3-3-1-101-06 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

ÜLDKOGU

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-101-06

Otsuse kuupäev

3. jaanuar 2008

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask ja liikmed Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Peeter

Jerofejev, Henn Jõks, Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg, Hannes

Kiris, Lea Kivi, Indrek Koolmeister, Ants Kull, Lea Laarmaa,

Julia Laffranque, Jaak Luik, Priit Pikamäe, Jüri Põld, Harri

Salmann ning Tambet Tampuu

Kohtuasi

Tatjana Gorjatšova kaebus Vabariigi Valitsuse 11. juuli 2005. a

korralduse nr 433 tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 25. augusti 2006. a otsus haldusasjas

nr 3-05-641

Menetluse alus Riigikohtus

Vabariigi Valitsuse kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Rahuldada Vabariigi Valitsuse kassatsioonkaebus.

Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 25. augusti 2006. a otsus haldusasjas nr 3-05-641 ja jätta

jõusse Tallinna Halduskohtu 23. detsembri 2005. a otsus haldusasjas nr 3-1037/2005.

Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tatjana Gorjatšova on Eestis sündinud määratlemata kodakondsusega isik, kes töötas

14. veebruarist 1978 kuni 8. maini 1979 ENSV Riikliku Julgeoleku Komitees (ENSV RJK)

asjaajajana ja vanem-asjaajajana, kuni ta vabastati omal soovil teenistusest. T. Gorjatšova esitas

Kodakondsus- ja Migratsiooniametile avalduse täisealisena naturalisatsiooni korras Eesti

kodakondsuse saamiseks lähtuvalt kodakondsuse seaduse (KodS) §-dest 6 ja 33.

2. Vabariigi Valitsus keeldus 11. juuli 2005. a korraldusega nr 433 T. Gorjatšovale kodakondsuse

andmisest KodS § 21 lõike 1 punkti 5 alusel, kuna kodakondsuse taotleja oli töötanud välisriigi

julgeolekuteenistuses.

3. T. Gorjatšova esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, taotledes halduskohtult nimetatud Vabariigi

Valitsuse korralduse tühistamist. Tallinna Halduskohus jättis 23. detsembril 2005 otsusega

haldusasjas nr 3-1037/2005 T. Gorjatšova kaebuse rahuldamata.

Halduskohus asus seisukohale, et kaebus on põhjendamatu, kuna kodakondsus on auasi ja privileeg,

mitte õigus, mistõttu riigil on lai otsustusõigus oma kodanike määratlemisel. KodS § 21 lõike 1 punkt

5 sätestab kodakondsuse andmise kaalutlusõiguseta keelu, sest Riikliku Julgeoleku Komitee töö

salastatust silmas pidades on Eesti riigil praktiliselt võimatu kontrollida, millega üks või teine isik

ENSV RJK-s töötades tegelikult tegeles. Seetõttu ei oma kodakondsuse andmisel erinevalt elamisloa

andmise menetlusest tähtsust, et kaebuse esitajal on tihe side Eestiga, ta suhtub Eestisse lojaalselt

ning tal on Eestis perekond. Oluline on üksnes tuvastada, et kodakondsuse taotleja on töötanud või

töötab välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses. Eestit okupeerinud riikide julgeolekuorganite või

relvajõudude luure- või vastuluureorganite teenistuses olnud või nendega koostööd teinud isikute

arvelevõtmise ja avalikustamise seaduse (OkupS) § 4 lõike 1 kohaselt tähendab julgeoleku- või

luureorgani teenistuses olemine töötamist julgeoleku- või luureorgani koosseisulise töötajana.

T. Gorjatšova tööraamatu kannetest nähtub, et ta töötas ENSV RJK-s määramata ajaks sõlmitud

töölepingu alusel. Sel ajal kehtinud töökoodeksi kohaselt oli määramata ajaks võimalik töölepingut

sõlmida üksnes asutuse koosseisus ettenähtud koha täitmiseks. Järelikult oli T. Gorjatšova ENSV

RJK koosseisuline töötaja ning tema suhtes on õiguspäraselt kohaldatud KodS § 21 lõike 1 punkti 5.

Kaebuse esitajal ei saanud tekkida õiguspärast ootust kodakondsusele, sest keeld anda kodakondsus

isikule, kes on töötanud välisriigi julgeolekuteenistuses, on kodakondsuse seaduses sisaldunud selle

vastuvõtmisest alates. Kaebaja ei ole toonud näidet selle kohta, et temaga samasuguses olukorras

olevat või olnud isikut oleks koheldud temaga võrreldes soodsamalt. Proportsionaalsuse põhimõtte

rikkumine tuleks kõne alla siis, kui Vabariigi Valitsusel oleks olnud kaalutlusõigus.

Vabariigi Valitsus on tuvastanud kodakondsuse andmisest keeldumise aluseks oleva asjaolu ja teinud

õiguspärase otsuse.

4. T. Gorjatšova esitas Tallinna Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse, paludes Tallinna Halduskohtu

otsuse tühistada ja teha asjas uus otsus.

Apellant leidis, et Eestit okupeerinud riikide julgeolekuorganite või relvajõudude luure- või

vastuluureorganite teenistuses olnud või nendega koostööd teinud isikute arvelevõtmise ja

avalikustamise seadus ja kodakondsuse seadus on erineva reguleerimisalaga seadused. Eestit

okupeerinud riikide julgeolekuorganite või relvajõudude luure- või vastuluureorganite teenistuses

olnud või nendega koostööd teinud isikute arvelevõtmise ja avalikustamise seaduse § 4 lõike 1

kohaldamine apellandi suhtes on põhjendamatu. Tehnilist personali ei tohi pidada KodS § 21 lõike 1

punktis 5 nimetatud isikuks, kellele ei anta ega taastata Eesti kodakondsust. Proportsionaalsuse

põhimõte nõuab, et riik ei piiraks isikute õigusi ega tekitaks neile koormavaid tagajärgi, kui see ei ole

hädavajalik. Kodakondsuse seaduse § 21 lõike 1 punkti 5 kohaldamine apellandi suhtes on vastuolus

ÜRO kodaniku ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti (pakt) artikliga 26, mis tagab õiguse

võrdsusele seaduse ees ja õiguse seaduse võrdsele kaitsele ning sätestab üldise keelu

diskrimineerivatele sätetele seaduses. Vastuolu pakti artikliga 26 tuleneb sellest, et isikutele on

kodakondsuse andmine keelatud ilma põhjuseta. Kodakondsuse seaduse § 21 lõike 1 punkti 5 tuleks

kohaldada üksnes nende isikute suhtes, kes asusid vabatahtlikult sõjaväeteenistusse ENSV RJK-s

ning kelle tegevus oli suunatud Eesti riigi vastu.

5. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 25. augustil 2006 T. Gorjatšova apellatsioonkaebuse, tühistas

halduskohtu otsuse ja Vabariigi Valitsuse vaidlustatud korralduse ning tegi Vabariigi Valitsusele

ettekirjutuse vaadata T. Gorjatšova sooviavaldus uuesti läbi.

Ringkonnakohus asus seisukohale, et apellandi töö eripära arvestades ei ole põhjust pidada teda

ohtlikumaks võrreldes isikutega, kes Eestit okupeerinud riigi julgeolekuorganis ei ole töötanud. Oht

riigi julgeolekule saab tekkida vaid juhul, kui isik on asjakohase väljaõppe või praktiliste

kogemustega, mis võimaldab tal teise riigi julgeolekuorgani heaks tulevikus töötada. Seetõttu ei ole

apellandi ja muude naturalisatsiooni korras kodakondsust taotlevate isikute erinev kohtlemine

õigustatud ühegi legitiimse eesmärgiga. Selline erinev kohtlemine oleks vastuolus põhiseaduse

§ 12 lõikega 1, mis nõuab, et seadusandja kohtleks võrdseid isikuid võrdselt.

Ringkonnakohus leidis, et KodS § 21 lõike 1 punkti 5 tuleb põhiseadusest tuleneva võrdse kohtlemise

põhimõttega kooskõlaliselt tõlgendada nii, et see ei välista kodakondsuse andmist nendele isikutele,

kes küll töötasid välismaa julgeolekuteenistuses, kuid ei täitnud julgeolekuorganile spetsiifilisi

ülesandeid.

Ringkonnakohus asus seisukohale, et T. Gorjatšova ENSV Riiklikus Julgeolekukomitees töötamise

aeg, tema varasemad ja hilisemad töökohad, eriala, sõjaväelise auastme puudumine ja vanus ENSV

Riiklikus Julgeolekukomitees töötamise ajal, samuti tema ütlused halduskohtu istungil osundavad, et

ta julgeolekuorganile omaseid ülesandeid ei täitnud, mistõttu KodS § 21 lõike 1 punkt 5 ei keela talle

kodakondsuse andmist.

6. Vabariigi Valitsus esitas Riigikohtule kassatsioonkaebuse, paludes tühistada ringkonnakohtu otsus

ja jätta jõusse halduskohtu otsus.

T. Gorjatšova palus jätta Vabariigi Valitsuse kassatsioonkaebuse rahuldamata ning ringkonnakohtu

otsuse muutmata.

7. Riigikohtu halduskolleegium asus seisukohale, et KodS § 21 lõike 1 punkt 5 keelab absoluutselt ja

kaalutlusõigust ning erandeid selgelt välistavalt anda Eesti kodakondsust isikule, kes on teinud luure-

või julgeolekuteenistuses mis tahes palgatööd. Halduskolleegiumil tekkis kahtlus, et KodS § 21 lõike

1 punkt 5 ei ole kooskõlas võrdse kohtlemise põhimõttega ning otsustas seetõttu anda kohtuasja

läbivaatamiseks Riigikohtu üldkogule, et üldkogu annaks hinnangu selle sätte põhiseaduspärasusele.

Halduskolleegium leidis, et üldkogu peaks asja lahendamisel vastama küsimusele, kas võrdse

kohtlemise põhimõttega on kooskõlas, et naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmisel koheldakse

erinevalt välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses abistavaid ülesandeid täitnud töötajat, kes ei

täitnud luure- või julgeolekuasutusele spetsiifilisi ülesandeid, ja samasuguseid ülesandeid täitnud

töötajat, kes ei töötanud välisriigi luureasutuses.

Kohtuasja üldkogule üleandmise määruses märgib halduskolleegium muu hulgas, et asja

lahendamisel ei ole õige piirduda erineva kohtlemise mõistliku põhjuse otsimisega, vaid tuleks

analüüsida, kas erinev kohtlemine on eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ja mõõdukas abinõu.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

8. Vabariigi Valitsus palub kassatsioonkaebuses tühistada ringkonnakohtu otsus ja jätta jõusse

halduskohtu otsus. Kassaator väidab järgmist:

1) Eestit okupeerinud riikide julgeolekuorganite või relvajõudude luure- või vastuluureorganite

teenistuses olnud või nendega koostööd teinud isikute arvelevõtmise ja avalikustamise korra seaduse

§ 2 lõike 2 punkti 6 järgi on NSVL Riikliku Julgeoleku Komitee nimetatud seaduse mõistes

julgeolekuorganiks. ENSV RJK allus NSVL RJK-le. Kuna kodakondsuse seaduses pole loetletud

organeid, keda tuleb lugeda julgeoleku- või luureorganiks, siis tuleb lähtuda Eestit okupeerinud

riikide julgeolekuorganite või relvajõudude luure- või vastuluureorganite teenistuses olnud või

nendega koostööd teinud isikute arvelevõtmise ja avalikustamise seaduses toodud loetelust ning

ENSV RJK on välisriigi julgeolekuorgan. Ka asutuse nimi viitab selle orienteeritusele julgeolekule;

2) T. Gorjatšova tööraamatusse on ENSV RJK kaadrite osakond 16. veebruari 1978. a käskkirja nr 33

alusel teinud kande, et ta on alates 14. veebruarist 1978 võetud tööle asjaajajana, 8. mai 1979. a

käskkirja nr 85 alusel kande, et ta on vabastatud omal soovil TööK § 35 alusel. Tööraamatu kannete

alusel on üheselt tuvastatud, et T. Gorjatšova töötas julgeolekuasutuses töölepingu alusel;

3) töötamine julgeolekuteenistuses 1. aprillil 1995 jõustunud KodS § 21 lõike 1 punkti 5 mõttes on

sisustatav ka 28. märtsil 1995 jõustunud Eestit okupeerinud riikide julgeolekuorganite või

relvajõudude luure- või vastuluureorganite teenistuses olnud või nendega koostööd teinud isikute

arvelevõtmise ja avalikustamise korra seaduse abil. Mõiste "töötamine julgeolekuteenistuses" saab

sisustada varem jõustunud seaduse analoogilise mõistega;

4) kodakondsuse seaduse § 21 lg 1 p-d 5 ja 6 eristavad selgelt töötamist ja teenimist. Kuna KodS § 21

lõike 1 punkt 5 sätestab selgesõnaliselt Eesti kodakondsuse andmisest keeldumise tingimuseks

töötamise välisriigi julgeolekuteenistuses ja on tuvastatud, et T. Gorjatšova vastab sellele sättele, siis

on Vabariigi Valitsuse vaidlustatud korraldus õiguspärane;

5) kodakondsuse seaduse mõte on välistada kodakondsuse andmine isikule, kellel oli puutumus

välisriigi julgeolekuorganiga, olenemata sellest, kas isik töötas töölepingu alusel või oli teenistuses.

Sellele viitab KodS § 21 lõike 1 punkti 5 sõnastus "on töötanud välisriigi julgeolekuteenistuses".

Riigikohtu üldkogule antud täiendavas arvamuses väidab Vabariigi Valitsus, et KodS § 21 lõike 1

punkt 5 ei ole vastuolus võrdse kohtlemise põhimõttega.

Põhiseaduse § 8 kohaselt sätestab Eesti kodakondsuse saamise, kaotamise ja taastamise tingimused

ning korra, sealhulgas ka kodakondsuse andmisest keeldumise alused, kodakondsuse seadus.

Kodakondsuse seadus ei tee vahet, kas isik töötas julgeoleku- või luureorganis abistavaid ülesandeid

täitval ametikohal või mitte, sest ka abistaval ametikohal puutub isik kokku tundliku

informatsiooniga. Kuna enamik ENSV Riikliku Julgeoleku Komiteed puudutavaid dokumente viidi

pärast NSVL lagunemist Eestist välja ja anti üle Vene Föderatsioonile või hävitati, ei ole tagantjärele

enam võimalik kontrollida, kes kui palju sellise teabega kokku puutus.

Võrdse kohtlemise põhimõte nõuab, et võrdseid olukordi tuleb käsitleda ühtemoodi. Olukorras, kus

puudub võimalus kontrollida, missugused olid täpselt kodakondsust taotleva isiku ametikohustused

julgeoleku- või luureorganis töötamise ajal, ei saa tõsikindlalt öelda, et isik ei kujuta ohtu riigi

julgeolekule. Seetõttu kohaldatakse KodS § 21 lõike 1 punkti 5 kõikide välisriigi luure- või

julgeolekuteenistuses töötanud isikute suhtes ühtemoodi.

Rahvusvahelise õiguse järgi on riigil õigus otsustada, kes on selle riigi kodanikud. Põhiseadus ja

rahvusvaheline õigus ei näe kellelegi, ka kodakondsuseta isikutele ette subjektiivset õigust

naturalisatsiooni teel kodakondsust saada.

Kodakondsuse seaduse § 21 lõike 1 punkti 3 ja punkti 5 kohaldamisalad ei kattu, sest punktiga 3 on

hõlmatud väljaspool julgeoleku- või luureasutust üksi või rühmitusena Eesti Vabariigi julgeoleku

vastu tegutsenud isikud.

9. T. Gorjatšova palub jätta kassatsioonkaebuse rahuldamata ja ringkonnakohtu otsuse muutmata ning

väidab järgmist:

1) Vabariigi Valitsus lähtub ebaõigesti KodS § 21 lõike 1 punkti 5 pelgalt grammatilisest

tõlgendusest. Kodakondsuse seaduse § 21 lõike 1 punkti 5 kohaldamine tema sooviavalduse

läbivaatamisel rikub proportsionaalsuse põhimõtet. Ebaõige on Vabariigi Valitsuse seisukoht, et

haldusasjas ei oma tähtsust T. Gorjatšova tihe side Eestiga, et ta suhtub riiki lojaalselt, et tema

abikaasa on Eesti kodanik jne. Need asjaolud annavad riigivõimule võimaluse hinnata seaduse

kohaldamisel isiku ohtlikkust riigi julgeolekule;

2) tehnilise personali käsitamine KodS § 21 lg 1 p-s 5 nimetatud isikuna on vastuolus Eesti

poolt 1991. a ratifitseeritud ÜRO kodaniku ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti artikliga 26,

mis tagab õiguse võrdsusele seaduse ees ja sätestab üldise keelu diskrimineerivatele sätetele seaduses.

Seadusandja tahe oli suunatud sellele, et välistada Eesti kodakondsuse saamine isikutel, kes olid

sõjaväeteenistuses ENSV RJK-s ja kelle tegevus oli seega suunatud Eesti riigi ja tema julgeoleku

vastu. T. Gorjatšova töötas tavalise sekretär-asjaajajana töölepingu alusel;

3) Eestit okupeerinud riikide julgeolekuorganite või relvajõudude luure- või vastuluureorganite

teenistuses olnud või nendega koostööd teinud isikute arvelevõtmise ja avalikustamise seaduse § 4

lõikes 1 antud määratlust tuleb kasutada üksnes sama seaduse rakendamisel, sest selles sättes

rõhutatakse selgelt ja ühetähenduslikult, et julgeolekuorgani teenistuses olemine on sama seaduse

mõistes töötamine julgeolekuorgani koosseisulise töötajana. Eestit okupeerinud riikide

julgeolekuorganite või relvajõudude luure- või vastuluureorganite teenistuses olnud või nendega

koostööd teinud isikute arvelevõtmise ja avalikustamise seadusel ja kodakondsuse seadusel on on

erinevad reguleerimisalad ning nende mõisteaparatuur ei pruugi kattuda. Seda järeldust kinnitab

OkupS § 3 p 2, mis kasutab mõistet "kodakondsuseta isik", mida Eesti seadusandlus ei tunne ega

kasuta.

Riigikohtu üldkogule esitatud täiendavas arvamuses leiab T. Gorjatšova lisaks ülaltoodule, et

KodS § 21 lõike 1 punkt 5 on vastuolus PS §-s 11 sisalduva proportsionaalsuse põhimõttega.

Eesti on PS §-de 1 ja 10 kohaselt demokraatlik riik, kus kehtivad Euroopa õigusruumis tunnustatud

õiguse üldpõhimõtted. Põhiseadus ja sellega kooskõlas olevad seadused peavad tagama stabiilse

ühiskonna tekkimise ja säilimise. Seadustes sisalduvad eesmärgid peavad olema püsivad ja

arusaadavad.

Ei ole selge, missugune on seadusandja sätestatud piirangu legitiimne eesmärk. On arusaamatu, miks

seadusega välistatakse kodakondsuse andmine isikutele, kelle tegevus pole kunagi olnud suunatud

Eesti riikluse või selle kodanike vastu. Vastustaja kahtleb KodS § 21 lõike 1 punkti 5 vajalikkuses ja

mõõdukuses.

10. Riigikogu põhiseaduskomisjon leiab, et KodS § 21 lõike 1 punkt 5 ei ole põhiseadusega

vastuolus.

Riigikogu põhiseaduskomisjon märgib, et põhiseaduse kohaselt ei ole isikutel subjektiivset õigust

omandada kodakondsust naturalisatsiooni teel. Rahvusvahelise õiguse kohaselt on riigil suveräänne

õigus ise otsustada kodakondsuse saamise tingimused. Seadusandja pädevuses on kujundada

kodakondsuse poliitikat ja reguleerida kodakondsuse seadusega naturalisatsiooni korras

kodakondsuse omandamise tingimusi.

Välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses abistavaid ülesandeid täitnud töötajad, kes ei täitnud luure-

või julgeolekuasutusele spetsiifilisi ülesandeid, ei ole võrdsed isikutega, kes ei töötanud välisriigi

luureasutustes. Asudes tööle teise riigi luure- või julgeolekuteenistusse, pidi isik teadma, kuhu ta

tööle asub ning milliseks kujunevad tema ülesanded.

Kodakondsuse seaduse § 21 lõike 1 punkt 5 sätestab absoluutse keelu anda või taastada välisriigi

luure- või julgeolekuteenistuses töötanud isikule Eesti kodakondsust, kuna Eesti Vabariigil on

võimatu kontrollida teise riigi luure- või julgeolekuteenistuse töötajate tegevust ning töö sisu.

Seadusega ei ole võimalik kehtestada sellest keelust erandeid. Põhimõtteliselt on kohtul võimalik

seaduse tõlgendamisel eristada asutuse- või teenistusekeskset lähenemist.

11. Õiguskantsler on seisukohal, et KodS § 21 lõike 1 punkt 5 ei ole põhiseadusega vastuolus.

Õiguskantsleri arvates ei ole võimalik KodS § 21 lõike 1 punkti 5 selliselt tõlgendada, et see lubaks

anda naturalisatsiooni korras kodakondsuse isikule, kes on töötanud Eestit okupeerinud riigi

julgeolekuorganis, kuid kes ei ole seejuures täitnud julgeolekuorganile spetsiifilisi ülesandeid.

Eestit okupeerinud riikide julgeolekuorganite või relvajõudude luure- või vastuluureorganite

teenistuses olnud või nendega koostööd teinud isikute arvelevõtmise ja avalikustamise korra seaduse

seletuskirjast nähtub, et julgeolekuorganite tehnilisi töötajaid ja abipersonali ei jäetud seaduse

reguleerimisalast välja, kuna on esinenud juhtumeid, et abipersonalina tööle vormistatud isikud

tegelesid tegelikult ja otseselt luureandmete kogumise või isikute jälitamisega. Samuti puuduvad

riigil arhiiviandmed selle kohta, missugused isikud luure- või julgeolekuteenistusele omaseid

ülesandeid tegelikult täitsid.

Riigikohtu üldkogu on 2003. aastal märkinud, et seadusandja peab kodakondsuse omandamist ja

kaotamist reguleerivate normide kehtestamisel arvestama põhiseaduses sätestatud õiguste ja

vabadustega ning oluliseks põhiõiguseks, mida seadusandja kodakondsuse reguleerimisel peab

arvestama, on võrdsuspõhiõigus ja diskrimineerimise keeld.

Kuigi Euroopa Inimõiguste Kohus on korduvalt nentinud, et kodakondsuse andmist puudutavad

küsimused ei ole inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni ega selle protokollide kaitsealas,

on sama kohus leidnud, et meelevaldne kodakondsuse andmisest keeldumine võib erakordsetel

asjaoludel tõstatada siiski küsimuse konventsiooni artikli 8 võimalikust rikkumisest. T. Gorjatšovale

kodakondsuse andmisest keeldumise vaidluses selliseid erakordseid asjaolusid ei esine, sest

kodakondsuse andmisest keeldumisega ei kaasne märkimisväärseid negatiivseid mõjutusi isiku era- ja

perekonnaelule.

Kuna kodakondsuse andmise tingimuste määratlemine on rahvusvahelise õiguse kohaselt riigi

suveräänsuse väljendus, on küsitav, kas üldine võrdsusõigus on selle suhtes üldse kohaldatav.

Äärmisel juhul peaks võrdsusõigusele vastama kodakondsuse andmise menetlus. Kuna isikul puudub

subjektiivne õigus kodakondsust naturalisatsiooni korras saada, ei ole põhjendatud sellise subjektiivse

õiguse omandamine üldise võrdsuspõhiõiguse kaudu.

Põhiseadusest tuleneb, et Eesti Vabariigi ja tema kodanike vahel on eriline usaldus- ja lojaalsusside.

Seetõttu on Eesti Vabariigil õigus keelduda kodakondsuse andmisest isikule, kelle lojaalsuses Eesti

Vabariigile ei saa olla lõpuni kindel. Eesti Vabariigil puudub terviklik ülevaade välisriigi luure- ja

julgeolekuteenistuste ning nende töötajate tegevusest ning seda ei ole ka võimalik saada. Samuti

saavad isikud luure- või julgeolekuteenistuses töötades paratamatult teadmisi luure- ja

julgeolekuteenistusele omaste ülesannete täitmise vahenditest ja meetoditest ning tutvuvad isikutega,

kes reaalselt vastavaid ülesandeid täidavad. Viimati nimetatud isikud aga võivad püüda

julgeolekuteenistuses abifunktsioone täitnud isikuid hiljem julgeoleku- või luureülesandeid täitma

värvata või neile teadaoleva teabe abil šantažeerida. Seetõttu kujutab isik endast ohtu Eesti Vabariigi

julgeolekule ja seadus eristab neid isikuid, kes täitsid välisriigi julgeolekuteenistuses töötades

abifunktsioone, nendest isikutest, kes täitsid abistavaid funktsioone väljaspool välisriigi

julgeolekuteenistust. Nimetatud isikute grupid on seega olemuslikult erinevad. See on ühtlasi

mõistlikuks ja asjakohaseks põhjuseks, mis õigustab nende erinevat kohtlemist.

12. Justiitsminister leiab, et KodS § 21 lõike 1 punkt 5 ei ole põhiseaduse §-st 12 tuleneva võrdse

kohtlemise põhimõttega vastuolus.

Justiitsminister ei nõustu ringkonnakohtu seisukohaga, et T. Gorjatšovat ei ole põhjust pidada

ohtlikumaks kui isikuid, kes välisriigi julgeolekuorganis ei ole töötanud ning kellele võib

kodakondsust anda. Isiku tööle asumine, tema väljavalimine ning töötamine välisriigi luure- või

julgeolekuasutuses ei ole samaväärne mis tahes muu tööga tavalises asutuses või ettevõttes.

Väljaspool välisriigi luure- või julgeolekuasutust töötanud isikul ei ole puutumust välisriigi luure- või

julgeolekuasutuse ega selle ülesannete täitmisega. On võimatu välistada, et isik sekretär-asjaajajana

töötades lisaülesannetena või mingil muul moel luure- või julgeolekuasutuse põhifunktsioone siiski

tegelikult ei täitnud.

Seega on Riigikohtu halduskolleegiumi välja pakutud isikute grupid erinevad grupid, keda ei peagi

võrdselt kohtlema, ning nende isikute erinev kohtlemine ei riku võrdse kohtlemise põhimõtet.

Kui võrrelda kodakondsuse taotlemisel neid isikuid, kes töötasid ametikohal, mille eesmärgiks ei

olnud asutuse olemuslike ülesannete täitmine, nende isikutega, kes seesuguseid ülesandeid täitsid,

tuleb eeltoodud põhjustel asuda seisukohale, et nende võrdne kohtlemine on kooskõlas võrdse

kohtlemise põhimõttega.

Kui kohus peaks siiski leidma, et tegemist on võrreldavate isikute gruppidega, on nende erinev

kohtlemine siiski õigustatud. Kodakondsus on riigi ja kodaniku vaheline tihe ja oluline side ning

sellega kaasnevad erilised vastastikused õigused ja kohustused, sealhulgas kodaniku võimalus

riigivõimu kõrgeima kandjana suunata selle riigi arengut ja saatust. Välisriigi luure- või

julgeolekuasutuses töötavad ning töötanud isikud kujutavad endast ohtu Eesti Vabariigi julgeolekule,

mis on tulenevalt põhiseaduse preambulast ja §-st 1 põhiseaduslik väärtus. Kuigi on selge, et sellistes

asutustes töötavatel isikutel on erinevad ülesanded, puudub Eesti Vabariigil reaalne võimalus

kindlaks teha, millega isik selles asutuses tegeleb või on tegelenud. Samuti võib tõendite

usaldusväärsus olla kaheldav, sageli on võimalik leida üksnes kaudseid tõendeid. Seetõttu kehtib

kõigile välisriigi luure- või julgeolekuasutustes töötanud ja töötavatele isikutele kodakondsuse

andmise keeld.

VAIDLUSTATUD SÄTE

13. Kodakondsuse seaduse § 21 lõike 1 punkt 5 sätestab:

"§ 21. Eesti kodakondsuse andmisest või taastamisest keeldumine

(1) Eesti kodakondsust ei anta ega taastata isikule, kes:

[---]

5) on töötanud või töötab välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses;".

ÜLDKOGU SEISUKOHT

14. Riigikohtu üldkogu otsustab kõigepealt, kas tegemist on asjassepuutuva normiga, mille

põhiseaduspärasuse kontrollimine on lubatav (I). Seejärel analüüsib üldkogu, kas kodakondsuse

seaduse § 21 lõike 1 punkt 5 on põhiseadusega kooskõlas (II). Lõpuks lahendab üldkogu Vabariigi

Valitsuse kassatsioonkaebuse (III).

I

15. Riigikohtu halduskolleegium on algatanud põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse,

kontrollimaks, kas KodS § 21 lõike 1 punkt 5 on põhiseadusega kooskõlas. Vastavalt

põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 14 lõikele 2 peab säte, mille

põhiseaduspärasust Riigikohus hindab, olema asjassepuutuv. Riigikohtu senise praktika järgi on

asjassepuutuv norm, mis on kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega.

16. Tallinna Ringkonnakohus leidis, et KodS § 21 lõike 1 punkt 5 ei välista kodakondsuse andmist

nendele isikutele, kes küll töötasid välismaa julgeolekuteenistuses, kuid ei täitnud julgeolekuorganile

spetsiifilisi ülesandeid. Tallinna Ringkonnakohtu tõlgendusest lähtuvalt ei oleks KodS § 21 lõike 1

punkt 5 põhiseaduslikkuse järelevalve asjas asjassepuutuvaks normiks ja põhiseaduslikkuse

järelevalve menetlus ei oleks lubatav.

KodS § 21 lõike 1 punkti 5 tekst ei võimalda sellist tõlgendust, milleni jõudis Tallinna

Ringkonnakohus. Vabariigi Valitsus tõlgendas KodS § 21 lõike 1 punkti 5 õigesti, leides, et see

välistab T. Gorjatšovale naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmise.

Eeltoodust tulenevalt on üldkogu veendunud, et KodS § 21 lõike 1 punkt 5 oli Riigikohtu

halduskolleegiumi jaoks Vabariigi Valitsuse kassatsioonkaebuse lahendamisel olulise tähtsusega.

Seega on tegemist asjassepuutuva normiga, mille põhiseaduspärasust üldkogu kontrollib.

II

17. Riigikohtu halduskolleegium taotleb Riigikohtu üldkogult hinnangu andmist KodS § 21 lõike 1

punkti 5 kooskõlale PS § 12 lõikest 1 tuleneva võrdse kohtlemise põhimõttega.

18. Üldkogu on jätkuvalt seisukohal, et rahvusvaheline õigus jätab üldjuhul iga riigi otsustada

kodakondsuse saamise täpsed tingimused ning naturalisatsiooni korras kodakondsuse omandamise

tingimused määrab riigi kodakondsuspoliitika, mille kujundamine on Riigikogu pädevuses.

Põhiseadus ei näe põhiõigusena ette subjektiivset õigust omandada kodakondsus naturalisatsiooni

teel. Kodakondsuse omandamist ja kaotamist reguleerivate normide kehtestamisel peab aga

seadusandja arvestama põhiseaduses sätestatud põhiõiguste ja -vabadustega. Olulisteks

põhiõigusteks, mida seadusandja kodakondsuse reguleerimisel peab arvestama, on võrdsuspõhiõigus

ja diskrimineerimise keeld (vt Riigikohtu üldkogu 10. detsembri 2003. a otsus asjas nr 3-3-1-47-03,

p 23).

19. T. Gorjatšova on nii apellatsioonkaebuses kui ka vastuses kassatsioonkaebusele väitnud, et

tehnilise personali käsitamine KodS § 21 lg 1 punktis 5 nimetatud isikuna on vastuolus Eesti poolt

1991. a ratifitseeritud ÜRO kodaniku ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti artikliga 26, mis

tagab õiguse võrdsusele seaduse ees ja sätestab üldise keelu diskrimineerivatele sätetele seaduses.

Üldkogu peab vajalikuks märkida, et ÜRO kodaniku ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti

artikkel 26 on T. Gorjatšova viidatud osas Eesti Vabariigi põhiseaduse §-dega 12 ja 13 hõlmatud.

Seetõttu puudub vajadus asuda eraldi uurima, kas KodS § 21 lõike 1 punkt 5 on kooskõlas pakti

artikliga 26.

20. Põhiseaduse § 12 lõikes 1 sätestatud üldise võrdsuspõhiõiguse riivega on tegemist siis, kui toimub

ebavõrdne kohtlemine (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 6. märtsi 2002. a

otsus asjas nr 3-4-1-1-02 - RT III 2002, 8, 74, p 13). Põhiseaduse § 12 lõiget 1 tuleb tõlgendada ka

õigusloome võrdsuse tähenduses - seadused peavad ka sisuliselt kohtlema kõiki sarnases olukorras

olevaid isikuid ühtemoodi. Selles põhimõttes väljendub sisulise võrdsuse idee: võrdseid tuleb kohelda

võrdselt ja ebavõrdseid ebavõrdselt. Kuid mitte igasugune võrdsete ebavõrdne kohtlemine pole

võrdsusõiguse rikkumine. Keeldu kohelda võrdseid ebavõrdselt on rikutud, kui kaht isikut, isikute

gruppi või olukorda koheldakse meelevaldselt ebavõrdselt. Kui on olemas mõistlik ja asjakohane

põhjus, on ebavõrdne kohtlemine seadusloomes põhjendatud (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 3. aprilli 2002. a otsus asjas nr 3-4-1-2-02 - RT III 2002, 11, 108, p 17).

21. Üldkogu analüüsib järgnevalt, kas T. Gorjatšova suhtes kohaldatud KodS § 21 lõike 1 punkt 5,

mis näeb ette, et Eesti kodakondsust ei anta ega taastata isikule, kes on töötanud välisriigi luure- või

julgeolekuteenistuses, on kooskõlas PS § 12 lõikega 1.

22. Halduskolleegium leidis, et üldkogu peaks asja lahendamisel vastama küsimusele, kas võrdse

kohtlemise põhimõttega on kooskõlas, et naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmisel koheldakse

erinevalt välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses töötades abistavaid ülesandeid täitnud töötajat, kes

ei täitnud luure- või julgeolekuasutusele spetsiifilisi ülesandeid, ja samasuguseid ülesandeid täitnud

töötajat, kes ei töötanud välisriigi luureasutuses.

23. Küsimus kahe isiku, isikute grupi või olukorra ebavõrdse kohtlemise põhjendatusest või

põhjendamatusest (s.o meelevaldsusest) saab tekkida üksnes juhul, kui erinevalt koheldavad grupid

on omavahel võrreldavad, s.t konkreetse diferentseerimise aspektist analoogilises olukorras (vt

Riigikohtu üldkogu 27. juuni 2005. a otsus asjas nr 3-4-1-2-05, p 40).

Üldkogu leiab, et isikud, kes on täitnud luure- või julgeolekuteenistuses abistavaid ülesandeid, ja

isikud, kes on täitnud abistavaid ülesandeid väljaspool luure- või julgeolekuteenistust, ei ole

omavahel võrreldavad. Need isikute grupid ei olnud analoogilises olukorras, kuna luure- või

julgeolekuteenistuses abistavaid ülesandeid täitnud töötajad olid tahes-tahtmata puutumuses selle

asutuse põhifunktsioonide täitmisega ja lõid oma tööga vähemalt tingimused vastava asutuse

põhifunktsioonide täitmiseks. Ühtlasi puudub võimalus tõsikindlalt tuvastada, missuguseid

ülesandeid keegi välisriigi julgeolekuteenistuses töötades tegelikult täitis, ja sellest lähtuvalt

võrreldavaid gruppe moodustada.

24. Kuna üldine võrdsuspõhiõigus nõuab, et sarnases olukorras olevaid isikuid tuleb ühtemoodi

kohelda, seisneb üldise võrdsuspõhiõiguse riive sarnases olukorras olevate isikute ebavõrdses

(erinevas) kohtlemises. Praegusel juhul on aga tõstatatud küsimus sellest, kas erinevas olukorras

olevate isikute erinev kohtlemine kodakondsuse andmisel on põhiseaduspärane, mistõttu üldise

võrdsuspõhiõiguse riive puudub.

25. Tuvastatud asjaoludest ei tulene, et T. Gorjatšovat oleks koheldud kodakondsuse andmisest

keeldumisel võrreldes mõne muu sarnases olukorras oleva isikute grupiga erinevalt (ebavõrdselt).

Seega ei ole T. Gorjatšovale kodakondsuse andmisest keeldumise aluseks olnud KodS § 21 lõike 1

punkt 5 põhiseaduse § 12 lõikest 1 tuleneva õigusloome võrdsuse põhimõttega vastuolus.

26. T. Gorjatšova on nii apellatsioonkaebuses kui ka vastuses kassatsioonkaebusele väitnud, et tema

isiku ja isikliku olukorra arvestamata jätmine kodakondsuse andmise üle otsustamisel on vastuolus

proportsionaalsuse põhimõttega.

27. Põhiseaduse § 11 mainib küll õigusi ja vabadusi, kuid ei nimeta neist ühtki konkreetselt. See

paragrahv on kõiki põhiõigusi hõlmav keskne norm, mis sisaldab põhiõiguste, vabaduste ja

kohustuste tõlgendamise ja kohaldamise fundamentaalseid põhimõtteid. Põhiseaduse § 11 lubab

õigusi ja vabadusi piirata ainult kolmel tingimusel. Esiteks tohib õigusi ja vabadusi piirata ainult

kooskõlas põhiseadusega, teiseks peavad piirangud olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ja

kolmandaks ei tohi piirangud moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. (Vt Riigikohtu

üldkogu 11. oktoobri 2001. a otsus asjas nr 3-4-1-7-01, p 12).

Proportsionaalsuse põhimõte tuleneb põhiseaduse § 11 teisest lausest, mille kohaselt õiguste ja

vabaduste piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud. Proportsionaalsuse

põhimõttele vastavust kontrollib kohus järjestikku kolmel astmel - kõigepealt abinõu sobivust, siis

vajalikkust ja vajadusel ka proportsionaalsust kitsamas tähenduses ehk mõõdukust. Ilmselgelt

ebasobiva abinõu korral ei ole vaja kontrollida abinõu vajalikkust ja mõõdukust. Kui aga abinõu on

sobiv, kuid pole vajalik, siis puudub vajadus kontrollida selle mõõdukust. Sobiv on abinõu, mis

soodustab piirangu eesmärgi saavutamist. Sobivuse seisukohalt on vaieldamatult ebaproportsionaalne

abinõu, mis ühelgi juhul ei soodusta piirangu eesmärgi saavutamist. Sobivuse nõude sisuks on kaitsta

isikut avaliku võimu tarbetu sekkumise eest. Abinõu on vajalik, kui eesmärki ei ole võimalik

saavutada mõne teise, kuid isikut vähem koormava abinõuga, mis on vähemalt sama efektiivne kui

esimene. Abinõu mõõdukuse üle otsustamiseks tuleb kaaluda ühelt poolt põhiõigusse sekkumise

ulatust ja intensiivsust ning teiselt poolt piirangu eesmärgi tähtsust (Vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 6. märtsi 2002. a otsus asjas nr 3-4-1-1-02, p 15; Riigikohtu üldkogu

17. märtsi 2003. a otsus asjas nr 3-1-3-10-02, p 30).

28. T. Gorjatšova ei ole ära näidanud, missugust tema põhiõigust KodS § 21 lõike 1 punkt 5 peale

üldise võrdsuspõhiõiguse veel riivab. Kuna KodS § 21 lõike 1 punkt 5 on olemuselt materiaalõiguslik

norm, ei saa tegemist olla ka menetlus- ja korraldusõiguse riivega. Üldkogu arvates ei riiva KodS

§ 21 lõike 1 punkt 5 üldise võrdsusõiguse kõrval ühtegi muud põhiõigust. Seetõttu ei ole Riigikohtul

võimalik analüüsida T. Gorjatšova väiteid proportsionaalsuse põhimõtte rikkumise kohta.

III

29. Järgnevalt lahendab üldkogu Vabariigi Valitsuse kassatsioonkaebuse.

30. Vabariigi Valitsus palub kassatsioonkaebuses tühistada Tallinna Ringkonnakohtu otsuse, millega

tühistati Vabariigi Valitsuse 11. juuli 2005. a korraldus nr 433, ja jätta jõusse Tallinna Halduskohtu

otsus. Kassaatori arvates on KodS § 21 lõike 1 punkti 5 mõte välistada kodakondsuse andmine

isikule, kellel oli puutumus välisriigi julgeolekuorganiga, olenemata sellest, kas isik töötas luure- või

julgeolekuasutuses töölepingu alusel või oli teenistuses.

31. Asjas ei ole vaidlust selle üle, et T. Gorjatšova töötas 14. veebruarist 1978 kuni 8. maini 1979

ENSV Riikliku Julgeoleku Komitees asjaajajana ja vanem-asjaajajana.

32. Üldkogu leiab, et KodS § 21 lõike 1 punkti 5 ei ole võimalik tõlgendada nii, nagu seda tegi

Tallinna Ringkonnakohus. Kodakondsuse seaduse § 21 lõike 1 punkt 5 keelab absoluutselt, erandeid

ja kaalutlusõigust välistavalt anda Eesti kodakondsust isikule, kes on teinud luure- või

julgeolekuteenistuses mis tahes palgatööd.

Ringkonnakohus on oma otsuse põhjendamiseks viidanud Riigikohtu üldkogu seisukohale, et

erinevate tõlgendamisvõimaluste puhul tuleb eelistada põhiseadusega kooskõlas olevat tõlgendust

neile tõlgendustele, mis põhiseadusega kooskõlas ei ole, ja leidnud sellele seisukohale toetudes, et

KodS § 21 lg 1 p 5 on võimalik tõlgendada selliselt, et mitte kõik isikud, kes töötavad või töötasid

välismaa julgeolekuteenustes, ei sattu nimetatud normi regulatsiooni alla.

Üldkogu on seisukohal, et see ringkonnakohtu seisukoht ei ole põhjendatud ning ringkonnakohus on

väljunud tõlgendamise piiridest. Praegusel juhul ei ole tegemist vaidlusaluse normi erinevate

tõlgendamisvõimalustega, mis annaks üldse aluse tõstatada küsimust põhiseadusega kooskõlas

olevast tõlgendusest. Õigusnormi erinevad tõlgendamisvõimalused peavad tulenema normist endast,

kuid selle kohtuasja lahendamisel ei ole võimalik normist endast tuletada või järeldada erinevaid

tõlgendamisvõimalusi, sest mõiste "töötamine" hõlmab tingimusteta mis tahes palgatöö, olgu siis töö-

või teenistuslepingu alusel.

33. Kuna selles kohtuasjas ei ole ilmnenud KodS § 21 lõike 1 punkti 5 vastuolu põhiseadusega ning

üldkogu on asunud seisukohale, et seda ei saa tõlgendada kitsendavalt moel, mis välistaks selle

kohaldamise T. Gorjatšova suhtes, tuleb kohtuasja lahendamisel lähtuda just sellest normist. Seega on

Tallinna Ringkonnakohus KodS § 21 lõike 1 punkti 5 T. Gorjatšova suhtes vääralt kohaldanud ja

ekslikult Vabariigi Valitsuse vaidlustatud korralduse tühistanud.

34. Eeltoodud põhjendustel rahuldab üldkogu Vabariigi Valitsuse kassatsioonkaebuse ja tühistab

Tallinna Ringkonnakohtu 25. augusti 2006. a otsuse haldusasjas nr 3-05-641 materiaalõiguse normi

ebaõige kohaldamise tõttu. Üldkogu jätab jõusse Tallinna Halduskohtu 23. detsembri 2005. a otsuse

haldusasjas nr 3-1037/2005, millega jäeti T. Gorjatšova kaebus rahuldamata ning KodS § 21 lõike 1

punktil 5 põhinenud Vabariigi Valitsuse 11. juuli 2005. a korraldus nr 433 T. Gorjatšovale

naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmisest keeldumise kohta kehtima.

Märt Rask, Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Henn Jõks, Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg,

Hannes Kiris, Lea Kivi, Indrek Koolmeister, Ants Kull, Lea Laarmaa, Julia Laffranque, Jaak Luik,

Priit Pikamäe, Jüri Põld, Harri Salmann, Tambet Tampuu