3-3-1-24-08 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-24-08

Otsuse kuupäev

27. mai 2008

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann

Kohtuasi

Mihkel Punga ja Liis Punga kaebused kaitseministri 31. augusti

2006. a käskkirja nr 306 osaliseks tühistamiseks ning ühekordse

toetuse saamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 24. jaanuari 2008. a otsus haldusasjas

nr 3-06-1987

Menetluse alus Riigikohtus

Kaitseministri kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Rahuldada kaitseministri kassatsioonkaebus.

Tühistada Tallinna Halduskohtu 20. aprilli 2007. a ja Tallinna Ringkonnakohtu 24. jaanuari

2008. a otsused haldusasjas nr 3-06-1987.

Teha uus otsus, millega jätta rahuldamata Mihkel Punga ja Liis Punga kaebused. Jõusse jääb

kaitseministri 31. augusti 2006. a käskkiri nr 306.

Kautsjon tagastada.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Lipnik Sven Pung hukkus 4. oktoobril 2003, sooritades Vigala vallas toimunud Kaitseliidu

reservõppekogunemisel vastutegevuse käigus langevarjuhüpet. S. Pungal oli kolm last. Mihkel ja Liis

Pung olid isa hukkumise ajal alaealised. Lisaks neile oli S. Pungal täiskasvanud tütar esimesest

abielust - Sirle Pung. M. ja L. Punga ema Edit Pung esitas 5. detsembril 2003 Kaitseliidu ülemale

taotluse maksta M. ja L. Pungale Kaitseväeteenistuse seaduse (edaspidi KVTS) § 164 lg 1 alusel

toetust hukkunu kümne aasta palga ulatuses. Kaitseministri 19. aprilli 2004. a käskkirjaga nr 100

keelduti toetuse maksmisest. Riigikohtu 29. mai 2006. a otsusega haldusasjas nr 3-3-1-30-06

rahuldati M. ja L. Punga kaebused ja kohustati taotlust uuesti läbi vaatama.

2. Kaitseministri 31. augusti 2006. a käskkirjaga nr 306 nähti ette toetuse maksmine Mihkel, Liis

ja Sirle Pungale, igaühele 256 520 kr, kokku 769 780 kr.

3. M. ja L. Pung palusid halduskohtule esitatud kaebustes tühistada kaitseministri 31. augusti 2006. a

käskkiri nr 306 osas, millega otsustati Sirle Pungale maksta ühekordse toetusena 256 520 kr ning

otsustati M. ja L. Pungale maksta toetust 128 260 kr vähem, kui nad olid õigustatud saama. Kaebajad

leiavad, et KVTS § 164 lg 1 ei võimalda toetust maksta täisealistele lastele. Toetus on mõeldud vaid

hukkunu ülalpeetavatele. S. Pung esitas taotluse rohkem kui kaheksa kuud ettenähtust hiljem. Tähtaja

ennistamiseks puudusid mõjuvad põhjused.

4. Tallinna Halduskohtu 20. aprilli 2007. a otsusega kaebus rahuldati. Kohus põhjendas otsust

järgmiselt:

1) hukkunud kaitseväelasel oli kaks alaealist last M. ja L. Pung ning täisealine tütar S. Pung.

Perekonnaseaduse (PKS) § 60 lg 1 kohustas kaitseväelast ülal pidama oma alaealisi lapsi. KVTS

§ 164 lg 1 kohaselt maksab riik teenistusülesannete täitmise tõttu hukkunud kaitseväelase lastele,

vanematele, lesele ja Perekonnaseaduse alusel hukkunu ülalpidamisel olnud teistele isikutele kokku

ühekordset toetust hukkumise kuule eelneva viimase Statistikaameti poolt avaldatud kuu keskmise

brutopalga 150-kordses ulatuses. KVTS § 164 lg-t 1 muudeti Kaitseväeteenistuse seaduse muutmise

ja sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise seadusega, mis jõustus 1. märtsil 2003. Nimetatud

kuupäevale eelneva redaktsiooni kohaselt oli vastav säte (tookord KVTS § 164 lg 2) sätestatud

järgmiselt: "Teenistusülesannete täitmise tõttu hukkunud kaitseväelase perekonnaliikmetele ja teistele

tema ülalpidamisel olnud isikutele kokku maksab riik ühekordset toetust hukkunu 10 aasta palga

ulatuses." Sven Pungaga juhtus õnnetus küll uue redaktsiooni kehtimise ajal, kuid selle kehtestanud

seaduse eelnõu seletuskirja kohaselt täpsustatakse KVTS § 164 lg-s 1 isikute ringi, kellele riik

maksab teenistusülesannete täitmise tõttu ühekordset toetust. Seletuskirjast nähtub, et seadusandja

eesmärk oli toetuse saajate ringi täpsustamine, mitte laiendamine. Enne 2003. aastat piirdus toetuse

saajate ring perekonnaliikmetega, mis tähendab laste puhul kas alaealisi või muul põhjusel

ülalpidamisel olevaid lapsi. Seega eeldab toetuse maksmine lapsele, vanemale, lesele jt KVTS § 164

lg-s 1 sõnaselgelt loetletud isikutele uue redaktsiooni kohaselt seda, et need isikud oleksid hukkunud

kaitseväelase ülalpidamisel ehk et kaitseväelasel oleks olnud kohustus neid Perekonnaseadusest

tulenevalt ülal pidada;

2) KVTS § 164 lg 1 sõnastus ei anna alust kahelda, et mõeldud on toetuse maksmist nimelt

ülalpeetavatele. Võrrelda ei saa ülalpidamisel olnud töövõimetut last ja täisealist last, kes on

võimeline endale ülalpidamist teenima. Politseiametniku hukkumisel tuleks Politseiteenistuse seaduse

(PolTS) § 21 lg 1 grammatilise tõlgenduse kohaselt maksta toetust ka täisealisele lapsele. Kaebuse

lahendamisel ei saa lähtuda Politseiteenistuse seadusest. Ei saa eeldada, et seadusandja on

politseiteenistujate ja kaitseväelaste puhul lähtunud samadest alustest. Võrdlusena võib tuua Kohtute

seaduse § 83, mille järgi makstakse hüvitist kohtuniku ülalpidamisel olnud perekonnaliikmetele;

3) kuna toetuse summa on piiratud, vähendas toetuse maksmine Sirle Pungale kaebajate toetust 50%

ulatuses.

5. Kaitseminister palus apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus. Apellatsioonkaebust

põhjendati järgmiselt:

1) keeleteadlane K. Kerge leidis, et kui seadusandja tahe olnuks avada loendi seda osa, mis jääb

sidendi "ja" ette, oleks sõna "teised" paigutatud avatud loendile tüüpilisse positsiooni "ja" järel

(ainuvõimalik sõnastus oleks siis: "A, B, C ja teised Perekonnaseaduse alusel hukkunu ülalpidamisel

olnud isikud");

2) kuni 16. aprillini 2000 kehtinud KVTS § 108 lg 2 nägi samuti ette toetuse maksmise kaitseväelase

hukkumise korral ja seda järgmiselt: "Kaitseväelase hukkumisel teenistuskohustuste täitmisel maksab

riik tema ülalpidamisel olnud isikutele ühekordset toetust tema 10 aasta palga ulatuses, kusjuures

ajateenija puhul on toetuse suuruseks 10 aasta Eesti keskmine palk." Seega soovis seadusandja, et

toetust saavad vaid hukkunud kaitseväelase ülalpidamisel olnud isikud. Vaidluse korral avati

ülalpidamise mõiste Perekonnaseaduse alusel. Kui sellist tingimust 16. aprillil 2000 jõustunud KVTS

§ 164 redaktsioonis ei olnud, ei pidanud seadusandja sellist tingimust toetuse maksmise eelduseks.

Ülalpidamise tingimus vaidlusaluses sättes esineb ainult teatud isikuteringi suhtes ja seda ei ole

võimalik laiendada kõikidele sättes mainitud isikutele;

3) seadusandja on ka teistes avaliku teenistuse eriliike käsitlevates õigusaktides, nt PolTS § 21 lg-s 1,

kehtestanud Kaitseväeteenistuse seaduses sätestatud toetuse põhimõtteid. Kahes erinevas

Kaitseväeteenistuse seaduse eelnõu (36 SE I ja 167 SE I) seletuskirjas on viidatud sellele, et

kaitseväelase surma korral on sätete loomisel lähtutud analoogiast politseiteenistusega. Kui

seadusandja oleks soovinud, et toetust makstakse ainult hukkunud kaitseväelase ülalpidamisel olnud

perekonnaliikmetele, siis oleks seadusandja selle selgesõnaliselt sätestanud.

6. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas apellatsioonkaebuse osaliselt ja tühistas halduskohtu otsuse

ulatuses, millega kaitseministri 31. augusti 2006. a käskkiri nr 306 tühistati Sirle Punga puudutavas

osas. Selles osas jättis ringkonnakohus M. Punga ja L. Punga kaebused rahuldamata. Muus osas jäi

halduskohtu otsus muutmata. Apellatsiooniastme menetluskulud jäeti Kaitseministeeriumi kanda.

Ringkonnakohus põhjendas otsust järgmiselt:

1) ringkonnakohus nõustus halduskohtuga 1. jaanuarini 2007 kehtinud KVTS § 164 lg 1 redaktsiooni

tõlgendamisel;

2) KVTS § 164 lg 1 varasema redaktsiooni eesmärk ei saanud olla asetada kaitseväelase hukkumise

korral kedagi majanduslikult soodsamasse olukorda, kui ta olnuks siis, kui kaitseväelane ei oleks

hukkunud, ning halvendada seeläbi nende isikute olukorda, kes hukkumise läbi tegelikult

majanduslikult kannatasid, st kelle puhul lõpeb seoses hukkumisega seaduses ettenähtud

ülalpidamiskohustus. Seaduse säärane tõlgendus piiraks Põhiseaduse § 28 lg-s 1 sätestatud õigust

riigi abile toitja kaotuse korral. Ringkonnakohtu hinnangul ei oleks proportsionaalne vähendada toitja

kaotanud isikutele makstavat toetust selleks, et maksta toetust ka neile lähedastele, keda hukkunu ei

pidanud ülal pidama. Selliseks riiveks puudub põhjendatud vajadus. Riik ei pea kohtlema isikut, kes

kaotas kaitseväelase hukkumisega seoses toitja, ühetaoliselt isikuga, keda hukkunu ei olnud

kohustatud ülal pidama;

3) vastustaja lingvistilised ja õiguskorra terviklikkusele tuginevad argumendid ei veena

ringkonnakohut. Halduskohus on need juba piisaval määral ümber lükanud. Kolleegium märkis siiski

järgmist. Asjaolu, et seadusandja oleks võinud sõnastada KVTS § 164 lg 1 selgemini või

lakoonilisemalt, viidates üksnes ülalpidamiseks õigustatud isikutele ja jättes välja nende loetelu, ei

tähenda, et seadusandja tegelik tahe oli suunatud igal juhul toetuse maksmisele kõigile hukkunu

lastele. Seadused sisaldavad sageli näidisloetelusid;

4) seadusandjal ei olnud kohustust ega vajadust reguleerida kaitseväelaste sotsiaalseid tagatisi täpselt

samadel alustel politseinike jt eriregulatsioonile alluvate teenistujatega. Erinevatele teenistujate

gruppidele erinevate sotsiaalsete tagatiste kehtestamine ei muuda õiguskorda ebasüsteemseks ega

ebaselgeks;

5) mis puudutab PolTS § 21 lg 1 alusel makstavat toetust, siis see säte ega Vabariigi

Valitsuse 21. jaanuari 1999. a määrusega nr 28 kinnitatud "Politseiteenistuse seaduse paragrahvis 21

sätestatud toetuste ja kulude arvutamise ja maksmise korra kinnitamine" ei sätesta, et

perekonnaliikmeks, kellele makstakse toetust, on ka politseiniku täisealine laps, keda politseinik ei

olnud kohustatud ülal pidama. Sama kehtib Vangistusseaduse § 142 lg 1, Päästeseaduse § 34 lg 1 ja

Prokuratuuriseaduse § 261 lg 1 kohta;

6) KVTS § 164 lg-s 1 sätestatud toetus ei ole võrreldav elu- või õnnetusjuhtumikindlustusega ning

vastustaja viide pärijate õigusele kindlustushüvitise saamiseks ei ole asjassepuutuv. Ühekordne toetus

on kaitseväeteenistusega seonduv avalik-õiguslik sotsiaalne tagatis. Seadus ei seosta selle maksmist

hukkunu järelt pärimisega;

7) õige pole vastustaja seisukoht, et kaebus tuleks ka kaebajate tõlgenduse korral jätta rahuldamata,

kuna kaebajad on käesolevaks ajaks saanud täisealiseks. Õigus saada väljamaksmata toetust perioodi

eest, mil isik oli hukkunud kaitseväelase ülalpeetav, ei lange tagasiulatuvalt ära koos

ülalpidamisõiguse lõppemisega;

8) kuna kolmandal isikul ei olnud tulenevalt KVTS § 164 lg-st 1 õigust toetusele, ei saa talle

määratud toetust võtta arvesse õigustatud isikute poolt saadava toetuse kogusumma arvutamisel.

Järelikult ei takista kolmandale isikule alusetu toetuse määramine ja maksmine toetuse

kogusumma 769 780 kr jaotamist kaebajate vahel. Seega ei mõjuta Sirle Pungale toetuse määramine

kaebajate õigusi, mistõttu selles osas tuleb kaebus HKMS § 7 lg 1 alusel jätta rahuldamata. Kaebajate

õigusi rikub ministri käskkiri selles osas, millega neile määrati toetus väiksemas summas kui 384 890

kr. Kohustades ministrit kaebajate taotlusi uuesti läbi vaatama, on halduskohus käskkirja tühistanud

vaikimisi ka selles osas.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

7. Kaitseminister palub kassatsioonkaebuses muuta ringkonnakohtu otsust ja teha uus otsus, millega

jätta rahuldamata M. Punga ja L. Punga kaebus. Minister väidab järgmist:

1) kuna kohtud ei tohi seadusandja asemel asuda langetama sotsiaalpoliitilisi otsuseid (Riigikohtu

otsuse asjas nr 3-3-1-65-03 p-d 13 ja 14), siis saab lähtepunktiks olla eelkõige normi grammatiline

tõlgendamine. KVTS § 164 lg 1 lauseehitus (see, millises lausepositsioonis seatakse toetuse

tingimuseks hukkunu eluajal Perekonnaseadusest tulenenud ülalpidamiskohustus ja kuhu seejuures

paigutatakse täiend "teised") ei luba järeldust, et lause esimeses pooles nimetatud isikutel (lastel,

vanematel ja lesel) on õigus ühekordsele toetusele ainult juhul, kui nad olid surma hetkel

kaitseväelase ülalpidamisel või selleks õigustatud, vastasel juhul oleks sõna "teised" paigutatud

avatud loendile tüüpilise positsiooni "ja" järel (A, B, C ja teised Perekonnaseaduse alusel). Samal

seisukohal on ka keeleekspert;

2) normitehnika seisukohalt on normi igal sõnal tähendus. Teiste isikute ülalpidamiskohustus tuleneb

ainult Perekonnaseadusest. Kui olla seisukohal, et toetuse saaja pidi olema hukkunu ülalpeetav, siis

kaoks loetelul "kaitseväelase lastele, vanematele, lesele" mõte. Seadusandja pidas vajalikuks lisaks

ülalpidamisel olnud isikutele välja tuua ka muud toetuse saajate kategooriad. Selle eesmärgiks saab

olla ainult nende isikute ja Perekonnaseaduse alusel ülalpeetavate eristamine;

3) ühiskonna huviks on kaitseväelaste lähedaste heaolu kindlustamine. Seadus ei näe ette

kaitseväelaste kindlustamist. Sisuliselt on tegemist elu- ja õnnetusjuhtumi kindlustusega. Soodustatud

isikuteks on eraõiguses teistsuguse korralduse puudumisel kindlustusvõtja pärijad (VÕS § 537 lg 3).

pärija õigus hüvitisele ei sõltu majanduslikust seisundist;

4) ringkonnakohtu tõlgenduse järgi ei saaks toetust hukkunud kaitseväelase töötav abikaasa ja

riiklikku pensioni saavad vanemad. See poleks õiglane. Seadusandja eesmärgiks ei saa olla ilmse

ebaõigluse loomine.

8. Sirle Pung toetab kaitseministri kassatsioonkaebust.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

9. Sven Punga hukkumise tõttu toetuse maksmist reguleerib Kaitseväeteenistuse seaduse (KVTS)

§ 164 lg 1.

10. Vaidlus käib selle üle, kas selle sätte alusel saab toetust maksta Sven Punga täisealisele tütrele

esimesest abielust, kes ei olnud Sven Punga ülalpidamisel. Halduskohus ja ringkonnakohus on

seisukohal, et KVTS § 164 lg 1 peab silmas just hukkunud kaitseväelase ülalpeetavaid.

Kaitseminister on seevastu seisukohal, et KVTS § 164 lg 1 järgi saavad toetust hukkunud

kaitseväelase lapsed, vanemad ja lesk, sõltumata sellest, kas nad olid või ei olnud Perekonnaseaduse

alusel hukkunu ülalpidamisel. Teised isikud saavad nimetatud sätte järgi toetust, kui nad oli

hukkunud kaitseväelase ülalpidamisel Perekonnaseaduse alusel. Kaitseminister on seisukohal, et

ringkonnakohtu tõlgenduse järgi ei saaks toetust hukkunud kaitseväelase töötav abikaasa ja riiklikku

pensioni saavad vanemad. See poleks aga õiglane.

11. KVTS § 164 lg 1 kehtib järgmises sõnastuses: "Teenistusülesannete täitmise tõttu hukkunud

kaitseväelase lastele, vanematele, lesele ja perekonnaseaduse alusel hukkunu ülalpidamisel olnud

teistele isikutele kokku maksab riik ühekordset toetust hukkumise kuule eelneva viimase

Statistikaameti poolt avaldatud kuukeskmise brutopalga 150-kordses ulatuses."

12. Seaduse sätet tuleb tõlgendada esmalt grammatiliselt.

KVTS § 164 lg 1 kehtiva sõnastusega ei oleks samasisuline järgmine sõnastus: "Teenistusülesannete

täitmise tõttu hukkunud kaitseväelase lastele, vanematele, lesele ja teistele Perekonnaseaduse alusel

hukkunu ülalpidamisel olnud isikutele kokku maksab riik ühekordset toetust hukkumise kuule

eelneva viimase Statistikaameti poolt avaldatud kuukeskmise brutopalga 150-kordses ulatuses."

Sõnade "ja" ning "teised" asend KVTS § 164 lg 1 lauseehituses määrab kolleegiumi arvates ära selles

sättes sisalduvate normide sisu. Kui sõnale "ja" järgneks vahetult sõna "teised", siis hõlmaks sõna

"teised" ka sõnale "ja" eelnevas lauseosas sisalduvat loendit, muutes viimase avatud loendiks.

Käesoleval juhul pole aga sõnade "ja" ning "teised" lauseehituslik vahekord selline. KVTS § 164 lg 1

sõnastuse järgi tekib teenistusülesannete täitmise tõttu hukkunud kaitseväelase lastel, vanematel ja

lesel õigus toetusele sõltumata sellest, kas neil Perekonnaseaduse järgi oli õigus saada hukkunult

ülalpidamist. Teistel isikutel tekib KVTS § 164 lg 1 sõnastuse järgi õigus toetusele, kui nad olid

Perekonnaseaduse alusel hukkunu ülalpidamisel. Kolleegium on seisukohal, et KVTS § 164 lg 1

sõnastus on sellisena selge ja ühemõtteline.

13. Seda, KVTS § 164 lg 1 grammatilise tõlgendamise tulemust, toetavad ka sisulised argumendid.

Nimelt paneb Perekonnaseaduse § 21 abikaasale kohustuse ülal pidada abi vajavat töövõimetut

abikaasat, samuti abikaasat raseduse ja lapse hooldamise ajal kuni lapse kolmeaastaseks saamiseni

üksnes tingimusel, kui kohustatud abikaasa varaline seisund ülalpidamist võimaldab. Kolleegiumi

arvates ei oleks millegagi põhjendatav jätta toetuseta hukkunud kaitseväelase töövõimetu, rase või

kuni kolmeaastast last hooldav lesk juhul, kui hukkunu varaline seis ei võimaldanud tema

ülalpidamist, ning maksta toetust üksnes juhul, kui hukkunud kaitseväelase varaline seis võimaldas

tal abikaasat ülal pidada. Kolleegiumi arvates võib väita, et üldjuhul ei võimalda ajateenija varaline

seis abikaasat ülal pidada.

14. Kolleegium on seisukohal, et seadusandjale toetuste kehtestamise valdkonnas kuuluva ulatusliku

otsustusruumi piiresse jääb KVTS § 164 lg 1 grammatilise tõlgenduse abil saadud tulemus, mille

järgi hukkunud kaitseväelase täisealised lapsed saavad toetust sõltumata sellest, kas nad olid hukkunu

ülalpidamisel.

15. Halduskohtu otsus ja ringkonnakohtu otsus tühistatakse. Kolleegium teeb uue otsuse, millega

jätab rahuldamata Mihkel Punga ja Liis Punga kaebused. Kaitseministri 31. augusti 2006. a käskkiri

nr 306 jääb jõusse.

Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann