3-3-1-9-08 · Riigikohus

RIIGIKOHUS HALDUSKOLLEEGIUM KOHTUMÄÄRUS Kohtuasja number 3-3-1-9-08 Määruse kuupäev 15. mai 2008 Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister, Julia Laffranque, Jüri Põld ja Harri Salmann Kohtuasi AS Esmar kaebus Viimsi Vallavalitsuse 25. oktoobri 2006. a kirjaga nr 11-10/3249 tehtud piiride kulgemise ettepaneku tühistamise nõudes Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Ringkonnakohtu 26. novembri 2007. a määrus haldusasjas nr 3-06-2453 Menetluse alus Riigikohtus AS Esmar määruskaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus RESOLUTSIOON Rahuldada AS Esmar määruskaebus. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 26. novembri 2007. a määrus haldusasjas nr 3-06-2453 ning saata asi menetluse jätkamiseks Tallinna Ringkonnakohtule. Tagastada kautsjon. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. AS Esmar esitas 23. detsembril 1997 Viimsi Vallavalitsusele maa ostueesõigusega erastamise avalduse, milles soovis 9,7 ha maa erastamist temale kuuluva Pringi aiandi hoonetekompleksi juurde. Hoonetekompleks koosneb kasvuhoonetest, sööklast, aiandi korpusest ja aiandi olmehoonest. 25. oktoobri 2006. a kirjaga nr 11-10/3249 edastas Viimsi Vallavalitsus AS-le Esmar piiride kulgemise ettepaneku ehitiste teenindamiseks vajaliku maa määramiseks Pringi külas asuvate ja AS- le Esmar kuuluvate ehitiste (aiandi olmehoone ja söökla) juurde. 7. novembril 2006 teatas kaebuse esitaja kirjaga nr 160, et ta ei nõustu piiriettepanekuga, sest taotlus oli esitatud kõigi Pringi aiandi kompleksi kuuluvate ehitiste juurde maa ostueesõigusega erastamiseks ning erastamise küsimus tuleks lahendada kogu kompleksi osas tervikuna. 16. novembri 2006. a kirjaga teatas vastustaja, et ta ei arvesta AS Esmar vastuväidetega. Kaebuse esitaja sai vastustaja seisukoha kätte 20. novembril 2006. 2. AS Esmar esitas 15. detsembril 2006 Tallinna Halduskohtule kaebuse Viimsi Vallavalitsuse 25. oktoobri 2006. a kirjaga nr 11-10/3249 tehtud piiride kulgemise ettepanekute tühistamiseks. Kaebaja oli seisukohal, et piiriettepanekud on õigusvastased. Kaebaja esitatud maa ostueesõigusega erastamise taotlust tuleb käsitada omaniku taotlusena kinnisasja otstarbekaks kasutamiseks vastavalt maakorralduse seaduse § 5 lg-le 2. Teenindamiseks vajaliku maa määramine igale ehitisele eraldi ei ole kooskõlas maakorraldusnõuetega ja eirab täielikult kinnisasja omaniku taotlust tulevikus moodustatava kinnisasja kasutamiseks. Lisaks vähendab see põhjendamatult erastatava maa suurust ja välistab seega kaebuse esitaja õiguse erastada ehitiste juurde maad soovitud ulatuses. Kaebaja

möönis, et teatud juhtudel võib maa ostueesõigusega erastamise avalduses esitatud taotluse lahendamine erinevate haldusaktidega olla põhjendatud, kuid sellisel juhul ei tohi see kahjustada õigustatud subjekti huve. Juhul, kui taotluse lahendamine eraldiseisvate haldusaktidega on põhjendatud, tuleb nimetatud haldusaktid võtta vastu samaaegselt. Piiride kulgemise ettepanek on eelhaldusakt, millega määratakse siduvalt kindlaks hilisema maa erastamise otsuse tegemisel tähtsust omavad asjaolud. Seetõttu pidanuks vastustaja võimaldama kaebajal esitada arvamus ja vastuväited erastamise võimalikkuse kohta 25. oktoobri 2006. a kirjas toodud piirides. Seda küsimust ei ole kaebuse esitajaga arutatud. Lisaks puuduvad vaidlusaluses kirjas motiivid, miks on põhjendatud ehitiste teenindamiseks vajaliku maa määramine just piiride kulgemise ettepanekus toodud ulatuses. 3. Tallinna Halduskohus jättis 9. oktoobri 2007. a otsusega kaebuse rahuldamata. Halduskohus tuvastas, et olmehoone ja söökla ei ole olemuslikult ega funktsionaalselt kuidagi seotud endise Pringi aiandikompleksi muude ehitistega - neid on võimalik kasutada iseseisvatel eesmärkidel. Ärakuulamisõigust ei ole rikutud, sest kaebaja ja Viimsi Vallavalitsuse vahel on toimunud suhtlus ja kaebaja oli teadlik vallavalitsuse seisukohast. Pärast ettepaneku tegemist oli kaebajal võimalus esitada vastuväiteid. Ta kasutas seda võimalust ja vallavalitsus vastas talle. Kohus leidis, et isegi kui tuvastataks, et ärakuulamisõigus ei olnud kaebajale tagatud piisavas ulatuses, ei oleks antud juhul tegemist sellise rikkumisega, mis oleks mõjutanud haldusakti sisu ja tooks kaasa selle tühistamise. Motiveerimise osas märkis kohus, et vastustaja on kirjas viidanud piiriettepanekute õiguslikele alustele. Kaebaja vastuväidetest ja kaebusest saab järeldada, et kirja sisu on kaebajale arusaadav. Ta on saanud oma õigusi kaitsta ettepanekuid vaidlustades. Seega ei ole väited põhjenduste puudumise kohta asjakohased. 4. Apellatsioonkaebuses palus AS Esmar halduskohtu otsuse tühistada. Kaebaja leidis, et selle tuvastamine, kas Pringi aiandikompleksi kuuluvate kasvuhoonete puhul on tegemist lagunenud ja kasutusest välja langenud ehitistega, väljus käesoleva haldusasja raamest, kuivõrd kohalik omavalitsus ei ole vastavat asjaolu maa ostueesõigusega erastamise menetluses kehtivalt tuvastanud. Teenindamiseks vajaliku maa määramine igale ehitisele eraldi ja maa ostueesõigusega erastamise kohustatud subjekti suva kohaselt kitsendab oluliselt erastamise õigustatud subjekti õigusi ja on kontrollimatu - selline lahendus loob olukorra, kus taotluse esitanud isikule ei ole arusaadav, millises ulatuses on võimalik tema avalduses toodud taotlus rahuldada ja millises ulatuses jääb see lõplikult rahuldamata. Kaebaja oli endiselt seisukohal, et talle ei tagatud ärakuulamisõigust. AS Esmar küll suhtles vastustajaga erastamise küsimustes, kuid vallavalitsus ei ole kordagi küsinud kaebajalt seisukohta maa ostueesõigusega erastamise võimalikkuse kohta 25. oktoobri 2006. a kirjas toodud piirides. Halduskohtu järeldus, et kaebajale olid vallavalitsuse seisukohad antud küsimuses teada, ei ole kooskõlas asjas esitatud tõenditega. Kaebaja ei nõustu kohtu seisukohaga, et vastuväidete esitamise võimalus piiriettepanekule on samastatav ärakuulamisõiguse realiseerimisega. Rikutud on ka haldusakti põhjendatuse nõuet. 5. Tallinna Ringkonnakohtu 26. novembri 2007. a määrusega tagastati apellatsioonkaebus HKMS

§ 33 lg 3 p 5 alusel, sest kaebust ei saaks ka selles toodud väidete õigsust eeldades ilmselt rahuldada. Ringkonnakohus märkis, et haldusasja läbivaatamise piirid määrab ära kaebuse taotlus, mitte asjaolud, mis kaebaja on kaebuse põhjendamiseks välja toonud. Halduskohus on pädev tuvastama kõiki asjaolusid, millest sõltub kaebuse lubatavus ja põhjendatus. Õigustatud subjekti taotlus ei ole maa ostueesõigusega erastamise eeltoimingute tegemisel ainumäärava tähtsusega isegi siis, kui lugeda see taotlus omaniku taotluseks maakorraldusseaduse § 5 lg 2 p 1 mõttes. Kompleksi kuuluvatele ehitistele võib teenindusmaad määrata eraldi, kui ehitiste kasutamine on võimalik üksteisest sõltumatult. Vastustaja on 16. novembri 2006. a kirjas piisavalt põhjendanud, miks ta ei pea teenindusmaa määramist käesoleval juhul kompleksi juurde otstarbekaks. Vastustaja otsus ei ole kontrollimatu ja ringkonnakohtu hinnangul ei ole vastustaja diskretsioonivigu teinud. Kaebaja õigust ärakuulamisele ei ole rikutud. Teenindusmaa määramise ettepanek ei ole tavapärane haldusakt, mis omandab siduvuse kohe pärast teatavakstegemist, vaid on algselt mittesiduv ja sellele võib esitada vastuväited. Siduvaks muutub ettepanek alles vastuväidete esitamata või rahuldamata jätmise korral. Seega ei tule isikut enne ettepaneku tegemist ära kuulata. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED 6. Riigikohtule esitatud määruskaebuses asus AS Esmar seisukohale, et ringkonnakohus kohaldas ebaõigesti HKMS § 33 lg 3 p 5, samuti materiaalõiguse norme. Ringkonnakohus pidanuks HKMS § 33 lg 3 p 5 kohaldamiseks tuvastama apellatsioonkaebuses toodud väidete õigsuse, kuid leidis hoopis, et kõik kolm apellatsioonkaebuses esitatud väidet on õiguslikult ilmselgelt põhjendamatud. Sellisel juhul saab kohus asja lahendada ainult kohtuotsusega. HKMS § 33 sätestab ringkonnakohtu pädevuse apellatsioonkaebuse menetlusse võtmise otsustamisel, sättest ei tulene kohtu pädevust vaadata menetlusse võtmise otsustamisel kaebus sisuliselt läbi. Tallinna Ringkonnakohus on kaevatavas kohtumääruses vaadanud apellatsioonkaebuse läbi sisuliselt ja tuvastanud asja sisulisel lahendamisel tähtsust omavad asjaolud. Sellises olukorras pidanuks ringkonnakohus lahendama asja HKMS § 37 lg 1 alusel kirjalikus menetluses kohtuotsusega. Kaebaja ei nõustunud ringkonnakohtu seisukohaga, et Tallinna Halduskohus oli pädev tuvastama asjaolu, kas aiandi kasvuhoonete puhul oli tegemist lagunenud ja kasutusest välja langenud hoonetega. Halduskohtule esitatud kaebuses vaidlustas kaebuse esitaja Viimsi Vallavalitsuse 25. oktoobri 2006. a kirjaga nr 11-10/3249 tehtud piiride kulgemise ettepanekud ja kaebuse üheks motiiviks oli asjaolu, et lahendada tuleb maa ostueesõigusega erastamise taotlus kogu Pringi aiandikompleksi juurde. Vaidluse teemaks ei ole see, kas Pringi aiandikompleksi kuuluvate endise aiandi kasvuhoonete puhul on tegemist lagunenud ja kasutusest välja langenud ehitistega maareformi seaduse § 6 lg 31 tähenduses. Kaebuse esitaja leidis, et maa ostueesõigusega erastamise kohustatud subjekt on seotud õigustatud subjekti taotlustega. Kõrvalekaldumised maa ostueesõigusega erastamise avalduses toodud taotlusest peavad olema põhjendatud, kontrollitavad ning mitte kahjustama põhjendamatult maa ostueesõigusega erastamise õigustatud subjekti õigusi. Juhul, kui maa ostueesõigusega erastamise

kohustatud subjekt leiab, et taotluse lahendamine eraldiseisvate haldusaktidega on põhjendatud, siis tuleb nimetatud haldusaktid võtta vastu samaaegselt. Nimetatud põhimõte on kohaldatav ka juhul, kui erastamise kohustatud subjekt leiab, et ehitised ei ole enam seotud ühise funktsiooniga. Vastasel korral ei ole taotluse esitanud isikule arusaadav, millises ulatuses on võimalik tema taotlus rahuldada ja millises ulatuses jääb see lõplikult rahuldamata. Kaebuse esitaja vaidles vastu ringkonnakohtu seisukohale, et tema ärakuulamise õigust ei ole haldusmenetluses rikutud. Kuna HMS § 40 ei sätesta teenindusmaa määramise ettepaneku osas mingeid erandeid, tuleb isikule ärakuulamisõigus tagada. Vastuväidete esitamise võimalus on pigem käsitatav võimalusena lahendada piiride kulgemise ettepanekutega seonduv vaidlus kohtuväliselt. Kassaator ei eitanud, et ta on suhelnud vastustajaga maa ostueesõigusega erastamise küsimustes, kuid vastustaja ei ole kordagi küsinud kaebuse esitaja seisukohta maa ostueesõigusega erastamise võimalikkuse kohta 25. oktoobri 2006. a kirjas toodud piirides. Kaebuse esitajale on selgusetud sisulised põhjendused, miks peab vastustaja põhjendatuks maa ostueesõigusega erastamist just nimetatud piirides. Nimetatud rikkumine sisaldab endas ka HMS § 56 lg-s 1 sätestatud haldusakti põhjendatuse nõude rikkumist. AS Esmar palub tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 26. novembri 2007. a määruse haldusasjas nr 3- 06-2453 kogu ulatuses ja saata AS Esmar apellatsioonkaebus Tallinna Halduskohtu 9. oktoobri 2007. a otsuse peale menetlusse võtmiseks Tallinna Ringkonnakohtule. 7. Viimsi Vallavalitsus vaidleb kirjalikus vastuses määruskaebusele vastu ning palub jätta määruskaebuse rahuldamata. Vastustaja on seisukohal, et juba Tallinna Halduskohtule esitatud kaebuses olid AS Esmar põhjendused otsitud, osaliselt tegelikkusele mittevastavad ja õiguslikult argumenteerimata. See leidis kinnitust ka Tallinna Halduskohtu istungil. Tallinna Halduskohtu otsus on igati seaduslik ja põhjendatud. Apellatsioonkaebuses ei too AS Esmar ühtegi uut põhjendust, miks on tema kaebus vaja rahuldada. Osaliselt on tema väiteid käsitletud juba Tallinna Ringkonnakohtu 8. veebruari 2007. a otsuses haldusasjas nr 3-03-54 ja tunnistatud vääradeks. 8. Kolmandad isikud määruskaebusele vastanud ei ole. 9. Riigikohtu halduskolleegium andis 14. aprilli 2008. a määrusega käesoleva asja HKMS § 67 lg 1 alusel läbivaatamiseks kolleegiumi kogu koosseisule. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT 10. Tallinna Ringkonnakohus tegi 26. novembril 2007 halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 33 lg 3 p 5 alusel määruse, millega tagastas apellatsioonkaebuse. HKMS § 33 lg 3 p 5 alusel tagastab ringkonnakohus apellatsioonkaebuse määrusega selle esitajale, kui apellatsioonkaebuses toodud väidete õigsust eeldades ei saaks kaebust ilmselt rahuldada. AS Esmar on seisukohal, et ringkonnakohus oleks pidanud asja sisuliselt menetlema. 11. Kolleegium peatub kõigepealt HKMS § 33 lg 3 p 5 kohaldamise üldistel probleemidel (I), seejärel analüüsib vaidlustatud määrust ja võtab seisukoha määruskaebuse taotluste osas (II). I

12. HKMS § 33 praegune redaktsioon kehtib alates 1. septembrist 2006. Selle paragrahvi 3. lõike punktiga 5 sarnast sätet seaduse varasemas redaktsioonis ei olnud. Eelnõu seletuskirjast tulenevalt on uue regulatsiooni eesmärk eelkõige vähendada halduskohtute töökoormust, kõrvaldades menetlusest ilmselgelt põhjendamatud kaebused ja protestid ehk lihtsalt sisutud haldusasjad. Eeltoodud selgitus käib samaaegselt nii HKMS § 33 lg 3 p 5 kui ka HKMS § 11 lg 31 p 5 ja § 23 lg 3 p 1 kohta. HKMS § 11 lg 31 p 5 alusel tagastab halduskohus kaebuse või protesti määrusega selle esitajale, kui kaebuse või protesti esitajal ei saa ilmselgelt olla halduskohtusse pöördumise õigust, eeldades, et tema väidetavad asjaolud on tõendatud. HKMS § 23 lg 3 p 1 sätestab, et halduskohus võib määrusega jätta kaebuse või protesti läbi vaatamata, kui ilmneb, et selle esitajal ei saa ilmselgelt olla halduskohtusse pöördumise õigust, eeldades, et kaebuse või protesti esitaja poolt väidetavad asjaolud on tõendatud. Nende sätete erinev sõnastus võrreldes HKMS § 33 lg 3 p-ga 5 tekitab küsimuse, kas seadusandja on silmas pidanud, et ringkonnakohtul peab olema esimese astme kohtust erinev võimalus keelduda kaebuse menetlusse võtmisest. Niisuguse tõlgenduse vastu räägib muu hulgas see, et seaduse eelnõu seletuskirjas ei ole HKMS § 33 lg 3 p-l 5 eraldi peatutud, kõiki eeltoodud sätteid on selgitatud ühise põhjendusega. Kolleegium leiab, et neil esimese ja teise kohtuastme jaoks kehtestatud sätetel on ühine eesmärk. 13. Halduskohtumenetluses domineerib uurimisprintsiip, mille kohaselt on halduskohus kohustatud välja selgitama asjas tähtsust omavad faktilised asjaolud. Ringkonnakohus ei saa halduskohtumenetluses piirduda üksnes apellatsioonkaebuses toodud väidete hindamisega. Kaebuse menetlusse võtmise otsustamisel tegutseb kohus aga sageli napi informatsiooni tingimustes ning peab otsustama kiiresti - HKMS § 33 lg 1 kohaselt otsustab ringkonnakohus viivitamata pärast apellatsioonkaebuse saamist määrusega kaebuse menetlusse võtmise või selle tagastamise. Seetõttu on kolleegium seisukohal, et HKMS § 33 lg 3 p 5 tuleb tõlgendada kitsendavalt, nii et selle sättega hõlmatakse üksnes juhud, kus isikul ilmselgelt puudub halduskohtusse pöördumise õigus. 14. Halduskohtusse pöördumise õigust reguleerib HKMS § 7, mille 1. lõike kohaselt võib halduskohtusse kaebusega pöörduda isik, kes leiab, et haldusakti või toiminguga on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi. Kaebuse avalik-õigusliku suhte olemasolu või selle puudumise või haldusakti või toimingu õigusvastasuse kindlakstegemiseks võib esitada isik, kellel on selleks põhjendatud huvi. Kolleegium on seisukohal, et nii HKMS § 11 lg 31 p 5, HKMS § 23 lg 3 p 1 kui ka HKMS § 33 lg 3 p 5 tuleb sisustada, lähtudes HKMS §-st 7. Riigikohtu haldusja tsiviilkolleegiumi vaheline erikogu on 20. detsembri 2001. a lahendites kohtuasjades nr 3-3-1-8-01 ja nr 3-3-1-15-01 halduskohtusse pöördumise õigust selgitanud järgmiselt (mõlemas lahendis p 22): "Haldusakti tühistamiseks esitatud kaebuse läbivaatamisel kaitstavate õiguste ja vabadustena tuleb mõista isiku subjektiivseid avalikke õigusi - põhiõigusi ja -vabadusi, seadustest, muudest õigustloovatest aktidest, haldusaktidest ja halduslepingutest tulenevaid õigusi. Kohus peab väidetavalt rikutud seadust või muud õigustloovat akti tõlgendades hindama, kas selles sisalduv säte kaitseb vaid avalikke huve või ka isiku huve. Kui säte kaitseb avalike huvide kõrval ka

isiku huve, tuleneb sättest isiku subjektiivne õigus nõuda sättest kinnipidamist. Seejuures tuleb arvestada nii sätte eesmärki, kui ka huvi kaalukust. Isiku põhjendatud huvist võib seega välja kasvada ka halduskohtus kaitstav õigus, kuid ainult juhul, kui seadus kaitseb või peab kaitsma seda huvi. Lisaks eeltoodule tuleb arvestada, et õigusvastane kohustuste või keeldude kehtestamine haldusaktiga rikub alati haldusakti adressaadi õigusi." 15. Seega võib kohus kaebuse üldjuhul tagastada üksnes siis, kui kaevatav haldusakt või toiming ei saa ilmselgelt rikkuda kaebaja õigusi ega piirata tema vabadusi. Kui kohus möönab kaebaja õiguste rikkumise võimalikkust kaebuses toodud asjaoludel, siis on tal kohustus asja menetleda. Haldusakti või toimingu õiguspärasuse sisuline hindamine saab toimuda üksnes kohtuotsuses. Tuvastamiskaebuse võib kohus tagastada juhul, kui isikul ilmselgelt puudub põhjendatud huvi. II 16. Ringkonnakohus leidis 26. novembri 2007. a määruses, et kõik apellatsioonkaebuses esitatud väited on õiguslikult ilmselgelt põhjendamatud. Järgnevalt lükkas ringkonnakohus ümber apellandi seisukoha, et halduskohus väljus otsuses oma pädevuse ja kaebuse piiridest. Seejärel selgitas kohus vaidlusaluse haldusakti õiguspärasusega seonduvaid küsimusi (õigustatud subjekti taotlus ei ole maa ostueesõigusega erastamise eeltoimingute tegemisel ainumäärava tähtsusega; vastustaja on vaidlusalust haldusakti piisavalt põhjendanud ning ei ole akti andmisel diskretsioonivigu teinud; kaebaja õigust ärakuulamisele ei ole rikutud). Ringkonnakohtul ei tekkinud küsimust AS Esmar kaebeõiguse puudumisest. Järelikult on ringkonnakohus kohaldanud HKMS § 33 lg 3 p 5 valesti ja keeldunud põhjendamatult apellatsioonkaebuse menetlemisest, rikkudes seega oluliselt menetlusõiguse normi. 17. Eeltoodust tulenevalt rahuldab Riigikohus AS Esmar määruskaebuse, tühistab Tallinna Ringkonnakohtu 26. novembri 2007. a määruse haldusasjas nr 3-06-2453 ning saadab asja menetluse jätkamiseks samale ringkonnakohtule. 18. AS Esmar on esitanud taotluse tasutud kautsjoni ja kassatsiooniastme õigusabikulude väljamõistmiseks vastustajalt. Taotluse kohaselt on kaebaja tasunud õigusabi eest 3540 krooni ning koos kautsjoniga moodustavad tema kassatsiooniastmes kantud menetluskulud 3940 krooni. Viimsi Vallavalitsus palub taotluse rahuldamata jätta, sest tegemist ei ole asja sisulise lahendamisega, vaid Riigikohtu poolt seisukoha võtmisega Tallinna Ringkonnakohtu määruse osas. Menetlus jätkub ringkonnakohtus ja menetluskulude jaotamine otsustatakse asja sisulisel lahendamisel. Lisaks märgib vastustaja, et kautsjon ei kuulu vastustajalt väljamõistmisele, vaid kaebuse rahuldamise korral tagastatakse see vastavalt HKMS § 90 lg-le 2. 19. HKMS § 90 lg 2 alusel tuleb määruskaebuse esitamisel tasutud kautsjon tagastada. Seega puudub alus selle väljamõistmiseks vastustajalt. 20. HKMS § 92 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 93 lg 2 sätestab, et asja menetlenud kohus esitab menetluskulude jaotuse menetlusosaliste vahel ning mõistab menetluskulud välja kohtuotsuses või menetlust lõpetavas määruses. Kuivõrd Riigikohus saadab asja menetluse jätkamiseks Tallinna Ringkonnakohtule ega lahenda haldusasja sisuliselt, jääb lahendamata

ka AS Esmar taotlus menetluskulude väljamõistmiseks (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi 30. mai 2000. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-18-00, p 3). Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Julia Laffranque, Jüri Põld, Harri Salmann