3-4-1-17-07 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-17-07

Otsuse kuupäev

3. detsember 2007

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask ning liikmed Eerik Kergandberg, Ants Kull, Julia

Laffranque ja Jüri Põld

Kohtuasi

Tartu Ringkonnakohtu 29. juuni 2007. a otsus tunnistada Eesti Vabariigi

maareformi seaduse ja maareformiga seonduvate õigusaktide muutmise

seaduse muutmise seaduse § 14 lg 2 põhiseadusega vastuolus olevaks

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta Tartu Ringkonnakohtu taotlus rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tartu linnale kuulus 410 m2 suurusel maatükil paiknev kahekorruseline puitelamu Tartus

Kesk tn 17. Tartu Linnavalitsus tunnistas 19. detsembri 1995. a korraldusega nr 1864 elamu

valitsemiseks mittevajalikuks. 28. veebruaril 1996 sõlmisid Martin Pitman ja Tartu Linnavalitsus

elamu ostu-müügilepingu.

2. 28. veebruaril 2006 esitas M. Pitman avalduse Kesk tn 17 ehitise juurde maa ostueesõigusega

erastamiseks. Tartu Linnavalitsus keeldus 12. detsembri 2006. a korraldusega nr 1846 maa

ostueesõigusega erastamise eeltoimingute tegemisest, kuna Eesti Vabariigi maareformi seaduse ja

maareformiga seonduvate õigusaktide muutmise seaduse muutmise seaduse (MaaRS muutmise

seadus)

§ 14 lg 2 kohaselt tuli avaldus maa ostueesõigusega erastamiseks esitada 1. jaanuariks 1998.

Avalduse tähtajaks esitamata jätmisel jääb maa riigi omandisse ja ehitise omaniku kasuks seatakse

hoonestusõigus.

3. M. Pitman esitas Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palus jätta MaaRS muutmise seaduse

§ 14 lg 2 kui põhiseadusvastase sätte kohaldamata, tühistada Tartu Linnavalitsuse 12. detsembri

2006. a korraldus nr 1846 ning kohustada linnavalitsust uuesti läbi vaatama tema avaldus maa

ostueesõigusega erastamiseks.

4. Tartu Halduskohus jättis 17. aprilli 2007. a otsusega kaebuse rahuldamata. M. Pitman esitas Tartu

Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse, milles palus Tartu Halduskohtu otsuse tühistada.

5. Tartu Ringkonnakohus rahuldas 29. juuni 2007. a otsusega apellatsioonkaebuse ning tühistas Tartu

Halduskohtu 17. aprilli 2007. a otsuse. Kohus tegi asjas uue otsuse, millega tühistas Tartu

Linnavalitsuse 12. detsembri 2006. a korralduse nr 1846 ning kohustas Tartu Linnavalitsust uuesti

läbi vaatama M. Pitmani avaldus maa ostueesõigusega erastamiseks. Ringkonnakohus tunnistas

MaaRS muutmise seaduse § 14 lg 2 põhiseadusega vastuolus olevaks ning jättis selle kohaldamata,

edastades otsuse Riigikohtule.

KOHTU JA MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

6. Tartu Ringkonnakohus leiab, et MaaRS muutmise seaduse § 14 lg 2 alusel hoonestusõiguse

seadmine riivab põhiseaduse (PS) §-ga 32 tagatud ehitise omaniku omandiõigust. Hoonestusõiguse

seadmisel ei oma isik enam mitte ehitist, vaid tähtajalist hoonestusõigust. Põhiõiguse riive eesmärgiks

on maareformi sujuva ja tõrgeteta lõpuleviimise tagamine, kuid abinõu ei ole eesmärgi saavutamiseks

vajalik. Eesmärki oleks võimalik saavutada omandiõigust vähem riivavate vahenditega, nt ehitise

vallasasjana käsutamise keeld alates 1. märtsist 2006 vms.

7. Riigikogu põhiseaduskomisjoni enamus on seisukohal, et MaaRS muutmise seaduse § 14 lg 2 ei

ole põhiseadusega vastuolus. Erastamisõigusest ilmajätmine tähtaja minetamise tõttu ei piira isiku

omandiõigust ning tähtaegade andmine on reformi lõpuleviimise ainuvõimalik meede. Komisjoni

vähemus leiab, et MaaRS § 14 lg 2 ei ole põhiseadusega kooskõlas, kuna õigustatud subjektidele

antud vacatio legis oli liiga lühike ning piirang ei olnud vajalik, sest ei aidanud reformi lõpuni viia

(hoonestusõigusi pole senini seatud).

8. Riigikogu maaelukomisjon leiab, et MaaRS muutmise seaduse § 14 lg 2 ei ole põhiseadusega

vastuolus. Vallasomandi asemel hoonestusõiguse omandamine on omandipõhiõiguse väheintensiivne

riive. 1997. a-l oli maa ostueesõigusega erastamise avalduse esitamise lõpptähtaja sätestamise

eesmärgiks saada ülevaade ehitiste omanike taotlustest, et lisaks tagastavatele maadele oleks teada ka

ostueesõigusega erastatavad maad koos pindalaga ning saaks välja selgitada nn vabad maad. See

andis võimaluse alustada teiste maa erastamise vormidega, nagu piiratud ja avalik enampakkumine.

Tähtaeg avalduste esitamiseks ei olnud liiga lühike, sest avaldusi sai esitada juba alates 1991. a

lõpust. Hiljem loodi lisavõimalusi ostueesõigusega erastamise avalduste esitamiseks. Tähtaegade

seadmise eesmärgiks oli reform võimalikult kiiresti lõpetada ning tähtaeg on sellele kaasa aidanud.

Ehitise omaniku jaoks tuleks leida muu võimalus, nt kaaluda võimalust asendada hoonestusõiguse

seadmine ehitiste teenindamiseks vajaliku maa omandamisega. Hoonestusõiguse haldamine võib

osutuda riigi jaoks kulukaks.

9. Tartu Linnavalitsus leiab, et MaaRS muutmise seaduse § 14 lg 2 on põhiseadusega vastuolus.

Omandiõigus ehitisele kui kinnisasja olulisele osale ei ole samastatav omandiõigusega ehitisele kui

hoonestusõiguse olulisele osale. Riigi huvi, et kogu maa saaks tähtajaks reformitud, ei ole piisavalt

kaalukas, õigustamaks olulist omandipõhiõiguse rikkumist.

10. M. Pitman arvab, et MaaRS muutmise seaduse § 14 lg 2 riivab tema omandiõigust ehitisele kui

vallasasjale ning ka õigust Kesk tn 17 asuva kinnistu omandile. Tegemist on näiliselt sobiva

vahendiga maareformi kiirendamiseks, kuid tegelikult muudab see võimatuks saavutada reformi üht

eesmärki - tagada hoone ja maatüki omaniku ühtimine. Ehitise vallasasjana käsutamise keeld on

vähemalt sama efektiivne abinõu reformi kiirendamiseks. Abinõu ei ole mõõdukas, kuna isik jäetakse

omandiõigusest ilma eesmärgiga vältida riikliku reformi venimist. MaaRS muutmise seaduse § 14 lg-

st 2 tulenev omandiõiguse riive ei ole proportsionaalne ning säte on seetõttu põhiseadusega vastuolus.

Erinevalt ehitise omanikust puudub riigil otsene huvi saada maa omanikuks, samas toob

hoonestusõiguse seadmine riigile kaasa kulusid. Hoonestusõiguse seadmine oleks asjakohane juhul,

kui hoone omanik seda soovib või keeldub maad erastamast.

11. Õiguskantsler leiab, et MaaRS muutmise seaduse § 14 lg 2 ei ole asjassepuutuv norm.

Maareformi seaduse (MaaRS) §-s 40 kehtestatakse sarnaselt MaaRS muutmise seaduse § 14 lg-le 2

maa erastamise lõpptähtajad. Seejuures on MaaRS § 40 lg 1 teine lause vaadeldav erinormina nii

MaaRS § 40 lg 1 esimese lause kui ka MaaRS muutmise seaduse § 14 lg 2 suhtes. Lähtudes MaaRS

§ 40 lg 1 teise lause sõnastusest ning selle muutmise viisist, et saa välistada, et seadusandja on

soovinud MaaRS § 40 lg 1 teise lausega hõlmata ka juhtumeid, mil kinnisasi on omandatud enne

1. jaanuari 1998 ning maa ostueesõigusega erastamise avaldus on jäänud MaaRS muutmise seaduse

§ 14 lg-s 2 sätestatud tähtajaks esitamata. Sellisele eesmärgile viitab asjaolu, et normist on välja

jäetud MaaRS § 40 lg 1 redaktsioonis 2003. a-l olnud lause, mis kohustas esitama avalduse hiljemalt

kolme kuu jooksul ehitise omandamisest. Lex posteriori derogat legi priori põhimõttest lähtuvalt

MaaRS muutmise seaduse § 14 lg 2 ei kehti, tegemist ei ole asjassepuutuva normiga ning suhtele

tuleks kohaldada MaaRS § 40 lg1 teist lauset.

Lisaks tekib küsimus ka MaaRS muutmise seaduse § 14 lg 2 vastavusest õigusselguse põhimõttele,

kuna see on leitav elektroonilisest Riigi Teatajast vaid algtekstina ning maareformi seaduses puudub

viide sellele, et maa ostueesõigusega erastamise seisukohast põhimõttelise tähtsusega regulatsiooni,

MaaRS § 14 lg-t 2, tuleks sellest seadusest otsida.

12. Justiitsminister on seisukohal, et MaaRS muutmise seaduse § 14 lg 2 ei ole asjassepuutuv säte.

Tartu Linnavalitsus oleks pidanud kohaldama MaaRS § 40 lg-t 1. Erastamisavalduse esitamise ja

haldusakti andmise ajal sätestas MaaRS § 40 lg 1 (27. novembril 2005 jõustunud redaktsioonis)

ehitise omaniku õiguse esitada avaldus ehitise teenindamiseks vajaliku maa erastamiseks.

Justiitsminister leiab, et MaaRS § 40 lg 1 ei ole põhiseadusega vastuolus. Maareformi seaduse § 40

lg 1 riivab omandipõhiõigust, muutes isiku omandiõiguse ehitisele senisest tähtajatust tähtajaliseks.

Põhiõiguse riivel on aga legitiimne eesmärk ning valitud vahend on sobiv, vajalik ja mõõdupärane.

Minister on seisukohal, et hoonestusõiguse seadmine ei ole ehitise omaniku jaoks väga intensiivne

riive. Hoonestusõiguse võib seada kuni 99 aastaks. Ehitise omanik võib hoonestusõiguse seadmisel

nõuda, et hoonestusõiguse täheaeg ei oleks lühem kui ehitise eeldatava püsimise tähtaeg.

Hoonestusõigus tingimusi arvestades võib seda ehitise praeguse omaniku jaoks lugeda eluaegseks

õiguseks. Riive eesmärk - viia lõpule enam kui 15 aastat kestnud omandireform - on ministri arvates

kaalukas.

VAIDLUSTATUD SÄTE

13. Eesti Vabariigi maareformi seaduse ja maareformiga seonduvate õigusaktide muutmise seaduse

muutmise seaduse § 14 lg 2 sätestab:

"Isikul, kellel maareformi seaduse alusel on õigus maad ostueesõigusega erastada ja kes ei ole

vastavat avaldust esitanud, tuleb see esitada 1998. aasta 1. jaanuariks. Kui kehtestatud tähtajaks

avaldust esitatud ei ole, jäetakse ehitise teenindamiseks vajalik maa riigi omandisse ja ehitise

omaniku kasuks seatakse hoonestusõigus."

14. Maareformi seaduse § 40 lg 1 redaktsioon, mis jõustus 27. novembril 2005, sätestab:

"§ 40. Maa erastamise lõpptähtajad

(1) Avaldusi maa ostueesõigusega erastamiseks võetakse vastu 2003. aasta 31. detsembrini, kui

seadusest ei tulene varasem tähtaeg. Avaldusi maa erastamiseks ehitise juurde, mis omandatakse

vallasasjana ning mille võõrandaja pole maa erastamise avaldust esitanud, võetakse vastu kuni

2006. aasta 1. märtsini, avaldusi ehitise teenindamiseks vajaliku maa erastamiseks kuni 2006. aasta

1. juunini. Ehitise, mille juurde maa erastamiseks ei ole 2006. aasta 2. juuniks avaldust esitatud,

teenindamiseks vajalikule maale seatakse maavanema otsuse alusel ning Vabariigi Valitsuse poolt

kehtestatud korras ja tingimustel hoonestusõigus. Avaldusi maa erastamiseks käesoleva seaduse § 22

lõike 12 alusel võetakse vastu 2006. aasta 1. juunini."

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

15. Säte, mille põhiseaduspärasust Riigikohus konkreetse normikontrolli raames hindab, peab olema

asjassepuutuv. Hindamaks MaaRS muutmise seaduse § 14 lg 2 põhiseaduspärasuse kontrollimise

lubatavust, tuleb kõigepealt kindlaks teha, kas MaaRS muutmise seaduse § 14 lg 2 on käesoleva

põhiseaduslikkuse järelevalve asja algatamise aluseks olnud vaidluse seisukohalt asjassepuutuv norm.

Lähtudes Riigikohtu varasemast praktikast, saab asjassepuutuvateks lugeda üksnes neid norme, mis

on kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega (vt nt Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. a otsus

nr 3-4-1-10-00 - RT III 2001, 1, 1, p 10). Otsustavat tähtsust omavad kohtuasjas normid, millest

lähtudes isiku haldusasi oleks tegelikult seaduse kohaselt tulnud lahendada. Asjassepuutuvaks tuleb

lugeda see isiku suhtes kohaldatud norm, mis vaatlusalust suhet või olukorda tegelikult reguleerib (vt

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 2. novembri 2006. a otsus nr 3-4-1-8-06 - RT

III 2006, 40, 337, p 17).

16. M. Pitman on vaidlustanud Tartu Linnavalitsuse 12. detsembri 2006. a korralduse nr 1846, mille

aluseks on maa ostueesõigusega erastamise avalduste esitamise tähtaega sätestav MaaRS muutmise

seaduse § 14 lg 2. Mainitud säte jõustus 30. novembril 1997. Samas reguleerib maa ostueesõigusega

erastamise avalduste esitamise tähtaegu ka MaaRS § 40 lg 1, mis jõustus 27. novembril 2005. Seega

kehtisid nii erastamisavalduse esitamise (28. veebruar 2006) kui ka haldusakti andmise ajal

(12. detsember 2006) mõlemad mainitud sätted.

17. Järgnevalt tuleb kolleegiumil kindlaks teha, kumb säte on kohaldatav praegusel juhul, ning

lahendada selle kaudu ka Tartu Ringkonnakohtu poolt põhiseadusvastaseks tunnistatud sätte - MaaRS

muutmise seaduse § 14 lg 2 - asjassepuutuvuse küsimus.

18. Mõlemas eelmainitud normis kehtestatakse maa ostueesõigusega erastamise avalduste esitamise

tähtaeg. Maareformi seaduse muutmise seaduse § 14 lg 2 kohaselt tuli maa ostueesõigusega

erastamiseks esitada avaldus enne 1. jaanuari 1998 ning MaaRS § 40 lg 1 esimese lause kohaselt

võetakse avaldusi maa ostueesõigusega erastamiseks vastu 2003. a 31. detsembrini, kui seadusest ei

tulene varasem tähtaeg. Seega välistab varasema tähtaja sätestav MaaRS muutmise seaduse § 14 lg 2

MaaRS § 40 lg 1 esimese lause kohaldamise.

19. Maareformi seaduse § 40 lg 1 teine lause sätestab samas, et avaldusi maa erastamiseks ehitise

juurde, mis omandatakse vallasasjana ning mille võõrandaja pole maa erastamise avaldust esitanud,

võetakse vastu kuni 2006. a 1. märtsini, avaldusi ehitise teenindamiseks vajaliku maa erastamiseks

kuni 2006. a 1. juunini. Seega on tegemist MaaRS § 40 lg 1 esimese lause suhtes erinormiga, mis on

kohaldatav juhtudel, mil ehitis on omandatud vallasasjana ning selle võõrandaja ei ole selle juurde

maa erastamiseks avaldust esitanud.

20. Kõnealuses kohtuasjas omandas M. Pitman Kesk tn 17 asuva ehitise vallasasjana Tartu linnalt,

kes võõrandajana ei olnud maa erastamise avaldust esitanud. Järelikult on MaaRS § 40 lg 1 teine

lause praegusel juhul kohaldatav.

21. Maareformi seaduse § 40 lg 1 lisati seadusesse 15. märtsil 2003 jõustunud muudatustega.

Maareformi seaduse § 40 lg 1 esimese lause sõnastus on jäänud muutumatuks, kuid teist lauset

muudeti 27. novembril 2005 jõustunud redaktsioonis. Kuni mainitud muudatuseni 2005. a sätestas

MaaRS § 40 lg 1, et avaldusi maa erastamiseks ehitise juurde võetakse vastu ka pärast nimetatud

kuupäeva (s.o 31. detsembrit 2003), kuid mitte hiljem kui kolm kuud pärast ehitise omandamist

vallasasjana. 27. novembril 2005 jõustunud muudatustega toodi seadusesse säte praegu kehtivas

sõnastuses. Sellega asendati ehitise omandamise päevast arvates maa ostueesõigusega erastamise

avalduse esitamiseks kolmekuulise tähtaja andnud MaaRS § 40 lg 1 teine lause ehitiste juurde maa

erastamiseks avalduste esitamise võimalusega kuni 1. märtsini 2006 ning ehitiste teenindamiseks maa

erastamise avalduste esitamise võimalusega kuni 1. juunini 2006.

22. Kuna praegusel juhul reguleerivad sama küsimust mõlemad sätted - nii MaaRS muutmise seaduse

§ 14 lg 2 kui ka MaaRS § 40 lg 1, tuleb lex posterior derogat legi priori põhimõttest tulenevalt

kohaldada hilisemat normi, seega MaaRS § 40 lg-t 1. Seetõttu ei ole MaaRS muutmise seaduse § 14

lg 2 kohtuasja lahendamisel otsustava tähendusega normiks ning kohus ei saa analüüsida selle normi

põhiseadusele vastavust. Praegusel juhul tuleb asjassepuutuvaks lugeda MaaRS § 40 lg 1, mis

vaatlusalust olukorda tegelikult reguleerib ning millest lähtudes isiku haldusasi oleks seaduse

kohaselt tulnud lahendada.

23. Kuna Tartu Ringkonnakohtu poolt põhiseadusvastaseks tunnistatud MaaRS muutmise seaduse

§ 14 lg 2 ei ole asjassepuutuvaks normiks, puudub alus hinnata mainitud sätte põhiseaduspärasust ja

Tartu Ringkonnakohtu taotlus tuleb jätta rahuldamata.

Märt Rask, Eerik Kergandberg, Ants Kull, Julia Laffranque, Jüri Põld