3-3-1-1-08 · Riigikohus

RIIGIKOHUS HALDUSKOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number 3-3-1-1-08 Otsuse kuupäev 28. aprill 2008 Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister, Julia Laffranque, Jüri Põld ja Harri Salmann Kohtuasi Jaan Kirsi (Kirs) kaebus Tallinna Pensioniameti Tallinna osakonna pensionikomisjoni 28. aprilli 2006. a otsuse nr 1.1-8TL 15/762 tühistamiseks ja määratud vanaduspensioni maksmise kohustamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Ringkonnakohtu 30. oktoobri 2007. a otsus haldusasjas nr 3-06-2305 Menetluse alus Riigikohtus Jaan Kirsi kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine 27. märts 2008 Kohtuistungil osalenud isikud Jaan Kirs Jaan Kirsi esindaja vandeadvokaat Eerik Entsik Sotsiaalkindlustusameti Tallinna Pensioniameti esindaja Silva Azojan Välisministeeriumi esindajad Aino Lepik ja Riina Pihel RESOLUTSIOON Rahuldada Jaan Kirsi kassatsioonkaebus. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 30. oktoobri 2007. a otsus haldusasjas nr 3-06-230 ja saata asi uueks arutamiseks samale ringkonnakohtule. Tagastada kautsjon. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Sotsiaalkindlustusameti Tallinna Pensioniameti Tallinna osakond määras 12. aprilli 2006. a otsusega nr 419696 Jaan Kirsile alates 10. aprillist 2006 eluaegse vanaduspensioni (2052 krooni ja 13 senti kuus). Tuginedes "Eesti Vabariigi ja Vene Föderatsiooni vahelise kokkuleppe Vene Föderatsiooni relvajõudude pensionäride sotsiaalsete tagatiste küsimustes Eesti Vabariigi territooriumil" (edaspidi Kokkulepe) artiklile 5, peatas Sotsiaalkindlustusameti Tallinna Pensioniameti Tallinna osakonna pensionikomisjon (edaspidi Pensionikomisjon) 28. aprilli 2006. a otsusega nr 1.1-8TL 15/762 J. Kirsile vanaduspensioni maksmise. Pensioni maksmine peatati alates maikuust kuni talle Vene Föderatsiooni vahenditest pensioni maksmise lõpetamiseni. Pensionikomisjon asus seisukohale, et Kokkuleppe artikkel 5 välistab pensioni saamise samal ajal nii Vene Föderatsiooni kui Eesti Vabariigi eelarvest. Otsuse kohaselt jätkas Vene Föderatsioon pensioni maksmist, vaatamata sellele, et Tallinna Pensioniamet teavitas Vene Föderatsiooni Suursaatkonna Sotsiaalkindlustuse osakonda pensioni määramisest Eesti Vabariigi seadusandluse alusel.

2. Kaebuses Tallinna Halduskohtule taotles J. Kirs Pensionikomisjoni otsuse tühistamist ja Tallinna Pensioniameti kohustamist riikliku pensionikindlustuse seaduse (RPKS) alusel määratud vanaduspensioni maksmiseks. Kaebuse kohaselt on talle RPKS § 32 lg-te 1 ja 2 alusel õiguspäraselt määratud vanaduspension vastavalt tõendatud tööstaažile (18,580 aastat) Eesti Vabariigis. Pensioni määramist taotledes ei ole J. Kirs varjanud asjaolu, et Vene Föderatsioon maksab talle pensioni Nõukogude Liidu relvajõududes omandatud staaži (28 aastat) eest 3665 krooni kuus. Kaebaja on seisukohal, et Vene Föderatsioon peab talle maksma pensioni sõjaväeteenistuses oldud aastate eest ning Eesti Vabariik Eestis töötatud aja eest omandatud staaži alusel. Vaidlustatud otsus rikub kaebaja põhiseaduse §-s 28 sätestatud ning riikliku pensionikindlustuse seadusest tulenevat õigust saada pensioni. 3. Tallinna Halduskohus jättis 4. mai 2007. a otsusega haldusasjas nr 3-06-2305 kaebuse rahuldamata. Kohtu hinnangul peatas Pensionikomisjon Kokkuleppe artiklile 5 tuginedes õigesti Eesti pensioniseaduse alusel määratud pensioni maksmise, kuna Vene Föderatsioon polnud pensioni maksmist peatanud. Kokkuleppe artikkel 5 sätestab selgelt ja ühemõtteliselt, et sõjaväepensionärile maksab pensioni ainult üks riik, mitte mõlemad riigid samaaegselt. Ükski Kokkuleppe säte ei kinnita kaebuse esitaja seisukohta, et sõjaväeteenistuses omandatud staaži ulatuses maksab pensioni Vene Föderatsioon ning Eestis töötatud aja eest omandatud staaži alusel Eesti Vabariik. Kokkuleppest tuleneb pensioniõigusele omane põhimõte, mille kohaselt võib isik valida, millist pensioni kahest võimalikust ta soovib saada ning kahe pensioni maksmine üheaegselt on keelatud. Seda põhimõtet väljendas Kokkuleppe sõlmimise ajal kehtinud riiklike elatusrahade seaduse § 4 ning ka kehtiv riikliku pensionikindlustuse seadus (RPKS § 4 lg 2 ja § 6). RPKS § 4 lg 3 kohaselt tuleb Nõukogude Liidu relvajõudude pensionärile pensioni maksmisel juhinduda Kokkuleppest kui Eesti Vabariigi poolt sõlmitud välislepingust. Põhiseaduse § 123 sätestab välislepingu ülimuslikkuse siseriikliku seaduse ees ning Kokkulepe on vahetult kohaldatav. Kokkuleppe tekstist (artikli 5 lõppu lisatud klausel vice versa) tulenevalt on ka Eesti Vabariigil õigus peatada pensioni väljamaksmine juhul, kui sõjaväepensionär saab pensioni Vene Föderatsioonilt ega soovi sellest loobuda. Pensioni maksmise peatamisel ei ole rikutud ka põhiseaduse §-s 28 ette nähtud õigust riigi abile vanaduse korral, kuna kaebajal on olemas sissetulek Vene Föderatsiooni sõjaväepensioni näol, mis Kokkuleppe artikli 3 alusel makstakse välja vähemalt Eesti Vabariigis kehtestatud minimaalpensioni suuruses. Olukord, kus Eestis töötatud aja eest omandatud staaži on võimalik arvestada ja selle alusel pensioni maksta vaid juhul, kui loobutakse Vene Föderatsioonilt saadavast pensionist, võib tunduda ebaõiglane, kuid ei saa olla kaebuse rahuldamise aluseks. Ka Eesti kaitseväelastel tuleb valida kaitseväeteenistuse seaduse § 196 lg-st 5 tulenevalt üks pensioniliik, kuigi nad on täitnud erinevate pensionite saamiseks vajalikud tingimused. 4. Apellatsioonkaebuses palus J. Kirs tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega rahuldada tema kaebus. Apellandi arvates on halduskohus valesti tõlgendanud Kokkuleppe artiklit 5 ning asjakohatud on viited RPKS §-dele 4 ja 6. Vene Föderatsiooni poolt makstav sõjaväepension ei ole vaadeldav riikliku pensionina riikliku pensionikindlustuse seaduse mõttes ning selle pensioni

saamine ei kohusta tegema valikut erinevate pensionide vahel RPKS § 6 tähenduses. 5. Tallinna Ringkonnakohtu 30. oktoobri 2007. a otsusega jäeti apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Ringkonnakohtu hinnangul on halduskohus õigesti kohaldanud materiaalõigust ning kohtu järeldused on kooskõlas tuvastatud asjaoludega. Ringkonnakohus nõustus halduskohtu põhjendustega ega pidanud vajalikuks neid korrata. Ringkonnakohus rõhutas täiendavalt, et keeld maksta samaaegselt kaht pensioni tuleneb käesoleval juhul Kokkuleppe artiklist 5, mis kuulub kaebaja suhtes kohaldamisele RPKS § 4 lg 3 alusel. Viited riikliku pensionikindlustuse seadusele osundavad põhimõttele, et ka isikud, kes üheaegselt kvalifitseeruvad mitme riikliku pensioni saamiseks õigustatud isikutena, peavad valima ühe pensioniliigi. Kaebaja on käesoleval juhul valinud Vene Föderatsiooni seaduste alusel ja vahenditest makstava pensioni. Tähtsust ei oma, et kaebajale pensioni saamiseks vajalikud dokumendid vormistas väidetavalt Eesti NSV sõjakomissariaat, sest tegemist on Vene Föderatsiooni õiguseellaseks oleva riigi organiga. Ringkonnakohus möönis, et riigid võivad poliitilise tahte olemasolul sõlmida kokkuleppe, et kumbki riik võtab endale kohustuse maksta pensioni vastavas riigis omandatud staaži alusel, kuid käesoleval juhul kohaldatav Kokkulepe sellist võimalust ette ei näe. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS 6. Kassatsioonkaebuses palub J. Kirs tühistada ringkonnakohtu otsus ja saata asi ringkonnakohtule uueks läbivaatamiseks. Kassaatori hinnangul on ringkonnakohus vääralt tõlgendanud ning kohaldanud nii Eesti Vabariigi seadusandlust (eeskätt riikliku pensionikindlustuse seadust) kui ka Kokkulepet ning ringkonnakohtu otsus on seadusega olulises vastuolus ja põhjendamata. Kassaator selgitab, et pärast 28,5 aasta pikkust teenistust Nõukogude Liidu relvajõududes läks ta 30. mail 1991 erru ja talle määrati eelnimetatud staaži alusel sõjaväepension. Seejärel omandas J. Kirs Eesti Vabariigi kodakondsuse ja töötas Eestis kuni pensioniikka jõudmiseni 2006. aastal. Talle riikliku pensionikindlustuse seaduse alusel pensioni määramisel tuvastas Pensioniamet, et Eestis töötades on J. Kirs omandanud enam kui 18 aasta pikkuse pensionistaaži. Kassaator leiab järgmist: 1) Pensionikomisjoni vaidlustatud otsusega on rikutud tema põhiseadusest ja riikliku pensionikindlustuse seadusest tulenevat õigust saada riiklikku pensioni; 2) Vene Föderatsiooni poolt makstav pension ei ole käsitatav riikliku pensionina riikliku pensionikindlustuse seaduse tähenduses. Seetõttu ei ole kohaldatav RPKS § 6, mis sätestab kohustuse valida üks selles seaduses sätestatud pensioniliikidest. Samal põhjusel ei kohaldu ka RPKS § 4 lg 3 ning Kokkulepe ei ole käsitatav rahvusvahelise lepinguna RPKS § 4 lg 3 tähenduses. Kokkulepe ei sisalda sätteid, mis näeksid ette riikliku pensioni määramiseks või maksmiseks riikliku pensionikindlustuse seadusega võrreldes teistsuguse regulatsiooni; 3) Pensionikomisjon on tähelepanuta jätnud asjaolu, et kassaator on Eesti Vabariigi kodanik, kes on omandanud Eestis riikliku pensioni saamiseks vajaliku pikkusega pensionistaaži. Pensioni maksmise peatamine on põhjustanud isiku õiguste alusetu ja ebaproportsionaalse riive. Asjaolu, et isikule on

määratud Vene Föderatsiooni sõjaväepension selle riigi vägedes teenitud aja eest, ei saa mõjutada kassaatori Eesti seadustest tulenevat õigust pensionile. 7. Tallinna Pensioniamet teatab kirjalikus vastuses, et ei toeta kassatsioonkaebust ja nõustub ringkonnakohtu seisukohtadega. 8. Riigikohus otsustas 25. jaanuari 2008. a määrusega HKMS § 14 lg 3 p 3 ja lg 4 alusel kaasata asjas arvamuse andmiseks menetlusosalisena Välisministeeriumi. Vastuseks määruses esitatud küsimustele esitas Välisministeerium arvamuse, milles märkis järgmist: 1) Kokkuleppe artikli 5 sõnastus on selge ja ühemõtteline. Kokkuleppe kohaselt ei ole sõjaväepensionäril õigus saada pensioni mõlemast riigist üheaegselt. Artikli 5 viimasest lausest tuleneb, et sõjaväepensionäril, kellel on tekkinud pensioniõiguslik staaž ka Eestis, on võimalik valida, kas ta soovib saada Eesti Vabariigi või Vene Föderatsiooni pensioni. Kokkuleppe artikli 12 alusel loodud Eesti-Vene segakomisjoni istungitel on kinnitust leidnud Kokkuleppe poolte tahe välistada pensionite maksmine samaaegselt kahe riigi poolt. Komisjoni protokollidest nähtuvalt on kahe pensioni väljamaksmine võimalik vaid Kokkuleppe artikli 5 muutmise teel, milleks Vene pool on teinud ka ettepaneku; 2) Kokkuleppe artikli 5 kohaselt tuleb Eesti Pensioniameti poolt määratud pensioni väljamaksmine peatada ajani, mil pensioni maksmine Venemaa Föderatsiooni poolt lõpetatakse, sõltumata asjaolust, millal riikliku pensionikindlustuse seaduse alusel pensioni saamiseks vajalik staaž on omandatud; 3) Kokkuleppe rakendamise praktika on järjepidevalt kinnitanud poolte tahet välistada pensioni maksmine samaaegselt kahe riigi poolt. Välisministeeriumi hinnangul on Kokkulepet rakendava Sotsiaalministeeriumi ja tema allasutuste praktika Kokkuleppega kooskõlas. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT I 9. Ringkonnakohtu otsus käesolevas haldusasjas tuleb tühistada kohtumenetluse normi olulise rikkumise tõttu ja saata asi samale ringkonnakohtule uueks arutamiseks. TsMS § 441 lg 1, mis tulenevalt HKMS § 25 lg-st 5 kuulub kohaldamisele ka halduskohtumenetluses, sätestab, et otsuse teinud kohtunik allkirjastab selle. Haldusasja toimikus (tl 75-76) on Tallinna Ringkonnakohtu 30. oktoobri 2007. a otsus, millel puudub kolmest kohtunikust ühe allkiri. HKMS § 45 lg 1 p 3 kohaselt tühistab ringkonnakohus esimese astme kohtu lahendi kaebuse ja vastuväidete põhjendustest ja nõudmistest olenemata ja saadab asja uueks arutamiseks esimese astme kohtule, kui kohtunik ei ole otsusele alla kirjutanud või mõni kohtunikest ei ole otsusele alla kirjutanud. HKMS § 64 lg-st 3 tuleneb, et seadustiku §-s 45 nimetatud kohtumenetluse normide rikkumise korral ei ole Riigikohus seotud kaebuse piiridega ja otsus kuulub igal juhul tühistamisele. Ka 1. novembri 2007. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-67-07 rõhutas kolleegium, et kohtuniku allkirja puudumine kohtuotsusel kujutab kehtivate halduskohtumenetluse normide kohaselt endast kohtuotsuse tühistamise absoluutset alust.

II 10. Kuigi ringkonnakohtu otsus tühistatakse ülalnimetatud menetlusnormi rikkumise tõttu, peab kolleegium vajalikuks peatuda selgituseks ka asja lahendamiseks oluliste materiaalõiguse normide tähendusel. 11. 20. detsembril 1995. a vastu võetud seadusega ratifitseeriti Eesti Vabariigi ja Vene Föderatsiooni vaheline leping "Vene Föderatsiooni relvajõudude väljaviimisest Eesti Vabariigi territooriumilt ja nende ajutise sealviibimise tingimustest" (Leping) ning "Eesti Vabariigi ja Vene Föderatsiooni vaheline kokkulepe Vene Föderatsiooni relvajõudude pensionäride sotsiaalsete tagatiste küsimustes Eesti Vabariigi territooriumil" (Kokkulepe). Kokkuleppe preambuli kohaselt lähtuti selle sõlmimisel vajadusest kindlustada Vene Föderatsiooni relvajõudude pensionäridele sotsiaalsed tagatised Eesti Vabariigi territooriumil. Ratifitseerimise seaduse § 4 p 1 sätestab, et sõjaväepensionäridena mõistab Eesti Vabariik isikuid, kes viibisid Eesti Vabariigi territooriumil, olid erru arvatud ning said pensioni ja toetust Vene Föderatsiooni vahendite arvelt enne selle seaduse paragrahvis 1 nimetatud Kokkuleppe sõlmimist, s.o enne 1994. aasta 26. juulit ega pidanud Eestist lahkuma vastavalt Lepingule. 12. Kokkuleppe artikkel 5 sätestab: "Sõjaväepensionäridele, kellel on õigus pensionile vastavalt Eesti Vabariigi seadusandlusele, võivad pensioni nende soovil määrata ja välja maksta Eesti Vabariigi vastavad organid tema vahendite arvelt. Varem Vene Föderatsiooni poolt määratud pensionide väljamaksmine peatatakse seejuures ajaks, mil pensione maksavad välja Eesti Vabariigi vastavad organid, ning vice versa." 13. Kokkuleppe alusel makstav nn sõjaväepension ei ole riiklik pension RPKS § 5 tähenduses. Seetõttu ei kohaldata Vene Föderatsiooni sõjaväepensioni maksmise ajaks Eesti õiguse alusel määratud pensioni maksmise peatamise üle toimuva vaidluse lahendamisel RPKS § 6, mis sätestab isiku kohustuse valida üks talle laienevatest riiklikest pensionitest ("Isikule, kellel on õigus mitmele riiklikule pensionile, määratakse üks riiklik pension tema valikul [---]"). RPKS § 4 lg-st 3 tuleneb, et kui Eesti Vabariigi poolt sõlmitud välisleping sisaldab pensioni määramiseks või maksmiseks teistsuguseid sätteid kui riikliku pensionikindlustuse seadus, kohaldatakse välislepingut. Kokkulepe on välisleping selle sätte tähenduses, ning kui see sisaldab Eesti seadusest erinevat regulatsiooni riiklike pensionite määramiseks või maksmiseks, tuleb sellist regulatsiooni ka kohaldada. Käesolevas asjas on tõusetunud küsimus, kas Kokkuleppe artiklist 5 tuleneb alus Eesti pensioniseaduste järgi määratud pensioni maksmise peatamiseks. 14. Kokkuleppe artikli 5 grammatiline tõlgendamine võimaldab järeldada, et puudub võimalus nii Nõukogude Liidu relvajõududes teenimisel omandatud kui ka pärast erruminekut Eestis töötatud aja eest omandatud staaži alusel määratud pensione üheaegselt välja maksta ning sellest sättest tulenes Pensionikomisjoni jaoks alus Eesti pensioniõiguse järgi määratud pensioni maksmise peatamiseks, kui Vene Föderatsiooni määratud pensioni maksmine jätkub. Asjas arvamuse andmiseks kaasatud Välisministeerium on rõhutanud, et nii Kokkuleppe artikli 5 tõlgendamisel kui ka selle sätte senisel kohaldamisel on Kokkuleppe pooled olnud ühesugusel

seisukohal. 15. Välisministeeriumi arvamusele lisatud dokumentidest ja istungil antud seletustest nähtuvalt teadvustavad Kokkuleppe pooled probleemi, mis on tõusetunud seoses sellega, et märkimisväärne hulk isikuid, kellele on määratud Vene Föderatsiooni sõjaväepension, on omandanud pärast erruminekut ka Eesti pensioni saamiseks vajaliku staaži ning soovivad, et lepingupooled arvestaksid pensionite väljamaksmisel, et mõlema pensioni saamiseks on omandatud pensioniõiguslik staaž. Välisministeerium on esitanud oma arvamuse lisana Eesti-Vene segakomisjoni (nimetatud ka ühiskomisjoniks) istungite protokollid (18.-19. september 2002, 21.-23. oktoober 2003, 7. juuni 2005), millest nähtuvalt on Vene pool juba alates 2002. aastast ilmutanud initsiatiivi artikli 5 muutmiseks. Riigikohtu istungil möönis Välisministeerium, et Kokkuleppe sõlmimise ajaga (1995. aastaga) võrreldes on muutunud nii kontseptuaalne lähenemine riikidevaheliste pensionilepingute põhimõtetele kui ka faktiline olustik. Nagu märkis ka Välisministeeriumi esindaja, on Kokkuleppe artikkel 5 kantud selle sõlmimise ajal pensionilepingutele omasest lähenemisest. Tänapäevastes pensionilepingutes (vt näiteks 21. veebruaril 2005 Torontos alla kirjutatud Eesti Vabariigi ja Kanada vaheline sotsiaalkindlustusleping), kasutatakse hüvitise (pensioni) määramisel aluseks võetava perioodi kindlakstegemisel ka perioodide liitmise põhimõtet tingimusel, et perioodid ei kattu. Nn liitmispõhimõte on omane ka Euroopa Liidu piires liikuvate isikute suhtes sotsiaalkindlustussüsteemide kohaldamisele. 16. Kassaator leiab, et Eesti pensioniõiguse alusel määratud pensioni maksmise peatamine rikub alusetult ja ebaproportsionaalselt tema õigust seda pensioni saada ning tähelepanuta on jäetud asjaolu, et ta on omandanud nii Vene Föderatsiooni sõjaväepensioni kui ka Eesti riikliku pensionikindlustuse seaduse alusel määratud pensioni saamiseks vajaliku staaži. Kuna ringkonnakohtu otsus käesolevas asjas tühistatakse menetlusnormi olulise rikkumise tõttu, ei ole kolleegiumil võimalik kassatsioonkaebuse väiteid sisuliselt analüüsida ega anda hinnangut, kas kohaldatav õiguslik regulatsioon on kooskõlas õigusriiklike põhimõtetega. Siinkohal peab kolleegium vajalikuks osundada Välisministeeriumi esindaja seletusele, et ettevalmistamisel on uus, pensioniküsimusi terviklikult hõlmav kokkulepe Vene Föderatsiooniga, mille raames lahendatakse eelduslikult ka küsimus sõjaväepensionäridele mõlema lepingupoole määratud pensionite maksmise võimalikkusest. Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Julia Laffranque, Jüri Põld, Harri Salmann