3-3-1-13-07 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-13-07

Otsuse kuupäev

23. aprill 2007

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann

Kohtuasi

AS Aswega kaebus Tallinna Säästva Arengu ja Planeerimise

Ameti halduslepingu täitmise jätkamiseks kohustamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 27. novembri 2006. a otsus haldusasjas

nr 3-04-156

Menetluse alus Riigikohtus

AS Aswega kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Rahuldada AS Aswega kassatsioonkaebus.

Tühistada Tallinna Halduskohtu 11. aprilli 2006. a otsus ja Tallinna Ringkonnakohtu

27. novembri 2006. a otsus haldusasjas nr 3-04-156.

Kohustada Tallinna Linnaplaneerimise Ametit (endine Tallinna Säästva Arengu ja

Planeerimise Amet) halduslepingu täitmiseks.

Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tallinna Linnavalitsuse 20. juuni 2001. a korraldusega nr 2701-k algatati Mere pst 4 ja sellega

külgneva ala detailplaneeringu koostamine. 25. juunil 2001 sõlmisid AS Aswega ja Tallinna Säästva

Arengu ja Planeerimise Amet (SAPA) planeeringu koostamise korraldamise ja finantseerimise õiguse

andmise lepingu nr DP-67-01, mille objektiks oli detailplaneeringu koostamine Tallinnasse Mere

pst 4 ja sellega külgnevale alale Viru väljak 2 ja 2A vastavalt 7. juunil 2001 kinnitatud

lähteülesandele. 26. juuni 2002. a korraldusega nr 1919-k muudeti planeeritavat ala, arvates sellest

välja Viru väljak 2 ja 2A kinnistud. 2002. a sügisel sõlmis SAPA Narva mnt 1 ja Viru väljak 2 ning

2A ala detailplaneeringu koostamise lepingu AS-ga Merko Ehitus.

2. 14. juunil 2004 esitas AS Aswega kaebuse SAPA kohustamiseks halduslepingu täitmise

jätkamiseks. Kaebuse põhjenduste kohaselt kohustus vastustaja lepingu p 2.2 ja 3.1 kohaselt võtma

menetlusse ja menetlema kaebaja poolt koostatud detailplaneeringu projekti. 2002. a lõpust ei täida

vastustaja seda kohustust. Kuigi HMS § 102 lg 2 näeb ette võimaluse halduslepingu ühepoolseks

muutmiseks või lõpetamiseks, ei ole kaebajale esitatud ühtegi vastavat kirjalikku selgitust, samuti ei

ole vastustaja teinud ettepanekut lepingu muutmiseks. Vastustaja on suuliselt väljendanud, et kuna

Viru väljak 2 ja 2A anti hilisema lepinguga planeerida AS-le Merko Ehitus, siis kaebuse esitaja

projekti ei menetleta. Kaebaja soovib vastustajat kohustada jätkama tema poolt koostatud

detailplaneeringu projekti menetlemist.

Kaebuse esitaja pöördus oma õiguste kaitseks hagiga tsiviilkohtusse kohustuse täitmise nõudes.

Tallinna Linnakohus lõpetas menetluse, asudes seisukohale, et tegemist on halduskohtu alluvuses

oleva vaidlusega. Samale seisukohale asusid Tallinna Ringkonnakohus ja Riigikohus.

3. Tallinna Halduskohtu 11. aprilli 2006. a otsusega haldusasjas nr 3-04-156 jäeti AS Aswega

kaebus rahuldamata. Otsuse põhjenduste kohaselt on AS Aswega ja SAPA vahel sõlmitud leping

haldusleping. Kohus asus seisukohale, et vastustaja tegevus detailplaneeringu lähteülesandes

märgitud planeeringuala muutmisel oli õiguspärane. Lähteülesande koostamine, kooskõlastamine ja

kinnitamine on haldusesisene tegevus. Asjaolu, et linn pärast lepingu sõlmimist kaebajaga kasutas

oma õigust muuta planeeringu lähteülesannet, ei tähenda, et kaebajal on õigus vastavalt lepingule

nõuda planeeringu koostamist endise lähteülesande alusel ja mahus. Kui kaebuse esitaja leidis, et

seoses lähteülesande muutumisega tuleb muuta ka lepingut, siis oli tal õigus pöörduda vastava

ettepanekuga vastustaja poole. Lepingu p 3.2 annab vastustajale õiguse planeeringu menetlusse

võtmisest keelduda, kui planeeringuprojekt ei vasta lähteülesandele. Seega ei saa kohus kohustada

vastustajat jätkama kaebaja esitatud detailplaneeringu eskiisi menetlemist.

Planeeritava ala Viru väljak 2 ja 2A omanikud on avaldanud soovi leida ise planeeringulahendus oma

maa-alale. Tallinna linn on põhjendatult arvestanud planeeritava ala kinnisasjade omanike huvidega.

4. AS Aswega esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada. Kaebuse

kohaselt on halduskohus andnud lähteülesande muutmisele kaks vastuolulist hinnangut. Kohus on

ühelt poolt leidnud, et lähteülesande muutmine ei ole kaasa toonud halduslepingu muutmist ja et

haldusleping on kehtiv, teisalt aga märkinud, et kaebuse esitaja ei saa kehtivat halduslepingut

realiseerida enam mitte kolme vaid ühe kinnistu osas. Planeeringu lähteülesande muutmisega ei

saanud muuta kehtivat halduslepingut. Vastustaja ei ole lepingut muutnud ka HMS § 102 alusel.

5. Tallinna Ringkonnakohtu 27. novembri 2006. a otsusega haldusasjas nr 3-04-156 jäeti

apellatsioonkaebus rahuldamata. Kohus leidis, et detailplaneeringu vastuvõtmisest keeldumine rikub

vastuvõtmisest huvitatud isiku subjektiivseid õigusi. Lepingu p-de 2.2.3 ja 3.1 kohaselt sõltub

kaebuse esitaja õigus nõuda detailplaneeringu projekti vastuvõtmist muuhulgas detailplaneeringu

kooskõlast lähteülesandega. Ringkonnakohus nõustus, et halduskohtu hinnang lähteülesande

muutmisele oli ebaselge. Käesolevale juhule ei ole otseselt üle kantav arusaam, mille kohaselt

lähteülesande muutmine on haldusesisene tegevus. Kaebuse esitaja on pöördunud kohtusse mitte

enda õiguste kaitseks planeeringuala maakasutajana, vaid halduslepingust tuleneva planeeringu

koostamise õiguse kaitseks. Lähteülesande muutmine mõjutas otseselt kaebuse esitaja

halduslepingust tulenevaid õigusi ja kohustusi.

Käesoleva vaidluse esemeks ei ole aga lähteülesande muutmise korralduse õiguspärasuse hindamine.

Kontrollida tuleb, kas keeldumine kaebuse esitaja koostatud detailplaneeringu projekti menetlusse

võtmisest oli õiguspärane. Lepingu p 3.2 annab vastustajale õiguse keelduda detailplaneeringu

projekti menetlusse võtmisest selle mittevastavuse korral lähteülesandele. Detailplaneeringu

projektiga hõlmatud planeeringuala oluline lahknevus planeeringuala lähteülesandega määratud

suurusest on selline mittevastavus lähteülesandele, mille puhul projekti menetlusse võtmisest

keeldumine lepingu p 3.2 alusel on õigustatud.

Ringkonnakohus märkis lisaks, et kinnistu omanikel ei ole subjektiivset õigust nõuda, et

detailplaneeringu koostamine kui avalik-õiguslik ülesanne neile delegeeritaks.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

6. AS Aswega esitas kassatsioonkaebuse, milles palub halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused

tühistada. Kassaator leiab, et kohus on andnud lähteülesande muutmisele vale õigusliku hinnangu.

Tegemist ei ole haldusaktiga, seega ei saa see muuta kassaatori ja vastustaja vahelisi õigussuhteid.

Kehtiv haldusleping näeb üheselt ette selle muutmise ja lõpetamise korra. Vastustaja ei ole seda korda

järginud, seega on leping tänini kehtiv.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

7. Käesoleva vaidluse poolte vahel sõlmiti 25. juunil 2001 leping planeeringu koostamise

korraldamise ja finantseerimise õiguse üleandmiseks. 26. juuni 2002. a korraldusega nr 1919-k

muutis vastustaja planeeritavat ala, arvates sellest välja Viru väljak 2 ja 2A kinnistud. Sellega muutis

vastustaja 20. juunil 2001 vastu võetud detailplaneeringu algatamise korraldust ning sisuliselt ka

detailplaneeringu lähteülesannet, millega planeeritav ala oli kindlaks määratud. Planeeringuala on

märgitud ka pooltevahelises lepingus.

HMS § 95 kohaselt on haldusleping haldusõigussuhteid reguleeriv kokkulepe. Halduslepingu

sõlmimisel nõustuvad mõlemad pooled lepingus kindlaksmääratud tingimustega. Konsensuse nõue

laieneb reeglina ka lepingu tingimuste muutmisele, erandjuhtum on sätestatud HMS § 102 lg-s 2.

Erinevalt halduskohtust ja ringkonnakohtust leiab Riigikohtu halduskolleegium, et

haldusorganipoolne lepingu alusdokumentide (detailplaneeringu algatamise korraldus ja

detailplaneeringu lähteülesanne) muutmine ei tähenda, et muutunud oleksid ka halduslepingu

tingimused.

8. HMS § 102 lg 1 kohaselt muudetakse halduslepingut tsiviilseadustes sätestatud korras, arvestades

samas paragrahvis kehtestatud erisusi. Võlaõigusseaduse (VÕS) § 5 sätestab seaduse dispositiivsuse

põhimõtte, mille kohaselt võib seaduses sätestatust lepingupoolte kokkuleppel kõrvale kalduda.

Seega tuleb esmalt lähtuda pooltevahelisest kokkuleppest lepingu muutmise kohta. Lepingu

muutmise kord on kirjas lepingu p-s 8, mille kohaselt võib lepingut muuta ainult huvitatud isiku ja

ameti kirjalikul kokkuleppel. Muudatused jõustuvad allakirjutamise momendist või poolte määratud

tähtajal. Kirjeldatud viisil amet lepingut muutnud ei ole.

HMS § 102 lg 2 annab haldusorganile võimaluse halduslepingut ka ühepoolselt muuta, kui see on

tingimata vajalik, et vältida ülekaaluka avaliku huvi rasket kahjustamist. Tegemist on piiratud

võimalusega, mille abil on võimalik vältida ülekaaluka avaliku huvi järgimise sõltumist

haldusorganiga lepingu sõlminud isiku tahtest. HMS § 102 lg 3 kohaselt peab haldusorgan sellisel

juhul lepingu muutmist põhjendama. Seega eeldab ka lepingu ühepoolne muutmine seaduses

sätestatud toimingute läbiviimist - ülekaaluka avaliku huvi raske kahjustamise ohu tuvastamist, selle

ohu vältimise võimaluste väljaselgitamist ning lepingu muutmise vajaduse tuvastamisel teisele

lepingupoolele vastavate põhjenduste esitamist. Lepingu ühepoolne muutmine ei saa toimuda üksnes

lepingu alusdokumentide muutmisega. Seega ei ole pooltevahelist lepingut muudetud ka HMS § 102

alusel.

Kuivõrd lepingut muudetud ei ole, on see pooltele täitmiseks kohustuslik algselt kokkulepitud

tingimustel.

9. Ringkonnakohus tuvastas, et SAPA otsustas 19. juunil 2002, et AS Aswega esitatud

detailplaneeringu projekti ei menetleta edasi põhjusel, et projekt hõlmab ka Viru väljak 2 ja 2A

krunte, ning teatas sellest ka AS-le Aswega. Kuivõrd poolte õiguste ja kohustuste selgitamisel tuleb

lähtuda lepingus sätestatud tingimustest ning leping nägi ette Viru väljak 2 ja 2A krunte hõlmava

planeeringuala, ei ole planeeringuprojekti menetlusse võtmata jätmine toodud motiivil õigustatud.

Vastustaja ei saanud tugineda asjaolule, et planeeringuprojekt ei vasta planeeringu lähteülesandele,

kuivõrd tema ning AS Aswega lepinguliste suhete raames kehtisid lähteülesande tingimused

muutmata kujul. Seega on vastustaja jätnud täitmata oma lepingulise kohustuse võtta lähteülesandele

vastavalt koostatud detailplaneeringu projekt menetlusse (vt lepingu p 2.2.3).

10. HMS § 105 lg 1 alusel kohaldatakse halduslepingutele tsiviilõiguslike lepingute kohta käivaid

sätteid, arvestades Haldusmenetluse seadusega kehtestatud erisusi. SAPA on lepingulistes suhetes

AS-ga Aswega oma kohustust VÕS § 100 tähenduses rikkunud. Pooltevahelise lepingu p 5 kohaselt

vastutavad lepingupooled endale lepinguga võetud kohustuste täitmata jätmise või mittenõuetekohase

täitmise eest lepingus ja Eesti Vabariigi seadusandluses ettenähtud korras ja ulatuses. Lepingu p 6

kohaselt vabastatakse lepingupool oma lepinguliste kohustuste mittetäitmise ja kahju tekkimisega

seotud vastutusest üksnes force majeure tingimuste esinemisel.

11. Lepingu rikkumise esinemisel on teisel lepingupoolel õigus kasutada VÕS § 101 lg-s 1 sätestatud

õiguskaitsevahendeid. Kaebaja on esitanud taotluse vastustaja kohustamiseks lepingu täitmist

jätkama. Kaebuse esitaja soovib, et vastustaja menetleks edasi tema poolt koostatud detailplaneeringu

projekti. Kohustuse täitmise nõude näeb õiguskaitsevahendina ette VÕS § 108 lg 2, mille kohaselt

võib võlausaldaja nõuda võlgnikult rikutud kohustuse täitmist. Kohustamiskaebuse esitamist

halduskohtusse võimaldab HKMS § 6 lg 1 p 2, mille kohaselt võib kaebusega taotleda peatatud

haldusakti täitmist või välja andmata jäetud haldusakti väljaandmist ning peatatud või sooritamata

toimingu sooritamist. Seega on kaebuses taotletud õiguskaitsevahend halduskohtumenetluses lubatav.

12. Kuivõrd AS-l Aswega on nõudeõigus ning esitatud taotlus on halduskohtumenetluses lubatav,

tuleb AS Aswega kaebus rahuldada ning vastustajat kohustada kaebaja koostatud detailplaneeringu

projekti edasi menetlema.

VÕS § 108 lg 2 p 1 kohaselt ei või kohustuse täitmist nõuda, kui kohustuse täitmine on võimatu.

Kolleegium möönab, et planeeringuprojekti menetlemise kohustuse täitmine võib osutuda kas

osaliselt või täielikult võimatuks. Asja materjalidest nähtub, et 26. juuni 2002. a korraldusega

nr 1919-k algatatud Narva mnt 1 ning Viru väljak 2 ja 2A kruntide detailplaneering on 1. oktoobril

2003. a korraldusega nr 2185-k vastu võetud (tl 55). Tallinna Linnaplaneerimise Ameti kodulehel

oleva detailplaneeringute registri järgi kehtestati Narva mnt 1 ning Viru väljak 2 ja 2A kruntide

detailplaneering 3. juunil 2005. Kui vastustaja leiab, et kohustuse täitmine on muutunud kas osaliselt

(nt Viru väljak 2 ja 2A kruntide osas) või täielikult võimatuks, võib ta kohustuse täitmisest VÕS

§ 108 lg 2 alusel keelduda. Sellisel juhul on AS-l Aswega võimalus nõuda VÕS § 115 lg 1 ning

Riigivastutuse seaduse § 7 lg 1 alusel kohustuse rikkumisega tekitatud kahju hüvitamist.

Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann