3-3-1-101-06 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number

3-3-1-101-06

Määruse kuupäev

14. märts 2007

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann

Kohtuasi

Tatjana Gorjatšova kaebus Vabariigi Valitsuse 11. juuli 2005. a

korralduse nr 433 tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 25. augusti 2006. a otsus haldusasjas

nr 3-05-641

Menetluse alus Riigikohtus

Vabariigi Valitsuse kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Anda asi läbivaatamiseks Riigikohtu üldkogule.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tatjana Gorjatšova on 1954. a Eestis sündinud määratlemata kodakondsusega isik, kes töötas

14. veebruarist 1978 kuni 8. maini 1979 ENSV Riiklikus Julgeoleku Komitees (RJK) asjaajajana ja

vanem-asjaajajana, kuni ta vabastati omal soovil teenistusest. T. Gorjatšova esitas Kodakondsus- ja

Migratsiooniametile avalduse Eesti kodakondsuse saamiseks täisealisena naturalisatsiooni korras

Kodakondsuse seaduse (KodS) §-de 6 ja 33 alusel.

2. Vabariigi Valitsuse 11. juuli 2005. a korraldusega nr 433 keelduti T. Gorjatšovale kodakondsuse

andmisest KodS § 21 lg 1 p 5 alusel, kuna taotleja töötas välisriigi julgeolekuteenistuses.

3. T. Gorjatšova esitas halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada Vabariigi Valitsuse 11. juuli

2005. a korralduse nr 433.

4. Tallinna Halduskohtu 23. detsembri 2005. a otsusega haldusasjas nr 3-1037/2005 jäeti kaebus

rahuldamata. Kohus leidis, et KodS § 21 lg 1 p 5 sätestab absoluutse keelu anda Eesti kodakondsus

välisriigi julgeolekuteenistuses töötanud isikule. Eesti riigil on võimatu kontrollida, millega üks või

teine isik ENSV RJK-s töötades tegelikult tegeles. Seega, erinevalt elamisloa andmise menetlusest, ei

oma tähtsust, et kaebuse esitajal on tihe side Eestiga, et ta suhtub riiki lojaalselt, et tal on Eestis

perekond, abikaasa on Eesti kodanik jms. Oluline on, et sooviavalduse esitaja on töötanud välisriigi

luure- või julgeolekuteenistuses. Lähtuvalt Eestit okupeerinud riikide julgeolekuorganite või

relvajõudude luure- või vastuluureorganite teenistuses olnud või nendega koostööd teinud isikute

arvelevõtmise ja avalikustamise korra seaduse (OkupS) § 3 p-st 2 ja § 4 lg-st 1 ning Töökoodeksi

(TööK) §-st 19, samuti asjaolust, et pärast katseaja lõppu viidi kaebuse esitaja üle vanemasjaajajaks

ning vabastati töölt omal soovil TööK § 35 alusel, oli T. Gorjatšova ENSV RJK, s.t Eestit

okupeerinud välisriigi julgeolekuorgani koosseisuline töötaja. Järelikult tuli tema suhtes kohaldada

KodS § 21 lg 1 p 5. Vaidlustatud korralduses on esitatud faktilised asjaolud ja õiguslikud

põhjendused. Vabariigi Valitsus ei ole kodakondsuse andmise tingimusi karmistanud.

5. T. Gorjatšova palus apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja teha uus otsus. Apellant

väitis järgmist:

a) OkupS § 4 lg-s 1 sätestatud määratlust tuleb kasutada üksnes nimetatud seaduse rakendamisel.

Viidatud seadus ja kodakondsuse seadus on kaks erinevat seadust, mille reguleerimisalad on täiesti

erinevad ja nende mõisteaparatuur ei pruugi kattuda. Näiteks OkupS § 3 lg-s 2 kasutatud mõistet

kodakondsuseta isik Eesti seadusandluses ei kasutata. Tavalist tehnilist personali ei tohi käsitada

KodS § 21 lg 1 p-s 5 nimetatud isikuna, kellele ei anta ja kellel ei taastata Eesti kodakondsust.

Arvestada tuleb Riigikohtu halduskolleegiumi pikaajalist halduspraktikat proportsionaalsuse

põhimõtte kohaldamisel ja Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 17. märtsi 1999. a

otsuse asjas nr 3-4-1-1-99 p-ga 13 ning 28. aprilli 2000. a otsuse asjas nr 3-4-1-6-2000 p-ga 13. KodS

§ 21 lg 1 p 5 kohaldamine apellandi kodakondsuse taotluse läbivaatamisel rikub proportsionaalsuse

põhimõtet. Apellandil on tihe side Eestiga, ta on Eestis sündinud, ta on riigile lojaalne, tal on legaalne

sissetulek, abikaasa on Eesti kodanik jne. Nimetatud asjaolud annavad võimaluse hinnata isiku

ohtlikkust riigi julgeolekule;

b) KodS § 21 lg 1 p 5 kohaldamine vaidlustatud korralduses on vastuolus ÜRO kodaniku- ja

poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti artikliga 26, sest kodakondsuse andmisest keeldumine ei ole

põhjendatud ühegi eesmärgiga ning rikub õigust võrdsele kohtlemisele seaduse ees;

c) mõiste "töötamine välisriigi julgeolekuteenistuses" määratlemisel tuleb lähtuda isiku suhtest

julgeolekuasutusega, kas tegemist on teenistujaga või tavalise töötajaga. Seadusandja tahe oli

suunatud sellele, et välistada kodakondsuse saamine isikutel, kes olid sõjaväeteenistuses ENSV RJK-

s ja kelle tegevus oli suunatud riigi vastu. Lähtudes välismaalaste seaduse (VMS) § 12 lg-st 6, ei ole

sekretär-asjaajaja tegevus suunatud Eesti riigi ja tema julgeoleku vastu.

6. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas apellatsioonkaebuse, tühistas halduskohtu otsuse ja Vabariigi

Valitsuse vaidlustatud korralduse ning tegi Vabariigi Valitsusele ettekirjutuse vaadata T. Gorjatšova

sooviavaldus uuesti läbi. Ringkonnakohus põhjendas otsust järgmiselt:

1) õige on apellandi seisukoht, et OkupS § 4 lg-s 1 toodud määratlus ei ole tingimusteta kohaldatav

KodS § 21 lg 1 p 5 sisustamisel. OkupS § 4 eesmärk on määratleda töötamine Eestit okupeerinud

riigi julgeolekuteenistuses, mis toob kaasa isiku arvelevõtmise. Nimetatud eesmärk täidab riigi

julgeoleku huve ning julgeolekuorganis töötamisel täidetud tööülesandeid ja nende ohtlikkust hindab

Kaitsepolitseiamet. Sellised asjaolud võivad omada tähtsust isiku hilisema ohtlikkuse

väljaselgitamisel riigi julgeolekule;

2) Kodakondsuse seaduses toodud mõiste ei pruugi olla viidatud seaduses toodud sama terminiga

samatähenduslik. KodS § 21 lg 1 p 5 tõlgendamisel tuleb arvestada muu hulgas kodakondsuse

andmisest keeldumise eesmärki. Erinevalt Eestit okupeerinud riikide julgeolekuorganite või

relvajõudude luure- või vastuluureorganite teenistuses olnud või nendega koostööd teinud isikute

arvelevõtmise ja avalikustamise korra seadusest on Kodakondsuse seadus Põhiseaduse § 104 lg-s 2

nimetatud seadus, mille vastuvõtmiseks on nõutav Riigikogu koosseisu häälteenamus;

3) Riigikohtu üldkogu 22. veebruari 2005. a otsuse asjas nr 3-2-1-73-04 punktis 36 leiti: "Erinevate

tõlgendusvõimaluste puhul tuleb eelistada põhiseadusega kooskõlas olevat tõlgendust neile

tõlgendustele, mis põhiseadusega kooskõlas ei ole. Riigikohtul puudub alus normi

põhiseadusevastasuse motiivil kehtetuks tunnistada, kui normi on võimalik tõlgendada

põhiseaduspäraselt. Samuti tuleks eelistada tõlgendust, millega oleks tagatud erinevate

põhiseaduslike väärtuste kõige suurem kaitse." Seetõttu tuleb asja lahendamisel välja selgitada, kas

KodS § 21 lg 1 p-s 5 on silmas peetud mis tahes ülesannete täitmist ENSV RJK teenistuses;

4) vastustaja leiab, et välisriigi julgeolekuteenistuses töötamise all tuleb mõista nii töötajana kui ka

teenistujana töötamist, erinevalt VMS § 12 lg 4 p-st 10, mis seab elamisloa saamise tingimuseks

asjaolu, et isik ei ole olnud teenistuses välisriigi julgeolekuorganites. Halduskohus nõustus

vastustajaga, et ENSV RJK töö salastatust arvestades on Eesti riigil praktiliselt võimatu kontrollida,

millega isik ENSV RJK-s töötades tegelikult tegeles, olgu tsiviilisikuna või sõjaväelasena. Seetõttu ei

oma muud asjaolud, sh kaebuse esitaja tihe side Eestiga, tähtsust. Ringkonnakohus selle seisukohaga

ei nõustu;

4) töö kestusest, isiku erialasest kvalifikatsioonist, ametikohast ja sõjaväelise ametikoha puudumisest

võib nähtuda isiku ütluste usutavus tema tööalase tegevuse kohta Eestit okupeerinud riigi

julgeolekuorganis. Apellant töötas ENSV RJK-s asjaajajana ja vanem-asjaajajana. Enne seda töötas ta

Pöögelmanni nim. elektrotehnika tehases kontrolörina, tehases "Punane RET" monteerijana, hiljem

autobaasis tehnikuna, AS-is Bertalis müüjana ja OÜ-s E-Rigonda tehnikuna. ENSV RJK-s töötas

apellant vähem kui aasta ja kolm kuud. Apellandi ütluste kohaselt tegeles ta ainult formaalse küljega,

võttes vastu, sorteerides ja registreerides kirju ja jagades neid laiali. Sellise töö eripära arvestades ei

ole põhjust pidada apellanti ohtlikumaks võrreldes isikutega, kes Eestit okupeerinud riigi

julgeolekuorganis ei ole töötanud. Oht riigi julgeolekule saab tekkida vaid juhul, kui isik on

asjakohase väljaõppega või praktiliste kogemustega, mis võimaldab tal teise riigi julgeolekuorgani

heaks tulevikus töötada. Seetõttu leiab kohus, et apellandi ja muude naturalisatsiooni korras

kodakondsust taotlevate isikute erinev kohtlemine ei ole õigustatud ühegi legitiimse eesmärgiga.

Selline erinev kohtlemine oleks vastuolus Põhiseaduse § 12 lg-ga 1, mis nõuab, et ka seadusandja

kohtleks võrdseid isikuid võrdselt;

5) KodS § 21 lg 1 punkti 5 tõlgendus, mis välistab kodakondsuse andmise naturalisatsiooni korras ka

välisriigi julgeolekuorganis (sh ENSV RJK-s) abistavaid ülesandeid täitnud töötajale, oleks vastuolus

Põhiseadusega. Kuna mitme võimaliku tõlgenduse puhul tuleb eelistada sätte sellist tõlgendust, mis

on Põhiseadusega kooskõlas, siis tuleb vaidlusalust sätet mõista nii, et see lubab anda

naturalisatsiooni korras kodakondsuse isikule, kes on Eestit okupeerinud riigi julgeolekuorganis

töötanud, kuid kes ei ole täitnud julgeolekuorganile spetsiifilisi ülesandeid;

6) apellandi ENSV RJK-s töötamise aeg, tema varasemad ja hilisemad töökohad, eriala, sõjaväelise

auastme puudumine ja vanus ENSV RJK-s töötamise ajal, samuti tema ütlused halduskohtu istungil

(hk tl 47-48) osundavad, et apellant ei täitnud julgeolekuorganile omaseid ülesandeid ja seetõttu ei

keela KodS § 21 lg 1 p 5 talle kodakondsuse andmist.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

7. Vabariigi Valitsus palub kassatsioonkaebuses tühistada ringkonnakohtu otsus ja jätta jõusse

halduskohtu otsus. Kassaator väidab järgmist:

1) OkupS § 2 lg 2 p 6 järgi on NSVL Riikliku Julgeoleku Komitee nimetatud seaduse mõistes

julgeolekuorganiks. ENSV RJK allus NSVL RJK-le. Kuna Kodakondsuse seaduses pole loetletud

organeid, keda tuleb lugeda julgeoleku- või luureorganiks, siis tuleb lähtuda OkupS-s toodud loetelust

ning ENSV RJK on välisriigi julgeolekuorgan. Ka asutuse nimi viitab selle orienteeritusele

julgeolekule;

2) T. Gorjatšova tööraamatusse on ENSV RJK kaadrite osakond 16. veebruari 1978. a käskkirja nr 33

alusel teinud kande, et ta on alates 14. veebruarist 1978 võetud tööle asjaajajana, 8. mai 1979. a

käskkirja nr 85 alusel kande, et ta on vabastatud omal soovil TööK § 35 alusel. Tööraamatu kannete

alusel on üheselt tuvastatud, et T. Gorjatšova töötas julgeolekuasutuses töölepingu alusel;

3) töötamine julgeolekuteenistuses 1. aprillil 1995 jõustunud KodS § 21 lg 1 p 5 mõttes on sisustatav

ka 28. märtsil 1995 jõustunud OkupS abil. Mõiste "töötamine julgeolekuteenistuses" saab sisustada

varem jõustunud seaduse analoogilise mõistega;

4) KodS § 21 lg 1 p-d 5 ja 6 eristavad selgelt töötamist ja teenimist. Kuna KodS § 21 lg 1 p 5 sätestab

selgesõnaliselt Eesti kodakondsuse andmisest keeldumise tingimuseks töötamise välisriigi

julgeolekuteenistuses ja on tuvastatud, et T. Gorjatšova vastab sellele sättele, siis on Vabariigi

Valitsuse vaidlustatud korraldus õiguspärane;

5) Kodakondsuse seaduse mõte on välistada kodakondsuse andmine isikule, kellel oli puutumus

välisriigi julgeolekuorganiga, olenemata sellest, kas isik töötas töölepingu alusel või oli teenistuses.

Sellele viitab KodS § 21 lg 1 p 5 sõnastus "on töötanud välisriigi julgeolekuteenistuses".

8. T. Gorjatšova palub jätta kassatsioonkaebuse rahuldamata ja ringkonnakohtu otsuse muutmata

ning väidab järgmist:

1) Vabariigi Valitsus lähtub ebaõigesti KodS § 21 lg 1 p 5 pelgalt grammatilisest tõlgendusest. KodS

§ 21 lg 1 p 5 kohaldamine tema sooviavalduse läbivaatamisel rikub proportsionaalsuse põhimõtet.

Ebaõige on Vabariigi Valitsuse seisukoht, et haldusasjas ei oma tähtsust T. Gorjatšova tihe side

Eestiga, et ta suhtub riiki lojaalselt, et tema abikaasa on Eesti kodanik jne. Need asjaolud annavad

riigivõimule võimaluse hinnata seaduse kohaldamisel isiku ohtlikkust riigi julgeolekule;

2) tehnilise personali käsitamine KodS § 21 lg 1 p-s 5 nimetatud isikuna on vastuolus Eesti

poolt 1991. a ratifitseeritud Kodaniku ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti artikliga 26, mis

tagab õiguse võrdsusele seaduse ees ja sätestab üldise keelu diskrimineerivatele sätetele seaduses.

Seadusandja tahe oli suunatud sellele, et välistada Eesti kodakondsuse saamine isikutel, kes olid

sõjaväeteenistuses ENSV RJK-s ja kelle tegevus oli seega suunatud Eesti riigi ja tema julgeoleku

vastu. T. Gorjatšova töötas tavalise sekretär-asjaajajana töölepingu alusel;

3) OkupS § 4 lg-s 1 antud määratlust tuleb kasutada üksnes sama seaduse rakendamisel, sest selles

sättes rõhutatakse selgelt ja ühetähenduslikult, et julgeolekuorgani teenistuses olemine on sama

seaduse mõistes töötamine julgeolekuorgani koosseisulise töötajana. OkupS ja kodakondsuse seadus

on erinevad seadused, millel on erinevad reguleerimisalad ja mille mõisteaparatuur ei pruugi kattuda.

Seda järeldust kinnitab OkupS § 3 p 2, mis kasutab mõistet "kodakondsuseta isik", mida Eesti

seadusandlus ei tunne ega kasuta.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

9. Vaidlus on tekkinud sellest, et Vabariigi Valitsus otsustas KodS § 21 lg 1 p 5 alusel mitte anda

T. Gorjatšovale Eesti kodakondsust põhjusel, et T. Gorjatšova töötas välisriigi julgeolekuteenistuses.

10. Vaidlust ei ole, et T. Gorjatšova töötas 14. veebruarist 1978 kuni 8. maini 1979 ENSV RJK-s

töölepingu alusel asjaajajana. Ringkonnakohus on tõendeid hinnates usutavaks pidanud T. Gorjatšova

ütlusi oma tööalase tegevuse kohta, s.o et T. Gorjatšova tegeles asjaajajana ENSV RJK-s ainult

formaalsete ülesannetega, võttes vastu, sorteerides ja registreerides kirju ning jagades neid laiali.

11. Ringkonnakohus on seisukohal, et KodS § 21 lg 1 punkti 5 tõlgendus, mis välistab Eesti

kodakondsuse andmise naturalisatsiooni korras ka välisriigi julgeolekuorganis (sh ENSV RJK-s)

abistavaid ülesandeid täitnud töötajale, oleks vastuolus Põhiseadusega. Kuna mitme võimaliku

tõlgenduse puhul tuleb eelistada sätte sellist tõlgendust, mis on Põhiseadusega kooskõlas, siis tuleb

ringkonnakohtu arvates vaidlusalust sätet mõista nii, et see lubab anda naturalisatsiooni korras

kodakondsuse isikule, kes on Eestit okupeerinud riigi julgeolekuorganis töötanud, kuid kes ei ole

täitnud julgeolekuorganile spetsiifilisi ülesandeid.

Kolleegium ei nõustu alljärgnevatel põhjendustel ringkonnakohtuga ja on seisukohal, et KodS § 21

lg 1 p 5 pole võimalik tõlgendada nii, nagu seda tegi ringkonnakohus.

12. KodS § 21 lg 1 p-d 5 ja 6 sätestavad: "Eesti kodakondsust ei anta ega taastata isikule, kes:

5) on töötanud või töötab välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses;

6) on teeninud kaadrisõjaväelasena välisriigi relvajõududes, sealt reservi arvatud või erru läinud,

samuti tema abikaasale, kes on saabunud Eestisse seoses sõjaväelase lähetamisega teenistusse, reservi

või erru."

Seega eristab kodakondsuse seadus töötamist ja teenimist. Töötamise all mõistab see seadus

Riigikohtu halduskolleegiumi arvates igasugust palgatööd, omistamata õiguslikku tähendust täidetud

tööfunktsiooni sisule. ENSV RJK-s töötamine võis seisneda nii ohvitserina teenimises, mille puhul

saab eeldada julgeolekuorganile spetsiifiliste ülesannete täitmist, kui ka töölepingu alusel töötamises,

mille puhul selliste ülesannete täitmine pole ilmne.

13. Kolleegium on seisukohal, et mõistele "töötamine" sellise, avara tähenduse andmine KodS § 21

lg 1 p-s 5 pole juhuslik, vaid see on omane ka teistele Eesti seadustele. Samasuguselt, s.o avaralt on

töötamist mõistetud ka OkupS § 4 lg-s 1 ning VMS § 12 lg 4 p-s 10.

14. Riigikohtu halduskolleegium on seisukohal, et KodS § 21 lg 1 p-s 5 keelab anda Eesti

kodakondsust isikule, kes on teinud luure- või julgeolekuteenistuses mis tahes palgatööd. See keeld

on absoluutne, kaalutlusõigust ning erandeid selgelt ja ühemõtteliselt välistav. Keelu absoluutsusele

viitavad peale KodS § 21 lg 1 p 5 sõnastuse ka KodS § 21 lg-d 11 ja 2, mis võimaldavad teha sama

paragrahvi esimeses lõike punktides 4 ja 6 nimetatud isikute suhtes erandeid.

15. Nendel põhjendustel ei ole kolleegiumi arvates asja võimalik tõlgendamise teel lahendada.

16. Kolleegiumi arvates sõltub asja lahendamine sellest, kas KodS § 21 lg 1 p 5 on kooskõlas võrdse

kohtlemise põhimõttega.

Kolleegium esitab seepärast asja lahendamiseks järgmise küsimuse: "Kas võrdse kohtlemise

põhimõttega on kooskõlas, et naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmisel koheldakse erinevalt

välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses abistavaid ülesandeid täitnud töötajat, kes ei täitnud luure-

või julgeolekuasutusele spetsiifilisi ülesandeid, ja samasuguseid ülesandeid täitnud töötajat, kes ei

töötanud välisriigi luureasutuses?"

17. Kodakondsuse seaduse eelnõu Riigikogus menetlemise stenogrammidest ja toimikus olevatest

Vabariigi Valitsuse seisukohtadest ei nähtu, mis eesmärgil kehtestati KodS § 21 lg 1 p 5. Kolleegium

peab võimalikuks otsida sätte eesmärki nende tagajärgede kaudu, mida sätte rakendamine toob isikule

kaasa.

Kolleegium näeb KodS § 21 lg 1 p 5 kohaldamise tagajärge selles, et isik ei saa Eesti kodakondsuse

puudumise tõttu asuda riigi või kohaliku omavalitsuse teenistusse ametnikuna (Avaliku teenistuse

seaduse § 14 lg 1). KodS § 21 lg 1 p-s 5 sätestatud keelu eesmärgi otsimisel on tähtis ka ATS § 14

lg 3, mis lubab ametisse nimetada Euroopa Liidu kodaniku, välja arvatud kui ametikohal teostatakse

avalikku võimu ja kaitstakse avalikku huvi.

Seega võidi kolleegiumi arvates KodS § 21 lg 1 p-s 5 sätestatud absoluutne keeld kehtestada

eesmärgiga kaitsta julgeolekut sel teel, et välisriigi julgeolekuorganites mis tahes palgatööd teinud

isikuid ei lubata teostama avalikku võimu ja kaitsma avalikku huvi.

18. Kolleegium möönab, et KodS § 21 lg 1 p 5 põhiseaduspärasuse kontrollimiseks on võimalik

moodustada ka teistsuguseid gruppe. Ka on kolleegiumi arvates võimalik, et KodS § 21 lg 1 p 5

kehtestamisel peeti silmas teistsugust eesmärki.

19. Kolleegium on seisukohal, et asja lahendamisel ei ole õige piirduda erineva kohtlemise mõistliku

põhjuse otsimisega, vaid tuleks analüüsida, kas erinev kohtlemine on eesmärgi saavutamiseks sobiv,

vajalik ja mõõdukas abinõu, arvestades KodS § 21 lg 1 p 3, mis näeb ette, et kodakondsust ei anta

isikule, kes on tegutsenud Eesti riigi ja tema julgeoleku vastu.

20. Riigikohtu halduskolleegium on seisukohal, et kohtuasi tuleb HKMS § 70 lg 11 alusel anda

läbivaatamiseks Riigikohtu üldkogule. Kolleegium soovib, et üldkogu annaks hinnangu KodS § 21

lg 1 p 5 põhiseaduspärasusele, selle sätte kooskõlale võrdse kohtlemise põhimõttega.

Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann