3-4-1-9-06 · Riigikohus

RIIGKOHUS

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-9-06

Otsuse kuupäev

16. jaanuar 2007

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask ning liikmed Hannes Kiris, Indrek Koolmeister, Ants

Kull ja Villu Kõve

Kohtuasi

Jõhvi Vallavolikogu taotlus kontrollida ehitusseaduse § 13 põhiseadusele

vastavust

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

Resolutsioon

Jätta Jõhvi Vallavolikogu taotlus rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigikogu võttis 15. mail 2002 vastu ehitusseaduse (EhS), mille § 13 näeb ette, et

detailplaneeringukohase avalikult kasutatava tee ja üldkasutatava haljastuse, välisvalgustuse ja

vihmaveekanalisatsiooni väljaehitamise kuni ehitusloale märgitud maaüksuseni tagab kohalik

omavalitsus, kui kohalik omavalitsus ja detailplaneeringu koostamise taotleja või ehitusloa taotleja ei

ole kokku leppinud teisiti.

2. Jõhvi Vallavolikogu taotleb 24. augusti 2006. a otsusega nr 82 Riigikohtult EhS § 13 põhiseadusele

(PS) vastavuse kontrollimist, väites, et säte rikub kohaliku omavalitsuse õigust iseseisvalt otsustada ja

korraldada kohaliku elu küsimusi.

Jõhvi Vallavolikogu taotlus laekus Riigikohtusse 29. augustil 2006.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

3. Jõhvi Vallavolikogu leiab, et EhS § 13 seab kohalikud omavalitsused kinnisvaraarendajatest

sõltuvusse ja paneb omavalitsustele ettenägematuid arengukavaväliseid rahalisi ülesandeid.

Kinnisvaraarendajad ei ole nõus kohalike omavalitsustega EhS §-s 13 nimetatud objektide ehitamise

kokkuleppeid sõlmima. Samas puudub kohalikul omavalitsusel planeerimisseaduse järgi õigus

keelduda detailplaneeringu algatamisest rahaliste vahendite puudumise tõttu. Selle tulemusena tekib

olukord, kus kohalik omavalitsus peab tagama detailplaneeringukohase avalikult kasutatava tee ja

üldkasutatava haljastuse, välisvalgustuse ja vihmaveekanalisatsiooni väljaehitamise kuni ehitusloale

märgitud maaüksuseni, kuid tal puuduvad selleks piisavad rahalised vahendid. See tagamiskohustus

rikub kohaliku omavalitsuse õigust iseseisvalt otsustada ja korraldada kohaliku elu küsimusi.

Riigikohtule antud täiendavas arvamuses selgitab Jõhvi Vallavolikogu, et Jõhvi vald ei ole veel

pidanud tegema EhS §-st 13 tulenevaid kulutusi, kuid arendajad soovivad linnalähedasi kinnistuid

kasutusse võtta ja ei ole nõus vallaga kohalike üldkasutatavate teede ja tehnovõrkude rajamises kokku

leppima. Jõhvi vallal aga napib nende rajamiseks raha.

Jõhvi Vallavolikogu arvates võib arendajaga kokkuleppe mittesaavutamise tagajärjeks olla, et

arendaja või krundiomanik ehitab EhS §-s 13 nimetatud objektid ise välja ja nõuab vallalt nende

maksumuse hüvitamist; arendaja jätab need objektid ehitamata ja krundiomanikud nõuavad vallalt

nimetatud objektide rajamist; või et vald ei algata või ei kehtesta detailplaneeringut kokkuleppe

mittesaavutamise tõttu ja arendaja või krundiomanikud vaidlustavad selle kohtus, kuna kokkuleppe

mittesaavutamine ei ole piisav alus keeldumise otsuse tegemiseks.

4. Riigikogu ei näe EhS § 13 vastuolu põhiseadusega.

Kohaliku omavalitsuse institutsiooni garantii kaitseb kohalikku omavalitsust seadusandjapoolse

kohaliku omavalitsuse ülesannete ringi sekkumise vastu, samuti nõuab garantii, et kohalikul

omavalitsusel oleks ülesannete täitmisel vajalik mänguruum.

Ehitusseaduse §-st 13 tulenev ülesanne on kohaliku elu küsimus, mille lahendamine on kohalikule

omavalitsusele kohustuslikuks tehtud kaaluka avaliku huvi tõttu. Seadusega kohalikele

omavalitsustele garanteeritud planeerimisvõim tagab piisavad hoovad ja vajaliku diskretsiooniruumi,

mis võimaldavad kohalikul omavalitsusel paindlikult igal üksikjuhul kinnisvaraarendajatega

kokkuleppele jõuda avalikult kasutatava tee ja üldkasutatava haljastuse ning välisvalgustuse ja

vihmaveekanalisatsiooni väljaehitamise finantseerimise osas.

5. Justiitsminister on arvamusel, et EhS § 13 on põhiseadusega kooskõlas.

Kohaliku omavalitsuse iseseisvus oma ülesannete lahendamisel seisneb õiguses vabalt otsustada, kas

üldse, millal ja kuidas tegutseda. Põhiseadus võimaldab omavalitsuse enesekorraldusõiguse piiramist

seaduse reservatsiooni alusel.

Üldkasutatavate kommunikatsioonide ja tehnovõrkude ning haljastuse rajamine puudutab kohaliku

kogukonna liikmete ühiselu ning omavalitsusel on võimalik ja otstarbekas sellega tegeleda. Seetõttu

kujutab EhS §-s 13 sisalduv kohustus endast olemuslikult kohaliku omavalitsuse omapädevusse

kuuluvat ülesannet kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 6 lõike 3 punkti 1 mõttes.

Ehitusseaduse §-s 13 ettenähtud kohustus on tingimuslikult kohustuslik, sest kohalikul omavalitsusel

on võimalik kokkuleppe sõlmimisega kohustuse täitmisest vabaneda.

Põhiseaduse § 154 lõige 1 annab riigile võimaluse põhjendatud vajaduse korral seadusega piirata

omavalitsusüksuse iseseisvat otsustuspädevust kohaliku elu küsimustes. Ehitusseaduse §-ga 13 on

seadusandja sätestanud teatud objektide rajamise kohaliku omavalitsuse kohustusliku ülesandena ja

andnud suunised selle ülesande täitmiseks. Selline piirang peab teenima piisavalt kaalukat eesmärki,

olema eesmärgi saavutamiseks sobiv ja võimalikult leebe, jättes omavalitsusele võimalikult suure

iseseisvuse. Justiitsminister on seisukohal, et korrastatud ja häirimatu ühiselu tagamiseks kogukonnas

on seatud piirang sobiv ja vajalik. Piirang ei ole kohalikule omavalitsusele ka üleliia koormav, sest

koostoimes planeerimisseaduses (PlanS) sisalduvate detailplaneeringu algatamise ja koostamise

reeglitega võimaldab EhS § 13 kohalikul omavalitsusel kujundada selle kohustuse täitmist enda jaoks

paindlikult või kohustuse täitmisest kokkuleppe sõlmimise teel täielikult vabaneda. Selle ülesande

täielik või osaline riigi kanda võtmine või riigipoolse toetuse ettenägemine oleks piirangu

proportsionaalsuse huvides vajalik juhul, kui EhS § 13 sätestaks absoluutse, mitte tingimusliku

kohustuse.

Kohalikul omavalitsusel on planeeringute algatamisel ulatuslik kaalutlusruum. Kaaludes, kas

planeeringut algatada või mitte, peab kohalik omavalitsus kaaluma ka oma võimalusi

detailplaneeringualal EhS §-st 13 tulenevaid kohustusi täita: kui omavalitsusel puuduvad võimalused

nende kohustuste täitmiseks ja kui ta ei saavuta kokkulepet detailplaneeringu algatamisest huvitatud

isikuga nende kohustuste täitmiseks teistsugusel viisil, võib omavalitsusüksus planeeringu

algatamisest keelduda.

6. Regionaalminister märgib, et EhS § 13 ei ole vastuolus PS §-ga 154. Ehitusseaduse § 13 tuleb

lugeda koostoimes teiste sama valdkonda reguleerivate seaduste, eelkõige kohaliku omavalitsuse

korralduse seaduse, planeerimisseaduse ja haldusmenetluse seadusega. Planeeringu algatamine on

diskretsiooniotsustus, seega peab kohalik omavalitsus planeeringu algatamise staadiumis läbi

mõtlema detailplaneeringu elluviimisega seonduvad küsimused, sealhulgas ka selle, kas ta on ise

võimeline rajama sellega ette nähtud objektid või peaks need rajama detailplaneeringu koostamisest

huvitatud isik. Kui kohalikul omavalitsusel puudub võimalus nimetatud objektide rajamiseks ja

detailplaneeringu koostamisest huvitatud isik ei ole nõus nende rajamist enda peale võtma, on

kohalikul omavalitsusel võimalik keelduda detailplaneeringu algatamisest.

Ehitusseaduse § 13 eesmärgiks on tagada, et kasutusele võetavad ehituskrundid varustataks ja

ühendataks õigeaegselt infrastruktuuridega. Säte jätab kohalikule omavalitsusele vabaduse otsustada,

kas ta rajab vastava infrastruktuuri ise või lepib detailplaneeringu koostamisest huvitatud isikuga

kokku selle rajamises.

7. Eesti Maaomavalitsuste Liit on seisukohal, et EhS § 13 ei ole põhiseaduspärane. Kuna EhS § 13

seosed planeerimisseaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seadusega on ebamäärased ning selge

ei ole ka see, mida tähendab selles ettenähtud kohaliku omavalitsuse tagamiskohustus, on tegemist

õigusselgusetu sättega. Kui EhS §-s 13 sätestatud tagamiskohustus on detailplaneeringu algatamisest

huvitatud isikuga kokkuleppe saavutamisel absoluutne, võib olla tegemist PS §-s 157 sisalduva

kohaliku omavalitsuse finantstagatise riivega koostoimes PS §-ga 154.

8. Eesti Linnade Liit toetab Jõhvi Vallavolikogu taotlust. Ehitusseaduse § 13 lisati ehitusseaduse

eelnõusse ilma kohalike omavalitsustega kooskõlastamata ning see vajab muutmist. See säte tuleks

viia planeerimisseadusesse ja sõnastada kohaliku omavalitsuse ning detailplaneeringuala arendaja

kohustusena sõlmida kokkulepe detailplaneeringu kohaste teede ja tehnovõrkude väljaehitamise

tingimuste, korra, tähtaegade ning krundi hoonestaja kohustuste ja õiguste kohta.

Planeerimisseaduse § 10 lõige 6 ei võimalda detailplaneeringu koostamisest huvitatud isikuga kokku

leppida EhS §-s 13 loetletud objektide ehitamises ja sellega seonduvate kulude kandmises.

9. Õiguskantsler leiab, et EhS § 13 on põhiseaduspärane.

Ehitusseaduse § 13 täpsustab ja täiendab KOKS § 6 lõikes 1 toodud kohaliku elu küsimuste loetelu.

Kuna seesuguse omavalitsusülesande puhul on kohalik omavalitsus vaba otsustama üksnes seda,

kuidas ülesannet täita, mitte aga seda, kas seda teha, kujutab kohaliku omavalitsuse ülesande

muutmine kohustuslikuks omavalitsusülesandeks kohaliku omavalitsuse garantii riivet.

Kohaliku omavalitsuse üheks oluliseks eesmärgiks on kohalike elanike jaoks täisväärtusliku

elukeskkonna loomine nende igapäevaseks elutegevuseks vajalike avalikult kasutatavate hüvede näol.

Avalikuks huviks on, et uued arenduspiirkonnad omaksid ühendusteid ja vajalikke

kommunikatsioone, heakorda ja tingimusi ohutuks liiklemiseks, et oleks tagatud terviklik ruumiline

areng, keskkonnakaitse ja elanike ohutus.

Ehitusseaduse §-ga 13 sätestatud kohaliku omavalitsuse garantii piirang on nimetatud eesmärgi

saavutamiseks sobiv. Kuna selle eesmärgi tagamine on kõige otstarbekam kohaliku omavalitsuse

tasandil, on piirang vajalik ning ühtlasi kooskõlas ka Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artikli 4

lõikest 3 tuleneva subsidiaarsuse põhimõttega. Arvestades seda, et PlanS § 10 lõige 5 jätab kohalikule

omavalitsusele ulatusliku kaalutlusruumi, otsustamaks, kas detailplaneeringut algatada või mitte, ning

EhS § 13 võib olla detailplaneeringu algatamisest keeldumise aluseks juhul, kui infrastruktuuri

väljaehitamise kokkulepet ei saavutata, on kohalikule omavalitsusele jäetud märkimisväärne

iseotsustusõigus. Samuti ei sea ehitusseadus piiranguid sellele, kuidas avalikult kasutatavate

objektide rajamine tagatakse. Seetõttu on EhS §-ga 13 seatud kohaliku omavalitsuse garantii piirang

mõõdukas ja põhjendatud.

10. Majandus- ja kommunikatsiooniminister on seisukohal, et EhS § 13 ei ole põhiseadusega

vastuolus.

Ehitusseaduse §-s 13 ettenähtud ülesanne tagada detailplaneeringukohase avalikult kasutatava tee ja

üldkasutatava haljastuse, välisvalgustuse ja vihmaveekanalisatsiooni väljaehitamine kuni ehitusloal

märgitud maaüksuseni on kohaliku omavalitsuse ülesanne, kui ta ei ole detailplaneeringu koostamise

taotleja või ehitusloa taotlejaga teisiti kokku leppinud. Kohalikul omavalitsusel on detailplaneeringu

algatamisel ja kehtestamisel planeerimisseadusest tulenevalt ulatuslik kaalutlusruum. Ehitusseadus ei

sea tähtaega, mille jooksul kohalik omavalitsus peab avalikult kasutatava tee ning infrastruktuuri

rajamise tagama. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 37 lõige 7 võimaldab kohalikul

omavalitsusüksusel igal aastal arengukava üle vaadata ja sinna näiteks avalikult kasutava tee

rajamisega seonduvaid parandusi teha.

Kohaliku omavalitsuse teehoiu eelarve koosneb kohalikule omavalitsusüksusele laekuvatest

maksudest, tasandusfondi eraldistest, teeseaduse alusel riigieelarvest eraldatavatest summadest ja

riigieelarvest tehtud ühekordsetest eraldistest.

Ehitusseaduse § 13 ei ole vastuolus kohaliku omavalitsuse autonoomia põhimõttega ega pane

kohalikule omavalitsusele sõnaselgelt rahalisi kohustusi.

VAIDLUSTATUD NORM

11. Ehitusseaduse § 13 sätestab:

"§ 13. Teede ning tehnovõrkude ja -rajatiste ehitamine

Detailplaneeringukohase avalikult kasutatava tee ja üldkasutatava haljastuse, välisvalgustuse ja

vihmaveekanalisatsiooni väljaehitamise kuni ehitusloale märgitud maaüksuseni tagab kohalik

omavalitsus, kui kohalik omavalitsus ja detailplaneeringu koostamise taotleja või ehitusloa taotleja ei

ole kokku leppinud teisiti."

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

12. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium peab kõigepealt vajalikuks käsitleda Jõhvi

Vallavolikogu taotluse lubatavust ja ehitusseaduse §-st 13 kohalikele omavalitsustele tuleneva

kohustuse olemust (I). Seejärel võtab kolleegium seisukoha selle kohta, kas nimetatud norm rikub

põhiseaduse § 154 lõikes 1 sätestatud kohaliku omavalitsuse õigust iseseisvalt otsustada ja korraldada

kohaliku elu küsimusi (II).

I

13. Jõhvi Vallavolikogu taotleb Riigikohtult EhS § 13 põhiseaduspärasuse kontrollimist, väites, et see

rikub kohaliku omavalitsuse õigust iseseisvalt otsustada ja korraldada kohaliku elu küsimusi.

14. Vastavalt põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) §-le 7 võib kohaliku

omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada jõustunud seadus või selle säte

kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.

15. Jõhvi Vallavolikogu taotlusest tuleneb, et Jõhvi vallal ei ole EhS § 13 rakendamisega seoses

ühtegi vaidlust veel tekkinud. Seega kasutab Jõhvi Vallavolikogu PSJKS §-st 7 tulenevat võimalust

algatada Riigikohtus abstraktne normikontroll.

16. Hindamaks, kas Jõhvi Vallavolikogu taotlus on lubatav, tuleb kindlaks teha, kas Jõhvi

Vallavolikogu taotlus on esitatud kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste kaitseks ning kas

kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste riive on vaidlustatud sätte puhul võimalik.

17. Jõhvi Vallavolikogu on tõstatanud küsimuse PS § 154 lõikes 1 sätestatud kohaliku omavalitsuse

autonoomia ehk siis kohaliku omavalitsuse ühe põhiseadusliku tagatise rikkumisest. Seega on

esimene tingimus täidetud.

18. Määratlemaks, kas EhS § 13 kitsendab kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust, tuleb välja

selgitada, kas detailplaneeringukohase avalikult kasutatava tee ja üldkasutatava haljastuse ning

välisvalgustuse ja vihmaveekanalisatsiooni väljaehitamine kuni ehitusloale märgitud maaüksuseni

kujutavad endast kohaliku elu küsimusi.

19. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 6 lõige 1 nimetab omavalitsusüksuse ülesannetena

kanalisatsiooni ja heakorra korraldamist, territoriaalplaneerimist ning valla teede ja linnatänavate

korrashoidu, juhul kui need ülesanded ei ole seadusega antud kellegi teise täita.

Kui üldkasutatava haljastuse, välisvalgustuse ja vihmaveekanalisatsiooni väljaehitamist võib sellest

tulenevalt pidada kohaliku omavalitsuse ülesanneteks, kui nende täitmine ei ole seadusega antud

kellegi teise täita, siis avalikult kasutatava tee ehitamise kohustus KOKS § 6 lõikest 1 otseselt ei

tulene. Samas sätestab KOKS § 6 lõige 3, et omavalitsusüksus otsustab ja korraldab neid kohaliku elu

küsimusi, mis on talle pandud teiste seadustega või mis ei ole seadusega antud kellegi teise otsustada

ja korraldada.

20. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on seisukohal, et EhS §-st 13 tulenev kohustus tagada

detailplaneeringukohase avalikult kasutatava tee ja üldkasutatava haljastuse, välisvalgustuse ja

vihmaveekanalisatsiooni väljaehitamine kuni ehitusloale märgitud maaüksuseni kujutab endast

olemuslikult kohaliku omavalitsuse omapädevusse kuuluvat ülesannet KOKS § 6 lõike 3 punkti 1

mõttes. Seega on kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse riive võimalik ning Jõhvi

Vallavolikogu taotlus PSJKS § 7 mõttes lubatav.

II

21. Järgnevalt analüüsib kolleegium, kas EhS §-ga 13 seatud kohaliku omavalitsuse

enesekorraldusõiguse piirang on kooskõlas PS § 154 lõikega 1.

22. Põhiseaduse § 154 lõige 1 sätestab, et kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad

kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. Sellest sättest tuleneb kohaliku

omavalitsuse enesekorraldusõigus. Enesekorraldusõiguse põhisisuks on kohaliku omavalitsuse

otsustus- ja valikudiskretsioon kohaliku elu küsimuste lahendamisel.

Kehtestades EhS § 13, mis kohustab kohalikke omavalitsusi tagama avalikult kasutatavate kohalike

teede ning nendega seonduvate infrastruktuurielementide rajamise kas ise või kokkuleppel

detailplaneeringu koostamisest huvitatud isiku või ehitusloa taotlejaga, on seadusandja piiranud nii

kohaliku omavalitsuse otsustus- kui ka valikudiskretsiooni.

23. Kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus ei ole piiramatu. Põhiseaduse § 154 lõige 1 näeb ette,

et kohalikud omavalitsused tegutsevad iseseisvalt seaduste alusel. Niisiis võib seadusandja kehtestada

kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse piiranguid. Põhiseadusele vastavad ei ole siiski

igasugused seadusega sätestatud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse piirangud. Tagamaks

kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse põhiolemuse säilimist, peavad selle piirangud olema

proportsionaalsed ehk siis piirangu eesmärgi saavutamiseks sobivad, vajalikud ja mõõdukad.

24. Riigikohtule käesoleva kohtuasja menetlemisel antud Riigikogu arvamuses on märgitud, et

EhS §-ga 13 tehti selles sättes loetletud kohaliku elu küsimuste lahendamine kohalikele

omavalitsustele kohustuslikuks kaaluka avaliku huvi tõttu, jättes samas kohalikele omavalitsustele

planeerimisvõimu raames piisavad hoovad ja vajaliku diskretsiooniruumi asjassepuutuvate kohaliku

elu küsimuste paindlikuks lahendamiseks. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium nõustub, et EhS

§ 13 sätestamise võis tingida kaalukas avalik huvi. Kaaluka avaliku huvi olemasolu kinnitab ka

asjaolu, et sarnane säte sisaldus varem kehtinud planeerimis- ja ehitusseaduse §-s 47.

25. Õiguskantsleri arvates on EhS §-ga 13 sätestatud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse

piirangu eesmärgiks kohalike elanike jaoks täisväärtusliku elukeskkonna loomine nende igapäevaseks

elutegevuseks vajalike avalikult kasutatavate hüvede näol, tagamaks kohaliku omavalitsuse

territooriumil tervikliku ruumilise arengu, keskkonnakaitse ning elanike ohutuse.

26. Kolleegiumi arvates on õiguskantsleri nimetatud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse

piirangu eesmärk kaalukas avalik huvi, mida seadusandja võis EhS § 13 sätestades silmas pidada.

27. Järgnevalt võtab kolleegium seisukoha, kas EhS §-ga 13 seatud kohaliku omavalitsuse

enesekorraldusõiguse piirang on valitud eesmärgi saavutamiseks proportsionaalne.

28. Pannes kohalikele omavalitsustele kohustuse tagada detailplaneeringukohase avalikult kasutatava

tee ja üldkasutatava haljastuse, välisvalgustuse ja vihmaveekanalisatsiooni väljaehitamine kuni

ehitusloale märgitud maaüksuseni, on seadusandja kolleegiumi arvates valinud eelnimetatud eesmärgi

saavutamiseks sobiva vahendi, sest see on suunatud muu hulgas nii piirkonna tervikliku ruumilise

arengu, keskkonnakaitse kui ka elanike ohutuse tagamisele.

29. Samuti on piirang eespool nimetatud avalike hüvede kaitseks vajalik, sest kolleegiumi arvates ei

ole muudel isikutel või muude vahenditega võimalik samaväärset kaitset sama hästi saavutada.

Kohalik omavalitsus suudab kõige paremini korraldada nimetatud kohaliku elu küsimuste

lahendamist (seda kas iseseisvalt või kokkuleppel huvitatud isikutega), mistõttu on ühtaegu järgitud

ka Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artikli 4 lõikest 3 tulenevat subsidiaarsuse põhimõtet.

30. Piirang on kolleegiumi arvates ka mõõdupärane, sest kohalikele omavalitsustele on EhS §-s 13

loetletud tagamiskohustuse elluviimisel jäetud kaalutlusruum.

31. Ehitusseaduse §-s 13 ettenähtud tagamiskohustus sarnaneb varem planeerimis- ja ehitusseaduse

§-s 47 sisaldunud tagamiskohustusele, mille kohta Riigikohtu halduskolleegium on märkinud, et see

kohustus on täidetud, kui detailplaneeringukohased teed ja tehnovõrgud on ehituslikult lõpetatud.

Selle kohustuse võib täita ka ehitusloa taotlejaga või muude isikutega teede ja tehnovõrkude

väljaehitamist puudutavate kokkulepete sõlmimise ja täitmise kaudu (vt Riigikohtu

halduskolleegiumi 29. oktoobri 2004. a otsust asjas nr 3-3-1-35-04 - RT III 2004, 28, 304, p 11).

32. Ehitusseaduse §-s 13 sätestatud detailplaneeringukohaste ehitiste rajamise kohustus realiseerub

alles pärast detailplaneeringu kehtestamist ja/või ehitusloa andmist. Põhimõtteliselt saab kohalik

omavalitsus nimetatud kohustust vältida detailplaneeringu kehtestamata jätmise ning ehitusloa

väljastamata jätmise teel. Detailplaneeringu algatamise ja kehtestamise otsustab vastavalt PlanS § 10

lõikele 5 ning § 24 lõigetele 3 ja 5 kohalik omavalitsus. Nii detailplaneeringu algatamine kui ka

kehtestamine on üldjuhul menetlustoimingud ja nende tegemise üle otsustamisel on kohalikul

omavalitsusel märkimisväärne kaalutlusruum (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi 10. oktoobri

2002. a otsust asjas nr 3-3-1-42-02 - RT III 2002, 25, 284, p 9).

Detailplaneeringu algatamisest keeldumise otsustus nagu ka ehitusloa väljastamisest keeldumise

otsustus on haldusmenetluse seaduse § 43 lõike 2 kohaselt haldusaktid, mille andmisel tuleb

arvestada hea halduse põhimõtteid, sealhulgas haldusorgani kohustust tagada avaldaja

menetlusõigused ning järgida haldusaktile esitatavaid sisu- ja vorminõudeid. Kuivõrd planeeringu

algatamisest keeldumisel antav haldusakt on kaalutlusõiguse alusel antav haldusakt, peab kohalik

omavalitsusüksus igal konkreetsel juhul detailplaneeringu algatamise ja kehtestamise üle otsustades

kaaluma, missugune on avalikes huvides tehtava otsustuse mõju isikute põhiõigustele ja huvidele, kas

seonduvad õiguste riived on proportsionaalsed ning kas see otsus vastab ühetaolise kohtlemise

põhimõttele.

Ka ehitusluba andes või sellest keeldudes peab kohalik omavalitsusüksus juhinduma seaduses

sätestatud kaalutlusruumist ning selle raames põhjalikult hindama kõigi asjassepuutuvate isikute huve

ja õigusi ning silmas pidama, et otsusest tulenevad põhiõiguste (omandiõiguse, liikumisvabaduse,

ettevõtlusvabaduse jm asjassepuutuvate põhiõiguste) piirangud oleksid proportsionaalsed ning

kooskõlas ühetaolise kohtlemise põhimõttega.

33. Kohaliku omavalitsuse tagamiskohustus EhS § 13 mõttes tähendab ka seda, et kohalik

omavalitsus peab leidma detailplaneeringukohaste teede ja tehnovõrkude rajamiseks vajaliku raha.

Finantseerimise korraldamine võib toimuda kokkuleppel arendajaga, kuid kokkuleppe

mittesaavutamine ei vabasta kohalikku omavalitsust tagamiskohustusest.

Riigikohtule saadetud majandus- ja kommunikatsiooniministri kirjast nähtub, et kohalike teede

ehitamiseks saavad kohalikud omavalitsusüksused raha kohalikule omavalitsusüksusele laekuvatest

maksudest, tasandusfondi eraldistest, teeseaduse alusel riigieelarvest eraldatavatest summadest ja

riigieelarvest tehtud ühekordsetest eraldistest. Seega on riik loonud mehhanismi, mida saab muu

hulgas kasutada ka EhS §-st 13 tulenevate kohustuste täitmiseks.

34. Vaatlusalusel juhul ei ole Jõhvi Vallavolikogu jätnud raha puudumise tõttu detailplaneeringut

algatamata või ehitusluba andmata ning kolleegium analüüsib EhS § 13 põhiseaduspärasust

abstraktselt. Seetõttu ei saa kolleegium siinkohal võtta seisukohta selle kohta, kas rahaliste vahendite

puudumise korral detailplaneeringu algatamata jätmine või ehitusloa väljastamata jätmine ja sellest

tulenev kohalike teede ja tehnorajatiste väljaehitamata jätmine võiksid viia EhS § 13

põhiseadusevastasuseni.

35. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 37 lõike 1 kohaselt peab vallal või linnal olema

arengukava. Arengukava on selle seaduse tähenduses omavalitsusüksuse pika- ja lühiajalise arengu

eesmärke määratlev ja nende elluviimise võimalusi kavandav dokument, mis tasakaalustatult arvestab

majandusliku, sotsiaalse ja kultuurilise keskkonna ning looduskeskkonna arengu pikaajalisi

suundumusi ja vajadusi ning on aluseks erinevate eluvaldkondade arengu integreerimisele ja

koordineerimisele.

Tulenevalt KOKS § 37 lõikest 3 peab kehtiv arengukava mis tahes eelarveaastal hõlmama vähemalt

kolme eelseisvat eelarveaastat. Kui vallal või linnal on pikemaajalisi varalisi kohustusi või neid

kavandatakse pikemaks perioodiks, peab arengukava olema nimetatud varalisi kohustusi käsitlevas

osas kavandatud selleks perioodiks.

Kolleegiumi arvates on kohalikel omavalitsustel võimalik planeerida lühi- ja pikaajalise arengu

vajaduste elluviimise võimalusi, sealhulgas ka detailplaneeringute elluviimise võimalusi arengukava

abil tasakaalustatult ja järk-järguliselt. Samuti võimaldab stabiilne ja eelnevalt teadaolev

finantseerimissüsteem kohaliku omavalitsuse üksustel koostada pikaajalisi arengukavasid ning neid

tulemuslikult ellu viia. Seega on kohalikele omavalitsustele EhS §-s 13 loetletud tagamiskohustuse

elluviimisel jäetud kaalutlusruum.

36. Eeltoodust tulenevalt asub põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium seisukohale, et EhS § 13 on

PS § 154 lõikega 1 kooskõlas, ning jätab Jõhvi Vallavolikogu taotluse rahuldamata.

Märt Rask, Hannes Kiris, Indrek Koolmeister, Ants Kull, Villu Kõve