3-3-1-86-06 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-86-06

Otsuse kuupäev

28. veebruar 2007

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister, Julia

Laffranque, Jüri Põld ja Harri Salmann

Kohtuasi

Maidla Vallavalitsuse kaebused Keskkonnaministeeriumi

toimingute ja 7. veebruari 2005. a vaideotsuse peale

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 13. juuli 2006. a otsus haldusasjas

nr 3-05-145

Menetluse alus Riigikohtus

Maidla Vallavalitsuse kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

23. november 2006

Kohtuistungil osalenud isikud

Maidla Vallavalitsuse esindaja vandeadvokaat Margo Lemetti,

Keskkonnaministeeriumi esindajad õigusosakonna jurist

Annemari Vene ning keskkonnakorralduse ja -tehnoloogia

osakonna spetsialist Maris Saarsalu,

OÜ VKG Aidu Oil esindaja vandeadvokaat Raul Ainla

RESOLUTSIOON

Jätta Maidla Vallavalitsuse kassatsioonkaebus rahuldamata.

Jätta jõusse Tallinna Ringkonnakohtu 13. juuli 2006. a otsus haldusasjas nr 3-05-145, muutes

selle põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.

Menetluskulud jätta menetlusosaliste enda kanda.

Arvata kautsjon riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. OÜ Merko Kaevandused, OÜ VKG Aidu Oil ja Põlevkivi Kaevandamise AS esitasid

Keskkonnaministeeriumile kaevandamisloa taotlused põlevkivi kaevandamiseks Maidla ja

Mäetaguse vallas Uus-Kiviõli uuringuväljal mäeeraldise pindalaga 6206,70 ha.

Keskkonnaministeerium avaldas Ametlikes Teadaannetes teated maavara kaevandamise loa taotluste

menetlusse võtmise kohta vastavalt 23. ja 24. detsembril 2004 ning 24. jaanuaril 2005. Teatiste

kohaselt said huvitatud isikud kahe nädala jooksul teatise ilmumisest esitada kaevandamisloa

väljaandjale taotluse kohta ettepanekuid ja vastuväiteid.

2. Maidla Vallavalitsus esitas 21. jaanuaril 2005 Keskkonnaministeeriumile vaide, milles palus OÜ

VKG Aidu Oil ja OÜ Merko Kaevandused kaevandamisloa taotluste menetlusse võtmise toimingud

tagasi täita, sest esitatud taotlused olid puudustega ja neid ei oleks tohtinud seetõttu menetlusse võtta.

Keskkonnaministeerium otsustas 7. veebruari 2005. a vaideotsusega nr 13-4-6/12242-9 avaldada

kaevandamisloa taotlemise kohta teate ajalehes Põhjarannik ning pikendas valla seisukoha andmise

tähtaega 30 päevani. Vaideotsuses märgiti, et vaide esitaja märgitud taotluste puudused on võimalik

kõrvaldada menetluse käigus. Kaevandamisloa taotlused edastas kohalikule omavalitsusele menetlust

läbiviiv haldusorgan. Mäeeraldise teenindusmaa piiridesse jäävate kõigi kinnisasjade omanike kohta

õiendi esitamine ei olnud veel võimalik, sest ei ole teada teenindusmaa asukoht ega selle suurus, mis

selgub alles kaevanduse projekteerimise käigus.

3. 7. veebruaril 2005 teatas Keskkonnaministeerium kaevandamisloa taotlejatele kirjalikult, et

on taotlustega tutvunud ning algatab vastavalt Keskkonnamõju hindamise ja

keskkonnaauditeerimise seadusele (KeHAS) keskkonnamõju hindamise. Samas märgiti, et

kuna esitatud on mitu maavara kaevandamise loa taotlust, siis peab ministeerium otstarbekaks

jätkata keskkonnamõju hindamist pärast enampakkumise tulemuste selgumist.

Keskkonnaministeeriumi 12. mai 2005. a käskkirjaga nr 625 otsustati müüa põlevkivi

kaevandamisluba Eesti põlevkivimaardla Uus-Kiviõli kaeveväljal enampakkumisel.

4. Maidla Vallavalitsus esitas Tallinna Halduskohtule kaebused kaevandamisloa taotluste

menetlusse võtmise, avalikustamise ja menetlemise toimingute õigusvastasuse

kindlakstegemiseks ning Keskkonnaministeeriumi vaideotsuse ja keskkonnamõju hindamise

algatamise otsuste tühistamiseks. Lisaks eeltoodule paluti kaebuses tunnistada õigusvastaseks kuni

asja halduskohtus arutamise lõpuni Keskkonnaministeeriumi tehtavad menetlustoimingud seoses

keskkonnamõju hindamisega. Kohus liitis kaebused ühte menetlusse.

Kaebaja leidis, et vaideotsuse tegemisel rikuti vaide läbivaatamise tähtaega ja eksiti

kaalutlusõiguse teostamisel ning otsus on ka sisuliselt vale, sest taotlused olid puudustega ja

neid ei võinud menetlusse võtta, vaid tulnuks tagastada. Kaevandamisloa taotluste menetlusse

võtmine rikub kaebaja õigusi, sest Uus-Kiviõli maardlas kaevandamine ei ole kooskõlas Maidla

valla huvidega. Kuna puudustega taotlusi menetleda ei saanud, siis on õigusvastased ka selles

menetluses teostatud toimingud, sh keskkonnamõju hindamise algatamine. Keskkonnamõju

hindamise algatamine on õigusvastane ka seetõttu, et sellest ei teavitatud kohalikku

omavalitsust ega maaomanikke, samuti ei ole avaldatud sellekohast teadet Avalikes

Teadaannetes. Kaevandamisloa taotlejatele saadetud 7. veebruari 2005. a kirjad ei vasta

haldusaktile esitatavatele nõuetele ja on allkirjastatud selleks pädevust mitteomava isiku

(Keskkonnaministeeriumi kantsler) poolt.

5. Kolmandate isikutena kaasati menetlusse Põlevkivi Kaevandamise AS, OÜ VKG Aidu Oil ja

OÜ Merko Kaevandused.

6. Tallinna Halduskohus rahuldas 18. oktoobri 2005. a otsusega haldusasjas nr 3-283/2005 kaebuse

osaliselt, tunnistades õigusvastaseks vastustaja toimingu, mis seisnes keskkonnamõju hindamise

algatamise otsuste tegemise järgselt KeHAS §-s 16 sätestatud teavitamiskohustuse täitmata jätmises,

samuti Keskkonnaministeeriumi 2. juuli 2005. a otsustega algatatud keskkonnamõju hindamise

menetluse peatamise. Ülejäänud osas jättis kohus Maidla Vallavalitsuse kaebuse rahuldamata.

Kohus leidis, et Maidla Vallavalitsuse õigusi ei riiva iseenesest fakt, et taotlused esitati ja registreeriti

ning kas need olid nõuetekohased või puudustega. Haldusmenetluse seadus nõuab ka puudustega

taotluse menetlemist. Kaevandamislubade andmise menetluse alustamist ei pea õigusaktide järgi

kooskõlastama kohaliku omavalitsusega. Maapõueseaduse (MaaPS) § 27 järgi tuleb kaevandamisloa

taotluse esitamisest teatada Ametlikes Teadaannetes ja saata koopia kaevandusala asukohajärgsele

kohalikule omavalitsusele. Need nõuded on täidetud.

Maidla Vallavalitsuse vaie sisuliselt vaideotsusega rahuldati, sest kuigi põhimõtteliselt

kindlaksmääramata asukohaga mäeeraldise piiresse jäävate maaüksuste arv on suur ja üksikult kõigi

teavitamine ebamõistlik, otsustas Keskkonnaministeerium vaideotsuses avaldada taotluste kohta

teabe kohalikus ajalehes Põhjarannik ja andis vallale pikema aja seisukoha andmiseks. Seega

võimalik õiguste rikkumine kõrvaldati juba vaideotsusega. Selle üle, millises menetlusstaadiumis

nõuda taotlejatelt taotluses esinevate puuduste kõrvaldamist, otsustab haldusorgan ise.

Keskkonnaministeerium on piisavalt põhjendanud, miks ei olnud otstarbekas nõuda

keskkonnaministri 1. veebruari 1995. a määruse nr 3 "Maapõue kasutamist käsitlevate

normatiivaktide kinnitamine" osa "Maavara kaevandamise loa taotlemise ja väljaandmise kord"

(Kord) p 7 ap-s 5 sätestatud dokumentide ärakirju koheselt. Kaebaja ei ole toonud esile ühtegi

niisugust menetluslikku rikkumist, mis võiks kaasa tuua menetluse lõpptulemusena antava haldusakti

õigusvastasuse.

Kaebuse haldusakti või toimingu õigusvastasuse kindlakstegemiseks võib esitada isik, kellel on

selleks põhjendatud huvi. Kohtu hinnangul puudub Maidla Vallavalitsusel põhjendatud huvi

Keskkonnaministeeriumi toimingute, millega võeti menetlusse, avalikustati ja menetleti kolmandate

isikute esitatud maavara kaevandamise lubade taotlusi, õigusvastasuse tuvastamiseks ning kaebus on

selles osas ilmselgelt põhjendamatu. Vald ei saa kohtus esindada võimalikule kaevealale jäävaid

vallaelanikke, asjakohatud on kõik kaebaja väited, mis seonduvad tulevase mäeeraldise teenindusmaa

piiridesse jääda võivate kinnisasja omanikest vallaelanike õiguste kaitsega ja sellest tuleneva valla

väidetava põhjendatud huviga. Paljasõnaline on valla väide, et tema põhjendatud huvi seisneb

võimaliku tulevase kahju ärahoidmises.

Kaebuses ja vaides on esitatud samad nõuded, mistõttu vaideotsuse tühistamist saaks kaebaja taotleda

vaid juhul, kui see rikub tema õigusi sõltumata vaidemenetluse esemest. Selliseid asjaolusid ei esine.

Rahuldamisele ei kuulu ka nõue tühistada kaevandamisloa taotluste menetluses antud keskkonnamõju

hindamise algatamise otsused. Keskkonnamõju hindamise algatamine on menetlustoiming, mitte

haldusakt ja selleks pole kehtestatud eraldi vormi. Vaidlust ei ole selle üle, et uue põlevkivimaardla

rajamine on olulise keskkonnamõjuga. Seega puudus vastustajal diskretsioon otsustamaks, kas

algatada keskkonnamõju hindamine või mitte. Ministeeriumi kantsler on KeHAS § 11 lg 1, MaaPS

§ 28 lg 7 ja Korra p 17 kohaselt pädev kaevandamisloa andmise menetluses keskkonnamõju

hindamist algatama. Võimalike arengukavade puudumine ja/või uue kaevanduse avamise väidetav

vastuolu Maidla valla arengukavaga ei ole iseenesest takistuseks keskkonnamõju hindamise

algatamiseks.

Keskkonnamõju hindamise algatamisega seotud dokumendid edastas ministeerium vallale

alles 10. märtsil 2005 vastuseks viimase teabenõudele. Seega on vastustaja rikkunud Maidla

Vallavalitsuse õigust olla õigeaegselt ja menetluse võimalikult varajases staadiumis informeeritud

valla territooriumil kavandatavast olulise keskkonnamõjuga tegevusest. Enampakkumise

korraldamine ei tähenda, et menetlusnõudeid ei peaks järgima. KeHAS § 16 nägi tähtajaks ette

kümme päeva, seda pidi Keskkonnaministeerium järgima.

Keskkonnamõju hindamise algatamise otsuste tegemise ajal kehtinud KeHAS ega MaaPS ei näinud

ette võimalust kaevandamisloa taotluse menetluse peatamiseks kuni enampakkumise võitja

selgumiseni või enampakkumise nurjunuks tunnistamiseni. Seega puudus Keskkonnaministeeriumil

õiguslik alus keskkonnamõju hindamise kui kaevandamisloa taotluse menetluse ühe osa peatamiseks.

Keskkonnamõju hindamise menetluse peatamine ja selle jätkamine alles pärast enampakkumise

tulemuste selgumist ning sellega seoses üldsuse menetlusse kaasamata jätmine on oluline

menetlusnormi rikkumine, mis võib mõjutada kaevandamisloa andmise menetluse lõpptulemuse

õiguspärasust. Seetõttu on kaebus põhjendatud osas, milles leiti, et keskkonnamõju hindamise

peatamine on õigusvastane.

7. Halduskohtu otsuse peale esitasid apellatsioonkaebused Maidla Vallavalitsus,

Keskkonnaministeerium ja OÜ Merko Kaevandused.

8. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 13. juuli 2006. a otsusega haldusasjas nr 3-05-145

Keskkonnaministeeriumi ja OÜ Merko Kaevandused apellatsioonkaebused ning jättis rahuldamata

Maidla Vallavalitsuse apellatsioonkaebuse. Ringkonnakohus tühistas halduskohtu otsuse osas,

millega kohus tunnistas õigusvastaseks Keskkonnaministeeriumi poolt 7. veebruaril 2005 algatatud

keskkonnamõju hindamise menetluse peatamise, ning osas, milles kohus mõistis vastustajalt Maidla

Vallavalitsuse kasuks välja kohtukulud. Lisaks muutis ringkonnakohus halduskohtu otsuse

põhjendusi osas, millega jäeti rahuldamata Maidla Vallavalitsuse kaebus Keskkonnaministeeriumi

7. veebruari 2005. a vaideotsuse ning OÜ Merko Kaevandused ja OÜ VKG Aidu Oil kaevandamisloa

taotluste menetlusse võtmise, menetlemise ja kaevandamisloa taotluste menetluses 7. veebruari

2005. a keskkonnamõju hindamise algatamise otsuste peale esitatud kaebus, asendades nimetatud

osas halduskohtu otsuse põhjendused ringkonnakohtu otsuse põhjendustega. Ülejäänud osas jättis

ringkonnakohus halduskohtu otsuse muutmata.

Ringkonnakohus tõlgendas Maidla Vallavalitsuse nõudeid selliselt, et kaebaja eesmärk on saavutada

olukord, kus esitatud kaevandamisloa taotlusi ei menetleta ja need tagastatakse läbivaatamatult

taotluste esitajatele, samuti lõpetatakse algatatud keskkonnamõju hindamise menetlus.

Ringkonnakohtu hinnangul puudub Maidla Vallavalitsusel kaebuses nimetatud

Keskkonnaministeeriumi toimingute ja vaideotsuse vaidlustamiseks kaebeõigus ning kaebus tuleb

sellel põhjusel jätta rahuldamata. Esimese astme kohtuotsuse motiivid kaebuse rahuldamata jätmise

kohta tuleb asendada ringkonnakohtu motiividega. Kuna apellatsioonkaebust ei esitatud halduskohtu

otsuse osa peale, milles kohus tunnistas õigusvastaseks Keskkonnaministeeriumi toimingu, mis

seisnes keskkonnamõju hindamise algatamise järgselt KeHAS §-s 16 sätestatud teavitamiskohustuse

täitmata jätmises, siis selles osas ringkonnakohus halduskohtu otsuse seaduslikkust ei kontrolli.

Vaideotsuse vaidlustamine on lubatav, kui see rikub kaebaja õigusi iseseisvalt. Ringkonnakohus ei

tuvastanud vaideotsusega kaebaja õiguste iseseisvat rikkumist.

Kaebaja on vaidlustanud menetlustoimingud (milleks on ka keskkonnamõju hindamise algatamine)

lõpliku haldusakti (kaevandamisloa) andmisel. Taotletud haldusakti (luba) väljastatud ei ole.

Menetlustoiminguid haldusakti andmisel ei saa reeglina iseseisvalt vaidlustada, välja arvatud juhul,

kui menetlusnõude rikkumine toob kaasa menetlusosalise subjektiivsete õiguste rikkumise sõltumata

menetluse lõpptulemusest või kui menetlusnõude rikkumisel on nii oluline tähendus, et rikkumine

mõjutab igal juhul hilisema haldusakti sisu. Ringkonnakohtu hinnangul käesoleval juhul

menetlustoimingu iseseisva vaidlustamise eeldused täidetud ei ole. Kolmandate isikute poolt

vastustajale esitatud kaevandamisloa taotluste menetlusse võtmine ning menetlemine, samuti

vastustaja otsustus algatada kolmandate isikute poolt kavandatava tegevusega seonduvalt

keskkonnamõju hindamine ei too kaebajale kaasa õiguslikke tagajärgi ega saa seetõttu iseseisvalt

rikkuda tema õigusi või vabadusi. Kaugemaleulatuvat õigust menetlustoimingute vaidlustamiseks ei

tulene ka Århusi konventsioonist (Keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises

üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsioon).

Ringkonnakohus ei jaganud kaebaja seisukohta, et menetlustoimingute vaidlustamine enne lõpliku

haldusakti andmist on õigustatud, sest juba taotluste esitamise hetkel pidi olema

Keskkonnaministeeriumile ilmselge, et taotlusi ei saa rahuldada, sest kaevandamisloa väljastamine

oleks vastuolus Maidla valla arengukavaga, Säästva arengu seadusega (SäAS) ja Riigikogu

15. detsembri 2004. a otsusega kinnitatud "Kütuse- ja energiamajanduse riikliku arengukavaga

aastani 2015". Kohus nõustus vastustajaga, et arengukavadele ja muudele seadustele vastavuse

hindamine toimub mitte kaevandamisloa taotluse menetlusse võtmise otsustamise staadiumis, vaid

taotluse sisulise läbivaatamise käigus. Riigikogu kinnitatud arengukavast ei tulene uute

põlevkivikaevanduste avamise keeldu. Asjaolu, et Maidla valla arengukava põlevkivi kaevandamist

kõnealuses kohas ette ei näe, ei tähenda iseenesest, et kaevandamisluba ei saagi välja anda.

Maapõueseadusest ei tulene, et valla mittenõustumine on igal juhul kaevandamisloa andmist

välistavaks asjaoluks. Alates 28. märtsist 2006 kehtiva MaaPS § 75 lg 6 kohaselt enne selle sätte

jõustumist esitatud põlevkivi kaevandamise lubade taotluste menetlemine peatatakse kuni põlevkivi

kasutamise riikliku arengukava kinnitamiseni. Ka sellest ei järeldu, et kaevandamisloa taotluse

rahuldamine oleks välistatud.

Halduskohtule esitatud kaebus ei sisalda taotlust tunnistada õigusvastaseks keskkonnamõju

hindamise menetluse peatamine. Selline taotlus ei oleks ka kooskõlas kaebaja eesmärgiga lõpetada

kaevandamisloa taotluste ja keskkonnamõju hindamise menetlused. Seega väljus halduskohus

kaebuse piiridest ning tegi otsuse nõude kohta, mida polnud esitatud (kõnealuse toimingu leidis

õigusvastase olevat kolmas isik Põlevkivi Kaevandamise AS). Selles osas tuleb halduskohtu otsus

tühistada.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

9. Maidla Vallavalitsus esitas ringkonnakohtu otsuse peale kassatsioonkaebuse, milles palub

kohtute otsused tühistada osas, milles kaebus on jäetud rahuldamata, ning teha asjas uus otsus,

millega tunnistada OÜ Merko Kaevandused ja OÜ VKG Aidu Oil esitatud kaevandamisloa taotluste

menetlemine õigusvastaseks ja kohustada Keskkonnaministeeriumi taotlused tagastama; tühistada

Keskkonnaministeeriumi 7. veebruari 2005. a vaideotsus; tunnistada õigusvastaseks

Keskkonnaministeeriumi 7. veebruari 2005. a keskkonnamõju hindamise algatamise otsused ja

kohustada ministeeriumi lõpetama keskkonnamõju hindamise menetlus.

Maidla Vallavalitsus leiab, et tal on kaebeõigus, sest ta on kaevandamisloa andmise menetluses

menetlusosaline HMS § 11 lg 1 p 4 järgi koos kõige sellest tulenevaga ning Keskkonnaministeerium

on oma tegevusega piiranud valla õigust seaduspärasele haldusmenetlusele. Seaduspärane

haldusmenetlus on vastava menetluse tulemusel õiguspärase haldusakti andmise peamiseks

eelduseks. Kuna Maidla Vallavalitsuse õigusi on menetluses rikutud, siis on vallavalitsusel HKMS

§ 7 lg 1 kohaselt kaebeõigus. Kaebeõigus tuleneb ka Århusi konventsiooni art 9 lg 2 p-st 4. Maidla

Vallavalitsus loeb ennast isikuks, keda hakkaks planeeritav kaevandus otseselt mõjutama, samuti on

ta kohaliku elanikkonna kui avalikkuse huvides tegutsev isik.

Kassaator leiab, et OÜ Merko Kaevandused ja OÜ VKG Aidu Oil kaevandamisloa taotluste

tagastamata jätmine oli õigusvastane, sest juba taotluse esitamise hetkel oli selge, et need ei kuulu

rahuldamisele, kuna MaaPS ja SäAS kohaselt pole Uus-Kiviõli kaeveväljal kaevanduse avamine

lubatud. Taotlused olid ka selliste puudustega (polnud lisatud kohaliku omavalitsuse õiendit), et need

tuli tagastada. Kassaatori arvates tuleneb "Maavara kaevandamise loa taotlemise ja väljaandmise

korra" p-st 14, et Keskkonnaministeerium ei või ilma põhjaliku kaalumiseta otsustada esitatud

taotluste edasist menetlemist. Sätte eesmärk on hoida ära ilmselt põhjendamatute taotluste

menetlemine. Käesoleval juhul on Keskkonnaministeerium rikkunud kaalutlusreegleid, jättes

kasutamata temale antud diskretsiooniõiguse. Kohaliku omavalitsuse õiendi lisamine on oluline ja

vajalik, et tagada mäeeraldise teenindusmaa piiresse jäävate maatükkide omanike omandiõiguse

kaitse. Kinnisasja omandit või kasutamise õigust tõendavate dokumentide ärakirju pole taotlejad

seniajani esitanud, mistõttu taotlused tuli ja tuleb tagastada.

Isegi juhul, kui taotlused oleksid vormiliselt korrektsed, ei kuuluks need sisuliselt rahuldamisele, sest

on vastuolus Riigikogu 15. detsembri 2004. a otsusega kinnitatud "Kütuse- ja energiamajanduse

riikliku arengukavaga aastani 2015" ning Maidla Vallavolikogu 27. veebruari 2004. a määrusega

nr 23 kinnitatud "Maidla valla arengukavaga 2004-2012". SäAS § 12 lg 1 järgi suunatakse arengut

riigi algatatud arengukava alusel, sama paragrahvi teine lõige näeb ette arengukava koostamise teiste

hulgas ka energeetika valdkonnas. Loetletud majandusharudes on igasugune loodusvarade

kasutamine lubatud üksnes juhul, kui see on vastavas arengukavas ette nähtud. Täitevvõim on

arengukava eesmärkidega seotud. Uus-Kiviõli uuringuväljal ei ole põlevkivi kaevandamist ette

nähtud ka Riigikogu 26. oktoobri 2005. a otsusega heaks kiidetud "Eesti keskkonnastrateegias aastani

2010".

Maidla valla arengukavaga mittearvestamine oleks vastuolus Kohaliku omavalitsuse korralduse

seaduse (KOKS) § 2 lg-st 1 tuleneva kohaliku omavalitsuse pädevusega korraldada oma

territooriumil kohalikku elu. Sisuliselt on igaühel Maidla valla territooriumil (sealhulgas kohalikul

omavalitsusel endal) õiguspärane ootus, et valla territooriumil viiakse läbi ainult sellist tegevust, mis

on kooskõlas valla arengukava ja selle eesmärkidega. MaaPS § 34 p 11 kohaselt keeldutakse

kaevandamisloa väljaandmisest, kui see on seadusega vastuolus, praegusel juhul on vastuolu SäAS-

ga ja arengukavadega. Alates 28. märtsist 2006 sätestab MaaPS § 34 lg 1 p 17 sõnaselgelt, et

kaevandamisloa andmisest keeldumise aluseks on riikliku arengukava puudumine, millega

kaevandamine konkreetses piirkonnas oleks ette nähtud. Muudatuse seletuskirjas on toodud ka näide,

et lisatav säte annab võimaluse keelduda põlevkivi kaevandamise loa taotluse menetlusse võtmisest

kuni Vabariigi Valitsuse poolt põlevkivi kasutamise arengukava kinnitamiseni. Sellest ilmneb

seadusandja tahe, et põlevkivi kaevandamisloa taotlusi ei või menetleda ning lubasid väljastada, kui

kaevanduse avamine pole ette nähtud arengukavas, vastasel juhul on tegemist ebaseadusliku

menetlusega.

Kassaator leiab, et vaideotsus tuleb tühistada, sest sellega rikutakse sarnaselt taotluste menetlemisele

tema õigust seaduspärasele haldusmenetlusele. Kehtiva õigusega on vastuolus vaideotsuse järeldus, et

menetlus on õiguspärane, seetõttu rikub vaideotsus Maidla valla õigusi. Vaideotsuse vaidlustamine

koos vaidealuse akti või toiminguga on põhjendatud, sest tühistamise korral kaotaksid sel juhul

kehtivuse või tunnistataks õigusvastaseks kõik konkreetses menetluses antud aktid või sooritatud

toimingud. See tagaks halduse tegevuse selguse.

Kassaator peab õigusvastaseks ka Uus-Kiviõli uuringuväljal keskkonnamõju hindamise algatamist

ning leiab, et Keskkonnaministeerium on kohustatud keskkonnamõju hindamise menetluse lõpetama.

KeHAS § 16 lg 1 p-st 1 ja § 17 lg-st 2 tuleneb, et kohalik omavalitsus annab keskkonnamõju

hindamise menetluses arvamuse, mistõttu on ta menetlusosaline ja talle peab olema garanteeritud

õigus seaduslikule menetlusele. Iseenesest oleks keskkonnamõju hindamine põlevkivi kaevandamise

loa taotluse menetlemisel küll vajalik ja nõutav, kuid olukorras, kus loamenetlus ise on õigusvastane,

ei saa õiguspärane olla ka selle raames keskkonnamõju hindamine. Esineb kahtlus, et menetlus

sooviti teadlikult algatada varemkehtinud ja liberaalsema KeHAS, mitte 3. aprillil 2005 jõustunud

Keskonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse (KeHJS) alusel.

Keskkonnaministeerium oli teadlik, et varasem KeHAS oli vastuolus EÜ Nõukogu direktiividega

85/337/EMÜ ja 97/11/EÜ. Võrreldes varasema seadusega tuleb KeHJS kohaselt elanikkonna puhul

varale ja tervisele avalduva mõju kõrval arvestada inimeste heaolu üldisemalt. Kassaator on

seisukohal, et Uus-Kiviõli uuringuvälja puhul tuleb arvesse võtta inimeste heaolu üldisemalt,

sealhulgas sotsiaalmajanduslikke aspekte, elanike elamistingimusi. Käesoleval juhul hinnatakse

formaalselt varem alustatud menetluse tulemusena põhjendamatult keskkonnamõju kitsamalt.

10. Keskkonnaministeerium vaidleb kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele vastu ja palub selle

jätta rahuldamata ning kohtuotsused muutmata. Vastustaja on seisukohal, et ringkonnakohus leidis

õigesti, et Maidla Vallavalitsusel puudub asjas kaebeõigus. Vaatamata kaebaja põhjendustele ja

viidetele vallavalitsuse staatusele menetlusosalisena jääb ebaselgeks, kuidas vaidlustatud toimingud

tema õigusi rikuvad. Vallavalitsuse positsioon kohaliku elanikkonna kui avalikkuse esindajana Århusi

konventsiooni art 9 lg 2 p 4 tähenduses on küsitav. KOKS ei anna kohalikule omavalitsusele õigust

esindada kohalikke elanikke kohtus. Århusi konventsiooni art 2 mõttes ei ole kohalik omavalitsus

asjast huvitatud üldsus, vaid avaliku võimu organ. Konventsiooni art 6 lg-st 1 ei tulene ka

menetlustoimingute vaidlustamise õigust, vaidlustada saab sisulisi otsuseid. Antud haldusmenetluses

selliseid otsuseid veel tehtud ei ole. MaaPS § 75 lg 6 (jõustus 28. märtsil 2006) kohaselt peatatakse

enne seaduse jõustumist esitatud põlevkivi kaevandamise lubade taotluste menetlemine kuni

põlevkivi kasutamise riikliku arengukava kinnitamiseni. Hiljem esitatud taotlused tuleb MaaPS § 34

lg 1 p 17 kohaselt jätta rahuldamata. Keskkonnaministeerium on sellest ka lähtunud, kassaator pole

rakendussättele tähelepanu pööranud.

Maavara kaevandamise loa taotlemise ja väljaandmise korra p 14 alusel taotlusi läbivaatamatult

tagastada ei olnud alust. Haldusmenetluse eesmärk ongi hinnata, kas ja millistel tingimustel on luba

võimalik anda. Taotluse menetlusse võtmine ei tähenda veel selle rahuldamist. Korra p-st 7 tulenevat

kohustust lisada taotlusele kaevanduse piiresse jäävate maatükkide omanike nimekiri ei ole rikutud.

Aluspõhjale (ennejääaegse tekkega maapõueosa) kinnisomand ei ulatu, kaevandus on planeeritud

allmaakaevandusena maapõuekihis, mis on tekkinud keskkordoviitsiumis, seega ammu enne jääaega.

Kuna kaevanduse asukoht pole veel teada, ei ole võimalik ka kinnisasjade omanikke välja selgitada,

tõenäoliselt on neid üle 100. Omanike õigused tagatakse menetluse käigus. Ebaõige on kassaatori

väide, et taotlused tulnuks tagastada, sest juba esitamise ajal oli ilmselge, et neid ei saa rahuldada.

"Kütuse- ja energiamajanduse riiklik arengukava aastani 2015" ei käsitle põlevkivi kasutamist,

MaaPS näeb üheselt ette, et põlevkivi kasutamise kohta tuleb koostada eraldi arengukava. SäAS § 12

ei ole asjakohane, sest põlevkivi kasutatakse ka muuks kui vaid energiamajanduses. Esitatud taotluste

menetlemine on praeguseks peatatud. Enne 28. märtsil 2006 jõustunud Maapõueseaduse muudatusi ei

olnud arengukava puudumine taotluse rahuldamata jätmise aluseks. Maidla valla arengukaval ei ole

sellist tähendust, et see välistaks kaevandamisloa andmise. Keskkonnaministeerium ei ole vastu, et

vallavalitsust võib käsitada menetlusosalisena, kuid ekslik on seisukoht, et see annaks talle õiguse

vaidlustada kõikvõimalikke menetlustoiminguid, näitamata ära, kuidas konkreetselt need tema õigusi

rikuvad või mis on tema põhjendatud huvi nende õigusvastaseks tunnistamiseks. Valla huvides peaks

olema pigem keskkonnamõju hindamise läbiviimine kui selle vältimine. Ebaõige on Maidla

Vallavalitsuse väide, et Keskkonnaministeerium kiirustas keskkonnamõju hindamise algatamisega, et

teha see kindlasti ära enne KeHJS jõustumist. KeHAS kohaselt tuli keskkonnamõju hindamine

algatada ühe kuu jooksul. Sellest läks Keskkonnaministeerium isegi üle, sest esimesed taotlused

esitati juba 17. ja 20. detsembril 2004, keskkonnamõju hindamine algatati aga 7. veebruaril 2005.

Lisaks on Keskkonnaministeerium seisukohal, et mõlemad seadused annavad samad võimalused

keskkonnamõju hindamiseks. Kehtivas seaduses nimetatud üldist heaolu võib varasema seaduse

kontekstis sisustada läbi elanike tervise ning kultuuripärandit mõista varana. Olulise keskkonnamõju

definitsiooni muutmine ei tähenda keskkonnamõju hindamise ulatuse muutmist, vaid seda on tehtud

selguse huvides.

11. Kolmas isik OÜ VKG Aidu Oil vaidleb kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele vastu. OÜ

VKG Aidu Oil leiab, et Maidla Vallavalitsusel ei ole haldusmenetluse antud staadiumis kaebeõigust,

ta võib MaaPS järgi küll jätta loa taotlusele kooskõlastuse andmata, aga see ei tähenda kohtutee

võimalust. Tegemist ei saa olla selliste menetlusrikkumistega, mis igal juhul väärale lõpptulemusele

viiksid. Kaebaja ei ole näidanud, kuidas vaidlustatud menetlustoimingud tema õigusi rikuvad. Ka

Århusi konventsioon ei anna kohalikule omavalitsusele kaebeõigust, teda ei saa käsitada asjast

huvitatud üldsusena. KOKS ei anna vallavalitsusele õigust esindada vallaelanikke kohtus. Ka annab

Århusi konventsiooni art 6 õiguse vaidlustada üksnes keskkonnaasjades tehtud otsuseid, mitte

menetlustoiminguid. Kolmandate isikute kaeveloa taotluste menetlusse võtmine ja nende alusel

võimaliku kaevanduse keskkonnamõju hindamine ei piira kassaatori õigusi, see peaks olema just

tema huvides ja on pealegi kohustuslik. OÜ VKG Aidu Oil toetab Keskkonnaministeeriumi

tõlgendust, mille järgi varasemas KeHAS-s ja praeguses KeHJS-s on sisuliselt identsed võimalused

keskkonnamõju hindamiseks (st hindamise ulatus on sama).

12. Kolmas isik Põlevkivi Kaevandamise AS märgib kirjalikus vastuses, et on kassatsioonkaebuse

rahuldamise suhtes neutraalne ja jääb asjas varem esitatud seisukohtade juurde.

13. Riigikohtu halduskolleegiumi istungil jäid menetlusosalised oma seisukohtade juurde.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

14. Käesolevas asjas on Maidla Vallavalitsus vaidlustanud OÜ Merko Kaevandused, OÜ VKG Aidu

Oil ja Põlevkivi Kaevandamise AS kaevandamisloa taotluste menetlusse võtmise, avalikustamise

ja menetlemise toimingud ning Keskkonnaministeeriumi 7. veebruari 2005. a vaideotsuse ja

7. veebruari 2005. a keskkonnamõju hindamise algatamise otsused. Samuti palus kaebaja

tunnistada õigusvastaseks asja halduskohtus arutamise ajal Keskkonnaministeeriumi tehtavad

menetlustoimingud seoses keskkonnamõju hindamisega.

Kõigepealt analüüsib kolleegium kohaliku omavalitsuse üksuse halduskohtulikku kaebeõigust

keskkonnaasjades, sealhulgas Århusi konventsiooni järgi (I). Seejärel võtab kolleegium seisukoha

vaidlustatud menetlustoimingute ning vaideotsuse iseseisva vaidlustamise võimalikkuse osas (II) ning

hindab, kas Keskkonnaministeerium oli kohustatud tagastama kaevandamisloa taotlused

läbivaatamatult (III). Lõpuks võtab Riigikohtu halduskolleegium seisukoha kassatsioonkaebuse

taotluste suhtes (IV).

I

15. Asjas ei ole vaidlust selle üle, et esitatud taotlustele vastava kaevanduse rajamine oleks olulise

keskkonnamõjuga tegevus ja rajatav kaevandus paikneks ning sellega seotud eeldatav negatiivne

keskkonnamõju avalduks vähemalt osaliselt Maidla valla haldusterritooriumil. Kaevanduse

keskkonnamõju võib seisneda nii vahetus kui ka kaudses, nii koheselt kui ka tunduvalt hiljem

avalduvas mõjus vallas elavate inimeste tervisele ja heaolule, keskkonnale, kultuuripärandile või

varale. Riigikohus nõustub vastustajaga, et varasemat regulatsiooni (KeHAS § 5 ja § 6 lg 1) tuleb

sisustada sarnaselt kehtiva KeHJS §-dele 4 ja 5, et tagada keskkonna võimalikult ulatuslik kaitse.

Olulise keskkonnamõju definitsiooni muutmine KeHJS-s ei tähenda, et keskkonnamõju hindamise

ulatus oleks varemkehtinud KeHAS järgi olnud väiksem.

KOKS § 2 lg 1 kohaselt on kohaliku omavalitsuse organitel õigus, võime ja kohustus korraldada ja

juhtida kohalikku elu, lähtudes valla- või linnaelanike õigustatud vajadustest ja huvidest ning

arvestades valla või linna arengu iseärasusi. KOKS § 6 lg 1 järgi on kohaliku omavalitsuse üksuse

ülesandeks korraldada antud vallas või linnas ka heakorda, jäätmehooldust ja territoriaalplaneerimist.

Asjaolule, et kohaliku omavalitsuse üksusel on üldine kohustus hoolitseda vastava valla või linna

säästva arengu kaudu tema elanike heaolu ning neile elamisväärse elukeskkonna loomise eest,

osundas ka varasema MaaPS § 29 lg 2 p 5 (kehtiva MaaPS § 34 lg 1 p 16 ja lg 2), mille kohaselt ei

saa Vabariigi Valitsuse nõusolekuta kaevandamisluba välja anda, kui kohalik omavalitsus on selle

vaidlustanud.

16. Eelneva põhjal tuleb tunnustada kohaliku omavalitsuse üksuse õigust esitada halduskohtusse

kaebusi selliste keskkonnaasjades tehtud otsustuste tühistamiseks või toimingute õigusvastaseks

tunnistamiseks, mis võivad oluliselt mõjutada omavalitsusüksuse poolt kohaliku elu juhtimist ja

kohaliku elu küsimuste otsustamist ning selle kaudu kahjustada kohaliku omavalitsuse olemuslike

ülesannete täitmise võimalusi (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi 15. märtsi 2006. a määrust

haldusasjas nr 3-3-1-78-05).

Kolleegium peab vajalikuks märkida, et keskkonnaküsimuste otsustamist käsitlevates asjades ei ole

võimalik kaebeõigust sisustada identselt tavapäraste haldusasjadega subjektiivse avaliku õiguse

rikkumise kaudu. Keskkonnaasjades võib, kuid ei pruugi subjektiivse õiguse rikkumine esineda.

Seetõttu saab keskkonnakaitse küsimustes kohtusse pöördumise õiguse aluseks olla mitte üksnes

õiguste rikkumine, vaid ka kaebuse esitaja puutumus vaidlustatava haldusakti või toiminguga.

Kaebuse esitaja peab ära näitama, et vaidlustatav tegevus puudutab tema huvisid. Puutumus ei

tähenda pelgalt võimalust, et tegevus või kavandatav tegevus isikut mõjutab, vaid selline mõju peab

olema oluline ja reaalne. Halduskohtul tuleb kaebuse esitaja sellist puutumust vaidlustatud

tegevusega kontrollida iga kaebuse puhul eraldi. Olulise ja reaalse puutumuse nõue välistab ka

keskkonnaasjades kaebuse esitamise avalikes huvides (s.o nn populaarkaebused), välja arvatud juhul,

kui seadus sellise õiguse otse ette näeb.

17. Kassatsioonkaebuses viitas Maidla Vallavalitsus oma kaebeõigust põhjendades Århusi

konventsiooni art 9 lg 2 p-le 4 ning leidis, et teda tuleb lugeda isikuks, keda planeeritav kaevandus

hakkaks otseselt mõjutama, samuti on vallavalitsus kohaliku elanikkonna kui avalikkuse huvides

tegutsev isik. Kassaator möönis küll Riigikohtu istungil, et konventsioonist vallavalitsuse

kaebeõiguse tuletamine võib olla probleemne, kuid leidis, et konventsiooni sätteid tuleks tõlgendada

eesmärgipäraselt, s.o käesoleval juhul laiendavalt.

Halduskolleegium kassaatori selle seisukohaga ei nõustu. Kolleegiumi hinnangul ei ole kohaliku

omavalitsuse üksuse organ käsitatav asjast huvitatud üldsusena või üldsuse esindajana Århusi

konventsiooni art 2 lg 5 tähenduses. Maidla Vallavalitsust tuleb konventsiooni tähenduses pidada

avaliku võimu organiks (art 2 lg 2 p "a" - piirkonna või muu tasandi valitsus), seda isegi antud

olukorras, kus otsustuspädevus on Keskkonnaministeeriumil (või Vabariigi Valitsusel) ning Maidla

Vallavalitsus osaleb menetluses arvamuse andmise õigusega haldusorganina (HMS § 11 lg 1 p 4).

II

18. HMS § 51 lg 1 kohaselt on haldusakt haldusorgani poolt haldusülesannete täitmisel avalik-

õiguslikus suhtes üksikjuhtumi reguleerimiseks antud, isiku õiguste või kohustuste tekitamisele,

muutmisele või lõpetamisele suunatud korraldus, otsus, ettekirjutus, käskkiri või muu õigusakt.

HKMS § 4 lg 1 sätestab, et haldusaktiks, mille peale võib halduskohtusse kaevata või protestida, on

avalik-õiguslikke haldusülesandeid täitva asutuse, ametniku või muu isiku korraldus, käskkiri, otsus,

ettekirjutus või muu õigusakt, mis on antud avalik-õiguslikes suhetes üksikjuhtumi reguleerimiseks.

HMS § 106 lg 1 kohaselt on toiming haldusorgani tegevus, mis ei ole õigusakti andmine ja mida ei

sooritata tsiviilõigussuhtes. HMS § 106 lg 2 näeb ette, et toimingu suhtes sätestatut ei kohaldata

menetlustoimingule. HKMS § 4 lg 2 järgi on toiminguks, mille peale võib halduskohtusse kaevata või

protestida, avalik-õiguslikke haldusülesandeid täitva asutuse, ametniku või muu isiku tegevus või

tegevusetus või viivitus avalik-õiguslikus suhtes.

Kahtlust ei ole selles, et Keskkonnaministeerium on haldusorgan ning Maidla Vallavalitsus on

vaidlustanud ministeeriumi tegevuse avalik-õiguslikus suhtes. Kuid kaevandamisloa taotluste

menetlusse võtmine, avalikustamine ega keskkonnamõju hindamise algatamise otsused ei ole

käsitatavad kaevatavate haldusaktidena HKMS § 4 lg 1 tähenduses. Loetletud tegevustega ei tekitata,

muudeta ega lõpetata haldusvälise isiku õigusi ega kohustusi. Haldusakt kaevandamisloa taotluse

menetluses on kaevandamisluba või selle väljaandmisest keeldumise otsus. Tegemist ei ole ka

toimingutega HMS § 106 lg 1 tähenduses, vaid üksikute menetlustoimingutega kaevandamisloa

taotluse menetluses.

Eelneva põhjal nõustub Riigikohtu halduskolleegium ringkonnakohtu seisukohaga, et käesolevas

asjas on kaebaja vaidlustanud menetlustoimingud (sh keskkonnamõju hindamise algatamine)

haldusakti (kaevandamisloa) andmise menetluses.

19. Maidla Vallavalitsus on kassatsioonkaebuses leidnud, et tal on kaebeõigus menetlustoimingute

vaidlustamiseks, sest ta on kaevandamisloa menetluses menetlusosaline HMS § 11 lg 1 p 4 järgi koos

kõige sellest tulenevaga ning Keskkonnaministeerium on oma tegevusega piiranud valla õigust

seaduspärasele haldusmenetlusele. Seaduspärane haldusmenetlus on selle menetluse tulemusel antava

haldusakti õiguspärasuse peamiseks eelduseks. Kuna Maidla Vallavalitsuse õigusi on menetluses

rikutud, siis on vallavalitsusel HKMS § 7 lg 1 kohaselt kaebeõigus.

Riigikohtu halduskolleegium nõustub Maidla Vallavalitsuse seisukohaga, et valda tuleb

kaevandamisloa taotlemisel käsitada menetlusosalisena HMS § 11 lg 1 p 4 kohaselt. Nii varasema kui

ka kehtiva Maapõueseaduse (vastavalt § 27 ja § 28 lg 3) järgi on kohaliku omavalitsuse üksusel õigus

esitada kaevandamisloa menetluses oma seisukoht, kui kavandatav maardla asub tema

haldusterritooriumil. Sama nägi ette keskkonnaministri 1. veebruari 1995. a määrusega nr 3

kinnitatud "Maavara kaevandamise loa taotlemise ja väljaandmise kord" (p-d 13 ja 15). Samuti on

õige kassaatori seisukoht, et menetlusosalistel on õigus seaduspärasele haldusmenetlusele (õigus

heale haldusele).

20. Samas ei anna menetlusosalise õigus seaduspärasele haldusmenetlusele talle piiramatut õigust

kõigi haldusmenetluse toimingute iseseisvaks vaidlustamiseks. Riigikohtu halduskolleegium leidis

18. veebruari 2002. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-8-02 (p 5), et haldusmenetluse käigus toimunud

menetlusnormide rikkumist saab üldjuhul halduskohtus vaidlustada vaid koos lõpliku haldusaktiga.

HMS § 58 kohaselt ei saa haldusakti kehtetuks tunnistamist nõuda üksnes põhjusel, et haldusakti

andmisel rikuti menetlusnõudeid või et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui eelnimetatud

rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist. Piirangud menetlustoimingute iseseisvale

vaidlustamisele on nähtud ette haldusmenetluse ökonoomsuse ja tõhususe põhimõttest

(menetlusökonoomia põhimõte) lähtuvalt. Piiramatu menetlustoimingute vaidlustamise võimalus

muudaks haldusmenetluse põhjendamatult kulukaks. HMS § 5 lg 2 kohaselt viiakse haldusmenetlus

läbi eesmärgipäraselt ja efektiivselt, samuti võimalikult lihtsalt ja kiirelt, vältides üleliigseid kulutusi

ja ebameeldivusi isikutele.

21. Menetlustoimingu või lõplikule haldusaktile eelneva haldusakti iseseisev vaidlustamine on samas

erandina õigustatud, kui tegemist on sedavõrd olulise ja ilmse menetlusveaga, mis vältimatult tingib

antava haldusakti sisulise õigusvastasuse või muudaks menetluslik rikkumine haldusakti sisulise

õiguspärasuse suhtes hinnangu andmise tagantjärele võimatuks. Enne haldusakti andmist saab

kaebuse esitada ka juhul, kui menetlustoiming rikub menetlusosalise subjektiivseid õigusi sõltumata

menetluse lõpptulemusest. Sama seisukohta on Riigikohtu halduskolleegium korranud 18. juuni

2003. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-53-03 (p 18). Kehtiv õigus ei määra, millised menetlusnormide

rikkumised on käsitletavad eelnimetatud tähenduses oluliste menetlusvigadena. Kolleegium märgib,

et menetlusvea olulisus sõltub konkreetse haldusmenetluse liigist, eesmärgist ning menetluse

õigusliku regulatsiooni eripärast.

22. Käesolevas asjas vaidlustatud haldusorgani tegevus kaevandamisloa väljaandmisel seondub

otseselt keskkonnaküsimustega ning on reguleeritud keskkonnaõiguse normidega.

Keskkonnaküsimuste otsustamisel tuleb lähtuda ettevaatusprintsiibist ning vajalik on arvestada suurt

hulka erinevaid huvisid, pürgides nende tasakaalustamise poole, et leida konkreetsel juhtumil säästva

arengu ning keskkonnakaitse vajadusi arvestav sobivaim lahendus. Kuna keskkonnaasjade

otsustamisel on haldusorganil ulatuslik kaalutlusõigus, saab antava haldusakti sisulise õiguspärasuse

ning eelnimetatud eesmärgi saavutamise tagada üksnes akti andmisele eelnev õiguspärane, tõhus ja

õiglane menetlus. Olulise keskkonnamõjuga seotud kavade realiseerimisele suunatud

haldusmenetlused on reeglina ka ressursimahukad ning ajaliselt kestvad. Paljudel juhtudel on olulise

keskkonnamõjuga otsustuste tegemiseks nähtud ette avatud menetluse läbiviimine Haldusmenetluse

seaduse 3. peatüki (§-d 46-50) tähenduses. Nii sätestas varemkehtinud MaaPS § 25 lg 11, et

kaevandamisloa taotlemise ja väljaandmise menetlusele kohaldatakse avatud menetluse sätteid,

arvestades selle seaduse erisusi. Sarnase reegli näeb ette ka kehtiva MaaPS § 29 lg 1. KeHAS § 1 lg 2

teine lause nägi ette, et keskkonnamõju hindamise menetlusele kohaldatakse avatud menetluse

sätteid, arvestades selle seaduse erisusi. Sama sätestab KeHJS § 1 lg 2 teine lause. Olulise

keskkonnamõjuga tegevuse kavandamisel ja otsustamisel tuleb läbi viia keskkonnamõju hindamine,

tagada tuleb avalikkuse informeerimine ning õiguslikult sätestatud kooskõlastusnõuete järgimine.

Keskkonnaasjades otsuste vastuvõtmist käsitlevad Euroopa Liidu õigusaktid sätestavad samuti

eeskätt menetluslikke nõudeid.

23. Eeltoodut arvestades halduskolleegium leiab, et olulise keskkonnamõjuga tegevuse

kavandamisele või vastava tegevusloa andmisele suunatud haldusmenetluse toimingute vaidlustamise

lubatavuse üle otsustamisel ei saa lähtuda ainuüksi menetlusökonoomia põhimõttest. Valdkonna

eripärast tulenevalt peab kaebeõigust omav isik omama avaramat õiguslikku võimalust vaidlustada

sellises menetluses tehtavaid toiminguid eraldi lõplikust haldusaktist. Menetlustoimingu

vaidlustamise lubatavuse üle otsustamisel tuleb arvestada esmalt menetlustoimingu tähtsust ja

väidetava rikkumise olulisust menetluse põhinõuete täitmisel.

Iseenesest on õige ringkonnakohtu seisukoht, et käesolevas asjas vaidluse all olevad

menetlustoimingud - kaevandamisloa taotluste menetlusse võtmine ning menetlemine, samuti

vastustaja otsustus algatada kolmandate isikute poolt kavandatava tegevusega seonduvalt

keskkonnamõju hindamine -, ei too Maidla Vallavalitsusele kaasa õiguslikke tagajärgi ega saa

seetõttu iseseisvalt rikkuda tema õigusi või vabadusi. Samuti ei ole väidetavad menetlusvead

iseenesest sellise iseloomuga, mis vältimatult tingiksid menetluse lõpptulemusena antava haldusakti

sisulise õigusvastasuse. Kolleegium nõustub ringkonnakohtuga ka selles, et Keskkonnaministeeriumi

7. veebruari 2005. a vaideotsus ei riku Maidla Vallavalitsuse õigusi.

24. Riigikohtu halduskolleegium rõhutab, et kuivõrd käesoleval juhul on tegemist olulise

keskkonnamõjuga küsimuse otsustamisega, siis ei saa valla õiguste rikkumise puudumisest ega

väidetavate menetlusvigade kõrvaldatavast laadist veel järeldada, et Maidla Vallavalitsuse kaebus

menetlustoimingute ja vaideotsuse peale ei oleks lubatav. Olulise keskkonnamõjuga küsimuste õigeks

otsustamiseks on määrav tähtsus läbiviidaval haldusmenetlusel iseenesest. Enamasti ei ole neis

asjades võimalik veenvalt otsustada, et vaatamata puudustele haldusmenetluse läbiviimisel on selle

tulemusena antud haldusakt sisuliselt õiguspärane. Võimalik on üksnes eeldada vastuvõetud otsuse

õiguspärasust, kui otsustamisele on eelnenud seaduses ettenähtud korras läbiviidud ja

haldusmenetluse põhimõtetele vastav haldusmenetlus.

Neist põhimõtetest lähtudes peab kolleegium Maidla Vallavalitsuse kaebust lubatavaks ning kohtul on

kohustus sisuliselt hinnata kaebuse väidete paikapidavust. Kuigi käesolevas asjas ringkonnakohus

jättis Maidla Vallavalitsuse kaebuse rahuldamata kaebeõiguse puudumise tõttu, analüüsis kohus siiski

sisuliselt kaebaja väiteid, et Keskkonnaministeerium ei tohtinud üldse kaevandamisloa taotlusi vastu

võtta ega menetleda, mistõttu on menetlus tervikuna õigusvastane. Kolleegiumi arvates on

ringkonnakohus lahendanud asja piisava põhjalikkusega.

III

25. Maidla Vallavalitsus on käesolevas asjas vaidlustanud Keskkonnaministeeriumi toimingud,

millega võeti menetlusse ja menetleti maavara kaevandamise lubade taotlusi, sealhulgas

keskkonnamõju hindamise algatamise.

Haldusmenetluse alustamise vaidlustamine on põhjendatud siis, kui esineb põhjendatud kahtlus, et

rikutud on selget keelunormi või menetluse alustamise eesmärk ei saa olla õiguspärane. Viimases

aspektis märkis Riigikohtu halduskolleegium 13. oktoobri 2005. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-44-05

(p 14), et detailplaneeringu algatamise ja munitsipaalomandisse taotlemise algatamise otsust, mis

peatab õigusvastaselt võõrandatud maa tagastamise menetluse, on võimalik erandjuhtudel vaidlustada

siis, kui on kahtlus, et planeeringu algatamise eesmärk - saavutada maa munitsipaliseerimine - ei saa

olla õiguspärane, sest vaidlusalune maa ei saa põhimõtteliselt kuuluda munitsipaliseerimisele.

Käesolevas asjas puudusid maavarade kaevandamise lubade menetlusse võtmise hetkel selged

menetluse alustamise keelunormid. Maapõueseaduse § 75 lg 6, mis jõustus 28. märtsil 2006, sätestab,

et enne selle sätte jõustumist esitatud põlevkivi kaevandamise lubade menetlemine peatatakse kuni

põlevkivi kasutamise riikliku arengukava kinnitamiseni. Vaidlusaluses asjas olid kaevandamisloa

taotlused esitatud enne nimetatud sätte jõustumist. Siinjuures maapõueseaduse §-s 34 sätestatud

kaevandamisloa andmisest keeldumise alused ei ole samastatavad menetluse alustamisest keeldumise

võimalike alustega. Eeltoodust lähtudes ei olnud Keskkonnaministeeriumi tegevus

kaevandamislubade menetlusse võtmisel ja nende menetlemisel õigusvastane.

26. Maidla Vallavalitsus on seisukohal, et kaevandamisloa taotluste rahuldamise võimatus on

ilmselge, sest MaaPS ja SäAS kohaselt pole Uus-Kiviõli kaeveväljal kaevanduse avamine lubatud,

samuti oleks kaevandamine vastuolus riiklike programmdokumentide ja Maidla valla arengukavaga.

Kolleegium nõustub ringkonnakohtuga, et taotluste esitamise hetkel ei pidanud

Keskkonnaministeeriumile olema ilmselge, et taotluste rahuldamine on igal juhul välistatud.

Iseenesest õige on kohtu seisukoht, et taotluste rahuldamise võimalusi hinnatakse mitte taotluste

menetlusse võtmise otsustamise staadiumis, vaid taotluste sisulise läbivaatamise käigus. Siiski tuleb

kohtul vaidluse puhul hinnata, kas õigusaktide kohaselt on haldusmenetluses esitatud taotluse

rahuldamine üldse põhimõtteliselt võimalik. Seda on ringkonnakohus ka teinud.

Keskkonnaministeerium on MaaPS § 75 lg-st 6 juhindudes õigesti taotluste menetlemise peatanud.

HMS § 5 lg 5 kohaselt juhul, kui haldusmenetlust reguleerivad õigusnormid muutuvad menetluse

ajal, kohaldatakse menetluse alguses kehtinud õigusnorme. Sellest tulenevalt ei ole MaaPS § 37 lg 1

p 17 käesolevas vaidluses kohaldatav, sest taotlused esitati detsembris 2004 ja jaanuaris 2005,

nimetatud säte jõustus aga alles 28. märtsil 2006. Taotluste esitamise ajal kehtinud Maapõueseadus

(muutus kehtetuks uue Maapõueseaduse jõustumisel 1. aprillil 2005) ei sisaldanud kehtiva MaaPS §-

ga 31 sarnast sätet, mille kohaselt juhul, kui kaevandamisloa taotluses esinevad olulised puudused,

võib loa andja tagastada taotluse seda läbi vaatamata. Küll aga oli selline võimalus sätestatud

keskkonnaministri 1. veebruari 1995. a määrusega nr 3 kinnitatud "Maavara kaevandamise loa

taotlemise ja väljaandmise korra" p 14 esimeses lauses, võimaldades Maapõueseaduse või korra

nõuetele mittevastava taotluse tagastada juba enne selle avalikku kuulutamist. Siiski tuleb märkida, et

nii kehtiva MaaPS §-s 31 kui ka varasema korra p-s 14 on selline taotluse läbivaatamatult tagastamise

võimalus sätestatud üksnes menetleja õiguse, mitte aga kohustusena. Selle õiguse kasutamise üle

otsustab taotluse menetleja kaalutlusõiguse alusel.

27. Riigikogu 15. detsembri 2004. a otsusega kinnitatud "Kütuse- ja energiamajanduse pikaajalise

riikliku arengukava aastani 2015" punktis 1.3.1 täheldatakse, et kui põlevkivi senine tarbimismaht ei

vähene, tuleb ligikaudu 20 aasta pärast avada uusi kaevandusi, tarbimismahu kasvu korral juba

varem. Konkreetsemalt on viidatud, et kaitsealade ja muude piirangute tõttu on uue võimaliku

kaevanduse üheks eeldatavaks asukohaks Uus-Kiviõli piirkond. Lisaks märgitakse arengukava

kokkuvõttes, et põlevkiviõli tootmise otstarbekus ja põlevkivikeemia perspektiivid leiavad käsitlemist

täiendavates uuringutes. Seega ei sisalda kütuse- ja energiamajanduse arengukava keeldu uute

põlevkivikaevanduste avamiseks. Ka Riigikogu 26. oktoobri 2005. a otsusega kinnitatud "Eesti

keskkonnastrateegia aastani 2010" ei välista uute põlevkivikaevanduste avamist, käsitledes üksnes

põlevkivi kaevandamisega seotud keskkonnariske ning seades eesmärke nende vähendamiseks.

Viimatinimetatud strateegiadokument tunnistati kehtetuks 19. veebruaril 2007 jõustunud Riigikogu

14. veebruari 2007. a otsusega, millega kiideti heaks "Eesti keskkonnastrateegia aastani 2030". Kuid

ka vastne keskkonnastrateegia ei näe ette keeldu uute põlevkivimaardlate rajamiseks, märkides

punktis 2.1.4, et seoses nafta kallinemisega 2004. aastal elavnes huvi põlevkivi kui õlitoorme vastu

ning kõigi eelduste kohaselt huvi põlevkiviõli tootmise võimaluse vastu Eestis ei rauge. Samuti

täheldatakse punktis 2.3, et kui põlevkivi tarbimismaht ei vähene, tuleb viieteistkümne aasta pärast

avada uusi kaevandusi, tarbimismahu kasvu korral võib see vajadus tekkida juba varem.

Kaevandamisloa andmist ei muuda võimatuks ka asjaolu, et uue põlevkivimaardla avamine oleks

vastuolus Maidla valla arengukavaga aastateks 2004-2012. Sellist kaevandamisloa andmisest

keeldumise alust Maapõueseadus ette ei näe. Planeerimisseaduse § 7 lg 3 p 9 kohaselt on maardlate ja

maavaravaru kaevandamisest mõjutatud alade kasutustingimuste määratlemine üks

maakonnaplaneeringu eesmärke. KOKS § 37 lg 2 kohaselt peavad kõik seaduse alusel kohalikule

omavalitsusele kohustuslikud valdkonnapõhised arengukavad, valla või linna arengukava ning

üldplaneering olema omavahel seotud ning ei tohi olla vastuolus.

OÜ Merko Kaevandused, OÜ VKG Aidu Oil ja Põlevkivi Kaevandamise AS kaevandamisloa

taotluste esitamise ajal kehtinud MaaPS § 29 lg 2 p 5 kohaselt ei tähendanud kohaliku omavalitsuse

vastuseis kaevandamisloa väljaandmisele, et luba pole üldse võimalik välja anda. Kohaliku

omavalitsuse poolse vaidlustamise korral võis kaevandamisloa välja anda, kui selleks on Vabariigi

Valitsuse nõusolek. Samasuguse korra näevad koostoimes ette ka kehtiva MaaPS § 34 lg 1 p 16 ja

lg 2.

28. Kaebaja on leidnud, et õigusvastane on ka Uus-Kiviõli uuringuväljal keskkonnamõju hindamise

algatamine. Kaebaja lähtub oma hinnangus eeldusest, et kaevandamislubade taotluste menetlusse

võtmine ja edasine menetlemine on õigusvastane. Kolleegium ei nõustu kassaatori väitega.

Keskkonnamõju hindamine on olulise keskkonnamõjuga kavade realiseerimisel kohustuslik ning

selle mõju hindamise algatamine on õiguspärane toiming. Õigusvastane ei ole ka keskkonnamõju

hindamise peatamine oludes, kus peatatud on nimetatud lubade menetlemine tervikuna.

IV

29. Ülaltoodut arvestades on Riigikohtu halduskolleegium seisukohal, et Maidla Vallavalitsuse

kassatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata. Kolleegium nõustub lõppastmes ringkonnakohtuga, et

Keskkonnaministeeriumile ei pidanud olema kaevandamisloa taotluste menetlusse võtmise ajal selge,

et taotletavat luba ei ole võimalik välja anda, mistõttu ei võinud ministeerium taotlusi tagastada

läbivaatamatult. Tallinna Ringkonnakohtu otsuse resolutsioon tuleb jätta muutmata, kuid kolleegium

muudab ringkonnakohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.

Menetluskulude väljamõistmiseks on kohtuasjas taotluse esitanud üksnes Maidla Vallavalitsus.

Kuivõrd aga kaebus jääb sisuliselt rahuldamata, tuleb kaebaja menetluskulud HKMS § 92 lg 1 alusel

jätta tema enda kanda. Kolleegium on seisukohal, et keskkonnamõju hindamise algatamisega seotud

teavitamiskohustuse täitmata jätmise toiming, mille Tallinna Halduskohus 18. oktoobri 2005. a

otsusega õigusvastaseks tunnistas ning millises osas halduskohtu otsuse peale apellatsioonkaebust ei

esitatud, moodustas haldusasja sisu ja kaebuse eesmärki arvestades sedavõrd väikese osa kaebusest,

et selle nõude rahuldamine ei õigusta vastustajalt kaebuse esitaja kasuks menetluskulude

väljamõistmist, sest sisuliselt on kaebus jäänud rahuldamata. Kautsjon tuleb arvata riigituludesse.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Julia Laffranque, Jüri Põld, Harri Salmann