3-3-1-96-06 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number

3-3-1-96-06

Määruse kuupäev

14. mai 2007

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, Indrek Koolmeister ja Julia Laffranque

Kohtuasi

JK Otsa Talu OÜ kaebus Põllumajanduse Registrite ja

Informatsiooni Ameti peadirektori 19. detsembri 2005. a

käskkirja nr 1-3.13-4/74 p 133 tühistamise ja ettekirjutuse

tegemise nõudes

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Ringkonnakohtu 7. septembri 2006. a otsus haldusasjas

nr 3-06-250

Menetluse alus Riigikohtus

JK Otsa Talu OÜ kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Seoses Euroopa Kohtult eelotsuse taotlemisega ja menetluse peatamisega Riigikohtu

halduskolleegiumi menetletavas kohtuasjas nr 3-3-1-95-06, peatada Halduskohtumenetluse

seadustiku (HKMS) § 22 alusel käesolevas kohtuasjas menetlus kuni kohtuasja nr 3-3-1-95-06

peatamise ajendiks olnud Euroopa Kohtule esitatud eelotsuse küsimustes Euroopa Kohtu

lahendi jõustumiseni.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. JK Otsa talu OÜ esitas halduskohtule kaebuse, milles taotles Põllumajanduse Registrite ja

Informatsiooni Ameti (edaspidi PRIA) peadirektori 19. detsembri 2005. a käskkirja nr 1-3.13-4/74

p 133 tühistamist ja ettekirjutuse tegemist maksta kaebajale välja esitatud taotluse alusel

keskkonnasõbraliku tootmise eest toetus.

Vaidlustatud käskkirjaga jäeti rahuldamata põllumajandusliku keskkonnatoetuse taotlus

keskkonnasõbraliku tootmise eest põhjendusel, et tootmist ei määrata massiivile, millel puudub

kehtiv keskkonnasõbraliku tootmise kohustus. Käskkirja andmisel lähtuti Euroopa Liidu ühise

põllumajanduspoliitika rakendamise seadusest (ELÜPS) ja põllumajandusministri 20. aprilli 2004. a

määrusest nr 51 "Põllumajandusliku keskkonnatoetuse saamise täpsemad nõuded ning toetuse

taotlemise, taotluse menetlemise ja toetuse maksmise täpsem kord" (edaspidi põllumajandusministri

määrus nr 51).

Kaebuse kohaselt ei ole põllumajandusministri määruse nr 51 § 82 lg 7 alusel toetuse maksmata

jätmine õiguspärane, sest põllumajandusminister on määruse nr 51 § 82 lg 7 täiendamisega alates

1. maist 2005 rikkunud Põhiseaduse (PS) §-des 11 ja 12 sätestatud proportsionaalsuse ja võrdse

kohtlemise põhimõtteid. Kohaldada tulnuks üksnes põllumajandusministri määruse nr 51 enne

1. maid 2005 kehtinud redaktsiooni, mille alusel PRIA saanuks teha kaebaja suhtes positiivse

otsustuse. Kaebajal oli juba 2004. a varutud külvideks vajalikud seemned 2005. a kevadeks, seega

olid keskkonnasõbralikuks tootmiseks ettevalmistused tehtud.

2. Tartu Halduskohus jättis 28. aprilli 2006. a otsusega haldusasjas nr 3-06-250 kaebuse

rahuldamata. Halduskohtu arvates on põllumajandusminister pädev andma määrusi ja määruse norme

muutma ning põllumajandusministri määruse nr 51 täiendamist, millega muudeti toetuse maksmise

korda, ei saa lugeda kaebaja õigusi kitsendavaks. Põllumajandusministri määrus nr 51 ja selle

muudatus on kehtestatud ELÜPS § 43 lg 2 ja § 44 lg 2 alusel ning kooskõlas Euroopa Liidu Nõukogu

määruse (EÜ) nr 1257/1999 "Euroopa Põllumajanduse Arenduse ja Tagatisfondi (EAGGF) toetuste

kohta maaelu arendamiseks ning teatavate määruste muutmise ja kehtetuks tunnistamise kohta"

(edaspidi EL Nõukogu määrus nr 1257/1999) art 44 lg 2 alusel heaks kiidetud Eesti maaelu

arengukavaga 2004-2006 (edaspidi Arengukava). Seega on põllumajandusministri määrusel olemas

vastav delegatsiooninorm. ELÜPS § 42 lg 2 kohaselt otsustab põllumajandusminister, millist liiki

maaelu arengu toetust eelarveaastal antakse ja millist liiki tegevusi toetatakse. ELÜPS § 42 lg 3 järgi

toetuse saamise õigust ei teki, kui selle tegevuse toetamist pole eelarveaastas ette nähtud. Kaebaja oli

pindalatoetuse taotluse esitamise ajal 27. mail 2005 teadlik põllumajandusministri määruse nr 51 § 82

lg 7 olemasolust (muudatus kehtis alates 1. maist 2005), mistõttu ei saa määruse muudatus rikkuda

kaebaja õiguspärast ootust saada toetust. PRIA on taotluse rahuldamata jätmisel lähtunud õigesti

asjaolust, et kaebaja ei vastanud põllumajandusministri määruse nr 51 § 82 lg 7 nõuetele. 2005. aastal

ei olnud riigil eelarvest tulenevalt võimalik anda põllumajanduslikku keskkonnatoetust uutele

taotlejatele, kellel puudus kehtiv keskkonnasõbraliku tootmise kohustus 2004. aastast.

Põllumajandusministri määruse nr 51 § 82 lg 7 kehtestamine ei rikkunud võrdse kohtlemise

põhimõtet kaebaja suhtes, kuna teda on koheldud ühetaoliselt kõigi teistega ühtedes ja samades

oludes ning samadel eeldustel. Kaebaja õiguste põhiseaduslik riive puudub.

3. JK Otsa Talu esitas Tartu Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse, milles taotles halduskohtu

otsuse tühistamist ja uue otsuse tegemist, millega kaebus rahuldada. Apellatsioonkaebuse

põhjenduste kohaselt on halduskohus ebaõigesti tõlgendanud ja kohaldanud ELÜPS § 42 lg-d 2 ja 3;

§ 43 lg-t 2 ja § 44 lg-t 2. ELÜPS § 42 lg 2 mõtteks oli iga toetuse liigi korral anda kõigile, sõltumata

nende varasematest toetuste taotlustest, sama liigi toetuse osas võimalus taotleda iga-aastaselt sama

liiki toetust, sõltumata ka sellest, kas isikule oli seda liiki toetust juba varem määratud. Kohus oleks

pidanud lähtuvalt uurimispõhimõttest kontrollima ELÜPS vaidlusaluste sätete ning

põllumajandusministri määruse nr 51 § 82 lg 7 vastavust EL Nõukogu määrusega (EÜ) nr 1258/1999

"Ühise põllumajanduspoliitika rahastamise kohta" (edaspidi EL Nõukogu määrus nr 1258/1999) ning

EL Nõukogu määrusega nr 1257/1999 ja selle alusel heaks kiidetud Eesti maaelu arengukavaga 2004-

2006 ning tuvastama põllumajandusministri määruse nr 51 § 82 lg 7 vastuolu arengukavaga ja EL

määrusega nr 1257/1999, mis ei võimalda kehtestada taotlejate suhtes ebavõrdseid reegleid.

Põllumajandusminister oleks saanud vähendada proportsionaalselt kõiki nõuetele vastavaid toetusi.

Apellandi toetusest ilmajätmine oli ebaproportsionaalne piirang, mis on vastuolus Põhiseaduse ja

Euroopa Ühenduse (edaspidi EÜ) õigusega. EÜ õigust rakendav liikmesriigi õigus ei tohi olla EÜ

õigusega vastuolus, seda on öelnud ka Riigikohus. Usalduse kaitse ja õigusriigi põhimõttega ei ole

kooskõlas asjaolu, et põllumajandusminister otsustas alles üks kuu enne 2005. a taotluste esitamise

tähtaega muuta senist määrust. Kaebaja oli selleks ajaks teinud juba ümberkorraldused oma

põllumajandusliku tootmise üleviimiseks keskkonnasõbralikule tootmisele ja selle tagasipööramine ei

olnud 2005. a aprilli lõpus enam võimalik.

4. Tartu Ringkonnakohus jättis 7. septembri 2006. a otsusega haldusasjas nr 3-06-250 JK Otsa

Talu OÜ apellatsioonkaebuse rahuldamata, Tartu Halduskohtu otsuse muutmata ja apellandi

menetluskulud tema enda kanda. Tartu Ringkonnakohtu arvates on halduskohus õigesti leidnud, et

põllumajandusminister oli pädev täiendama 20. aprilli 2004. a määrust nr 51. Põllumajandusministril

on ELÜPS § 43 lg 2 ja § 44 lg 2 alusel õigus kehtestada maaelu arengu toetuse saamiseks täpsemad

nõuded taotleja ja kavandatava tegevuse kohta, isegi kui apellandil on õigus, et eelviidatud sätted ei

anna selleks otse pädevust. ELÜPS §-st 42 nähtub nimelt põhimõte, et põllumajandusminister

kehtestab toetuse liigid eelarveaastaks ja sellega ei ole vastuolus, kui minister täpsustab toetuse

saamiseks esitatud nõudeid taotleja ja kavandatava tegevuse kohta eelarveaasta kaupa.

Põllumajandusministri määruse nr 51 § 82 lg-ga 7 ongi põllumajandusminister kehtestanud

keskkonnasõbraliku tootmise tegevuse eest 2005. aastal toetuse taotlejale täpsemad nõuded.

Põllumajandusministri tegevus nõuete täpsustamisel ei ole vastuolus EÜ õigusega, nagu väidab

apellant. Siinkohal märgib ringkonnakohus, et apellant ei ole täpsustanud, milliseid EL määruste

nr 1257/1999 ja nr 1258/1999 artikleid ta on silmas pidanud. Põllumajandusministri määrus nr 51 ei

ole vastuolus EL Nõukogu määrusega nr 1258/1999 ega EL Nõukogu määruse nr 1257/1999 art 24 p-

ga 1. Ka põllumajandusministri määruse nr 51 § 82 lg 7 kohaselt võis toetust saada igal aastal, seda

juhul, kui taotlejale oli 2004. aastal tehtud juba toetuse määramise otsus, millest tulenevalt tal hakkas

kehtima toetuse saamisega seotud kohustus. Kuna apellandil ei olnud õigust saada toetust

põllumajandusministri määruse nr 51 § 82 lg 7 alusel, on asjassepuutumatu apellandi viide

Arengukava p 12.6.2 teisele lõikele, mille kohaselt võib põllumajandusminister kehtestada nõuetele

vastavate toetuste proportsionaalse vähendamise.

Õige on halduskohtu seisukoht, et rikutud ei ole proportsionaalsuse ja võrdse kohtlemise põhimõtteid.

Põllumajandusministri määruse nr 51 § 82 lg 7 kohtleb apellanti ja temaga sarnases olukorras olevaid

isikuid võrdselt. Rikutud ei ole ka apellandi suhtes usalduse kaitse ja õiguskindluse printsiipe.

Apellant esitas taotluse toetuse saamiseks 27. mail 2005, põllumajandusministri määruse nr 51

vaidlusalune § 82 lg 7 jõustus 1. mail 2005. Seega pidi taotluse esitamise ajal olema apellandile selge,

et tal ei ole toetusele õigust. Asjaolu, et taotleja tegi väidetavalt 2004. a sügisel ettevalmistusi

üleminekuks keskkonnasõbralikule tootmisele, ei saanud luua talle kindlust, et ta saab 2005. aastal

keskkonnasõbraliku tootmise tegevuse eest toetust.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

5. JK Otsa Talu OÜ kassatsioonkaebuses palutakse tühistada halduskohtu ja ringkonnakohtu

otsused ning teha uus otsus, millega rahuldada JK Otsa Talu OÜ kaebus, tühistada PRIA peadirektori

vaidlusaluse käskkirja p 133, teha PRIA-le ettekirjutus, millega kohustada teda ühe kuu jooksul

kohtuotsuse jõustumisest määrama ja maksma välja JK Otsa Talu OÜ-le tema 27. mail 2005 esitatud

taotluse alusel keskkonnasõbraliku tootmise toetus ning mõista PRIA-lt välja menetluskulud.

Kassatsioonkaebuse põhjendused on järgmised:

1) pooled ei vaidle selle üle, et taotleja vastas toetuse saamise nõuetele kuni 1. maini 2005, mil

hakkas kehtima põllumajandusministri määruse nr 51 uus redaktsioon. Seejuures ei olnud varasemast

redaktsioonist võimalik järeldada, et määrust kohaldatakse üksnes 2004. aastal esitatud taotluste osas,

ega seda, et 2005. aastal toetuse taotlejate ringi kitsendatakse;

2) kassaator, usaldades määruse kuni 1. maini 2005 kehtinud redaktsiooni, tegi 2004. aastal

ümberkorraldusi ja kulutusi oma tootmise keskkonnasõbraliku tootmisega vastavusse viimiseks. Ka

selles osas poolte vahel vaidlus puudub;

3) Põhiseadusest tuleneva usalduse kaitse ja õiguskindluse printsiibiga ei ole kooskõlas, et

põllumajandusminister otsustas vähem kui üks kuu enne 2005. a taotluste esitamise tähtaega

kehtestada määruse nr 51 muudatused, millega arvestamiseks jäi kaebajal liiga lühike aeg selleks, et

korraldada oma tootmine uuesti ümber endiseks. Muudatus võeti vastu hilinemisega ja see jõustus

kiirustades. Seetõttu tulnuks vastavuses õigusriigi põhimõttega arvestada 2005. aastal taotluste

lahendamisel põllumajandusministri määruse nr 51 kuni 1. maini 2005 kehtinud redaktsiooni;

4) vaidlusalune muudatus kui osa EÜ õigust rakendavast siseriiklikust õigusest on vastuolus EÜ

õiguse ja Arengukavaga, EL määruse rakendamiseks vastu võetud ELÜPS-ga ning seega ka EL

põllumajanduspoliitika põhimõtetega. Toetudes mh Riigikohtu halduskolleegiumi 25. aprilli 2006. a

määrusele kohtuasjas nr 3-3-1-74-05, leiab kassaator, et EL määrust rakendav liikmesriigi õigus ei

tohi olla vastuolus ei EÜ õiguse ega ka Põhiseadusega;

EL Nõukogu määruse nr 1257/1999 art 24 p-st 1 tuleneb, et põllumajanduse keskkonnapoliitikaga

seotud toetusi antakse igal aastal. EL Nõukogu määrustest nr 1257/1999 ja nr 1258/1999 ei tulene, et

liikmesriigid võiksid reguleerida nimetatud määruste täitmiseks antavate siseriiklike aktidega

toetuste, sh keskkonnasõbraliku tootmise eest antava toetuse taotlemist ja andmist ebavõrdselt

sõltuvalt sellest, kas ja millisel eelarveaastal vastava liigi toetuse saaja on seda liiki toetust taotlenud

ja saanud, kuigi seda liiki toetust anti igal eelarveaastal. ELÜPS § 44 lg 2 ei võimalda kehtestada

siseriikliku aktiga taotluse rahuldamata jätmise alusena sellist viisi või tingimust, mis oleks vastuolus

EÜ õigusega. Põllumajandusministri määruse nr 51 § 82 lg 7 on vastuolus ka Arengukava p-

ga 12.6.2, mille kohaselt tulnuks eelarvevahendite puudujäägi korral vähendada proportsionaalselt

kõikide nõuetele vastavate taotlejate toetuse summat taotlusega hõlmatud põllumajandusmaa pindala

alusel või toetust toetatavate tegevuste kaupa või mingil muul alusel. Põllumajandusminister oleks

pidanud lubama ka 2005. aastal taotleda toetust kõigil nõuetele vastanud isikutel, sh nendel, kes

2004. a toetust ei taotlenud;

5) põllumajandusministri määruse nr 51 täiendamine seoses eelarvevahendite puudujäägiga ei olnud

põhjendatud, sest samal aastal põllumajandusminister oma 29. juuni 2005. a määrusega nr 76 hoopis

laiendas keskkonnasõbraliku tootmise eest toetuse saajate ringi isikutega, kelle põllumassiivid asuvad

NATURA 2000 võrgustiku alal;

6) kuivõrd kohtud on tõlgendanud ja kohaldanud eelviidatud õigusakte valesti, ei ole õige ka kohtute

järeldus, et ELÜPS § 42 lg 2 ja 3, § 43 lg 2 ja § 44 lg 2 andsid põllumajandusministrile volitusnormi

määruse nr 51 § 82 lg 7 kehtestamiseks. Nimetatud sätted annavad põllumajandusministrile õiguse

kehtestada üksnes eelarveaastal antavate toetuste liigi ja selleks liigiks ette nähtud vahendite jaotuse,

mitte aga kitsendada taotlejate ringi. ELÜPS § 42 lg-st 3 järeldub, et 2005. eelarveaastal ei oleks

keskkonnasõbraliku tootmise eest toetuse taotlemise ja saamise õigust tekkinud üksnes siis, kui seda

liiki toetuse andmist ei oleks põllumajandusminister 2005. aastaks üldse kehtestanud, sh neile, kes

olid toetust taotlenud ja saanud 2004. aastal;

7) põllumajandusministri määruse nr 51 § 82 lg-ga 7 kehtestati ebaproportsionaalne piirang, mis on

vastuolus Põhiseadusest tuleneva proportsionaalsuse põhimõttega ja ka võrdse kohtlemise

printsiibiga.

6. Vastustaja PRIA palub jätta kassatsioonkaebuse rahuldamata ja jätta jõusse halduskohtu ja

ringkonnakohtu otsused. PRIA arvamuse kohaselt on praegusel juhul käitutud nii, nagu näeb ette EL

Nõukogu määruse nr 1257/1999 art 24 p 1 - keskkonnapoliitikaga seotud kohustusega toetust antakse

igal aastal. Kõik taotlejad, kes võtsid 2004. aastal keskkonnatoetuse taotlemisega vastava kohustuse,

saavad seda toetust taotleda ka järgmistel aastatel. Kuid kuna kaebaja ei taotlenud 2004. aastal

keskkonnasõbraliku tootmise toetust, siis ei saanud tal tekkida ka mingisugust kohustust ja talle ei

laiene ka toetuse saamise õigus. Kaebaja tõlgendab sätet laiendavalt kõigi isikute suhtes, kuid kohtud

on õigesti tuvastanud, et Põhiseadusest tulenevaid proportsionaalsuse ja võrdse kohtlemise

põhimõtteid ei ole rikutud. Kohtud on õigesti kohaldanud ja tõlgendanud ELÜPS § 42 lg 2 ja 3

sätteid, mis annavad põllumajandusministrile vastava volituse. Põllumajandusliku keskkonnatoetuse

eesmärgiks on soodustada keskkonnasõbralike põllumajandusmeetodite juurutamist ja jätkuvat

kasutamist, säilitada ja suurendada bioloogilist ning maastikulist mitmekesisust, aidata keskkonnale

tulutoovalt tegutsevatel põllumajandustootjatel saada kohast tulu ning suurendada

keskkonnateadlikkust. Lähtuvalt EL Nõukogu määruse nr 1257/1999 art-st 24, hüvitatakse

täiendavate nõuete järgimise tõttu tekkinud kulud ja saamata jäänud tulud. Taotleja võtab endale

viieks aastaks kohustuse täita toetuse saamiseks kehtestatud nõudeid. Tegemist on seega pikaajalise

kohustusega. Kohustust nõuetekohaselt täitnud tootjale makstakse toetust ka kohustuse võtmise

aastale järgneval neljal aastal. 2004. aastal rakendati põllumajanduslikku keskkonnatoetust kolmele

tegevusele kohustusega maksta 2004. aastal ja neljal järgneval aastal toetust umbes 310 miljonit

krooni aastas. Arengukavas leiti, et keskkonnasõbraliku tootmise toetust taotletakse eeldatavasti 30-

35% Eesti põllumajandusmaa kohta. Kuna 2004. aastal esitati taotlusi aga umbes kaks korda rohkem

kui Arengukavas oli kavandatud ja sellega võttis riik endale kohustuse nõuetekohased taotlused ka

ülejäänud kohustusperioodi jooksul rahuldada, tuli arengukava eelarve ümber kujundada teiste

keskkonnatoetuse tegevuste ja Arengukava meetmete arvel. EL Nõukogu määruse nr 1257/1999 art

48 lg 3 kohaselt moodustatakse vajadusel järelevalvekomitee ehk Arengukava seirekomisjon, kes

hindab Arengukava rakendamist. Selleks on Maaelu ja põllumajandusturu korraldamise seaduse § 74

lg 1 p 6 järgi Põllumajanduse ja maaelu arengu nõukogu. Viimase ettepanekul viidigi

põllumajandusministri määrusesse nr 51 sisse vaidlusalune muudatus. Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 3. aprilli 2002. a otsuses asjas nr 3-4-1-2-02 on märgitud, et õigusloome

võrdsus nõuab üldjuhul, et seadused ka sisuliselt kohtleks kõiki sarnases olukorras olevaid isikuid

ühtemoodi. Põllumajandusminister on nimetatud põhimõtet järginud, tema määruse nr 51 muutmine

ei ole Põhiseaduse §-dega 11 ja 12 vastuolus. Kõiki 2004. aastal keskkonnasõbraliku tootmise toetuse

taotlejaid ja 2005. aastal sama toetuse taotlejaid on sarnases olukorras koheldud ühtemoodi. Kõik, kes

vastasid 2005. a toetuse saamiseks esitatud nõuetele, võisid seda taotleda. Kaebaja käsitab

põllumajandusmaa arendamiseks ettenähtud toetust kui sotsiaaltoetust, mida tuleb jagada üldistel

alustel. Praegusel juhul on aga tegemist toetusega, mille taotlemiseks õigusaktidega kehtestatud

nõuded tulenevad riigi põllumajanduspoliitika vajadustest ja prioriteetidest ning riigil on õigus neid

nõudeid ka muuta.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

7. Riigikohtu halduskolleegium märgib, et praeguses asjas on õiguslikud küsimused samad, mis

kolleegiumi menetluses olevas haldusasjas nr 3-3-1-95-06. Kuivõrd kolleegiumil tekkisid nimetatud

kohtuasja lahendamisel kahtlused EÜ õiguse tõlgendamisel ja kolleegium peatas menetluse, taotledes

Euroopa Kohtult eelotsust, tuleb ka praeguses asjas menetlus peatada kuni Euroopa Kohtult asjas

nr 3-3-1-95-06 küsitud eelotsuse jõustumiseni.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Julia Laffranque