3-3-1-80-06 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-80-06

Otsuse kuupäev

19. detsember 2006

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Julia

Laffranque

Kohtuasi

AS XXXXXX kaebus Põllumajanduse Registrite ja

Informatsiooni Ameti peadirektori kt 6. oktoobri 2005. aasta

käskkirja nr 1-3.12/1464 ja 25. novembri 2005. aasta vaideotsuse

nr 11-22/20 tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Ringkonnakohtu 8. juuni 2006. a otsus haldusasjas nr 3-

05-1317

Menetluse alus Riigikohtus

AS XXXXXX kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Rahuldada AS XXXXXX kassatsioonkaebus.

Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 8. juuni 2006. aasta otsus haldusasjas nr 3-05-1317 ning

Tartu Halduskohtu 21. märtsi 2006. aasta otsus haldusasjas nr 3-05-1317.

Teha uus otsus, millega rahuldada AS-i XXXXXX kaebus ja tühistada Põllumajanduse

Registrite ja Informatsiooni Ameti peadirektori kt 6. oktoobri 2005. aasta käskkiri nr 1-

3.12/1464 ning 25. novembri 2005. aasta vaideotsus nr 11-22/20.

Kohustada Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametit vaatama uuesti läbi AS-i

XXXXXX 28. märtsi 2005. aasta investeeringutoetuse avaldus nr 0105650010.

Mõista PRIA-lt AS XXXXXX kasuks välja menetluskulud 30 000 krooni.

Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. AS XXXXXX esitas 28. märtsil 2005 Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametile

(edaspidi PRIA) investeeringutoetuse avalduse nr 0105650010, milles taotles 1 950 000 krooni

suurust toetust sigala/söödaköögi rekonstrueerimiseks ja 396 990 krooni suurust toetust

sõnnikulaoturite ostmiseks. 6. aprillil 2005 eelkontrollis PRIA investeeringuobjekti, ega teinud selle

raames AS-ile XXXXXX ühtegi märkust. Seejärel pikendas PRIA kahel korral avalduse suhtes otsuse

tegemise tähtaega, kuid ei teatanud AS-ile XXXXXX, et avaldus ei vasta nõuetele.

2. 6. oktoobri 2005. a käskkirjaga nr 1-3.12/1464 jättis PRIA peadirektori kt AS XXXXXX taotluse

rahuldamata. PRIA põhjendas käskkirja sellega, et põllumajandusministri 14. aprilli 2004. a määruse

nr 36 ""Eesti riikliku arengukava (RAK) Euroopa Liidu struktuurifondide kasutuselevõtuks - ühtne

programmdokument aastateks 2004-2006" meetme 3.1 "Investeeringud põllumajandustootmisse"

tingimused" (edaspidi põllumajandusministri määrus nr 36) § 7 lg 9 kohaselt ei tohi taotletav toetus

kõikide tegevuste kohta kokku ühe ettevõtja kohta ületada 2 346 990 krooni kalendriaastas.

Konkurentsiseaduse (KonkS) § 2 lg 3 kohaselt võib lugeda üheks ettevõtjaks samal kaubaturul

tegutsevaid ühte kontserni kuuluvaid ettevõtjaid, kui nende vahel puudub konkurents. Taotlused ühe

ja sama sigala eri osade rekonstrueerimiseks on esitanud nii OÜ XXXXX XXXXXX kui ka AS

XXXXXX. AS XXXXXX omab 100% osalust OÜ-s XXXXX XXXXXX. Tegemist on ühte

kontserni kuuluvate ettevõtjatega, keda saab lugeda üheks ettevõtjaks. AS XXXXXX ja OÜ XXXXX

XXXXXX taotluste maht koos ületab põllumajandusministri määruse nr 36 § 7 lg-s 9 ühe ettevõtja

kohta sätestatud piirmäära ja seetõttu ei vasta AS XXXXXX taotlus esitatud nõuetele.

3. AS XXXXXX esitas PRIA peadirektori kt käskkirja peale vaide, mille PRIA jättis 25. novembri

2005. a vaideotsusega nr 11-22/20 rahuldamata.

4. Tartu Halduskohtule esitatud kaebuses palus AS XXXXXX tühistada PRIA peadirektori kt

6. oktoobri 2005. a käskkiri ja 25. novembri 2005. a vaideotsus ning kohustada PRIA-t AS

XXXXXX 28. märtsi 2005. a avaldust uuesti läbi vaatama. AS XXXXXX arvates ei ole teda ja OÜ-d

XXXXX XXXXXX alust käsitada ühe ettevõtjana ega kohaldada KonkS § 2 lg-tes 1 ja 3 antud

ettevõtja mõistet, sest viimane on kasutatav üksnes konkurentsiõiguses. Väljaspool

Konkurentsiseaduse reguleerimisala tuleb ettevõtja mõiste sisustamisel lähtuda Äriseadustikus kui

üldnormis sätestatust. Lisaks leidis kaebaja, et PRIA on rikkunud haldusmenetluse üldpõhimõtteid.

5. Tartu Halduskohus jättis 21. märtsi 2006. a otsusega haldusasjas nr 3-05-1317 AS XXXXXX

kaebuse rahuldamata. Halduskohus leidis, et PRIA toimis õigesti, kui kohaldas KonkS § 2 lg-t 3 ja

luges AS XXXXXX ja OÜ XXXXX XXXXXX üheks ettevõtjaks ning kontserniks. OÜ XXXXX

XXXXXX äriprojekti kohaselt kasvatab ta AS-ilt XXXXXX ostetud põrsaid ja müüb neid AS-ile

XXXXXX lepinguliste nuumseakasvatajate jaoks. PRIA on esitanud kohtule Euroopa Komisjonile

tehtud järelepärimise vastuse, milles on märgitud, et SAPARD-i programmis on kehtestatud ühele

taotlejale toetuse ülempiir seepärast, et vältida toetuse kontsentreerumist ning takistada

toetusesaajatel saamast riigiabi kaudu konkurentsieelist. Oluline pole mitte ainult toetust taotleva

üksuse õiguslik määratlus, vaid ka majanduslik aspekt: kui ettevõtjate vahel on tugev majanduslik

side, võib järeldada, et tegemist on ühe ja sama üksusega. Vaidlusaluses küsimuses taotletud

investeeringutoetus on riigiabi. Euroopa Liidu (EL) Nõukogu määruse nr 1257/1999/EÜ (määrus

Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfondi toetuse kohta maaelu arendamiseks ning teatavate

määruste muutmise ja kehtetuks tunnistamise kohta) art 51 lg 1 järgi kohaldatakse liikmesriikide

maaelu arengu toetusmeetmetele antava abi suhtes Euroopa Ühenduse (EÜ) asutamislepingu artikleid

87-89 (riigiabi). Siseriiklikud riigiabi protseduurireeglid ja õiguslikud alused on sätestatud

Konkurentsiseaduses. Äriseadustik ei käsitle ettevõtjaid riigiabi andmise kontekstis.

Halduskohus ei tuvastanud, et PRIA oleks rikkunud haldusmenetluse üldpõhimõtteid. PRIA-l ei

olnud vaja AS-ilt XXXXXX lisaandmeid küsida, samuti ei oleks olnud taotlejal võimalik avaldust

muuta. Kuna investeeringuobjektiks on ühe ja sama sigala rekonstrueerimine kontserni poolt, ei ole

oluline, kas vähendada mõlema taotleja objektile taotletud maksimumsummat või rahuldada ühe

kontserniettevõtja avaldus samale objektile toetuse saamiseks.

6. Apellatsioonkaebuses palus AS XXXXXX halduskohtu otsus tühistada ja kaebus rahuldada.

Apellant oli seisukohal, et tema samastamine OÜ-ga XXXXX XXXXXX ei ole seaduslik, nende

tegevus on teineteisest selgesti eristatav ja tegemist on kahe eraldiseisva juriidilise isikuga.

Konkurentsiõiguse ja riigiabi norme on valesti kohaldatud. Abi ei anta üksnes liikmesriigi

vahenditest, vastustajal ei ole pädevust otsustada, et vastava struktuuritoetuse meetme raames antav

toetus on riigiabi EÜ asutamislepingu art 87 lg 1 tähenduses. Selleks on otsustuspädevus Euroopa

Komisjonil. Kui siseriiklikul kohtul tekib kahtlus, kas toetus sobib kokku ühisturuga, peaks kohus

pöörduma uurimispõhimõttest tulenevalt ise Euroopa Komisjoni poole. Põllumajandusministri

määrus nr 36 ei anna alust käsitada toetust taotlevat ema- ja tütarettevõtjat ühe ettevõtjana.

Struktuuritoetuse seaduse (STS) ja põllumajandusministri määrusega nr 36 on vastuolus see, et asja

lahendamisel tuleb lähtuda investeeringuobjektist. Toetuste maksimummäärad kehtivad ettevõtja,

mitte investeeringuobjekti kohta. PRIA ei ole täitnud selgitamiskohustust ega ole kaebajale taganud

ärakuulamisõigust. Haldusaktid ei ole nõuetekohasel viisil motiveeritud. Kaebajal puudub võimalus

end konkurentsiõiguslikes küsimustes kaitsta.

7. Tartu Ringkonnakohus jättis 8. juuni 2006. a otsusega haldusasjas nr 3-05-1317 AS XXXXXX

apellatsioonkaebuse rahuldamata. Ringkonnakohtu arvates ei tohi riigiabi konkurentsi kahjustada ja

vastustaja on õigesti kohaldanud Konkurentsiseadust. AS Rakvere Lihakombinaat on AS XXXXXX

emaettevõte ja OÜ XXXXX XXXXXX on AS XXXXXX tütarettevõte. Pole vaidlust selle üle, et

mõlemad ettevõtjad, AS XXXXXX ja OÜ XXXXX XXXXXX, tegutsevad samal kaubaturul, kuna

tegelevad sealiha tootmisega. Selleks, et saada kahekordseid toetusi ühele ja samale objektile, sõlmiti

24. jaanuaril 2005 kasutusvalduse ja asjaõigusleping. Teguviis, kus emafirma oma tütarfirmade kaudu

esitab ühe ja sama objekti investeeringutoetuseks taotlused, saavutades sellega konkurentsieelise, ei

vasta EL-i struktuurifondide eesmärkidele. Ringkonnakohus leidis, et halduskohus on õigesti

toetunud Euroopa Komisjoni ametniku mitteametlikele selgitustele, isegi kui need on seotud

SAPARD-i programmiga, sest sisuliselt annab Euroopa Liit struktuurifondide raames analoogilisi

toetusi. PRIA ei ole rikkunud Haldusmenetluse seaduse (HMS) sätteid: menetlus võib toimuda ka ära

kuulamata, kui ei ole vaja saada lisaandmeid. Ka oli AS-i XXXXXX informeeritud tema taotluse

lahendamise edasilükkamisest ja AS-il XXXXXX oleks olnud õigus ise pöörduda PRIA poole, et

selgitada välja, millest on tingitud viivitus, anda täiendavalt selgitusi ning nõuda enda ärakuulamist.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

8. Kassaator AS XXXXXX palub ringkonnakohtu otsuse tühistada materiaalõiguse normide ebaõige

kohaldamise ja uurimispõhimõtte ning kohtuotsuse põhjendatuse nõuete rikkumise tõttu ja saata asi

ringkonnakohtule tagasi uueks läbivaatamiseks. Kassaator leiab, et kui ringkonnakohtu arvates viiks

AS XXXXXX avalduse rahuldamine liikmesriikide vahelise kaubanduse kahjustamisele ühisturu

tasandil, tulnuks asi lahendada üksnes EL-i konkurentsiõiguse normide ja mitte siseriikliku

Konkurentsiseaduse alusel. Selgusetu on, kas kontsern saanuks põhjendamatu eelise EL-i ühisturul

või Eesti territooriumil. Kassaator on seisukohal et EL-i ja Eesti konkurentsiõiguse norme ei tule

üldse kohaldada, sest struktuuritoetuste kasutamine on Euroopa Komisjoniga kooskõlastatud ega

esine konflikti EÜ asutamislepingu art 87 lg-ga 1. Vastustajal ei olnud EÜ asutamislepingu art 88 lg-

test 1 ja 2 ning KonkS § 34 lg-st 1 ja § 54 lg-st 1 tulenevalt pädevust Euroopa Komisjoni asemel

otsustada, et toetus ei sobi kokku ühisturuga. PRIA pidanuks kahtluse korral pöörduma ametlikult

Euroopa Komisjoni poole. Euroopa Komisjoni mitteametlik vastus ei oma õiguslikku tähendust ja

seda ei saa asja lahendamisel kasutada. Seda enam, et selles käsitletakse SAPARD-i programmiga

seotud küsimusi, mis praegusel juhul asjasse ei puutu. EÜ asutamislepingu art 87 lg-s 1 nimetatud abi

peab kahjustama konkurentsi või looma reaalse ohu, soodustama teatud ettevõtjaid, olema ühisturuga

kokkusobimatu ja kahjustama liikmesriikide vahelist kaubandust. KonkS § 2 lg 3 kohaldamiseks ei

piisa konstateeringust, et OÜ XXXXX XXXXXX on AS XXXXXX tütarettevõtja. Ringkonnakohus

ei ole analüüsinud, kas nimetatud ettevõtjad tegutsevad samal kaubaturul. Konkurentsiolukord on

sisuliselt jäänud välja selgitamata ja kassaatoril pole olnud võimalust end nendes küsimustes kaitsta.

OÜ XXXXX XXXXXX äriprojekt ei oma asjas tähtsust. PRIA-l ei ole konkurentsiõiguse

rakendamise õigust. Struktuuritoetuse seaduses ja põllumajandusministri määruses nr 36 puuduvad

normid, mis keelaks ettevõtjal ja tütarettevõtjal üheaegselt põllumajandustoetust taotleda ja saada või

vaatleks neid kontsernina, s.t ühe ettevõtjana ja seega ühe taotlejana. Samuti ei tulene see EL-i

Nõukogu määrusest nr 1257/1999/EÜ. Ringkonnakohus on need erinormid jätnud kohaldamata ja

kohaldanud põhjendamatult konkurentsiõigust. Struktuuritoetuse seaduse seletuskirjas on märgitud, et

Konkurentsiseaduse 6. peatükk (riigiabi) ei ole otsekohaldatav struktuuritoetustele. Struktuuritoetuse

seadusega ja põllumajandusministri määrusega nr 36 on vastuolus, et avalduse lahendamisel tuleb

lähtuda nn ühest ja samast investeeringuobjektist. Toetuse maksimummäärad kehtivad taotleja, mitte

investeeringuobjekti kohta. Samuti ei esine taotlejale keeldu olla investeeringuobjektiga seotud

kasutusvalduse lepingu või mõne muu lepingu kaudu. Lisaks leiab kassaator, et erinevalt Riigikohtu

15. veebruari 2005. a otsusest asjas nr 3-3-1-90-04, mille kohaselt peab toetuste taotlustega seotud

haldusmenetlus olema kooskõlas haldusõiguse põhimõtetega, ei ole haldusorgan järginud õigust heale

haldusele, rikutud on õigust olla ära kuulatud, haldusakt on motiveerimata. Haldusmenetlust

pikendati ilma seda sisuliselt põhjendamata. Seetõttu on alusetu ringkonnakohtu seisukoht, et AS

XXXXXX oleks ise pidanud nõudma enda ärakuulamist. Seadusliku haldusmenetluse eest peab

hoolitsema haldusorgan.

9. Vastustaja PRIA palub jätta kassatsioonkaebuse rahuldamata ja ringkonnakohtu otsuse muutmata.

PRIA leiab järgmist: EL-i Nõukogu määruse nr 1260/1999/EÜ, millega nähakse ette üldsätted

struktuurifondide kohta, punkti 30 kohaselt peavad fondide tegevus ja nende abil rahastatavad

tegevused olema kooskõlas ühenduse konkurentsieeskirjadega. RAK lisa 6 p 3.1 alusel rakendatakse

põllumajandustootmise investeeringutoetuse meedet EL-i Nõukogu määruse nr 1257/1999/EÜ alusel,

mille järgi tuleb kohaldada EÜ asutamislepingu art 87 lg-t 1 ja seega ka KonkS § 30 lg-t 1. Seetõttu

tuleb toetuse andmisel kohaldada ka KonkS § 2 lg-t 3, mis käsitab kontsernisuhtes olevaid ettevõtjaid

ühe ettevõtjana. AS XXXXXX ja OÜ XXXXX XXXXXX omanikud on 100% ühed ja samad isikud,

nende vahel puudub konkurents (vt OÜ XXXXX XXXXXX äriprojekt). Kõik tehingud on toimunud

kontsernisiseselt, nad on kontsern ja sisuliselt üks taotleja. Kassaator ei ole põhjendanud, miks tema

arvates on ema- ja tütarettevõtja vahel konkurents. Tegelikult on kontserni kuuluvate ettevõtjate vahel

konkurents välistatud, mistõttu kaubaturu analüüsiks puudub vajadus. Vaidlust ei ole selles, kas

struktuuritoetused on Euroopa Liidu tasandil ühisturuga kokkusobivad, vaid selles, kas toetuse

andmine maksimummääras ühele ettevõtjale on õiguspärane. PRIA käskkiri ei tugine Euroopa

Komisjoni mitteametlikule seisukohale, kuid viimane kinnitab PRIA tegevuse õiguspärasust

vaidemenetluses. Euroopa Komisjoni seisukoht toetas juba varem Rahandusministeeriumi SAPARD

2004 lõppauditis öeldut, leides, et kui juriidiliste isikute vahel on tugev majanduslik seos, kui

otsuseid võtab vastu sama füüsiline isik, siis võib järeldada, et tegemist on ühe ja sama majandusliku

üksusega. Mitte ainult Konkurentsiamet, vaid ka PRIA võib lähtuda konkurentsiõiguse normidest,

kuigi ta ei tegele otseselt konkurentsi kaitsmisega. PRIA on teadlik, et ei Struktuuritoetuse seadus ega

põllumajandusministri määrus nr 36 ei kehtesta kontserni osas erisusi, kuid seal ei ole ka öeldud,

millisest seadusest tuleb taotleja isiku mõiste defineerimisel lähtuda, ega ole viitenormi

Äriseadustikule. Seega võib kohaldada Konkurentsiseadust. EL-i määruste kohaselt tuleb

liikmesriigil teha koostööd Euroopa Komisjoniga, mistõttu oli asjakohane tugineda komisjoni

vastusele. Taotlust ei ole jäetud rahuldamata seetõttu, et üks objekt saab toetust mitmekordses

maksimummääras, vaid et tegemist on kontserniga ja seega ühe taotlejaga. Riigiabi andmisel

kontserni eelistamist ei saa pidada õigeks. HMS §-st 41 ei tulene, et haldusakti andmise pikendamise

põhjus peaks olema väga olulise või otsustava tähtsusega. HMS §-s 6 nimetatud uurimispõhimõttest

lähtudes oli vajalik Euroopa Komisjoni seisukoht, ei olnud aga teada, millal see saabub ja milline on

selle sisu. Tõendite täiendav kogumine ei tähenda seda, et lõpptulemus oleks taotlejale positiivne.

PRIA-l ei olnud vajadust nõuda taotlejalt täiendavaid arvamusi, vastuväiteid, tõendeid, sest need olid

vaidemenetluse käigus esitatud. Kassaator ei viita, millistele dokumentidele oleks pidanud veel

tähelepanu juhtima. OÜ XXXXX XXXXXX äriprojekt on asjakohane tõend, sest näitab

tootmisahelat ema- ja tütarettevõtja vahel ja konkurentsi puudumist. Ka kasutusvalduse küsimuse

sidumine vaidluse lahendamisega on õige. SAPARD-i ja RAK-i põhimõtted on samased ja nii on

Euroopa Komisjoni seisukoht asjakohane. PRIA-le jääb arusaamatuks, kuidas ta oleks pidanud AS-il

XXXXXX võimaldama oma käitumist muuta, kui kontsern oli otsustanud teha investeeringu just

sellele objektile, millele toetust taotleti, toetussumma oli ületatud ja ka sõnnikulaoturile toetuse

taotlemine oli igal juhul välistatud.

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT

10. Riigikohtu halduskolleegium vaatleb esmalt, kas ja millises ulatuses on vaidlusalusele

toetusmeetmele kohaldatavad konkurentsiõiguse põhimõtted, võttes arvesse põllumajanduse ja

maaelu arengu struktuuritoetuse eesmärke. Seejärel analüüsib kolleegium, kas ja millises ulatuses on

PRIA pädev kindlaks tegema toetuse taotleja tegevuse vastavust konkurentsiõigusele (I). Edasi

käsitleb kolleegium seda, kuidas vaidlusaluse toetustaotluse lahendamisel arvestati hea halduse ja

haldusmenetluse põhimõtteid (II).

I

11. Euroopa Liidu struktuurifondide kaudu toetatakse igakülgset harmoonilist arengut, majandusliku

ja sotsiaalse ühtekuuluvuse tugevdamist, regioonide arengutaseme ühtlustamist ning ebasoodsamates

piirkondades mahajäämuse vähendamist (EÜ asutamislepingu art-d 158-162).

Üks struktuurifond on ka vaidlusaluse toetuse allikaks olev Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja

Tagatisfond. Põllumajanduse ja maaelu arengu toetuste eesmärk tuleneb Euroopa Liidu ühise

põllumajanduspoliitika (ÜPP) eesmärkidest, mis on sõnastatud EÜ asutamislepingu artiklis 33. EÜ

asutamislepingu konkurentsieeskirju kohaldatakse põllumajandussaaduste tootmisele ja nendega

kauplemisele ulatuses, mille määrab EÜ asutamislepingu art 37 lg-tes 2 ja 3 ettenähtud menetlust

järgides ja ÜPP-s seatud eesmärke arvesse võttes kindlaks EL-i Nõukogu.

12. Üldsätted struktuurifondide kohta nähakse ette EL-i Nõukogu 21. juuni 1999. a määruses

nr 1260/1999/EÜ. Nimetatud määruse preambuli punkti 30 ja art 2 lg 5 kohaselt peavad fondide

tegevus ja nende abiga rahastatavad toimingud vastama ühenduse muule poliitikale ja õigusaktidele.

Konkurentsipoliitika on kahtlemata üks ühenduse poliitikaid. Sama määruse art 12 näeb ette, et

fondide rahastatavad tegevused vastavad asutamislepingu sätetele, selle alusel vastuvõetud

rahastamisvahenditele ning ühenduse poliitikale ja meetmetele, sealhulgas konkurentsieeskirjadele.

Struktuurifondidest saadava abi reaalseks kasutamiseks võeti EL-i õigusaktide alusel vastu Vabariigi

Valitsuse 28. jaanuari 2004. a korraldusega nr 37-k Riiklik Arengukava Euroopa Liidu

struktuurifondide kasutuselevõtuks. Selle dokumendi kohaselt on vaidlusalune põllumajandustoodete

investeeringutoetus riigiabi (vt RAK lisa 6 meede nr 3.1 "Investeeringud põllumajandustootmisse").

RAK-is nimetatud meetme 3.1 kohaldamise õiguslikud alused tulenevad EL-i Nõukogu 17. mai

1999. a määrusest nr 1257/1999/EÜ. Meetme siseriiklikuks rakendamiseks on täiendavalt vastu

võetud põllumajandusministri 14. aprilli 2004. a määrus nr 36. Meetme üldeesmärk on

põllumajandusliku tootmise konkurentsivõime suurendamine tehnilise progressi edendamise teel,

arendades nõuetele vastavat põllumajandust, säilitades tööhõivet ja traditsioonilist kultuurmaastikku.

Konkreetsel juhul on toetatavaks tegevuseks loomakasvatushoone rekonstrueerimine ja

sõnnikulaotuse tehnoloogia soetamine selleks, et viia tootmine vastavusse EL-i keskkonna- ja

loomakaitse nõuetega ning tõsta loomakasvatajate konkurentsivõimet.

13. EL-i Nõukogu määruse nr 1257/1999/EÜ preambuli punkti 15 kohaselt tuleks vältida maaelu

arengu meetmetest tulenevat põhjendamatut konkurentsi moonutamist. Määruse preambuli punkt 42

ja art 37 lg 2 sätestavad, et ühenduse toetuse saamiseks kõlbulikud maaelu arengu meetmed peavad

vastama ühenduse õigusaktidele ning olema järjepidevad ühenduse muu poliitika ning muude

põllumajanduspoliitika vahendite suhtes. Määruse art 51 lg 1 reguleerib, et kui ei ole teisiti sätestatud,

kohaldatakse liikmesriikide endi poolt maaelu arengu toetusmeetmetele antava abi suhtes EÜ

asutamislepingu artikleid 87-89 (riigiabi).

Vastavalt eeltoodud analüüsile antakse meetme 3.1 kaudu sisuliselt põllumajanduslikku riigiabi.

14. Eesti Struktuuritoetuse seadus, mis reguleerib toetustaotluste menetlemist ja toetuste andmist,

tugineb kohastele EL-i õigusaktidele. STS § 18 lg 2 kohaselt tunnistatakse taotleja nõuetele

vastavaks, kui on täidetud kõik RAK-i kohase meetme tingimustes sätestatud taotlejale esitatavad

nõuded.

Struktuuritoetuse seaduse seletuskirjas vaadeldakse struktuuritoetusega sarnastena mh

eelstruktuurivahendeid ja riigiabi. Kuigi seletuskirjas on märgitud, et Konkurentsiseaduse riigiabi

käsitlev osa ei ole otsekohaldatav struktuuritoetuse regulatsioonina, ei tähenda see seda, et

struktuuritoetusele ei laieneks EL-i konkurentsiõiguse üldpõhimõtted ja et struktuuritoetusega oleks

lubatud põhjendamatult konkurentsi moonutada, vaid pigem seda, et struktuuritoetuse spetsiifikat

arvestades oli vaja kehtestada vastavate EL-i määruste rakendamiseks Eesti õigussüsteemi sobiv

reeglite kogum. Konkurentsiõiguse kohaldamine tuleneb struktuuritoetuse aluseks olevatest EL-i

õigusaktidest. Eelnevalt toodud viidetest nähtub, et viimastes juhitakse läbivalt tähelepanu EL-i

konkurentsipoliitikaga arvestamisele.

EÜ asutamislepingu artiklites 87-89 sätestatud konkreetsed tingimused riigiabi kooskõlastamiseks

Euroopa Liidu institutsioonidega on siiski kohaldatavad eelkõige sellisele riigiabile, mille vahendid

eraldatakse maaelu arengu täiendavaks toetamiseks liikmesriigi enda eelarvest. Seega on EL-i

rahastatud struktuuritoetus põhimõtteliselt Euroopa Liidu poolt juba EL-i vastavate määruste alusel ja

neis sisalduvatele nõuetele vastavuse korral eelnevalt aktsepteeritud. Siiski ei tähenda see seda, et

konkreetse toetuse eesmärk saaks olla toetuse põhjendamatu koondumine vähestele ettevõtjatele,

võimaldamaks viimastele ulatuslikku konkurentsieelist, ning et eeltoodud aspekti ei saaks

abikõlbulikkuse kriteeriumide osas arvestada. Sellist lähenemist toetab ka ühe ettevõtja kohta

kehtestatud toetuse piirmäär kalendriaastas (põllumajandusministri määruse nr 36 § 7 lg 9).

Seetõttu tulenevalt vaidlusaluse struktuuritoetuse eelkirjeldatud eesmärkidest ja toetusele

rakendatavast õigusest, võib konkurentsiõiguse kohaldamine vastava meetme toetustaotluste

läbivaatamisel olla toetuse eesmärkide tagamiseks ning kuritarvitamiste vältimiseks õigustatud.

15. Alates Eesti ühinemisest Euroopa Liiduga on EÜ asutamislepingus, eeskätt selle artiklites 81 ja

82 ning neid rakendavas EL-i Nõukogu 16. detsembri 2002. a määruses nr 1/2003/EÜ, aga ka

asutamislepingu art-tes 87 jj sisalduvad EL-i konkurentsieeskirjad Eestis otsekohalduvad. Lisaks

sellele on Eesti Konkurentsiseadus viidud vastavusse EL-i konkurentsieeskirjadega. PRIA on

lähtunud põllumajandusministri määruse nr 36 § 3 lg-s 1 sätestatud investeeringutoetust taotleva

ettevõtja mõiste sisustamisel KonkS § 2 lg-test 1 ja 3, leides, et taotlejate AS XXXXXX ja OÜ

XXXXX XXXXXX näol on tegemist ühte kontserni kuuluvate ettevõtjatega ja neid saab lugeda

üheks ettevõtjaks Konkurentsiseaduse mõttes. KonkS § 2 lg 3 kohaselt võib üheks ettevõtjaks lugeda

samal kaubaturul tegutsevaid ühte kontserni kuuluvaid ettevõtjaid või teisi valitseva mõju kaudu

üksteisega seotud ettevõtjaid, kui nende vahel puudub konkurents. Nimetatud norm ei ole kohaldatav

üksnes Konkurentsiseaduse kontekstis. Võttes aluseks eespool selgitatut, et struktuuritoetuse saamisel

ühe taotleja kohta seatud ülempiiri eesmärgiks on vältida toetuse kontsentreerumist üksikutele

ettevõtjatele/toetusesaajatele ja viimastel liigse riigiabi tõttu ulatusliku konkurentsieelise tekkimist,

on konkurentsiõigusest lähtumine ettevõtja mõiste sisustamisel põhjendatud. See ei tähenda aga, et

juhul, kui ettevõtjate lugemine KonkS § 2 kohaselt ühte kontserni kuuluvateks on toetuse piirmäära

kohaldamisel põhjendatud, ei oleks nende ettevõtjate näol muudes õigussuhetes tegemist kahe

eraldiseisva juriidilise isikuga.

16. Konkurentsiseaduse kohaselt on konkurentsiküsimustega tegelev organ Eestis Konkurentsiamet,

kes on pädev tegema kõiki seaduse alusel temale pandud toiminguid ja võtma tarvitusele meetmeid

konkurentsi kaitsmiseks. Konkurentsiamet teeb koondumiste kontrolli, vastutab EL-i

konkurentsieeskirjade kohaldamise eest niivõrd, kuivõrd see ei ole Euroopa Liidu institutsioonide

pädevuses, ja osutab vajaduse korral Euroopa Komisjonile abi konkurentsialase järelevalve ning

kohapealse kontrolli tegemisel. EÜ asutamislepingu artiklite 81 ja 82 kohaldamisega seotud asja

läbivaatamisel kohtus kaasatakse Konkurentsiamet protsessi arvamuse andmiseks (KonkS § 56 lg 3).

Ka Rahandusministeerium osutab Euroopa Komisjonile vajaduse korral abi selleks, et teha riigiabi

järelevalvet ja kohapealset kontrolli (KonkS § 49¹). Eeltoodu ei tähenda aga, et konkreetse

järelevalveorgani olemasolu takistaks PRIA-l oma pädevuse piires kohaldada Konkurentsiseaduse

sätteid.

17. Vastavalt EL-i Nõukogu määruse nr 1260/1999/EÜ art 34 p 1 alapunktile g on liikmesriigi

korraldusasutuse (Eestis STS § 10 kohaselt Rahandusministeerium, välja arvatud ülesannete osas,

mida täidab rakendusasutus või rakendusüksus, praegusel juhul Põllumajandusministeerium ja PRIA)

ülesandeks mh tagada, et järgitakse ühenduse poliitikat, sh konkurentsieeskirju.

EL-i Nõukogu määruse nr 1260/1999/EÜ art 8 lg 4 alusel teevad liikmesriigid Euroopa Komisjoniga

koostööd selleks, et tagada ühenduse vahendite kasutamine usaldusväärse finantsjuhtimise

põhimõtete kohaselt. EL-i Nõukogu määruse nr 2988/95/EÜ Euroopa ühenduste finantshuvide kaitse

kohta art 4 lg 3 sätestab üldise reegli ühenduse kõikide kulutuste osas järgmiselt: "Kui tehakse

kindlaks, et taotletakse soodustusi, mis ei vasta kohaldatava ühenduse õiguse eesmärkidele, luues

kunstlikult selle soodustuse saamiseks nõutavad tingimused, siis vastavalt juhtudele soodustust kas ei

anta või võetakse see ära."

Riigikohtu halduskolleegium leiab, et toetuse eesmärk ei saa olla konkurentsieelise tekitamine

seeläbi, et taotleja vastab kunstlikult toetuse saamiseks esitatud tingimustele. Seega oli PRIA

praegusel juhul, kuivõrd tekkis kahtlus taotluse eesmärgipärasuse osas, õigustatud taotluse

rahuldamise otsustamisel lähtuma ettevõtja mõiste sisustamisel toetuse piirmäära seisukohalt

konkurentsiõiguse sätetest ja neid ka analüüsima ning oma otsust nende sätetega põhjendama.

II

18. Riigikohtu halduskolleegium on 15. veebruari 2005. a otsuses asjas nr 3-3-1-90-04 juhtinud

tähelepanu sellele, et investeeringutoetuste taotluste menetlemine peab olema kooskõlas õiguse

üldpõhimõtete ja põhiseaduslike printsiipidega sealjuures haldusõiguse põhimõtetega, mis tulenevad

muu hulgas Põhiseaduse §-ga 14 tagatud õigusest heale haldusele.

STS § 1 lg 2 sätestab, et selles seaduses ettenähtud haldusmenetlusele kohaldatakse selle seaduse

erisusi, arvestades Haldusmenetluse seaduse sätteid.

Riigikohtu halduskolleegium leiab, et PRIA on AS XXXXXX taotluse menetlemisel eksinud

haldusõiguse üldpõhimõtete vastu ja rikkunud oluliselt haldusmenetluse norme.

19. Esmalt peab kolleegium vajalikuks rõhutada, et PRIA tegi 6. aprillil 2005 AS XXXXXX suhtes

eelkontrolli, mille raames ei tõstatatud ühtki küsimust, mis said hiljem otsustavaks taotluse

rahuldamata jätmisel. Seejärel pikendas PRIA kahel korral - 29. aprillil 2005 ja 29. juulil 2005

põllumajandusministri määruse nr 36 § 16 lg-s 1 sätestatud taotluse läbivaatamise 50-tööpäevast

tähtaega, kusjuures põllumajandusministri määruse nr 36 § 16 lg 2 kohaselt võib vajaduse korral

PRIA peadirektor toetuse rahuldamise või rahuldamata jätmise otsuse teha 90 tööpäeva jooksul

taotluse vastuvõtmise päevast arvates, teatades taotlejale otsuse tegemise tähtaja pikendamisest.

Otsuse tegemise tähtaja pikendamist tuleb põhjendada. PRIA 29. aprilli 2005. a kirja nr 2-1/2018 ei

saa lugeda põhjendatuks, samuti ei anna piisavat informatsiooni väljavõte 29. juuli 2005. a PRIA

peadirektori käskkirjast nr 1-3.12/965, mille kohaselt pikendati taotluse menetlemise tähtaega

Euroopa Komisjonile järelepärimise esitamise tõttu.

20. Riigikohtu halduskolleegium peab PRIA oluliseks haldusmenetluse nõuete rikkumiseks AS

XXXXXX ära kuulamata jätmist. Kolleegium on oma varasemates lahendites leidnud, et

ärakuulamisõigusega kui hea halduse põhimõtte ühe komponendiga arvestamata jätmine on oluliseks

menetlusveaks, seda eriti diskretsiooniotsuste puhul ning juhtudel, mil langetatav otsus on rangeim

võimalikest (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 17. novembri 2003. a otsus asjas nr 3-3-1-74-03;

25. novembri 2003. a otsus asjas nr 3-3-1-70-03). Ärakuulamise põhimõtte tõhus realiseerimine

eeldab, et menetlusosalisele on piisavalt täpselt teada, mille kohta ta võib arvamuse ja vastuväited

avaldada, ning tal peab olema võimalus esitada haldusakti andmise menetluses haldusorganile omalt

poolt küsimuse õigeks otsustamiseks tähtsust omavaid täiendavaid andmeid. Menetlusosalisel on

HMS § 37 alusel õigus tutvuda haldusorganis säilitatavate asjas tähtsust omavate dokumentide ja

toimikuga. Menetlusosalise õigusele olla ära kuulatud vastab haldusorgani kohustus menetlusosaline

ära kuulata ning võtta tema esitatud teave haldusakti andmisel arvesse (vt Riigikohtu

halduskolleegiumi 14. jaanuari 2004. a otsus asjas nr 3-3-1-82-03).

Struktuuritoetusi käsitlevate EL-i õigusaktide kohaselt tuleb toetuste jagamisel liikmesriigis arvestada

EL-i õiguse üldpõhimõtetega ja sellega, et EL-i õiguse tõhus mõju jääks püsima ka siseriiklikku

menetlusõigust kasutades. Euroopa Liidu õiguses tunnustatakse Euroopa Kohtu väljakujunenud

praktika näol õigust heale haldusele, sh ärakuulamisõigust, mis on Euroopa Kohtu arvates EL-i

õiguse üldpõhimõte (vt nt Euroopa Kohtu 21. märtsi 1990. a otsus kohtuasjas C-142/87: Belgia vs.

Euroopa Komisjon, EKL 1990, lk I-959). Euroopa Kohtu praktika kohaselt eeldab ärakuulamisõigus

haldusmenetluses seda, et puudutatud isikul oleks võimalik enda arvamusi asjassepuutuvates

küsimustes piisavalt selgitada ja vajadusel võtta seisukoht haldusorgani poolt tema asja menetlemisel

esitatud dokumentide suhtes (vt Euroopa Kohtu 21. novembri 1991. a otsus kohtuasjas C-269/90:

Technische Universität München vs. Hauptzollamt München-Mitte, EKL 1991, lk I-05469). EL-i

põhiõiguste harta art 41 lg 2 alapunkti a kohaselt kätkeb õigus heale haldusele mh igaühe õigust, et

teda kuulatakse ära enne seda, kui tema suhtes kohaldatakse üksikmeedet, mis võib teda kahjustada.

Euroopa Parlamendi 6. septembril 2001. a heakskiidetud Euroopa hea halduse tava eeskirjas käsitleb

õigust ärakuulamisele ning seisukoha esitamisele artikkel 16. Euroopa hea halduse tava eeskirja

art 10 lg 3 kohaselt teatab ametnik vajaduse korral taotluse esitajale, mida ta seoses küsimuse

lahendamisega peab vajalikuks teha ning kuidas selles küsimuses menetlust jätkata. Kuigi Euroopa

hea halduse tava eeskirjas peetakse ametnikena silmas EL-i ametnikku või muud teenistujat, tuleks

Euroopa hea halduse üldiste tavadega võimalusel arvestada ka Eesti ametnikel, kui viimased

rakendavad EL-i õigust või EL-i õigust Eesti õigusesse üle võtvat õigust.

21. PRIA ei kuulanud ära AS XXXXXX esindajaid ega nõudnud AS-ilt XXXXXX täiendavaid

selgitusi PRIA-l tekkinud kahtluste osas (kasutusvalduse leping, investeeringuobjekt, toetuse

piirmäära võimalik ületamine). AS XXXXXX ei olnud piisavalt ja sisuliselt informeeritud tema

taotluse edasilükkamise põhjustest ega saanud esitada oma arvamusi ja vastuväiteid. Sellega on PRIA

rikkunud HMS § 38 lg 1 ja § 40 lg 1 sätteid.

Õiguspärase haldusmenetluse eest vastutab haldusorgan. Seetõttu ei saa nõustuda ringkonnakohtu

väitega, et kuivõrd AS-i XXXXXX üldsõnaliselt informeeriti, et tema taotluse lahendamine oli edasi

lükatud, oleks tal tulnud endal ise pöörduda PRIA poole ja selgeks teha, millest on tingitud viivitus,

ning anda täiendavalt selgitusi ning nõuda enda ärakuulamist.

Kui toetuste eest vastutaval rakendusüksusel tekib kahtlus toetustaotluse vastavuses EL-i õiguse

eesmärkidele, on sellel haldusorganil tõendamiskoormis ja tal tuleb esitada tõendid vastavalt

siseriiklikule õigusele, tingimusel, et see ei ohusta EL-i õiguse tõhusat mõju. Taotlejal peab olema

võimalus anda probleemsete seisukohtade osas selgitusi, esitada vastuväiteid ja tõendeid.

22. Kuivõrd PRIA on rikkunud oluliselt menetlusnorme ja AS-il XXXXXX ei olnud võimalik end

konkurentsiõigust puudutavates küsimustes kaitsta, siis ei ole Riigikohtu halduskolleegiumil võimalik

ega vajalik võtta seisukoht küsimuses, kas OÜ XXXXX XXXXXX ja AS XXXXXX on kontsern

KonkS § 2 mõttes. Riigikohtu halduskolleegiumi arvates ei ole õige ega põhjendatud kohtute

seisukoht, et kuivõrd OÜ XXXXX XXXXXX ja AS XXXXXX olid vaadeldavad ühe taotlejana, siis

pole oluline, kumb taotlus rahuldati täies mahus, ning et kohtud on rahuldunud PRIA lähenemisega

varem esitatud taotluse eelistamise kohta. Samas nähtub asja toimikust, et OÜ XXXXX XXXXXX ja

AS XXXXXX esitasid samal päeval iseseisvad taotlused (vt PRIA esindaja vastust halduskohtu

istungi protokollis, toimiku lk 69). Seetõttu jääb arusaamatuks, miks PRIA ei kaasanud menetlusse

mõlemaid taotlejaid mh võimaliku kontserni kindlakstegemiseks ega andnud AS-ile XXXXXX

selgitusvõimalust ja vajadusel taotluse muutmise võimalust. Isegi kui lähtuda põllumajandusministri

määruse nr 36 § 16 lg-st 3, mille kohaselt juhul, kui PRIA on pikendanud ühe taotluse läbivaatamist,

jätkatakse teiste taotluste läbivaatamist taotluste menetlemise järjekorras, tekib küsimus, miks sellisel

juhul ei peatatud ka OÜ XXXXX XXXXXX taotluse menetlust. PRIA ei ole taganud AS-ile

XXXXXX piisavat ärakuulamisõigust konkurentsiõiguse küsimustes. PRIA on seega eksinud hea

halduse põhimõtte vastu.

23. Riigikohtu halduskolleegium peab vajalikuks täiendavalt märkida, et Euroopa Kohtu praktika

kohaselt tuleb siseriiklikul kohtul võimaliku õiguse kuritarvitamise kindlakstegemiseks tuvastada

need objektiivsed asjaolud, mis ei vasta EL-i õiguse eesmärgi saavutamisele, isegi kui EL-i sätetes

kehtestatud vormilisi tingimusi on järgitud (vt Euroopa Kohtu 14. detsembri 2000. a otsus kohtuasjas

C-110/99: Emsland-Stärke GmbH vs. Hauptzollamt Hamburg-Jonas, EKL 2000, lk I-11569). Seega

tuleb igal juhtumil eraldi analüüsida nii asjassepuutuvate EL-i normide tähendust ja eesmärki kui ka

mõistliku ettevõtja tegevusviisi, kes tegutseb vastavalt kehtivatele seadusesätetele ning äri- ja

majandustavale asjassepuutuvas sektoris. Teiseks tuleb tuvastada subjektiivne aspekt, mis tähendab

kavatsust saada EL-i õiguse vastavate sätete alusel põhjendamatut kasu, luues selleks kunstlikult

vajalikud tingimused. Riigikohtu halduskolleegium nõustub lähenemisega, et oluline ei ole mitte

niivõrd toetust taotleva üksuse range õiguslik määratlus, vaid ka majanduslik vaatepunkt, mis lubab

järeldada, et kui toetusi taotlevate juriidiliste isikute vahel on tugev majanduslik side, on toetuste osas

majanduslikult tegemist ühe ja sama ettevõtjaga.

24. Riigikohtu halduskolleegium leiab seega, et kuigi PRIA lähtus õigesti konkurentsiõigusest, rikkus

PRIA haldusakti andmisel oluliselt menetlusnõudeid. Nimetatud rikkumise tagajärjed võisid

mõjutada asja sisulist otsustamist ja viia asja väära lahendamiseni. Toetustaotlus oleks tulnud

rahuldada, kui AS XXXXXX oleks tõendanud, et OÜ XXXXX XXXXXX ja AS XXXXXX ei ole

toetuste taotlemise mõttes üks ja sama ettevõtja, või kui see siiski oleks nii olnud, kuid kui nii OÜ

XXXXX XXXXXX kui ka AS XXXXXX oleks taotlusi muutnud maksimumsumma piires näiteks

selliselt, et üks neist oleks taotlenud sealauda rekonstrueerimise ja teine sõnnikulaoturi toetust.

Lähtudes eeltoodust, tuleb AS-i XXXXXX kassatsioonkaebus rahuldada ja Tartu Ringkonnakohtu

8. juuni 2006. a otsus haldusasjas nr 3-05-1317 ning Tartu Halduskohtu 21. märtsi 2006. a otsus

haldusasjas nr 3-05-1317 tühistada. Asjas tuleb teha uus otsus, millega rahuldada AS-i XXXXXX

kaebus ja tühistada PRIA peadirektori kt 6. oktoobri 2005. a käskkiri nr 1-3.12/1464 ja 25. novembri

2005. a vaideotsus nr 11-22/20 ning teha ettekirjutus, millega kohustada PRIA-t vaatama uuesti läbi

AS-i XXXXXX 28. märtsi 2005. a investeeringutoetuse avaldus nr 0105650010.

25. Kuivõrd Riigikohtu halduskolleegium teeb asjas uue otsuse, millega rahuldab

kassatsioonkaebuse, tuleb lahendada ka menetluskulude küsimus.

Tartu Halduskohtu menetluses esitas AS XXXXXX tasutud menetluskulude nimekirja, mis koosnes

riigilõivust 20 krooni ja kuludest õigusteenuse katteks 35 419 krooni 40 senti (toimiku lk 73). Tartu

Halduskohtu istungil pidas vastustaja esindaja õigusabikulusid väga suurteks (istungi protokoll,

toimiku lk 72).

Tartu Ringkonnakohtu menetluses taotles AS XXXXXX tasutud menetluskulude, mis koosnesid

riigilõivust ja õigusteenuse kuludest, väljamõistmist summas 18 084 krooni (toimiku lk 129).

Riigikohus aktsepteerib halduskohtu menetluses vastustaja esitatud vastuväidet kantud

õigusabikulude kohta ja peab sellest tulenevalt põhjendatuks väljamõistetavaid õigusabikulusid

vähendada ning mõista PRIA-lt AS XXXXXX kasuks välja menetluskulud, sh riigilõiv 30 000

krooni.

Kautsjon tuleb tagastada.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Julia Laffranque