3-4-1-18-07 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-18-07

Otsuse kuupäev

26. november 2007

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask ning liikmed Eerik Kergandberg, Indrek

Koolmeister, Ants Kull ja Priit Pikamäe

Kohtuasi

Tallinna Ringkonnakohtu 28. juuni 2007. a otsus tunnistada

rahandusministri 7. märtsi 1997. a määrusega nr 24 kinnitatud

"Eesti kaupade nomenklatuuri rubriigid, millesse kuuluvad

karastusjoogid" punkt 1 põhiseadusvastaseks

Asja läbivaatamise kuupäev

9. oktoober 2007. a

Istungil osalenud isikud

OÜ Kadarbiku Köögivili esindaja Alar Urm,

rahandusministeeriumi esindaja Tiit Rebane ja Maksu- ja

Tolliameti esindaja Lembit Sullakatko

RESOLUTSIOON

1. Tunnistada pakendiaktsiisi seaduse § 2 punkt 7 alates 27. juulist 2000 kuni 31. detsembrini

2004 kehtinud redaktsioonis põhiseadusega vastuolus olnuks.

2. Tunnistada rahandusministri 7. märtsi 1997. a määrus nr 24, millega kinnitati "Eesti

kaupade nomenklatuuri rubriigid, millesse kuuluvad karastusjoogid", 27. juulist 2000 kuni

31. detsembrini 2004 põhiseadusega vastuolus olnuks.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. OÜ Kadarbiku Köögivili on köögiviljade kasvatamise ja turustamisega tegelev ettevõte.

2004. aastal hakkas osaühing tootma ning turustama puu- ja köögiviljamahlu.

2. Maksu- ja Tolliameti Põhja maksu- ja tollikeskus määras 11. juuli 2005. a maksuotsusega

nr 12-5/362 OÜ-le Kadarbiku Köögivili tasumiseks 2 051 522 krooni pakendiaktsiisi 2004. a

maksustamisperioodi eest. Maksuotsuse põhjenduse kohaselt oli osaühing 2004. aastal müünud

495 565 liitrit plastpudelitesse villitud mahla. Mahl oli pakendiaktsiisi seaduse § 2 p 7 alates

27. juulist 2000 kuni 31. detsembrini 2004 kehtinud redaktsiooni (edaspidi PakAS 2000. a

redaktsioon) ning selle alusel antud rahandusministri 7. märtsi 1997. a määruse nr 24 lisa punkti 1

kohaselt karastusjook ning seda maksustati PakAS kohaselt karastusjoogi pakendiaktsiisiga.

3. OÜ Kadarbiku Köögivili esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus maksuotsuse

tühistada. Kaebuse esitaja leidis, et maksuobjekt oli kehtestatud määrusega, ning palus jätta PakAS

2000. a redaktsiooni § 2 p 7 ja rahandusministri määruse vastuolu tõttu põhiseaduse §-ga 113

kohaldamata.

4. Tallinna Halduskohus jättis kaebuse 10. novembri 2006. a otsusega rahuldamata. Halduskohus

leidis, et mahla ei peaks paigutama karastusjoogi nomenklatuuri, kuid kuna PakAS 2000. a

redaktsioon liigitas pakendid alkoholipakendiks ja karastusjoogi pakendiks, tuli mahlapakend

paigutada karastusjoogi pakendi alla. Halduskohus jättis põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse

algatamata, sest rahandusministri määrus ja PakAS 2000. a redaktsiooni § 2 p 7 olid kaotanud

kehtivuse.

5. OÜ Kadarbiku Köögivili esitas Tallinna Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse, milles palus

Tallinna Halduskohtu otsuse tühistada.

6. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 28. juuni 2007. a otsusega apellatsioonkaebus ning tühistas

Tallinna Halduskohtu 10. novembri 2006. a otsuse ja Maksu- ja Tolliameti 11. juuli 2005. a

maksuotsuse. Ringkonnakohus tunnistas rahandusministri määruse lisa punkti 1 põhiseadusega

vastuolus olevaks ning jättis selle kohaldamata, edastades otsuse Riigikohtule.

7. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium palus rahandusministri määruse lisa punkti 1

põhiseadusele vastavuse kohta arvamust rahandusministrilt, Maksu- ja Tolliametilt,

OÜ-lt Kadarbiku Köögivili, õiguskantslerilt ning justiitsministrilt. Pärast menetlusosaliste kirjalike

arvamustega tutvumist pidas kolleegium vajalikuks kaasata menetlusse Riigikogu ning korraldada

asja arutamiseks suuline kohtuistung. Kolleegium palus menetlusosalistelt täiendavalt arvamust

küsimuses, kas PakAS § 2 p 7 on asjassepuutuv ning põhiseadusega kooskõlas.

KOHTU JA MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

8. Tallinna Ringkonnakohus leidis, et määruse lisa punkt 1 oli vastuolus põhiseaduse § 94 lõikega 2 ja

§-ga 113. Ringkonnakohtu arvates oli pakendiaktsiisi kui maksu objekt kindlaks määratud PakAS

2000. redaktsiooni § 2 punktis 7. Seadusandja oli üldiste mõistetega, nagu "alkoholipakend" ja

"karastusjoogi pakend" piiritlenud, millistel juhtudel PakAS lisas sätestatud aktsiisimäärad

rakenduvad. PakAS 2000. a redaktsiooni § 2 p 7 ei andnud ministrile volitust loetleda

karastusjookidena ükskõik milliseid kaubapositsioone, sh ükskõik milliseid jooke, vaid üksnes

karastusjooke. Lugedes mahla karastusjoogiks, väljus rahandusminister PakAS 2000. a redaktsiooni

§ 2 p 7 volitusnormi piiridest.

Ringkonnakohus oli seisukohal, et mahla karastusjoogiks lugemine on nii tavaarusaama kui ka

teaduslikku käsitlust arvestades meelevaldne. Karastusjoogid kuulusid nii Vabariigi Valitsuse

17. detsembri 2002. a määrusega nr 403 kui ka 11. detsembri 2003. a määrusega nr 311 kehtestatud

Eesti kaupade nomenklatuuris (edaspidi EKN) gruppi 22 "Joogid, alkohol ja äädikas", rubriigid 2201

ja 2202; mahlad seevastu gruppi 20 "Tooted köögi- ja puuviljadest, marjadest, pähklitest või muudest

taimeosadest", rubriik 2009. Viidates PakAS 2000. a redaktsiooni § 2 punktis 7 EKN-ile, ei saanud

seadusandja pidada mahlu vaikimisi karastusjookideks.

9. Rahandusminister oli seisukohal, et rahandusministri määrus ei väljunud PakAS 2000. a

redaktsiooni karastusjoogi mõiste piiridest. PakAS ja pakendiseaduse eesmärgiks on luua pakendite ja

pakendijäätmete tagastamise, kogumise ja taaskasutamise süsteemid, vältides konkurentsimoonutusi

ning tagades pakendite ja pakendijäätmete maksimaalse tagastamise. Ei ole sisulist põhjust erinevalt

maksustada gaseeritud karastusjookide ja gaseerimata karastusjookide pakendeid.

Rahandusminister osundas, et seadusandja aktsepteeris ligi viis aastat rahandusministri määrusega

kehtestatud karastusjoogi definitsiooni. Seadusandja soovi kohelda võrdselt karastusjookidena vett,

limonaadi ja mahla kinnitab ka pakendiseaduse ja pakendiaktsiisi seaduse muutmise seaduse eelnõu

(1043 SE), mille kohaselt sätestatakse varem rahandusministri määrusega kinnitatud kaubarubriigid

edaspidi PakAS § 2 punktis 7.

Täiendavas kirjalikus arvamuses leidis minister, et PakAS § 2 p 7 on asjassepuutuv säte. Asjasse

puutuvad nii PakAS § 2 p 7 esialgne, alates 1. märtsist 1997 kuni 26. juulini 2000 kehtinud

redaktsioon (edaspidi PakAS 1997. a redaktsioon) kui ka PakAS 2000. a redaktsioon. Kumbki säte ei

olnud ministri hinnangul põhiseadusega vastuolus. Seaduses kasutatud mõistete täpsustamine

määruses ei ole võrdne maksukohustuse elementide kehtestamisega.

10. Maksu- ja Tolliamet leidis, et rahandusminister ei väljunud PakAS-s maksumäära kehtestamisel

kastutatud karastusjoogi mõiste piiridest. Täiendavas kirjalikus arvamuses oli Maksu- ja Tolliamet

seisukohal, et PakAS 1997. a redaktsiooni § 2 p 7 ja PakAS 2000. a redaktsiooni § 2 p 7 on

asjassepuutuvad normid, kuid ei ole põhiseadusega vastuolus.

11. OÜ Kadarbiku Köögivili leidis, et mahl kui pakendiaktsiisi maksuobjekt kehtestati

rahandusministri määrusega. PakAS andis rahandusministrile volituse käsitleda karastusjoogina

üksnes karastusjooke. Täiendavas kirjalikus arvamuses leidis OÜ Kadarbiku Köögivili, et

asjassepuutuv norm on PakAS 1997. redaktsiooni § 2 p 7, sest rahandusminister andis määruse selle

sätte alusel. PakAS 2000. a redaktsiooni § 2 p 7 kehtestamisega muutus rahandusministri määrus

kehtetuks.

12. Õiguskantsler leidis, et rahandusministri määrus oli vastuolus põhiseadusega. Täiendavas

kirjalikus arvamuses oli õiguskantsler seisukohal, et lisaks määrusele on asjassepuutuv norm ka

PakAS 2000. a redaktsiooni § 2 p 7. PakAS 2000. a redaktsiooni § 2 p 7 riivab nii põhiseaduse

§-s 31 sätestatud ettevõtlusvabadust kui ka §-s 32 sätestatud omandipõhiõigust, kuid esmatähtis on

põhiseaduse §-st 113 tuleneva üldise maksupõhiõiguse riive. Õiguskantsleri hinnangul ei olnud

PakAS 2000. a redaktsiooni § 2 p 7 volitusnorm formaalselt kooskõlas põhiseaduse § 3 lg 1 esimese

lausega, § 94 lõikega 2 ja §-ga 113.

13. Justiitsministri hinnangul ei saa mahla pidada karastusjoogiks, seetõttu ületas rahandusministri

määrus volitusnormi piire ning on vastuolus põhiseaduse § 3 lõikega 1 ning § 94 lõikega 2. PakAS

2000. a redaktsiooni § 2 p 7 andis rahandusministrile pädevuse selgitada, mida mõistetakse

karastusjoogina, kuid definitsioon ei tohtinud väljuda karastusjoogi tavapärasest mõistest. Minister

leidis, et vaatamata üksikutele näidetele, kus karastusjoogi mõiste on sisuliselt samastatud

mittealkohoolse joogi mõistega, eristatakse vaidluse ajal kehtinud õigusaktides ning tavapärases

keelekasutuses üldjuhul karastusjooki ning mahla. Kuna aktsiis on kehtestatud volitusnormi ületades

seadusest alamalseisva aktiga, praegusel juhul määrusega, on viimane vastuolus ka põhiseaduse

§-ga 113. Täiendavas kirjalikus arvamuses leidis justiitsminister, et PakAS 2000. a redaktsiooni § 2

p 7 on asjassepuutuv norm, kuid ei ole põhiseadusega vastuolus.

14. Riigikogu põhiseaduskomisjon oli kirjalikus arvamuses seisukohal, et PakAS § 2 p 7 on

asjassepuutuv säte, kuivõrd sellega anti täitevvõimule volitusnormis sisalduv õigus ja pandi kohustus.

Komisjon oli seisukohal, et ei PakAS § 2 p 7 ega rahandusministri määrus olnud põhiseadusega

vastuolus.

VAIDLUSTATUD SÄTTED

15. PakAS alates 27. juulist 2000 kuni 31. detsembrini 2004 kehtinud redaktsiooni (PakAS 2000. a

redaktsioon) § 2 punkt 7 sätestas järgmist:

"Käesoleva seaduse mõistes on:

[---]

7) karastusjook - jook Eesti kaupade nomenklatuuri (edaspidi EKN) järgi rahandusministri

kehtestatud kaubapositsioonide kohaselt."

16. Rahandusministri 7. märtsi 1997. a määrusega nr 24 kinnitatud "Eesti kaupade nomenklatuuri

rubriigid, millesse kuuluvad karastusjoogid", mis kehtis alates 1. detsembrist 1998 kuni 17. märtsini

2005, sätestas järgmist:

Karastusjoogid

Eesti kaupade nomenklatuuri rubriigid

1. Kääritamata, piirituselisandita puu- ja

köögiviljamahlad (k.a. viinamarjavirre), suhkru-

või muu magusainelisandiga või ilma

2009

2. Veed, k.a. looduslikud ja tehislikud

mineraalveed ja gaseeritud veed, suhkru- või

muu magusainelisandita ja maitsestamata, välja

arvatud jää ja lumi

2201

3. Veed, k.a. mineraalveed ja gaseeritud veed,

suhkru- või muu magusainelisandiga või

maitsestatud ja muud mittealkohoolsed joogid,

välja arvatud puu- ja juurviljamahlad Eesti

kaupade nomenklatuuri rubriigist 2009

2202

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

17. Kõigepealt võtab kolleegium seisukoha, millised on praeguses põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetluses asjassepuutuvad sätted (I). Seejärel tuvastab kolleegium põhiseaduse § 113 kaitseala

riive (II) ning annab hinnangu asjassepuutuvate sätete põhiseaduspärasusele (III).

I

18. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 14 lg 2 esimese lause kohaselt peab säte,

mille põhiseaduspärasust Riigikohus konkreetse normikontrolli raames hindab, olema asjassepuutuv.

Põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses on asjassepuutuvad üksnes normid, mis on kohtuasja

lahendamisel otsustava tähtsusega.

19. Tallinna Ringkonnakohus ja Tallinna Halduskohus kontrollisid Maksu- ja Tolliameti 11. juuli

2005. a maksuotsuse seaduslikkust ja põhjendatust. Kohtud pidid hindama, kas Maksu- ja Tolliamet

oli õigesti määranud OÜ-le Kadarbiku Köögivili tasumiseks karastusjoogi pakendiaktsiisi

põhjendusega, et osaühing oli 2004. aastal müünud plastpudelitesse villitud mahla.

Maksu- ja Tolliamet tugines rahandusministri määruse nr 24 lisa punktile 1, milles rahandusminister

oli EKN-i rubriigi 2009 kinnitanud karastusjoogi rubriigiks. Rubriiki 2009 kuulusid puu- ja

köögiviljamahlad. Seega tulenes rahandusministri määruse lisa punktist 1, et puu- ja köögiviljamahl

on karastusjook PakAS tähenduses. Sellele tugines Maksu- ja Tolliameti järeldus, et OÜ Kadarbiku

Köögivili oli jätnud karastusjoogi pakendilt pakendiaktsiisi tasumata.

Rahandusministri määruse lisa punkti 1 põhiseadusvastasuse korral oleks kohus pidanud hindama

Maksu- ja Tolliameti otsust teisiti kui selle normi põhiseaduspärasuse puhul. Rahandusministri

määruse nr 24 lisa punkt 1 on asjas otsustava tähtsusega ning asjassepuutuv norm.

20. Õigusselguse tagamise eesmärgil tuleb asjassepuutuvaks lugeda ka need sätted, mis omavad

vaidlustatud normiga tihedat seost ning võivad kehtima jäädes tekitada ebaselgust õigusliku

tegelikkuse suhtes (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 13. veebruari 2007. a

otsus asjas nr 3-4-1-16-06 - RT III 2007, 6, 43, p 18). Kolleegium leiab, et õigusselguse tagamiseks

tuleb vaidlustatud normiga seotud norm lugeda asjassepuutuvaks ka juhul, kui kohus hindab juba

kehtivuse kaotanud regulatsiooni põhiseaduspärasust.

Põhiseaduse § 94 lõikest 2 tuleneb, et minister tohib anda määrusi seaduse alusel ja täitmiseks.

Haldusmenetluse seaduse § 90 lg 1 kohaselt võib määruse anda ainult seaduses sisalduva

volitusnormi olemasolul ning kooskõlas volitusnormi piiride, mõtte ja eesmärgiga. Määruse

põhiseaduspärasuse eelduseks on seega seaduses sätestatud volitusnormi olemasolu. Volitusnormi

põhiseadusvastasuse korral on põhiseadusvastane ka selle alusel antud määrus.

21. Rahandusministri määrus nr 24 kehtis PakAS § 2 punkti 7 alusel. Määrus kehtis muutmata kujul

1. detsembrist 1998 kuni 17. märtsini 2005. Määrus tunnistati kehtetuks rahandusministri 3. märtsi

2005 määrusega nr 23 "Karastusjookide nomenklatuur vastavalt EÜ Nõukogu

määrusele 2658/87/EMÜ tariifi- ja statistikanomenklatuuri ning ühise tollitariifistiku kohta", mis

jõustus 18. märtsil 2005.

Määruse kehtivuse aja jooksul muudeti PakAS § 2 punkti 7 kaks korda. PakAS § 2 p 7 esialgne

redaktsioon kehtis 1. märtsist 1997 kuni 26. juulini 2000 (PakAS 1997. a redaktsioon). 27. juulil 2000

jõustus PakAS § 2 p 7 muudetud redaktsioon, mis kehtis 31. detsembrini 2004 (PakAS 2000. a

redaktsioon). 1. jaanuaril 2005. a jõustus PakAS § 2 p 7 redaktsioon, mis kehtib praeguseni (PakAS

2005. a redaktsioon).

22. Asjassepuutuva volitusnormi leidmiseks tuvastab kolleegium, millise volitusnormi alusel kehtis

määrus maksuotsuse aluseks olnud maksustamisperioodi ajal. Maksu- ja Tolliamet tegi maksuotsuse

11. juulil 2005, määrates pakendiaktsiisi 2004. aasta maksustamisperioodi eest. Maksustamisperioodi

ajal tugines määrus seega PakAS 2000. a redaktsiooni § 2 punktile 7, mis kehtis alates 27. juulist

2000 kuni 31. detsembrini 2004.

PakAS 2000. a redaktsiooni § 2 p 7 põhiseadusvastasuse korral oleks põhiseadusvastane ka

rahandusministri määrus ning kohus oleks pidanud hindama Maksu- ja Tolliameti otsust teisiti kui

volitusnormi põhiseaduspärasuse puhul. Kolleegium leiab, et PakAS 2000. a redaktsiooni § 2 p 7 on

otsustava tähtsusega ning asjassepuutuv norm.

Asjassepuutuva volitusnormi kehtivusajast tulenevalt on ka rahandusministri määrus nr 24

asjassepuutuv ajavahemikul alates 27. juulist 2000 kuni 31. detsembrini 2004.

II

23. Põhiseaduse § 113 kohaselt sätestab riiklikud maksud, koormised, lõivud, trahvid ja

sundkindlustuse maksed seadus. Riigikohtu üldkogu on leidnud, et põhiseaduse § 113 kaitsealas on

kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused, sõltumata sellest, kuidas neid ühes või teises õigusaktis

nimetatakse (Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. a otsus asjas nr 3-4-1-10-00 - RT III 2001, 1, 1,

p 20).

24. Põhiseaduse § 113 eesmärgiks on saavutada olukord, kus kõik avalik-õiguslikud rahalised

kohustused kehtestatakse üksnes Riigikogus vastu võetud ja seadusena vormistatud õigusaktiga.

Avalik-õiguslike rahaliste kohustuste kehtestamise parlamentaarset vormi peeti põhiseaduse

koostamisel oluliseks - seda näitab põhiseaduse § 113 olemasolu ja seosed põhiseaduse teiste sätetega

(vt Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. a otsus asjas nr 3-4-1-10-00 - RT III 2001, 1, 1, p-d 20 ja

21).

Põhiseaduse §-st 113 tuleneb nõue, et kõik maksuõigussuhte elemendid peavad olema kindlaks

määratud seaduses ning üksikute elementide osas ei ole lubatud otsustusõiguse delegeerimine

täitevvõimule. Maksumaksja õigused ja kohustused peavad tulenema vahetult maksuseadusest

(Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 23. märtsi 1998. a otsus asjas nr 3-4-1-2-98 -

RT I 1998, 31/32, 432).

25. Põhiseaduse §-st 113 tuleneb isiku subjektiivne õigus riigi vastu (Riigikohtu üldkogu

22. detsembri 2000. a otsus asjas nr 3-4-1-10-00 - RT III 2001, 1, 1, p 22), mida võib nimetada

üldiseks maksupõhiõiguseks.

26. Seadus riivab põhiseaduse § 113 kaitseala juhul, kui volitab täidesaatvat võimu kindlaks määrama

mõnda maksusuhte elementi. Määrus riivab põhiseaduse § 113 kaitseala juhul, kui määrab kindlaks

maksusuhte elemendi.

27. PakAS 2000. a redaktsiooni § 2 p 7 sätestas: "karastusjook - jook Eesti kaupade nomenklatuuri

(edaspidi EKN) järgi rahandusministri kehtestatud kaubapositsioonide kohaselt." Selle alusel

kehtestas rahandusminister määruse nr 24 lisas, et karastusjoogid on EKN rubriikidesse 2009, 2201 ja

2202 kuuluvad joogid. Vabariigi Valitsuse 17. detsembri 2002. a määruse nr 403 "Eesti kaupade

nomenklatuur" järgi kuulusid rubriiki 2009 puu- ja köögiviljamahlad (kääritamata, piirituselisandita

puu- ja köögiviljamahlad, suhkru- või muu magusainelisandiga või ilma); rubriiki 2201 veed

(k.a looduslikud ja tehislikud mineraalveed ja gaseeritud veed, suhkru- või muu magusainelisandita ja

maitsestamata, jää ja lumi) ning rubriiki 2202 veed ja muud mittealkohoolsed joogid

(k.a mineraalveed ja gaseeritud veed, suhkru- või muu magusainelisandiga või maitsestatud ja muud

mittealkohoolsed joogid, välja arvatud puu- ja juurviljamahlad rubriigist 2009).

Seadusandja volitas rahandusministrit nimetama EKN-i rubriigid, mis sisaldaksid jooke, mis oleksid

käsitatavad karastusjookidena PakAS tähenduses. Karastusjoogi mõiste defineerimine oli vajalik

selleks, et maksustada nende jookide pakendid karastusjoogi pakendiaktsiisiga. PakAS 2000. a

redaktsiooni lisa kehtestas eraldi pakendiaktsiisi määrad karastusjoogi pakenditele ning

alkoholipakenditele.

Rahandusministri määruses teatud jookide (EKN-i rubriikide kaudu) seostamine PakAS karastusjoogi

mõistega tõi kaasa õigusliku tagajärje - need joogid maksustati karastusjoogi pakendiaktsiisiga.

Seetõttu on kolleegium seisukohal, et volitades PakAS 2000. a redaktsiooni § 2 punktis 7

rahandusministrit sisustama karastusjoogi mõistet, volitas seadusandja ministrit kehtestama

karastusjoogi pakendiaktsiisi maksuobjekti. Seadusandja volitust täites kehtestas rahandusminister

määruses nr 24 pakendiaktsiisi maksuobjekti.

28. Kolleegium ei nõustu rahandusministri seisukohaga, et seadusandja määratles PakAS 2000. a

redaktsiooni § 2 punktis 7 ise maksuobjekti ning volitas rahandusministrit seda mõistet üksnes

täpsustama. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi varasema tõlgenduse kohaselt võib

rahalise kohustuse kehtestamist delegeerida juhul, kui see tuleneb rahalise kohustuse iseloomust ning

kindlaks määratakse diskretsiooni ulatus (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

19. detsembri 2003. a otsus asjas nr 3-4-1-22-03 - RT III 2004, 2, 14, p 19).

Kolleegium ei tuvastanud, milline pakendiaktsiisi olemusest tulenev vajadus tingis maksuobjekti

määratlemise delegeerimise täidesaatvale võimule. Seadusandjal oli võimalik ise nimetada EKN-i

rubriigid, millesse kuuluvad joogid oleksid karastusjoogid ning maksustatavad karastusjoogi

pakendiaktsiisiga. Kolleegium peab vajalikuks märkida, et Riigikogu 10. koosseisu menetluses oli

pakendiseaduse ja pakendiaktsiisi seaduse muutmise seaduse eelnõu (1043 SE). Eelnõu kohaselt

oleks varem rahandusministri määrusega kinnitatud kaubarubriigid sätestatud PakAS § 2 punktis 7.

Eelnõu seletuskiri ütles järgmist: "Kehtiva pakendiaktsiisiseaduse § 2 punkti 7 kohaselt kehtestab

karastusjookide hulka kuuluvate kaupade nomenklatuuri rubriigid rahandusminister. Kuna tegemist

on maksualaste piirangutega, on õigem sätestada karastusjookide määratlemine pakendiaktsiisi

seaduses." Riigikogu 10. koosseisu volituste lõppemisega 2007. a märtsis langes seaduseelnõu

nr 1043 SE Riigikogu menetlusest välja.

29. Kolleegiumi hinnangul ei määratlenud seadusandja rahandusministrile antud volituse ulatust

piisavalt, et see vastaks põhiseaduse § 113 nõuetele. PakAS regulatsioonist polnud võimalik välja

lugeda, milline oli seadusandja tahe karastusjoogi mõiste sisustamisel - milliseid jooke seadusandja

soovis näha karastusjookidena ning milliseid mitte. Volitusnormi kehtestamise ajal, 2000. aastal

kehtinud EKN (kinnitatud Vabariigi Valitsuse 19. jaanuari 1999. a määrusega nr 20) ei kasutanud

mõistet "karastusjook". Karastusjoogina ei määratle jooke ka praegu kehtiv EKN (kinnitatud

Vabariigi Valitsuse 17. detsembri 2002 määrusega nr 403).

Sõna "karastusjook" kasutamine PakAS-is ei defineeri maksuobjekti piisavalt. Isegi juhul, kui mõista

karastusjoogi all igasugust "karastavat jooki", on see mõiste liiga lai, hindamaks seadusandja tahet

küsimuses, millise joogi pakend maksustada pakendiaktsiisiga. Kolleegiumi hinnangul on

karastusjook määratlemata õigusmõiste, mida tuleb sisustada PakAS kontekstis. "Määratlemata

õigusmõiste on õigustehniline vahend, mille puhul seadusandja loobub detailsete ettekirjutuste

andmisest seadustes enestes, delegeerides normi täpsustamise seaduse rakendajale. Kuna

määratlemata õigusmõiste on seadusandja poolt loodud, tuleb seda sisustada seadusandja juhiste ja

eesmärkide abil" (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 13. juuni 2005. a otsus asjas

nr 3-4-1-5-05 - RT III 2005, 23, 233, p 16). Seetõttu ei tule siin lähtuda mitte niivõrd tavatähendusest

või mõistekasutusest teistes õigusaktides, vaid PakAS sõnastusest ja eesmärgist.

30. PakAS vastuvõtmisel 1996. aastal soovis seadusandja eristada alkoholipakendit karastusjoogi

pakendist. Aktsiisimäärad alkoholipakendile olid sätestatud PakAS lisa punktis 1, karastusjoogi

pakendile lisa punktis 2. Kuigi aktsiisimäärad olid mõlema pakendi liigi puhul samad, jõustus

alkoholipakendi aktsiis 1. märtsil 1997. Karastusjoogi pakendi aktsiisi jõustumist lükati PakAS § 14

lõikest 1 juhindudes edasi 1998. aasta 1. detsembrini. PakAS eelnõu seletuskirjas märgiti:

"Pakendiaktsiis rakendatakse esmalt alkoholi pakendile. Muu kauba pakendi maksustamine on kavas

hiljem, et potentsiaalsetel aktsiisimaksjatel oleks eelnevalt võimalik aktsiisiga maksustamise

vältimiseks asuda pakendit taaskasutama." Sellest järeldub, et seadusandja eesmärgiks oli maksustada

pakendiaktsiisiga joogipakendid, eristades sealjuures alkoholi muudest jookidest, ning karastusjoogi

mõiste toodi sisse tähistamaks muid jooke.

31. Kolleegium analüüsib ka PakAS 1997. a redaktsiooni § 2 punkti 7, sest rahandusminister andis

määruse nr 24 esialgu just selle volitusnormi alusel. PakAS 1997. a redaktsiooni § 2 p 7 sätestas:

"karastusjook - karastusjook Eesti kaupade nomenklatuuri (edaspidi EKN) järgi. Rahandusminister

määrab EKN rubriigid, millesse kuuluvad karastusjoogid."

PakAS vastuvõtmise ajal, 19. detsembril 1996 ega jõustumise ajal, 1. märtsil 1997 ei olnud EKN-i

üldaktiga kehtestatud. EKN kehtestati esimest korda Vabariigi Valitsuse 19. jaanuari 1999. a

määrusega nr 20 "Eesti kaupade nomenklatuuri ja Eesti kaupade nomenklatuuri ning tolliseaduse ja

teiste seaduste alusel kehtestatud nomenklatuuride haldamise ja pidamise korra kinnitamine". Määrus

jõustus 13. veebruaril 1999, kuigi määruse punkti 3 kohaselt hakati EKN-i kasutama alates

1. jaanuarist 1999. Vabariigi Valitsuse määrus oli antud tolliseaduse § 23 lg-te 2 ja 4 alusel, mis võeti

vastu 17. detsembril 1997 ning jõustus 19. jaanuaril 1998.

Kuni 1999. aastani reguleeris kaupade nomenklatuuri Tolliameti siseakt. Vabariigi Valitsuse

16. märtsi 1993 määrusega nr 72 "Ühtse kaupade nomenklatuuri kasutuselevõtmise kohta" pandi

Tolliametile kohustus võtta alates 1. aprillist 1993. a Eesti kaupade nomenklatuur kasutusele ning

korraldada selle haldamine (etaloneksemplari hoidmine, nimetatud nomenklatuuri aktualiseerimine ja

levitamine) (määruse punktid 4 ja 5). Nomenklatuur pidi tuginema "Harmoniseeritud süsteemi

konventsioonile" ning Euroopa Majandusühenduse 23. juuli 1987. a määrusega nr 2658/87 kinnitatud

"Euroopa Majandusühenduse kombineeritud tariifide ja statistika nomenklatuurile". Euroopa

Majandusühenduse nomenklatuur ei kasutanud karastusjoogi mõistet.

32. PakAS 1997. a redaktsiooni § 2 p 7 andis rahandusministrile õiguse määratleda karastusjoogid

EKN-i rubriikide kaudu. EKN-i ei olnud üldakti tasemel vastu võetud ning ka hiljem kehtestatud

EKN ei kasutanud karastusjoogi mõistet. Seega ei saa järeldada, et PakAS vastuvõtmise ning

karastusjoogi mõiste kasutusele võtmise ajal oli seadusandjal selge nägemust sellest, millised joogid

on karastusjoogid.

PakAS 2000. a redaktsiooni § 2 p 7 kehtestati pakendiaktsiisi seaduse muutmise seadusega.

Pakendiaktsiisi seaduse muutmise seaduse eelnõu (404 SE) seletuskiri selgitas muudatuse põhjuste

kohta: "§ 2 punktis 7 on karastusjook defineeritud kui karastusjook Eesti kaupade nomenklatuuri

(EKN) järgi. EKN aga ei anna karastusjoogi definitsiooni, vaid selle alusel on võimalik määrata

kaubarubriigid, millesse kuuluvad joogid loetakse karastusjookideks. Seetõttu on tehtud ettepanek

karastusjoogi mõistet täpsustada."

33. PakAS eelnõu seletuskirja kohaselt oli PakAS kehtestamise eesmärgiks kaitsta keskkonda

kasutatud pakenditest tekkiva reostuse eest, samuti äratada pakendi tootjas, kasutajas ja importijas

huvi pakendit taaskasutada, et vabaneda aktsiisi maksmisest. PakAS-i eesmärgiks oli seega luua

keskkonna kaitsmiseks pakendite ja pakendijäätmete tagastamise, kogumise ja taaskasutamise

süsteem.

Keskkonnakaitse eesmärgist lähtudes ei ole vahet, millist jooki pakend sisaldab. Oluline on pakendi

materjal, suurus ning taaskasutamise võimalused. PakAS kehtiva redaktsiooni (PakAS 2005. a

redaktsiooni) kohaselt maksustataksegi pakendid mitte pakendi sisust, vaid materjalist ja kaalust

lähtudes.

34. Eeltoodust lähtudes on kolleegium seisukohal, et PakAS 2000. a redaktsiooni § 2 p 7 sätestades

jättis seadusandja rahandusministri otsustada, millised joogid peaksid kuuluma karastusjoogi mõiste

alla ning tuleks maksustada pakendiaktsiisiga. Volitusnormi sõnastus nõudis üksnes, et karastusjook

peab olema "jook" ning vastama EKN-i kaubapositsioonidele. Nii jättis PakAS 2000. a redaktsiooni

§ 2 p 7 rahandusministri otsustada näiteks selle, kas jätta mõni EKN-is nimetatud jook karastusjoogi

mõiste alt välja. Seadusandja ei piiritlenud rahandusministrile antud volituse ulatust selliselt, et see

vastaks põhiseaduse § 113 nõuetele.

Kolleegium leiab, et PakAS 2000. a redaktsiooni § 2 p 7 ning rahandusministri määrus nr 24 riivasid

põhiseaduse § 113 kaitseala. PakAS 2000. a redaktsiooni § 2 p 7 volitas rahandusministrit kehtestama

karastusjoogi pakendiaktsiisi maksuobjekti ning rahandusminister kehtestas määrusega karastusjoogi

pakendiaktsiisi maksuobjekti.

III

35. Põhiseaduse § 11 esimene lause lubab põhiõigusi riivata üksnes kooskõlas põhiseadusega. See

tähendab, et põhiõiguse iga riive peab vastama kõigile põhiseaduse normidele.

Põhiõiguse riive peab olema nii formaalselt kui materiaalselt põhiseaduspärane (vt Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 13. juuni 2005. a otsus asjas nr 3-4-1-5-05 - RT III 2005,

23, 233, p 7). Formaalne kooskõlas põhiseadusega tähendab, et põhiõigusi piirav õigustloov akt peab

vastama põhiseaduse pädevus-, menetlus- ja vorminõutele ning määratuse ja seadusereservatsiooni

põhimõtetele (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 13. juuni 2005. a otsus asjas

nr 3-4-1-5-05 - RT III 2005, 23, 233, p 8). Põhiõiguse riive formaalse põhiseaduspärasuse nõuet ei

saa alahinnata, sest ka põhiseaduse formaalsete nõuete eesmärgiks on põhiõiguste ja -vabaduste

kaitse.

36. Põhiseaduse § 3 lg 1 esimese lause kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ning

sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Põhiseaduse § 3 lg 1 esimeses lauses on sätestatud üldine

seadusereservatsiooni põhimõte (vt Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. a otsus asjas

nr 3-4-1-10-00 - RT III 2001, 1, 1, p 28; Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

13. juuni 2005. a otsus asjas nr 3-4-1-5-05 - RT III 2005, 23, 233, p 9). Üldise seadusereservatsiooni

põhimõte piiritleb seadusandliku ning täidesaatva võimu pädevust. Seaduste kehtestamine on

seadusandja õigus ja kohustus. Põhiseaduse § 65 p 1 kohaselt võtab seadusi vastu Riigikogu.

Põhiseadus ei välista, et seadusandja delegeerib osa oma seadusandlikust pädevusest täitevvõimule.

Kuid üldine seadusereservatsiooni põhimõte keelab seadusandjal täitevvõimule delegeerida seda,

milleks põhiseadus kohustab seadusandjat ennast. Põhiseaduse § 113 kohustab kõiki avalik-

õiguslikke rahalisi kohustusi kehtestama seadusandjat.

37. Üldise seadusereservatsiooni põhimõttest tuleneb ka nõue, et täitevvõimu tohib teostada, kui

selleks on seaduse volitus (Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. a otsus asjas nr 3-4-1-10-00 - RT

III 2001, 1, 1, p 28). Selle põhimõtte kohaselt vajab põhiõiguste piiramine seadusandjast alamalseisva

organi poolt seadusandja volitust (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 13. juuni

2005. a otsus asjas nr 3-4-1-5-05 - RT III 2005, 23, 233, p 9). Sama eesmärki teenib ka põhiseaduse

§ 94 lg 2, mille kohaselt annab minister määrusi seaduse alusel ja täitmiseks. Seadusereservatsiooni

põhimõttest tulenevalt on põhiseadusvastase volitusnormi alusel antud määrus põhiseadusega

vastuolus.

38. Kolleegium tuvastas, et PakAS 2000. a redaktsiooni § 2 punkt 7 volitas rahandusministrit

kehtestama karastusjoogi pakendiaktsiisi maksuobjekti ning riivas põhiseaduse § 113 kaitseala.

Kolleegiumi hinnangul on üldise maksupõhiõiguse selline riive formaalselt vastuolus põhiseaduse § 3

lg 1 esimese lausega ning §-ga 113. Kolleegium piirdub formaalse põhiseadusvastasuse

tuvastamisega ning ei asu hindama sätte materiaalset põhiseaduspärasust.

Lähtudes põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 15 lg 1 punktist 5, tunnistab

kolleegium, et pakendiaktsiisi seaduse 27. juulist 2000 kuni 31. detsembrini 2004 kehtinud

redaktsiooni § 2 p 7 oli vastuolus põhiseaduse § 3 lg 1 esimese lausega ning §-ga 113.

39. Kolleegium tuvastas, et rahandusminister kehtestas määruses nr 24 karastusjoogi pakendiaktsiisi

maksuobjekti ning riivas põhiseaduse § 113 kaitseala. Kolleegiumi hinnangul on rahandusministri

määrusest tulenev üldise maksupõhiõiguse riive formaalselt vastuolus põhiseaduse § 3 lg 1 esimese

lausega ning §-ga 113.

Rahandusministri määrus tugines põhiseadusvastasele volitusnormile. Põhiseadusvastase

volitusnormi alusel antud määrus on formaalselt vastuolus põhiseaduse § 3 lg 1 esimese lausega ning

§ 94 lõikega 2. Tuvastanud määruse formaalse põhiseadusvastasuse, ei pea kolleegium vajalikuks

anda hinnangut määruse materiaalsele põhiseaduspärasusele.

Kolleegium leiab, et rahandusministri 7. märtsi 1997. a määrus nr 24 oli asjassepuutuval

ajavahemikul - 27. juulist 2000 kuni 31. detsembrini 2004 - vastuolus põhiseaduse § 3 lg 1 esimese

lausega, § 94 lõikega 2 ning §-ga 113.

Märt Rask, Eerik Kergandberg, Indrek Koolmeister, Ants Kull, Priit Pikamäe