnevate avariiolukordade esinemise võimalikkuse ning avarii tagajärgede ning avariiolukorras tegutsemise viisi kohta kiirgusohutushinnangust ning hädaolukorras tegutsemise plaanist. Kui nimetatud dokumendid ei andnud piisavalt teavet, oleks vastustaja saanud taotlejat kohustada nende täiendamiseks. Keskkonnamõju hindamise menetlus vastava teabe saamiseks vajalik ei olnud ning koormas seetõttu AS-i Steri põhjendamatult. Eeltoodust tulenevalt oli KMH algatamine keskkonnaministri 6. aprilli 2006. a käskkirjas toodud põhjendustel õigusvastane. IV 17. Eeltoodud põhjendustest lähtuvalt rahuldab kolleegium AS Steri kassatsioonkaebuse osaliselt. Kolleegium tühistab ringkonnakohtu otsuse osas, millega jäeti rahuldamata AS Steri nõuded avatud menetluse algatamisega viivitamise ning keskkonnamõju hindamise algatamise õigusvastasuse tuvastamiseks ning tunnistab nimetatud toimingud õigusvastasteks. Kolleegium jätab AS Steri kassatsioonkaebuse rahuldamata osas, milles kaebaja taotles avatud menetluse algatamise õigusvastasuse tuvastamist, ning jätab selles osas jõusse ringkonnakohtu otsuse. Lisaks on ringkonnakohtu otsus jõustunud keskkonnamõju hindamise aruande heaks kiitmata jätmise toimingu õigusvastasuse tuvastamise osas, kuivõrd selles osas otsust ei vaidlustatud. 18. Kuna kolleegium teeb otsuse ilma asja uueks arutamiseks saatmata, tuleb HKMS § 93 lg 4 alusel otsustada menetluskulude jaotuse üle. Kolleegiumi hinnangul on kaebaja esialgsetest taotlustest (tunnistada õigusvastaseks avatud menetluse algatamine, keskkonnamõju hindamise algatamine, keskkonnamõju hindamise aruande heaks kiitmata jätmine ja neist toimingutest tingitud viivitus) kohtumenetluse käigus rahuldatud 3/4 suurune osa. HKMS § 92 lg 2 kohaselt jagatakse menetluskulud kaebuse osalise rahuldamise korral proportsionaalselt kaebuse rahuldamisega. Halduskohtus taotles AS Steri menetluskulude hüvitamist 61 620 kr ulatuses, mis hõlmas õigusabikulusid 61 540 kr ning riigilõivu 80 kr. Toimiku lk-l 160 asuva menetluskulude nimekirja lõpus on AS-le Steri õigusabiteenust osutanud advokaadibüroo Alvin, Rödl & Partner juhatuse liikme märge, mille kohaselt on AS-le Steri esitatud arvetel nõutud summad laekunud. Kolleegium on oma praktikas korduvalt märkinud, et halduskohtumenetluses on teise poole kasuks võimalik välja mõista üksnes need kulud, mille eest isik on juba tasunud (vt 12. oktoobri 2006. a otsus haldusasjas nr 3-3-1- 48-06, p 17). Kolleegiumi praktika kohaselt ei ole ainuüksi advokaadi kinnitus selle kohta, et arved on tasutud, piisav tõend, mis kinnitaks menetluskulude reaalset kantust (vt 20. detsembri 2000. a otsus asjas nr 3-3-1-55-00, p 3; 25. märtsi 2008. a otsus asjas nr 3-3-1-5-08, p 18). Seetõttu ei ole võimalik halduskohtus kantud õigusabikulusid vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista. Toimiku lkl 9 asuv maksekorraldus kinnitab riigilõivu tasumist. Seega saab vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista halduskohtus tasutud riigilõivu 80 kr. Apellatsioonimenetluses taotles AS Steri õigusabikulude hüvitamist 35 000 kr ulatuses. Lisatud on nimetatud summa tasumist kinnitav kontoväljavõte (toimiku lk 258). Kassatsioonimenetluses kaebaja kohtukulude nimekirja ei esitanud. Eeltoodust tulenevalt mõistab kolleegium Keskkonnaministeeriumilt AS Steri kasuks välja 3/4 suuruse osa summast 35 080 kr (35 000 + 80), mis on 26 310 kr. Kassatsioonkaebuse esitamisel

tasutud kautsjon tuleb tagastada. Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Harri Salmann