3-3-1-94-07 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-94-07

Otsuse kuupäev

28. veebruar 2008

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann

Kohtuasi

Raili Kuusiku kaebus teenistusest vabastamise ebaseaduslikuks

tunnistamiseks, teenistusest vabastamise aluse muutmiseks ja

hüvituse maksmiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Ringkonnakohtu 9. oktoobri 2007. a otsus haldusasjas

nr 3-07-708

Menetluse alus Riigikohtus

Raili Kuusiku kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Rahuldada Raili Kuusiku kassatsioonkaebus osaliselt.

Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 9. oktoobri 2007. a otsus haldusasjas nr 3-07-708 osas,

millega jäeti rahuldamata hüvituse väljamõistmise ja teenistusest vabastamise aluse muutmise

nõue. Saata asi tühistatud osas uueks arutamiseks samale ringkonnakohtule.

Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Lüganuse vallavanema 12. märtsi 2007. a käskkirjaga nr 2 määrati Raili Kuusikule

distsiplinaarkaristus ja vabastati ta 13. märtsist 2007 avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 84 p-de 1, 2

ja 3 ning § 85 lg 1 p 5 alusel vallavalitsuse pearaamatupidaja ametikohalt. Käskkirja kohaselt jättis

R. Kuusik ajavahemikus 1. september 2006 kuni 9. märts 2007 esitamata sularahaarved ja -orderid

ning 2007. a jaanuarikuu raamatupidamisaruande, rikkudes seega raamatupidamise seaduse § 11,

Lüganuse valla raamatupidamise sise-eeskirjade punkte 3, 4.2 ja 7 ning oma ametijuhendi sätteid.

2. R. Kuusik esitas 9. aprillil 2007 Tartu Halduskohtule kaebuse, milles taotles käskkirja tühistamist

ning Lüganuse Vallavalitsuselt tema kasuks kuue kuu ametipalga suuruse hüvituse ja menetluskulude

väljamõistmist. Kaebaja leidis, et karistuse mõistmine talle ette heidetud tegude eest ei ole

põhjendatud ega süüteod tõendatud, karistuse määramisel on rikutud menetlusnorme ja karistuse

mõistmise tähtaegu ning haldusakt ei vasta seaduses sätestatud nõuetele.

3. Lüganuse vallavanem tunnistas 20. aprilli 2007. a käskkirjaga nr 21-1.1/8 tagasiulatuvalt kehtetuks

12. märtsi 2007. a käskkirja nr 2, millega R. Kuusik vabastati distsiplinaarkaristusena teenistusest.

Sama käskkirjaga loeti R. Kuusik Lüganuse Vallavalitsuse pearaamatupidajana ametis olevaks ning

kohustati raamatupidamisosakonda arvestama ja R. Kuusikule üle kandma alates 13. märtsist 2007

saamata jäänud töötasu. Lüganuse Vallavalitsus taotles halduskohtult menetluse lõpetamist HKMS

§ 24 lg 1 p 4 alusel.

4. R. Kuusik esitas 25. aprillil 2007 kohtule taotluse kaebuse osaliseks muutmiseks, märkides, et

soovib vaidlustatud käskkirja õigusvastasuse tuvastamist, teenistusest vabastamise aluse muutmist ja

kuue kuu ametipalga suuruse hüvituse väljamõistmist. Kaebaja väitel soovib ta õigusvastasuse

tuvastamist enda rehabiliteerimiseks ning võimaliku kahjunõude esitamiseks edaspidi. Kaebaja lisas,

et taotlus teenistusest vabastamise aluse muutmiseks jäi esialgses kaebuses ekslikult esitamata ning

rõhutas, et pole algusest peale soovinud teenistusse ennistamist. Kohtuistungil jäi kaebaja esitatud

nõuete juurde.

5. Tartu Halduskohus rahuldas 17. mai 2007. a otsusega haldusasjas nr 3-07-708 kaebuse,

tunnistas teenistusest vabastamise ebaseaduslikuks, luges kaebuse esitaja teenistusest vabastatuks

omal soovil ning mõistis tema kasuks välja kuue kuu ametipalga suuruse hüvituse ja menetluskulud.

Kohus leidis, et vaidlustatud käskkirjas on ebapiisavalt esitatud süütegude toimepanemise asjaolud ja

sealt ei nähtu kaalutlused, millele karistuse määraja on tuginenud, mistõttu käskkiri ei ole kontrollitav

ning rikub isiku õigusi. R. Kuusik ei ole menetluse lõpetamisega HKMS § 24 lg 1 p 4 alusel

nõustunud põhjusel, et tal on põhjendatud huvi asja läbivaatamiseks. Kaebaja põhjendatud huvi

seisneb selles, et ta soovib heastada oma mainet ning tulevikus võib-olla esitada ka kahjunõuet.

Kohtu hinnangul võib põhjendamatult määratud distsiplinaarkaristus rikkuda isiku mainet ja teatud

juhtudel kaasa tuua ka kahju tekkimise, mistõttu on kaebajal põhjendatud huvi menetluse

jätkamiseks. Kaebaja ametist vabastamise fakti ja asjaolusid kajastas ka ajakirjandus ning

vallavalitsus ise pole teenistusest vabastamise käskkirja kehtetuks tunnistades esitanud üksikasjalikke

põhjendusi, miks teenistusest vabastamist hiljem õigusvastaseks peeti. ATS § 135 lg-te 1 ja 2 kohaselt

on ebaseaduslikult teenistusest vabastatud ametnik õigustatud nõudma teenistusest vabastamise aluse

muutmist ning hüvitust kuue kuu ametipalga ulatuses juhul, kui ta ei soovi teenistusse ennistamist.

Käesoleval juhul luges haldusorgan ametniku taas teenistuses olevaks ilma tema nõusolekuta ning

olukorras, kus kaebaja on käimasolevas kohtumenetluses väljendanud oma kindlat soovi loobuda

teenistusse ennistamisest. Seadusandja on ennistamisest loobumise võimaluse ette näinud selleks, et

ametnik ei peaks naasma asutusse, kus teda on õigusvastaselt koheldud ning seaduses sätestatud

hüvitus teenib tekitatud kahju ja ebamugavuse korvamise eesmärki.

6. Lüganuse Vallavalitsus taotles apellatsioonkaebuses halduskohtu otsuse tühistamist ja menetluse

lõpetamist HKMS § 24 lg 1 p 4 alusel, kuna vaidlustatud haldusakt on kehtetuks tunnistatud.

Apellandi arvates puudub kaebajal põhjendatud huvi asja läbivaatamise jätkamiseks. Kaebaja ei ole

kasutanud ajakirjanduses avaldatud andmete ümberlükkamise nõuet kui võimalikku

õiguskaitsevahendit. Tema süü küsimus leiab lahenduse käimasolevas kriminaalmenetluses.

Seisukoha, et ta ei soovi teenistusse ennistamist, esitas R. Kuusik alles kaebuse täienduses pärast

käskkirja kehtetuks tunnistamist. Kohtul ei ole võimalik ebaseaduslikuks tunnistada juba kehtetuks

tunnistatud käskkirja. Põhjendamatu oli hüvituse väljamõistmine, kuna Lüganuse Vallavalitsus on

20. aprilli 2007. a käskkirjaga otsustanud R. Kuusikule saamata jäänud töötasu välja maksta.

7. Tartu Ringkonnakohus rahuldas apellatsioonkaebuse 9. oktoobri 2007. a otsusega osaliselt,

tühistas halduskohtu otsuse ja tegi uue otsuse, millega tunnistas vaidlustatud käskkirja õigusvastaseks

ning jättis R. Kuusiku kaebuse muus osas rahuldamata. Sarnaselt halduskohtuga leidis

ringkonnakohus, et R. Kuusikul on põhjendatud huvi vaidlustatud akti õiguspärasuse

väljaselgitamiseks ja menetluse lõpetamine HKMS § 24 lg 1 p 4 alusel pole sel juhul põhjendatud.

Ringkonnakohus nõustus halduskohtuga selles, et vaidlustatud käskkiri oli õigusvastane, kuna pole

ebapiisavate faktiliste põhjenduste ja kaalutluste näitamata jätmise tõttu kontrollitav. Erinevalt

halduskohtust leidis ringkonnakohus, et puudub alus teenistusest vabastamise aluse muutmise ja

hüvituse väljamõistmise nõude rahuldamiseks. Lüganuse Vallavalitsuse 20. aprilli 2007. a käskkirjaga

tunnistati kehtetuks teenistusest vabastamise käskkiri ja taastati endine olukord. Varasemat käskkirja

kehtetuks tunnistades rahuldas haldusorgan ise kaebaja taotluse. Vabastamise aluse muutmise nõude

ja hüvituse nõude saaks rahuldada vaid juhul, kui R. Kuusik oleks vaidlustanud käskkirja, millega ta

loeti teenistuses olevaks ja otsustati välja maksta saamata jäänud töötasu. Arvestades nõuete

rahuldamist kolmandiku ulatuses, mõistis ringkonnakohus taotletavatest menetluskuludest (11 361

krooni ja 80 senti) välja 3787 krooni. Apellandi menetluskulud (riigilõiv) jäeti tema enda kanda, kuna

kohtuotsust ei tühistatud apellatsioonkaebuses toodud motiividel.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

8. Kassatsioonkaebuses palub R. Kuusik tühistada ringkonnakohtu otsus ja jätta jõusse halduskohtu

otsus. Kassaator leiab, et ringkonnakohus on vääralt kohaldanud ATS § 135, leides, et kuna

haldusorgan tunnistas ise oma käskkirja kehtetuks, on taastatud endine olukord ja pole võimalik

rahuldada teenistusest vabastamise aluse muutmise nõuet ning hüvituse väljamõistmise nõuet.

Seadusandja on eristanud ATS § 135 erinevates lõigetes teenistusse ennistamise juhtu ning olukorda,

mil teenistuja soovib teenistusest vabastamise ebaseaduslikuks tunnistamise korral teenistusse

ennistamisest loobuda. Kassaator rõhutab, et ta on juba algselt esitatud kaebuses palunud välja mõista

hüvituse tema kuue kuu ametipalga ulatuses, selle nõude juurde on ta jäänud ka pärast käskkirja

kehtetuks tunnistamist haldusorgani poolt ning kogu järgnevas kohtumenetluses. Järjekindlalt on ta

taotlenud ka teenistusest vabastamise aluse muutmist ning palunud lugeda tema teenistussuhe

lõppenuks ATS § 114 lg 1 alusel, st ametniku enda algatusel. Olukorras, kus ametnik on jätkuvalt

soovinud ennistamisest loobuda, ei ole õiguspärane tema teenistusse ennistamine ei haldusorgani ega

ringkonnakohtu poolt. Halduskohus leidis õigesti, et seadusandja ongi sätestanud teenistusse

ennistamisest loobumise võimaluse juhuks, kui ebaseaduslikult vabastatud ametnik ei soovi naasta

teenistusse ning vastav hüvitus teenib kahjude ja ebamugavuste korvamise eesmärki. Vallavalitsus

poleks saanud lugeda isikut teenistuses olevaks ametikohal, millel töötamiseks isik pole nõusolekut

andnud.

9. Kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele peab Lüganuse Vallavalitsus õigeks ringkonnakohtu

seisukohta, et kuna kassaatori taotlus rahuldati ja ennistati endine olukord, pole võimalik rahuldada

tema taotlust vabastamise aluse muutmiseks ja hüvituse väljamõistmiseks. Lüganuse vallavanema

20. aprilli 2007. a käskkiri on kehtiv haldusakt, mida R. Kuusik pole vaidlustanud. Kuna selle

käskkirjaga loeti kassaator teenistuses olevaks, pole tegemist ebaseadusliku teenistusest

vabastamisega ning puudub alus ATS § 135 kohaldamiseks, mis sätestab nõudeõiguse ebaseadusliku

teenistusest vabastamise juhtudeks. Kui ametnik ei soovi teenistussuhet jätkata, on tal võimalik nõuda

teenistusest vabastamist tema enda algatusel ATS § 114 alusel.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

10. Praegune vaidlus on tõusetunud Lüganuse vallavanema 12. märtsi 2007. a käskkirjast nr 2,

millega R. Kuusik vabastati distsiplinaarkaristusena teenistusest. Kassatsiooniastmes ei ole vaidlust,

et see käskkiri oli õigusvastane ning kaebuse esitajal oli põhjendatud huvi taotleda käskkirja

õigusvastasuse tuvastamist ka pärast seda, kui haldusorgan tunnistas vaidlustatud akti kehtetuks.

Kassatsiooniastmes on vaidlus selle üle, kas olukorras, kus haldusorgan ise tunnistas teenistusest

vabastamise käskkirja pärast selle halduskohtus vaidlustamist kehtetuks 20. aprilli 2007. a

käskkirjaga nr 21-1.1/8 ja luges R. Kuusiku oma käskkirjaga taas teenistuses olevaks ning kohustus

maksma välja ka teenistussuhte ebaõige lõpetamise tõttu saamata jäänud töötasu, on alust rahuldada

kaebaja nõudeid teenistussuhte lõpetamise aluse muutmiseks ja hüvituse väljamõistmiseks ATS § 135

lg 2 alusel.

11. ATS § 160 lg 3 sätestab, et ametnik võib halduskohtus nõuda käskkirja, korralduse, otsuse või

toimingu täielikult või osaliselt seadusevastaseks tunnistamist.

ATS § 135 sätestab nõudeõiguse ebaseaduslikult teenistusest vabastamisel. Selle sätte esimese lõike

kohaselt on ebaseaduslikult teenistusest vabastatud ametnikul õigus nõuda vabastamise

seadusevastaseks tunnistamist, teenistusest vabastamise aluse muutmist ja tasu teenistusest sunnitult

puudutud aja eest. Lõige 2 näeb ette, et kui ametnik loobub ennistamisest, on ametiasutus kohustatud

maksma talle hüvitusena kuue kuu ametipalga.

12. Kohtud on omistanud hüvituse ja teenistusest vabastamise aluse muutmise nõude rahuldamise üle

otsustades erineva tähenduse 20. aprilli 2007. a käskkirjale nr 21-1.1/8. Halduskohus pidas

võimalikuks rahuldada hüvituse väljamõistmise ja teenistusest vabastamise aluse muutmise nõuded

hoolimata sellest, et 20. aprilli 2007. a käskkiri nr 21-1-1/8 on kehtiv haldusakt. Halduskohus märkis:

"Antud juhul on Lüganuse vallavanem küll lugenud Raili Kuusiku ametis olevaks, kuid teinud seda

ilma temalt kindlat nõusolekut saamata ja teadmisega, et halduskohtu menetluses on kaebus, kus selle

esitaja on väljendanud teenistusse ennistamisest loobumise soovi."

Ringkonnakohus seevastu asus seisukohale, et teenistusest vabastamise aluse muutmise ja hüvituse

väljamõistmise nõuet pole võimalik rahuldada seetõttu, et R. Kuusik ei ole vaidlustanud vallavanema

hilisemat käskkirja, millega vallavalitsus ise tunnistas oma varasema käskkirja õigusvastasust ning

ennistas varasema olukorra.

Käesoleva haldusasja materjalidest nähtuvalt ei ole R. Kuusik tõepoolest vaidlustanud Lüganuse

vallavanema 20. aprilli 2007. a käskkirja nr 21-1.1/8, millega teenistusest vabastamise käskkiri

kehtetuks tunnistati ja loeti R. Kuusik teenistuses olevaks. 25. aprilli 2007. a taotluses kaebuse

muutmiseks R. Kuusik vaid märkis, et 20. aprilli 2007. a käskkiri ei ole kooskõlas tema tahtega, kuid

ei avaldanud otsesõnu soovi seda käskkirja vaidlustada.

13. Kolleegium ei nõustu alljärgnevatel põhjendustel ringkonnakohtu seisukohaga hüvituse

väljamõistmise ja teenistusest vabastamise aluse muutmise nõude osas, kuid ei saa asjaolude

ebaselguse tõttu rahuldada kassatsioonkaebust täies ulatuses ja jätta jõusse halduskohtu otsust.

14. Lüganuse vallavanema 20. aprilli 2007. a käskkirja nr 21-1.1/8, millega teenistusest vabastamise

käskkiri kehtetuks tunnistati ja loeti R. Kuusik teenistuses olevaks, on tõepoolest kehtiv haldusakt ja

see on antud eelmise ebaseadusliku käskkirja tagajärgede kõrvaldamiseks. Seejuures tuleb märkida,

et Kuusalu Vallavalitsus hakkas ebaseadusliku käskkirja tagajärgi kõrvaldama pärast R. Kuusiku

teenistussuhte lõppemist (s.o teenistusvälise isiku suhtes), selgitamata välja, kas teenistusväline isik

nõustub teenistussuhte taastamisega. Selliselt antud käskkirja alusel tekkis R. Kuusikul küll õigus

teenistusse naasta, kuid see käskkiri ei saanud talle kui teenistusvälisele isikule tekitada kohustust

naasta teenistussuhtesse.

Selline kohustus oleks vastuolus nii põhiseaduse § 29 lg-ga 2 kui ka avaliku teenistuse seaduse üldise

loogikaga. Avalikus teenistuses on üldjuhul ka üleviimiseks teisele ametikohale vajalik ametniku

nõusolek (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 11. jaanuari 2006. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-75-05).

Seda, et isiku teenistussuhe ei saa õiguspäraselt jätkuda tema tahte vastaselt, kinnitab ka näiteks ATS

§ 130 lg 3, mis sätestab põhimõtte, et ette teatatud vabastamisest saab asutus loobuda ainult ametniku

kirjaliku nõusoleku korral. ATS § 135 lg-test 1 ja 2 tuleneb, et ebaseaduslikult vabastatud ametnikul

endal on õigus otsustada selle üle, kas ta nõuab teenistusse ennistamist koos teenistusest sunnitult

puudutud aja eest tasu maksmisega või ennistamisest loobumise korral kuue kuu ametipalga suurust

hüvitust.

Seega ei saa nõuda, et teenistusest vabastatud isik vaidlustaks tema tahte vastaselt antud teenistusse

ennistamise käskkirja selleks, et nõuda teenistussuhte õigusvastase lõpetamise juhul vabastamise

aluse muutmist ja ATS § 135 lg-s 2 sätestatud hüvitise maksmist.

15. Teenistusest vabastamise aluse muutmise ja ATS § 135 lg-s 2 sätestatud hüvituse väljamaksmise

nõude rahuldamine ei sõltu käesoleval juhul sellest, kas R. Kuusik on Lüganuse

vallavanema 20. aprilli 2007. a käskkirja nr 21-1.1/8 vaidlustanud, vaid oluline on, kas ta on sellest

käskkirjast tulenevaid õigusi ka tegelikult kasutanud.

16. Haldusasja materjalidest ei selgu üheselt, kas R. Kuusiku teenistussuhe Lüganuse vallavanema

20. aprilli 2007. a käskkirja alusel ka tegelikult jätkus ega ka see, kas ja millal on teenistussuhe

lõppenud. Seetõttu ei ole kolleegiumil võimalik võtta seisukohta teenistusest vabastamise aluse

muutmise ning hüvituse nõude rahuldamise osas. Asja lahendamisel võib tähtsust omada ka asjaolu,

kas R. Kuusikule maksti 20. aprilli 2007. a käskkirjaga nr 21-1.1/8 ette nähtud töötasu välja. Kui

kohus leiab, et õigus kuue kuu palga suurusele hüvitusele on olemas, tuleb hüvituse summa

arvutamisel ja väljamaksmisel arvestada ka töötasu saamist ja alusetu rikastumise vältimiseks teha

vastav tasaarvestus.

17. Kassatsioonkaebus rahuldatakse osaliselt. Tartu Ringkonnakohtu otsus tühistatakse osas, millega

jäeti rahuldamata hüvituse väljamõistmise ja teenistusest vabastamise aluse muutmise nõue ning asi

saadetakse tühistatud osas uueks läbivaatamiseks samale ringkonnakohtule.

Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann