3-3-1-95-06 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number

3-3-1-95-06

Määruse kuupäev

14. mai 2007

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Julia

Laffranque

Kohtuasi

AS-i Agrofarm õigusjärglase JK Otsa Talu OÜ kaebus

Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti peadirektori

19. detsembri 2005. a käskkirja nr 1-3.13-4/74 p 17 tühistamise

ja ettekirjutuse tegemise nõudes

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Ringkonnakohtu 7. septembri 2006. a otsus haldusasjas

nr 3-06-246

Menetluse alus Riigikohtus

JK Otsa Talu OÜ kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Taotleda Euroopa Kohtult eelotsust järgmistes küsimustes.

1.1. Kas Euroopa Liidu Nõukogu 17. mai 1999. aasta määruse (EÜ) nr 1257/1999 "Euroopa

Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfondi (EAGGF) toetuse kohta maaelu arendamiseks ning

teatavate määruste muutmise ja kehtetuks tunnistamise kohta" artiklites 22 kuni 24 sätestatud

põllumajanduse keskkonnapoliitika toetuse eesmärgiga on kooskõlas:

a) üksnes nende taotlejate jätkuv toetamine, kellele on selle programmi raames juba eelmisel

eelarveaastal tehtud põllumajanduse keskkonnapoliitika toetuse määramise otsus ja kellel on

keskkonnapoliitikaga seotud kohustus,

või

b) toetada igal eelarveaastal ka uusi taotlejaid, kes on valmis võtma keskkonnasõbraliku

tootmise kohustuse ja korraldavad sellest tulenevalt oma tootmise nõuetele vastavaks?

1.2 Kui vastus esimesele küsimusele on variant b, kas siis EL Nõukogu määruse (EÜ)

nr 1257/1999 art 24 lg 1 koosmõjus art 37 lg-ga 4 ja art-ga 39 võimaldab liikmesriigil, kui

programmi raames selgub, et esmakordse toetuse eraldamiseks ei ole enam piisavalt

eelarvevahendeid:

a) muuta põllumajanduse keskkonnapoliitika toetuse taotlemise ja andmise esialgset

regulatsiooni ning nõudeid ja sätestada, et toetust võib taotleda üksnes siis, kui taotlejale on

eelmisel eelarveaastal tehtud toetuse määramise otsus ja tal on seetõttu kehtiv

keskkonnasõbraliku tootmise kohustus,

või

b) vähendada proportsionaalselt kõikide põllumajanduse keskkonnapoliitika toetuse nõuetele

vastavate taotlejate toetust?

2. Peatada Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 22 ja Tsiviilkohtumenetluse seadustiku

(TsMS) § 356 lg 3 alusel käesolevas asjas menetlus kuni Euroopa Kohtu lahendi jõustumiseni

eeltoodud küsimustes.

Eelotsuse küsimused tõstatab Riigikohtu halduskolleegium tema menetluses olevas asjas, mis sai

alguse AS-i Agrofarm, kelle õigusjärglane on JK Otsa Talu OÜ, ning Põllumajanduse Registrite ja

Informatsiooni Ameti (Eesti Vabariigi Põllumajandusministeeriumi valitsemisalas olev

valitsusasutus, kelle ülesandeks on muu hulgas riiklike toetuste ning Euroopa Liidu põllumajanduse

ja maaelu arengu toetuste andmise korraldamine, edaspidi PRIA) vahelisest vaidlusest. Eelotsuse

küsimus puudutab vaidluses asjakohase Euroopa Liidu Nõukogu 17. mai 1999. aasta määruse (EÜ)

nr 1257/1999 "Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfondi (EAGGF) toetuse kohta maaelu

arendamiseks ning teatavate määruste muutmise ja kehtetuks tunnistamise kohta" (EL Nõukogu

määrus nr 1257/1999), eelkõige selle määruse artiklite 22, 23, art 24 lg 1, art 37 lg 4 ja art 39

tõlgendamist.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. AS Agrofarm on põllumajandussaaduste tootmise, töötlemise, ostu ja realiseerimisega tegelev

ettevõtja, kes esitas 26. mail 2005. aastal PRIA-le pindalatoetuse taotluse, millega taotles ühtset

pindalatoetust ning keskkonnasõbraliku tootmise toetust. Põllumajandusliku keskkonnatoetuse

saamiseks oli AS Agrofarm valmis võtma keskkonnasõbraliku tootmise kohustuse. AS Agrofarm oli

juba 2004. aastal varunud 2005. aasta kevadel külvamiseks vajalikud seemned ja oli seega teinud

ettevalmistused keskkonnasõbralikuks tootmiseks.

Oma tegevuses oli AS Agrofarm toetunud põllumajandusministri 20. aprilli 2004. a määrusele nr 51

"Põllumajandusliku keskkonnatoetuse saamise täpsemad nõuded ning toetuse taotlemise, taotluse

menetlemise ja toetuse maksmise täpsem kord" (edaspidi põllumajandusministri 2004. a määrus

nr 51).

21. aprillil 2005. aastal muudeti põllumajandusministri 2004. a määrust nr 51 põllumajandusministri

määrusega nr 43, mis jõustus 1. mail 2005 ja millega muu hulgas täiendati määruse paragrahvi 82

lõikega 7. Viimane muutis taotlejale esitatavaid nõudeid, sätestades, et 2005. aastal võib

keskkonnasõbraliku tootmistegevuse eest toetust taotleda, kui taotlejale on 2004. aastal tehtud

keskkonnasõbraliku tootmistegevuse eest toetuse määramise otsus ning kui tal on juba sama määruse

§ 3 lg 1 p-s 3 nimetatud kohustus.

2. PRIA peadirektori 19. detsembri 2005. a käskkirja nr 1-3.13-4/74 p-ga 17 jäeti AS-i Agrofarm

põllumajandusliku keskkonnatoetuse taotlus keskkonnasõbraliku tootmise eest rahuldamata

põhjendusel, et toetust ei määrata massiivile, millel puudub kehtiv keskkonnasõbraliku tootmise

kohustus. Käskkirja andmisel lähtuti Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise

seadusest (ELÜPS) ja põllumajandusministri 2004. a määrusest nr 51.

3. AS Agrofarm esitas 1. veebruaril 2006. aastal Tartu Halduskohtule kaebuse, milles taotles PRIA

peadirektori 19. detsembri 2005. a käskkirja nr 1-3.13-4/74 p 17 tühistamist ja ettekirjutuse tegemist

maksta kaebajale välja esitatud taotluse alusel keskkonnasõbraliku tootmise eest toetus.

Kaebuse kohaselt ei ole toetuse maksmata jätmine õiguspärane, sest põllumajandusminister on

2004. a määruse nr 51 § 82 lg-ga 7 täiendamisega alates 1. maist 2005 rikkunud Eesti Vabariigi

põhiseaduse (PS) §-des 11 ja 12 sätestatud proportsionaalsuse ja võrdse kohtlemise põhimõtteid.

Kohaldada tulnuks üksnes põllumajandusministri 2004. a määruse nr 51 enne 1. maid 2005 kehtinud

redaktsiooni, mille alusel PRIA saaks teha kaebaja kohta positiivse otsuse.

4. AS Agrofarm on 7. veebruaril 2006. a äriregistrist kustutatud ning ühinemisel JK Otsa Talu OÜ-ga

on JK Otsa Talu OÜ-st saanud AS-i Agrofarm õigusjärglane.

5. Tartu Halduskohus jättis 28. aprilli 2006. a otsusega haldusasjas nr 3-06-246 kaebuse

rahuldamata. Halduskohtu arvates on põllumajandusminister pädev andma määrusi ja neid muutma.

Põllumajandusministri 2004. a määruse nr 51 täiendamist, millega muudeti toetuse maksmise korda,

ei saa lugeda kaebaja õigusi kitsendavaks. Vastav määrus ja selle muudatus on kehtestatud ELÜPS

§ 43 lg 2 ja § 44 lg 2 alusel ning kooskõlas Eesti maaelu arengukavaga 2004-2006 (edaspidi

Arengukava). Viimane on heaks kiidetud EL Nõukogu määruse nr 1257/1999 art 44 lg 2 alusel.

ELÜPS § 42 lg 2 kohaselt otsustab põllumajandusminister, millist liiki maaelu arengu toetust

eelarveaastal antakse ja millist liiki tegevusi toetatakse. ELÜPS § 42 lg 3 järgi toetuse saamise õigust

ei teki, kui selle tegevuse toetamist pole eelarveaastas ette nähtud. Kaebaja oli pindalatoetuse taotluse

esitamise ajal 26. mail 2005. a teadlik põllumajandusministri 2004. a määruse nr 51 § 82 lg 7

olemasolust (muudatus kehtis alates 1. maist 2005. a), mistõttu ei saa määruse muudatus rikkuda

kaebaja õiguspärast ootust saada toetust. 2005. aastal ei olnud riigil eelarvest tulenevalt võimalik

anda põllumajanduslikku keskkonnatoetust uutele taotlejatele, kellel puudus kehtiv

keskkonnasõbraliku tootmise kohustus 2004. aastast. Põllumajandusministri 2004. a määruse nr 51

§ 82 lg 7 kehtestamine ei rikkunud võrdse kohtlemise põhimõtet kaebaja suhtes, kuna teda on

koheldud ühetaoliselt kõigi teistega ühtedes ja samades oludes ning samadel eeldustel.

6. JK Otsa Talu OÜ kui AS Agrofarm õigusjärglane esitas Tartu Ringkonnakohtule

apellatsioonkaebuse, milles taotles halduskohtu otsuse tühistamist ja uue otsuse tegemist, millega

kaebus rahuldada. Apellatsioonkaebuse põhjenduste kohaselt on halduskohus valesti tõlgendanud ja

kohaldanud ELÜPS § 42 lg-d 2 ja 3, § 43 lg-t 2 ja § 44 lg-t 2. ELÜPS § 42 lg 2 mõtteks on iga

toetuse liigi korral anda kõigile, sõltumata nende varasematest toetustaotlusest ja selle rahuldamisest,

sama liigi toetuse osas võimalus taotleda igal aastal toetust. Kohus oleks pidanud lähtuvalt

uurimispõhimõttest kontrollima ELÜPS vaidlusaluste sätete ning põllumajandusministri 2004. a

määruse nr 51 § 82 lg 7 vastavust Arengukavale ja Euroopa Ühenduse õigusele ning tuvastama

vastuolu. EL Nõukogu määrus nr 1257/1999 ei võimalda kehtestada taotlejate suhtes ebavõrdseid

reegleid. Põllumajandusminister oleks saanud vähendada proportsionaalselt kõiki nõuetele vastavaid

toetusi. Usalduse kaitse ja õigusriigi põhimõttega ei ole kooskõlas, et põllumajandusminister otsustas

alles 1 kuu enne 2005. a taotluste esitamise tähtaega muuta senist määrust. Kaebaja oli selleks ajaks

teinud juba ümberkorraldused oma põllumajandusliku tootmise üleviimiseks keskkonnasõbralikule

tootmisele ja selle tagasipööramine ei olnud 2005. a aprilli lõpus enam võimalik.

7. Tartu Ringkonnakohus jättis 7. septembri 2006. a otsusega haldusasjas nr 3-06-246 JK Otsa

Talu OÜ apellatsioonkaebuse rahuldamata ja Tartu Halduskohtu otsuse muutmata. ELÜPS §-st 42

nähtub, et põllumajandusminister võib kehtestada toetuse liigid eelarveaastaks ja täpsustada toetuse

saamiseks esitatud nõudeid taotleja ning kavandatava tegevuse kohta eelarveaasta kaupa, mida

praegusel juhul ka tehti. Põllumajandusministri määruse muudatus ei ole vastuolus Euroopa

Ühenduse õigusega. Ka muudatuse kohaselt võis toetust saada igal aastal, seda juhul, kui taotlejale oli

2004. aastal juba tehtud toetuse määramise otsus, millest tulenevalt tal hakkas kehtima toetuse

saamisega seotud kohustus. Kuna apellandil ei olnud õigust saada toetust põllumajandusministri

2004. a määruse nr 51 § 82 lg 7 alusel, on viide Eesti maaelu arengukava 2004-2006 p 12.6.2 teisele

lõikele, mille kohaselt võib põllumajandusminister kehtestada nõuetele vastavate toetuste

proportsionaalse vähendamise, asjassepuutumatu.

ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

8. JK Otsa Talu OÜ kassatsioonkaebuses palutakse tühistada halduskohtu ja ringkonnakohtu

otsused ning teha uus otsus, millega rahuldada AS-i Agrofarm kaebus, tühistada PRIA peadirektori

vaidlusaluse käskkirja p 17, teha PRIA-le ettekirjutus, millega kohustada teda ühe kuu jooksul

kohtuotsuse jõustumisest määrama ja maksma välja AS-i Agrofarm õigusjärglasele JK Otsa Talu OÜ-

le AS-i Agrofarm poolt 26. mail 2005. a esitatud taotluse alusel keskkonnasõbraliku tootmise toetus,

ning mõista PRIA-lt välja menetluskulud.

Kassatsioonkaebuse põhjendused on järgmised.

1. Pooled ei vaidle selle üle, et taotleja vastas toetuse saamise nõuetele kuni 1. maini 2005, mil

hakkas kehtima põllumajandusministri 2004. a määruse nr 51 uus redaktsioon. Varasemast

redaktsioonist ei olnud võimalik järeldada, et põllumajandusministri 2004. a määrust nr 51

kohaldatakse üksnes 2004. aastal esitatud taotluste osas, ega seda, et 2005. aastal toetuse taotlejate

ringi kitsendatakse.

2. Kassaator, usaldades põllumajandusministri 2004. a määruse nr 51 kuni 1. maini 2005 kehtinud

redaktsiooni, tegi 2004. aastal ümberkorraldusi ja kulutusi oma tootmise keskkonnasõbralikuks

muutmiseks. Ka selle üle pooled ei vaidle.

3. Põllumajandusministri 2004. a määruse nr 51 vaidlusalune muudatus kui Euroopa Ühenduse õigust

rakendav siseriiklik õigus on vastuolus ühenduse õigusega. EL Nõukogu määruse nr 1257/1999 art 24

lg-st 1 tuleneb, et põllumajanduse keskkonnapoliitikaga seotud toetusi antakse igal aastal. EL

Nõukogu määrusest nr 1257/1999 ja 17. mai 1999. a määrusest (EÜ) nr 1258/1999 ühise

põllumajanduspoliitika rahastamise kohta ei lähtu, et liikmesriigid võiksid reguleerida nimetatud

määrusi rakendavate siseriiklike aktidega keskkonnasõbraliku tootmise eest antava toetuse taotlemist

ja andmist ebavõrdselt sõltuvalt sellest, kas ja millisel eelarveaastal vastava liigi toetuse saaja on seda

liiki toetust taotlenud ja saanud. Põllumajandusministri 2004. a määruse nr 51 § 82 lg 7 on vastuolus

ka Eesti maaelu arengukava 2004-2006 p-ga 12.6.2, mille kohaselt tulnuks eelarvevahendite

puudujäägi korral vähendada proportsionaalselt kõikide nõuetele vastavate taotlejate toetuse summat.

4. Põllumajandusministri 2004. a määruse nr 51 täiendamine eelarvevahendite puudujäägi tõttu ei

olnud põhjendatud, sest samal aastal laiendas põllumajandusminister oma 29. juuni 2005. a

määrusega nr 76 keskkonnasõbraliku tootmise eest toetuse saajate ringi isikutega, kelle

põllumassiivid asuvad NATURA 2000 võrgustiku alal.

5. ELÜPS § 42 lg-d 2 ja 3, § 43 lg 2 ja § 44 lg 2 ei andnud põllumajandusministrile volitusnormi

2004. a määruse nr 51 § 82 lg 7 kehtestamiseks. Nimetatud sätted annavad põllumajandusministrile

õiguse kehtestada üksnes eelarveaastal antavate toetuste liigi ja selleks liigiks ettenähtud vahendite

jaotuse, mitte aga kitsendada taotlejate ringi. ELÜPS § 42 lg-st 3 järeldub et 2005. a eelarveaastal ei

oleks keskkonnasõbraliku tootmise eest toetuse taotlemise ja saamise õigust tekkinud üksnes siis, kui

seda liiki toetuse andmist ei oleks põllumajandusminister 2005. aastaks üldse kehtestanud, sh neile,

kes olid toetust taotlenud ja saanud 2004. aastal.

9. Vastustaja PRIA palub jätta kassatsioonkaebuse rahuldamata ja jätta jõusse halduskohtu ja

ringkonnakohtu otsused. PRIA arvamuse kohaselt on praegusel juhul käitutud kooskõlas EL Nõukogu

määruse nr 1257/1999 art 24 lg-ga 1. Kõik taotlejad, kes võtsid 2004. aastal keskkonnatoetuse

taotlemisega vastava kohustuse, saavad seda toetust taotleda ka järgmistel aastatel. Kaebaja tõlgendab

sätet laiendavalt kõigi isikute suhtes, kuid kohtud on õigesti tuvastanud, et Põhiseadusest tulenevaid

proportsionaalsuse ja võrdse kohtlemise põhimõtteid ei ole rikutud. 2004. aastal rakendati

põllumajanduslikku keskkonnatoetust kolmele tegevusele kohustusega maksta 2004. aastal ja neljal

järgneval aastal toetust umbes 310 miljonit krooni aastas. Eesti maaelu arengukavas 2004-2006 leiti,

et keskkonnasõbraliku tootmise toetust taotletakse eeldatavasti 30-35% Eesti põllumajandusmaa

kohta. Kuna 2004. aastal esitati taotlusi aga umbes 2 korda rohkem, kui Arengukavas oli kavandatud,

ja sellega võttis riik endale kohustuse nõuetekohased taotlused ka ülejäänud kohustusperioodi jooksul

rahuldada, tuli Arengukava eelarve ümber kujundada teiste keskkonnatoetuse tegevuste ja

Arengukava meetmete arvel. EL Nõukogu määruse nr 1257/1999 art 48 lg 3 kohaselt moodustatakse

vajadusel järelevalvekomitee ehk Arengukava seirekomisjon, kes hindab Arengukava rakendamist.

Selleks on Maaelu ja põllumajandusturu korraldamise seaduse § 74 lg 1 p 6 järgi Põllumajanduse ja

maaelu arengu nõukogu. Viimase ettepanekul tehtigi põllumajandusministri 2004. a määrusesse nr 51

vaidlusalune muudatus. Kõiki 2004. aastal keskkonnasõbraliku tootmise toetuse taotlejaid ja

2005. aastal sama toetuse taotlejaid on sarnases olukorras koheldud ühtemoodi. Kaebaja käsitab

põllumajandusmaa arendamiseks ettenähtud toetust kui sotsiaaltoetust, mida tuleb jagada üldistel

alustel. Praegusel juhul on aga tegemist toetusega, mille taotlemiseks õigusaktidega kehtestatud

nõuded tulenevad riigi põllumajanduspoliitika vajadustest ja prioriteetidest ning riigil on õigus neid

nõudeid ka muuta.

ASJASSEPUUTUVAD SÄTTED

10. Nõukogu määrus (EÜ) nr 1257/1999, 17. mai 1999, Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja

Tagatisfondi (EAGGF) toetuse kohta maaelu arendamiseks ning teatavate määruste muutmise

ja kehtetuks tunnistamise kohta.

(EÜT L 160, 26. juuni 1999, lk-d 80-102; eestikeelne eriväljaanne, peatükk 3, köide 25, lk-d 391-

413.)

"Artikkel 22

Keskkonna kaitsmiseks ja paikkonna säilitamiseks kavandatud põllumajanduslike tootmismeetodite

(põllumajanduse keskkonnapoliitika) toetus soodustab ühenduse põllumajandus- ja

keskkonnapoliitiliste eesmärkide saavutamist.

Selline toetus edendab:

- põllumajandusmaa kasutamisviise, mis on kooskõlas keskkonna, maastiku ja selle iseloomulike

vormide, loodusvarade, pinnase ja geneetilise mitmekesisuse kaitse ning parendamisega,

- keskkonnasõbraliku põllumajanduse laiendamist ning ekstensiivset karjamajandust,

- põllumajanduses kasutatavate suure loodusliku väärtusega ohustatud kultuurmaastike säilitamist,

- põllumajandusmaa maastiku ja ajalooliste iseloomulike vormide säilitamist,

- keskkonnaplaneerimise kasutamist põllumajanduses.

Artikkel 23

1. Toetust antakse põllumajandustootjatele, kes võtavad põllumajanduse keskkonnapoliitikaga seotud

kohustusi vähemalt viieks aastaks. Vajaduse korral võib teatavate kohustuste puhul nende

keskkonnamõju silmas pidades määrata pikema perioodi.

2. Põllumajanduse keskkonnapoliitikaga seotud kohustused on hea põllumajandustava rakendamisest

ulatuslikumad.

Nendega nähakse ette teenused, mida ei pakuta teiste toetusmeetmete, näiteks turustamistoetuste või

hüvitistega.

Artikkel 24

1. Põllumajanduse keskkonnapoliitikaga seotud kohustustega seotud toetust antakse igal aastal ning

see arvutatakse järgmiste näitajate alusel:

- saamata jäänud tulu,

- kohustusest tulenevad lisakulud, ja

- ajendi pakkumise vajadus.

Iga-aastase toetuse arvutamisel võib arvesse võtta ka kohustuste täitmiseks vajalikke mittetasuvaid

investeeringuid.

[...]

Artikkel 37

[...]

4. Liikmesriigid võivad sätestada maaelu arenguks ettenähtud ühenduse toetuse saamisele täiendavaid

või piiravaid tingimusi, mis peavad olema kooskõlas käesolevas määruses sätestatud eesmärkide ja

nõuetega.

[...]

Artikkel 39

1. Liikmesriigid rakendavad kõiki vajalikke abinõusid, et tagada käesolevas peatükis sätestatud

maaelu arengu toetusmeetmete vastavus ja järjepidevus.

2. Liikmesriikide esitatavad maaelu arengukavad peavad sisaldama hinnangut kavandatud

toetusmeetmete vastavuse ja järjepidevuse kohta ning vastavuse ja järjepidevuse tagamiseks võetud

meetmete kirjeldust.

3. Toetusmeetmete vastavuse ja järjepidevuse tagamiseks tuleb neid edaspidi vajaduse korral muuta."

11. Põllumajandusliku keskkonnatoetuse saamise täpsemad nõuded ning toetuse taotlemise,

taotluse menetlemise ja toetuse maksmise täpsem kord.

Vastu võetud põllumajandusministri 20. aprilli 2004. a määrusega nr 51 (RTL 2004, 51, 879),

jõustunud 1. mail 2004.

Kuni 1. maini 2005 kehtis asjassepuutuvas osas vaid järgnev:

"§ 3. Nõuded toetuse saamiseks

(1) Toetust võib §-s 2 nimetatud tegevusteks taotleda põllumajandusega tegelev füüsiline isik,

juriidiline isik, seltsing ning muu isikute juriidilise isiku staatuseta ühendus (edaspidi taotleja), kes

tegutseb arengukava 9. peatüki punktis 9.2 nimetatud piirkondades ja vastab arengukava 9. peatüki

punktis 9.2 kehtestatud nõuetele ning kes:

1) kasutab põllumajandustoetuste ja põllumassiivide registrisse kantud vähemalt 1,00 hektari suurust

maad, kus kasvatab põllumajanduskultuuri või mida hoiab mustkesas või mida kasutab loomade

karjatamiseks või sööda tootmiseks (edaspidi põllumajanduslikus kasutuses olev maa) või

põllumajanduslikust kasutusest ajutiselt väljas olevat maad;

2) täidab arengukava 9. peatüki tabelis 39 nimetatud põllumajanduse üldisi keskkonnanõudeid

(edaspidi üldised keskkonnanõuded) kogu ettevõttes (edaspidi majandusüksus);

3) võtab kohustuse täita punktides 1 ja 2 nimetatud nõudeid ja põllumajandusliku keskkonnatoetuse

saamise nõudeid viis aastat alates toetuse taotlemiseks sätestatud tähtpäevast.

(2) Toetust § 2 punktides 1, 2, 3, 5 ja 7 nimetatud tegevusteks võib taotleda vähemalt 1,00 hektari

suuruse põllumajanduslikus kasutuses oleva maa kohta, mille iga üksiku põllu pindala, mille kohta

toetust taotletakse, on vähemalt 0,30 hektarit.

(3) Toetust § 2 punktides 2-4 nimetatud tegevuste eest võib taotleda, kui taotleja täidab

majandusüksuse põllumajanduslikus kasutuses oleval maal § 2 punktis 1 nimetatud

keskkonnasõbraliku tootmise nõudeid.

(4) Toetust võib taotleda ainult nende põldude kohta, mis asuvad põllumassiividel, mis jäävad

tervikuna arengukava 9. peatüki punktis 9.2 nimetatud piirkondadesse.

(5) Paragrahvi 2 punktis 1 nimetatud toetust keskkonnasõbraliku tootmise eest ei või taotleda maa

kohta, mille kohta taotletakse toetust § 2 punktis 3 nimetatud mahepõllumajandusliku tootmise eest.

(6) Paragrahvi 2 punktis 2 nimetatud toetust keskkonnasõbraliku majandamise eest ja § 2 punktis 3

nimetatud toetust mahepõllumajandusliku tootmise eest ei või taotleda maa kohta, mille kohta

taotletakse toetust § 2 punktis 7 nimetatud maa talvel taimkattega kaetult hoidmise tegevuse 30%

maa talvel taimkattega kaetult hoidmise alategevuse eest."

1. mail 2005 jõustunud muudatusega, mis kehtis toetustaotluse esitamise ajal 26. mail 2005. aastal,

lisati eeltoodule järgnev täiendav tingimus:

"§ 82. Rakendussätted

[---]

(7) 2005. aastal võib keskkonnasõbraliku tootmise tegevuse eest toetust taotleda, kui taotlejale on

2004. aastal tehtud keskkonnasõbraliku tootmise tegevuse eest toetuse määramise otsus ning kui

taotlejal on § 3 lõike 1 punktis 3 nimetatud kohustus."

12. Euroopa ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadus.

Vastu võetud 24. märtsil 2004. a (RT I 2004, 24, 163), jõustunud 1. mail 2004, osaliselt 1. jaanuaril

2005.

"§ 42. Ühise põllumajanduspoliitikaga kaasnevate maaelu arengu toetuste andmise korraldamine

(1) Ühise põllumajanduspoliitikaga kaasnevaid maaelu arengu toetusi (edaspidi maaelu arengu

toetus) antakse Euroopa Komisjoni kinnitatud programmi «Eesti maaelu arengukava (2004-2006)»

alusel ja korras. Toetuste andmise korraldavad ja toetuse saamiseks esitatud taotluste nõuetekohasust

kontrollivad selles programmis ettenähtud asutused.

(2) Millist liiki maaelu arengu toetust eelarveaastal antakse ja millist liiki tegevusi eelarveaastal

toetatakse ning maaelu arengu toetusteks ettenähtud vahendite jaotuse kehtestab

põllumajandusminister.

(3) Maaelu arengu toetuse taotlemise ja saamise õigust ei teki, kui selle toetuse andmist või selle

tegevuse toetamist ei ole eelarveaastal käesoleva paragrahvi lõike 2 alusel ette nähtud.

§ 43. Nõuded maaelu arengu toetuse saamiseks

(1) Maaelu arengu toetust on õigus taotleda isikul, kes vastab käesoleva seaduse § 42 lõikes 1

nimetatud programmis ja käesolevas seaduses sätestatud nõuetele.

(2) Põllumajandusminister võib kehtestada maaelu arengu toetuse saamiseks täpsemad nõuded

taotleja ja kavandatava tegevuse kohta ning nende piirkondade loetelu, kus maaelu arengu toetust

antakse. Nimetatud nõuded võib kehtestada eraldi iga toetuse liigi kohta.

[---]

§ 44. Maaelu arengu toetuse taotlemine ja taotluse menetlemine

[---]

(2) Maaelu arengu toetuse taotlemise ja taotluse menetlemise täpsema korra, taotluse vormi, toetuse

vähendamise alused ja eraldi määrad iga toetusliigi kohta ning taotluse rahuldamata jätmise alused

kehtestab põllumajandusminister. Toetuse taotlemise ja taotluse menetlemise korra võib kehtestada

eraldi iga toetusliigi kohta."

13. Euroopa Komisjoni kinnitatud, Eesti Vabariigi Valitsuse ja Põllumajandusministeeriumi

antud Eesti maaelu arengukava 2004-2006.

"12.6.2 Põllumajanduslik keskkonnatoetus

Esitatud taotlused vaadatakse läbi ja otsus langetatakse vastavalt toetuse saamise kriteeriumidele ja

vastaval aastal meetmele eraldatud rahalistele vahenditele. Vajaduse korral tehakse taotluste

paremusjärjestus.

Kui nõuetele vastavate taotluste rahuldamiseks ei ole küllaldaselt eelarvevahendeid, võib

põllumajandusminister kehtestada põllumajandusliku keskkonnatoetuse vähendamise menetluse,

mille kohaselt vähendatakse proportsionaalselt kõikide põllumajandusliku keskkonnatoetuse nõuetele

vastavate taotlejate toetust või toetuse summat taotlusega hõlmatud põllumajandusmaa pindala alusel

või toetust toetatavate tegevuste kaupa või mingil muul alusel."

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

14. Riigikohtu halduskolleegium märgib, et AS-i Agrofarm õigusjärglase JK Otsa Talu OÜ arvates

vastas AS-i Agrofarm 26. mail 2005. aastal esitatud taotlus põllumajandusministri 20. aprilli 2004. a

määruses nr 51 (kuni 1. maini 2005. a kehtinud redaktsioonis) keskkonnasõbraliku tootmise eest

makstava põllumajandusliku keskkonnatoetuse taotlusele esitatud nõuetele.

Põllumajandusministri 2004. a määrust nr 51 muudeti põllumajandusministri 21. aprilli 2005. a

määrusega nr 43, mis jõustus 1. mail samal aastal ja millega muu hulgas täiendati paragrahvi 82

lõikega 7. Viimane muutis taotlejale esitatavaid nõudeid, sätestades, et 2005. aastal võib

keskkonnasõbraliku tootmistegevuse eest toetust taotleda, kui taotlejale on 2004. aastal juba tehtud

keskkonnasõbraliku tootmistegevuse eest toetuse määramise otsus ning kui tal on sama määruse § 3

lg 1 p-s 3 nimetatud kohustus.

15. Lisaks sellele muudeti põllumajandusministri 2004. a määrust nr 51 veel sama ministri 29. juuni

2005. a määrusega nr 76, mis jõustus 10. juulil 2005. a ja kus § 82 lg-t 7 täiendati pärast sõna

"kohustus" sõnadega "või kui taotlejal asub vähemalt üks põld põllumassiivil, mis tervikuna asub

Vabariigi Valitsuse 5. augusti 2004. a korraldusega nr 615 määratletud NATURA 2000 võrgustiku

alal (edaspidi Natura 2000 ala) ning kui taotleja on 2005. aastal taotlenud «Euroopa Liidu ühise

põllumajanduspoliitika rakendamise seaduse» alusel pindalapõhist toetust".

Põllumajandusministri 2004. a määruse nr 51 § 82 lg 7¹ kohaselt võib 2006. aastal

keskkonnasõbraliku tootmistegevuse eest toetust taotleda juhul, kui taotlejal on kehtiv

keskkonnasõbraliku tootmise kohustus ning kui taotlejal on § 3 lg 1 p-s 3 nimetatud kohustus

(määruse täiendus põllumajandusministri 13. aprilli 2006. a määrusega nr 44, mis jõustus 24. aprillil

2006).

Sama määruse § 82 lg 7² järgi võib 2007. aastast kuni kohustuse lõppemiseni keskkonnasõbraliku

tootmise eest toetust taotleda isik, kellel on kehtiv keskkonnasõbraliku tootmise kohustus ning kellel

on § 3 lg 1 p-s 3 nimetatud kohustus. Füüsilisest isikust ettevõtja või juriidiline isik, kellel puudub

keskkonnasõbraliku tootmise kohustus, võib taotleda toetust selle põllu kohta, mis asub

põllumassiivil, mis tervikuna asub Vabariigi Valitsuse 21. jaanuari 2003. a määrusega nr 17

"Pandivere ja Adavere-Põltsamaa nitraaditundliku ala kaitse-eeskiri" kehtestatud nitraaditundlikul

alal (määruse täiendus põllumajandusministri 20. aprilli 2007. a määrusega nr 58, mis jõustus

30. aprillil 2007).

Niisiis on põllumajandusminister nii praeguse kohtuasja asjaolude tekkimise ajal kui ka praeguseni

korduvalt täiendanud ja muutnud keskkonnatoetuse taotlejale esitatud nõudeid, taotlejate ringi kord

piirates ja kord laiendades.

16. Toetuse taotlejal on õiguspärane ootus, et tema taotlust menetletakse õiguspäraselt. Seejuures

peavad toetuse taotlemise tingimused olema võimalikult selged ja arusaadavad (vt ka EL Nõukogu

21. juuni 1999. a määrus (EÜ) nr 1260/1999, millega nähakse ette üldsätted struktuurifondide kohta,

preambuli p 42, mille kohaselt tuleks kohustuste ja väljamaksete eeskirju lihtsustada).

17. Riigikohtu halduskolleegiumi arvates on JK Otsa Talu OÜ kassatsioonkaebuse lahendamiseks

oluline leida vastus küsimusele, kas põllumajandusministri määruse nr 51 § 82 lg 7 on vastavuses

kõrgemalseisva Eesti õiguse ja Euroopa Ühenduse õigusega. Kas on õiguspärane toetusperioodi

kestel muuta keskkonnasõbraliku tootmise eest makstava põllumajandusliku keskkonnatoetuse

taotlusele esitatavaid nõudeid selliselt, et piirata võrreldes varasemaga nõuetele vastavate subjektide

ringi, ja kas põllumajandusministril oli selliste muudatuste tegemise pädevus?

Juhul, kui kas või ükski vastus eeltoodud küsimustele on eitav, on põllumajandusministri 2004. a

määruse nr 51 § 82 lg 7 õigusvastane, samuti on sellisel juhul õigusvastane PRIA toetumine

õigusvastasele sättele ja AS-il Agrofarm/JK Otsa Talu OÜ-l oleks õigus toetust taotleda ja õigus

taotluse menetlemisele.

18. Selleks, et nimetatud küsimustele vastata, tuleb kõigepealt leida, kuidas reguleerib probleemi

asjassepuutuv EL Nõukogu määrus nr 1257/1999 ning kui suur on liikmesriikide vabadus nimetatud

EL-i määruse rakendamisel.

19. EL Nõukogu määruse nr 1257/1999 preambulis rõhutatakse põllumajandustootja kui suurima

maakasutaja mõju keskkonnale (p 4) ja vajadust omistada olulist tähendust põllumajanduse

keskkonnainstrumentidele (p 29). Preambuli p 14 kohaselt tuleks maaelu arendustoetuste suhtes

kohaldatavate kõlblikkuskriteeriumide puhul piirduda sellega, mida on vaja maaelu arengu poliitika

eesmärkide saavutamiseks. Preambuli p 31 kohaselt peaks põllumajanduse keskkonna toetuskavaga

jätkuvalt julgustama põllumajandustootjaid teenima ühiskonda tervikuna, juurutades või kasutades

selliseid põllumajanduslikke tootmisviise, mis on kooskõlas kasvava vajadusega kaitsta ja parendada

keskkonda, loodusvarasid, pinnast ja geneetilist mitmekesisust ning säilitada maastikku ja paikkonda.

Vastavalt EL Nõukogu määruse nr 1257/1999 artiklile 2 võib maaelu arengu toetus, mis on seotud

põllumajanduse ja selle ümberkorraldamisega, hõlmata keskkonnasõbraliku ja säästva

põllumajanduse säilitamist ja edendamist, pidades silmas keskkonnanõudeid.

20. Põllumajanduse keskkonnapoliitika toetust reguleerivad EL Nõukogu määruses nr 1257/1999

eelkõige art-d 22-24. Art 22 kohaselt soodustab toetus ühenduse põllumajandus- ja

keskkonnapoliitiliste eesmärkide saavutamist, edendades muu hulgas põllumajandusmaa

kasutamisviise, mis on kooskõlas keskkonna kaitse ja parendamisega, ning keskkonnasõbraliku

põllumajanduse laiendamist. Artiklis 23 sätestatakse, et toetust antakse põllumajandustootjatele, kes

võtavad põllumajanduse keskkonnapoliitikaga seotud kohustusi vähemalt viieks aastaks. Vajaduse

korral võib teatavate kohustuste puhul nende keskkonnamõju silmas pidades määrata pikema

perioodi. EL Nõukogu määruse nr 1257/1999 art 24 lg-st 1 tuleneb, et põllumajanduse

keskkonnapoliitikaga seotud toetusi antakse igal aastal ning need arvutatakse järgmiste näitajate

alusel: saamata jäänud tulu, kohustusest tulenevad lisakulud, ajendi pakkumise vajadus. Sama

määruse art 34 näeb ette, et määruse rakendamise üksikasjalikud eeskirjad võetakse vastu EL

Nõukogu määruse nr 1260/1999 art 50 lg-s 2 sätestatud korras ning et nendes eeskirjades

määratletakse põllumajanduse keskkonnapoliitikaga seotud kohustusi reguleerivad tingimused.

Euroopa Komisjoni 29. aprilli 2004. aasta rakendusmääruse (EÜ) nr 817/2004 art 16 kohaselt

määratakse EL Nõukogu määruse nr 1257/1999 art 23 lg-s 1 osutatud rohkem kui viieks aastaks

võetavad põllumajandusliku keskkonna kaitsega seotud kohustused ainult selliseks ajavahemikuks,

mida on põhjendatult vaja nende keskkonnamõju avaldumiseks.

Riigikohtu halduskolleegium märgib, et Euroopa Ühenduse toetuse suhtes, mis käsitleb

alates 1. jaanuarist 2007 algavat programmiperioodi, kohaldatakse Euroopa Liidu Nõukogu

20. septembri 2005. a määrust (EÜ) nr 1698/2005 "Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondist

(EAFRD) antavate maaelu arengu toetuste kohta", mille art 39 lg 4 sätestab sarnaselt EL Nõukogu

määruse nr 1257/1999 art 24 lg-le 1, et põllumajanduslikku keskkonnatoetust antakse igal aastal ja

see hõlmab antud kohustusest tulenevaid lisakulusid ning saamata jäänud tulu. Vajaduse korral võib

see hõlmata ka tehingukulusid.

21. Euroopa Ühenduse õigusaktide analüüsist järeldab Riigikohtu halduskolleegium, et Euroopa

Ühenduse õigus ei reguleeri igal aastal antavate põllumajanduse keskkonnapoliitikaga seotud toetuste

eraldamist kuigivõrd üksikasjalikult ega näe vähemasti otsesõnu ette, et järgmisel aastal eraldatakse

toetusi vaid neile, kes on juba eelmisel aastal toetust taotlenud ning kelle suhtes on toetuse andmise

otsus positiivselt lahendatud ja kes on seetõttu juba võtnud vastava keskkonnapoliitikaga seotud

kohustuse vähemalt viieks aastaks.

22. Kuivõrd küsimus jääb Euroopa Ühenduse õiguse alusel ebaselgeks, tuleb edasi analüüsida, kas

liikmesriigil on õigus selles küsimuses kehtestada ja kohaldada täpsustavaid tingimusi toetuse

andmisel. Kuigi EL Nõukogu määruse nr 1257/1999 art 56 kohaselt on nimetatud määrus tervikuna

siduv ja vahetult kohaldatav kõikides liikmesriikides, annab sama määruse art 37 lg 4 võimaluse,

mille järgi võivad liikmesriigid sätestada maaelu arenguks ettenähtud ühenduse toetuse saamisele

täiendavaid või piiravaid tingimusi, mis peavad olema kooskõlas samas määruses sätestatud

eesmärkide ja nõuetega. Riigikohtu halduskolleegium leiab seetõttu, et kuivõrd EL Nõukogu määrus

nr 1257/1999 ei välista täiendavate toetustingimuste kehtestamist, oli Eestil seda võimalik teha,

arvestades seejuures EL Nõukogu määruse nr 1257/1999 eesmärke ja nõudeid. Eesti meetmed peavad

aga olema Euroopa Ühenduse õiguse eesmärkidega vastavuses ja tulenema Euroopa Komisjoni poolt

heaks kiidetud Arengukavast. Lisaks sellele peavad maaelu arengu toetuse meetmed olema kooskõlas

ühenduse muu poliitikaga ja selle kohaselt võetavate meetmetega (EL Nõukogu määruse

nr 1257/1999 art 37 lg 2). Ühenduse poliitika hulka kuulub võrdse kohtlemise põhimõtte austamine,

mis peaks väljenduma ka toetustaotlejate võrdses kohtlemises ning keskkonnakaitses kui ühenduse

poliitikaid läbivas eesmärgis. Riigikohtu halduskolleegium on seisukohal, et ühenduse õigust

rakendav põllumajandusministri käskkiri ei tohi nende eesmärkidega vastuolus olla.

23. Praegusel juhul on Euroopa Komisjoni poolt EL Nõukogu määruse nr 1257/1999 art 44 lg 2

alusel kinnitatud programmdokumendiks Eesti Maaelu arengukava aastateks 2004-2006

(Arengukava). Euroopa Kohus on leidnud, et Euroopa Komisjoni otsus, millega kiidetakse heaks

liikmesriigi riiklik arengukava ühenduse toetuste maksmiseks, hõlmab ka selle arengukava sisu, ilma

et ta siiski annaks arengukavale Euroopa Ühenduse õigusakti iseloomu (Euroopa Kohtu 19. septembri

2002. a otsus kohtuasjas C-336/00: Huber, EKL 2002, lk I-7699, p 41). Kuigi EL-i

struktuuritoetustega seotud arengukavade rakendamine on liikmesriikide pädevuses, ei tohi

siseriiklikud meetmed kahjustada Euroopa Ühenduse õiguse tõhusat mõju (Euroopa Kohtu

19. septembri 2002. a otsus kohtuasjas C-336/00: Huber, p 64).

24. Ühise põllumajanduspoliitikaga kaasnevaid maaelu arengu toetusi antakse Arengukava alusel ja

korras (ELÜPS § 42 lg 1). Arengukava käsitleb põllumajanduslikku keskkonnatoetust punktis 12.6.2.

Selle kohaselt on toetuse eesmärk hõlbustada keskkonnasõbralike põllumajandusmeetodite

rakendamist ja jätkuvat kasutamist. Meetme rakendamine edendab ja säilitab bioloogilist ja

maastikulist mitmekesisust ning suurendab keskkonda säästvalt tegutsevate põllumajandustootjate

tulu, samuti põllumajandustootjate keskkonnateadlikkust. Maaelu arengukava ei näe otseselt ette

võimalust, et põllumajandusminister saaks toetustele esitatavaid nõudeid muuta taotlejate ringi

piirates, kuid sätestab siiski, et esitatud taotlused vaadatakse läbi ja otsus langetatakse vastavalt

toetuse saamise kriteeriumidele ja vastaval aastal meetmele eraldatud rahalistele vahenditele.

Arengukavas nähakse ette, et vajaduse korral tehakse taotluste paremusjärjestus ning kui nõuetele

vastavate taotluste rahuldamiseks ei ole küllaldaselt eelarvevahendeid, võib põllumajandusminister

kehtestada põllumajandusliku keskkonnatoetuse vähendamise menetluse, mille kohaselt

vähendatakse proportsionaalselt kõikide põllumajandusliku keskkonnatoetuse nõuetele vastavate

taotlejate toetust või toetuse summat taotlusega hõlmatud põllumajandusmaa pindala alusel või

toetust toetavate tegevuste kaupa või mingil muul alusel. Põllumajandusministri 2004. a määrus nr 51

sellist võimalust aga ette ei näe.

25. Ühise põllumajanduspoliitikaga kaasnevate maaelu arengu toetuste andmise korraldamist

reguleerib täpsemalt Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadus, mille § 42 lg 2

sätestab, et selle, millist liiki maaelu arengu toetust eelarveaastal antakse ja millist liiki tegevusi

eelarveaastal toetatakse, ning maaelu arengu toetusteks ettenähtud vahendite jaotuse kehtestab

põllumajandusminister. Maaelu arengu toetuse taotlemise ja saamise õigust ei teki, kui selle toetuse

andmist või selle tegevuse toetamist ei ole eelarveaastal ette nähtud (ELÜPS § 42 lg 3).

Riigikohtu halduskolleegiumi arvates ei saa toetuse liigi üle otsustamine hõlmata toetuse saajate ringi

vähendamist. Seega ei saa praegusel juhul pidada ELÜPS § 42 piisavaks õiguslikuks aluseks ja

volitusnormiks põllumajandusministri 2004. a määruse nr 51 täiendamiseks § 82 lg-ga 7.

Samuti ei võinud põllumajandusminister otsustada, et põllumajanduslikku

keskkonnatoetust 2005. aastal üldse ette nähtud ei ole, sest see läheks vastuollu EL Nõukogu määruse

nr 1257/1999 art 24 lg-ga 1, mille kohaselt antakse toetusi igal aastal. Samas näeb ELÜPS § 43 lg 2

ette, et põllumajandusminister võib kehtestada maaelu arengu toetuse saamiseks täpsemad nõuded

taotleja ja kavandatava tegevuse kohta ning nende piirkondade loetelu, kus maaelu arengu toetust

antakse. Nimetatud nõuded võib kehtestada eraldi iga toetuse liigi kohta. Samuti kinnitab ELÜPS

§ 44 lg 2, et maaelu arengu toetuse taotlemise ja taotluse menetlemise täpsema korra, taotluse vormi,

toetuse vähendamise alused ja eraldi määrad iga toetusliigi kohta ning taotluse rahuldamata jätmise

alused kehtestab põllumajandusminister. Seega kujutavad ELÜPS § 43 lg 2 koos § 44 lg-ga 2 endast

siiski volitusnorme põllumajandusministri 2004. a määruse nr 51 vaidlusaluse täienduse tegemiseks.

26. Ometi ei saa neist volitusnormidest järeldada, et volitusnormi alusel antud põllumajandusministri

2004. a määruse nr 51 paragrahvi 82 täiendamine lõikega 7 oleks sisuliselt vastavuses volituse

ulatusega: Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seaduse, Arengukava ja EL

Nõukogu määruse nr 1257/1999 eesmärkidega ning Euroopa Ühenduse õiguse üldpõhimõtetega.

Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadust ja Arengukava tuleb tõlgendada,

lähtudes ühenduse õigusest ja EL Nõukogu määruse nr 1257/1999 eesmärkidest.

Vastustaja PRIA on põhjendanud põllumajandusministri 2004. a määruse nr 51 vaidlusalust täiendust

sellega, et see toetub EL Nõukogu määruse nr 1257/1999 art 48 lg 3 kohaselt moodustatud

järelevalvekomitee ehk Arengukava seirekomisjoni ettepanekule, kes hindab Arengukava

rakendamist. Selleks seirekomisjoniks on Maaelu ja põllumajandusturu korraldamise seaduse § 74

lg 1 p 6 järgi Põllumajanduse ja maaelu arengu nõukogu, kes leidis, et kuna 2004. aastal esitati

taotlusi umbes 2 korda rohkem, kui Arengukavas oli kavandatud, ja sellega võttis riik endale

kohustuse nõuetekohased taotlused ka ülejäänud kohustusperioodi jooksul rahuldada, tuli

Arengukava eelarve juba niigi ümber kujundada teiste keskkonnatoetuse tegevuste ja Arengukava

meetmete arvel, mistõttu tuli taotlejate ringi edaspidi piirata.

27. Riigikohtu halduskolleegium leiab, et Arengukava seirekomisjoni eelkäsitletud ettepanekut ei saa

lugeda ammendavaks põhjenduseks, miks põllumajandusministri 2004. a määrust nr 51 täiendati § 82

lg-ga 7 selliselt, et 2005. aastal keskkonnasõbraliku tootmise tegevuse eest toetuse taotlejate ringi

piirati, sest põllumajandusministri 2004. a määrust nr 51 täiendati samal aastal veidi hiljem, lisades

toetuse taotlejate ringi taotlejad, kellel asub vähemalt üks põld põllumassiivil, mis tervikuna kuulub

NATURA 2000 alla.

28. Tulenevalt eelnevast on Riigikohtu halduskolleegiumil tekkinud tõsised kahtlused, kas hoolimata

sellest, et liikmesriigil on teatud pädevused toetustaotlustele esitatavate nõuete sätestamise osas, on

põllumajandusministri 2004. a määruse nr 51 § 82 lg-ga 7 taotlejatele täiendavalt esitatud nõuded

oma sisult vastavuses Euroopa Ühenduse õiguse eesmärkidega, sh EL Nõukogu määruses

nr 1257/1999 sätestatud põllumajanduse keskkonnapoliitika toetuse mõttega. Kuivõrd ühenduse

õigus pole aga, nagu eeltoodust lähtub, selles küsimuses samuti üheselt mõistetav ning selles

küsimuses puudub ka vastavasisuline Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika, tuleb Riigikohtu

halduskolleegiumil vaidluse lahendamiseks saada esmalt asjassepuutuva ühenduse õiguse osas

selgust Euroopa Kohtult eelotsuse küsimise kaudu.

Seetõttu taotleb Riigikohtu halduskolleegium Euroopa Kohtult eelotsust, et saada vastused

järgmistele küsimustele.

1. Kas Euroopa Liidu Nõukogu 17. mai 1999. aasta määruse (EÜ) nr 1257/1999 "Euroopa

Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfondi (EAGGF) toetuse kohta maaelu arendamiseks ning

teatavate määruste muutmise ja kehtetuks tunnistamise kohta" artiklites 22 kuni 24 sätestatud

põllumajanduse keskkonnapoliitika toetuse eesmärgiga on kooskõlas:

a) üksnes nende taotlejate jätkuv toetamine, kellele on selle programmi raames juba eelmisel

eelarveaastal tehtud põllumajanduse keskkonnapoliitika toetuse määramise otsus ja kellel on

keskkonnapoliitikaga seotud kohustus,

või

b) toetada igal eelarveaastal ka uusi taotlejaid, kes on valmis võtma keskkonnasõbraliku tootmise

kohustust ja korraldavad sellest tulenevalt oma tootmise nõuetele vastavaks?

2. Kui vastus esimesele küsimusele on variant b, kas siis EL Nõukogu määruse (EÜ) nr 1257/1999 art

24 lg 1 koosmõjus art 37 lg-ga 4 ja art-ga 39 võimaldab liikmesriigil, kui programmi raames selgub,

et esmakordse toetuse eraldamiseks ei ole enam piisavalt eelarvevahendeid:

a) muuta põllumajanduse keskkonnapoliitika toetuse taotlemise ja andmise esialgset regulatsiooni

ning nõudeid ja sätestada, et toetust võib taotleda üksnes siis, kui taotlejale on eelmisel eelarveaastal

tehtud toetuse määramise otsus ja tal on seetõttu kehtiv keskkonnasõbraliku tootmise kohustus,

või

b) vähendada proportsionaalselt kõikide põllumajanduse keskkonnapoliitika toetuse nõuetele

vastavate taotlejate toetust?

29. Täiendavalt peab Riigikohtu halduskolleegium vajalikuks märkida oma seisukoha tõstatatud

küsimustes. Kolleegiumi arvates on EL Nõukogu määruses nr 1257/1999 sätestatud

keskkonnasõbraliku tootmise eest antava põllumajandusliku keskkonnatoetuse eesmärgiga kooskõlas

vastava programmi raames igal eelarveaastal toetada ka uusi taotlejaid, kes on valmis võtma

keskkonnasõbraliku tootmise kohustust ja korraldavad sellest tulenevalt tootmise nõuetele vastavaks.

See tuleneb nii EL Nõukogu määruse nr 1257/1999 preambulist, eriti punktidest 29 ja 31, kui ka

määruse artiklitest 2 ja 22-24 (samuti EL Nõukogu määrust nr 1257/1999 asendava määruse

nr 1698/2005/EÜ mõttest). Eeltoodud lähenemine oleks kooskõlas ka ühenduse õiguse

üldpõhimõttega võrdse kohtlemise tagamisest, mis väljenduks selles, et programmeerimisperioodi

keskel taotluse esitanuid koheldaks võrdselt programmeerimisperioodi alguses taotluse esitanutega,

ning ühenduse eesmärgiga tagada parem keskkonnakaitse, sest nõuetele vastavatel

põllumajandusettevõtjatel võimaldataks igal aastal toetusprogrammiga liituda ja keskkonnasõbraliku

tootmise kohustust võtta, tagades seeläbi keskkonnasõbralikuma tootmise.

30. Riigikohtu halduskolleegiumi arvates tuleb EL Nõukogu määruse nr 1257/1999 art 24 lg-s 1

sätestatud "igal aastal" mõista selliselt, et sama liigi toetuse osas on võimalik taotleda igal aastal sama

liiki toetust, sõltumata sellest, kas isikule oli seda liiki toetust juba varem määratud. EL Nõukogu

määrus nr 1257/1999 ei võimalda liikmesriikidel reguleerida nimetatud määrust rakendavate

siseriiklike aktidega keskkonnasõbraliku tootmise eest antava toetuse taotlemist ja andmist

ebavõrdselt, näiteks sõltuvalt sellest, kas ja millisel eelarveaastal vastava liigi toetuse saaja on seda

liiki toetust taotlenud ja saanud. Sellist kitsendavat regulatsiooni ei ole võimalik kehtestada ka

esialgse regulatsiooni muudatusena, isegi kui selgub, et toetuse eraldamiseks ei ole piisavalt

eelarvevahendeid.

Euroopa Ühenduse struktuuritoetuste andmist iseloomustab kontsentreeritus, liikmesriigi ja Euroopa

Ühenduse vaheline täiendavus ja partnerlus ning programmeerimine. Liikmesriik peab olema

suuteline prognoosima võimalikke eraldatavaid toetusi, kooskõlastama seda Euroopa Komisjoniga (vt

ka EL Nõukogu määruse nr 1258/1999 art 6 lg 1, mille kohaselt liikmesriigid edastavad korrapäraste

ajavahemike tagant Komisjonile teabe ja aruanded kulutuste ja rahaliste vahendite prognooside

kohta) ja vajadusel planeerima täiendavat ressurssi, sh ka oma riigi eelarvest. Kui see ei oleks

praegusel juhul ikkagi olnud võimalik, siis leiab Riigikohtu halduskolleegium, et

põllumajandusministri määrusega toetustele esitatavate nõuete karmistamine/toetuse saajate ringi

kitsendamine ei olnud proportsionaalne abinõu olukorra lahendamiseks. Selle asemel tulnuks

vähendada proportsionaalselt kõikide algselt põllumajandusliku keskkonnatoetuse nõuetele vastavate

taotlejate toetust, nii nagu näeb seda ette ka Eesti maaelu arengukava 2004-2006, mille on kinnitanud

Euroopa Komisjon ja mis on kooskõlas ühenduse õigusega.

Euroopa Kohtu 12. juuli 2001. a otsuses kohtuasjas C-189/01: Jippes (EKL 2001, lk I-5689, p 81) on

leitud, et ühenduse õiguse üldpõhimõtete hulka kuuluv proportsionaalsuse põhimõte nõuab, et

tegevus ei läheks kaugemale sellest, mis on asjaomaste õigusnormidega seatud legitiimsete

eesmärkide saavutamiseks sobiv ja vajalik, ning juhul, kui on võimalik valida mitme sobiva meetme

vahel, tuleb rakendada kõige vähem piiravat meedet, samuti peavad tekitatud piirangud olema

vastavuses seatud eesmärkidega (vt ka Euroopa Kohtu 7. septembri 2006. a otsus kohtuasjas C-

310/04: Hispaania Kuningriik vs. EL Nõukogu, EKL 2006, lk I-7285, p 96 jj).

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Julia Laffranque