3-3-1-78-06 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-78-06

Otsuse kuupäev

16. november 2006

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann

Kohtuasi

AS XXXXX kaebus Narva Linnavalitsuse 20. aprilli 2005. a

korralduse nr 363k tühistamiseks ja Narva Linnavalitsusele

erastamise eeltoimingute teostamiseks ettekirjutuse tegemiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Ringkonnakohtu 14. juuni 2006. a otsus haldusasjas nr 3-

05-396

Menetluse alus Riigikohtus

AS XXXXX kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Rahuldada AS XXXXX kassatsioonkaebus.

Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 14. juuni 2006. a ja Jõhvi Halduskohtu 7. novembri 2005. a

otsused haldusasjas nr 3-05-396 ning saata asi uueks läbivaatamiseks Tartu Halduskohtule.

Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. AS XXXXX esitas 28. märtsil 2003 Narva Linnavalitsusele avalduse maaüksuste Jõe 5 ja Jõe 7

ostueesõigusega erastamiseks. AS-le XXXXX kuuluvad nimetatud maaüksustel asuvad

tootmishoone, garaažid ning laohoone. 11. septembril 2003 koostas Narva Linnavalitsus erastatava

maa piiride kulgemise ettepaneku, mille kohaselt kulgesid maaüksuste piirid mööda Narva jõe

kallast. 14. aprillil 2004 võttis Narva Linnavalitsus vastu protokollilise otsuse nr 8, millega koostati

uus piiride kulgemise ettepanek ning otsustati anda esialgne nõusolek AS-le XXXXX maa

ostueesõigusega erastamiseks uute piiride järgi. Uue ettepaneku kohaselt ei kulgenud maaüksuste piir

enam mööda Narva jõe kallast, vaid sellest 10-15 m kauguselt. Otsus saadeti AS-le XXXXX

kaaskirjaga, milles paluti lugeda kehtetuks varasem piiride kulgemise ettepanek. AS XXXXX

vaidlustas nimetatud korralduse. Jõhvi Halduskohtu 29. juuli 2004. a otsusega tühistati protokolliline

otsus nr 8 põhjendamise ning puudutatud isikute kaasamise nõuete rikkumise tõttu.

28. aprillil 2005 andis Narva Linnavalitsus korralduse nr 363k, milles tehti uus piiride kulgemise

ettepanek. Uue ettepanekuga jagati erastatavad maaüksused kaheks (Jõe 5 ja 5a ning Jõe 7 ja 7a).

Otsuse põhjenduste kohaselt tingis sellise jagamise asjaolu, et maaüksusi läbib avalikult kasutatav Jõe

tänav, mida ei saa erastada. Maaüksuste piiridest jäeti välja ka kaldaäärne riba, põhjendustena toodi

välja Looduskaitseseadusega ja üldplaneeringuga kehtestatud kitsendused ning piirivalve nõudmised.

2. 25. mail 2005 esitas AS XXXXX kaebuse, milles palus tühistada Narva Linnavalitsuse 28. aprilli

2005. a korralduse nr 363k ning kohustada Narva Linnavalitsust sooritama erastamise eeltoimingud.

Kaebaja leidis, et vaidlustatud korraldus rikub õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõtteid, kuna

AS XXXXX on algsele ettepanekule toetudes teostanud maaüksuste mõõtmise ning moodustatud on

katastriüksuse toimikud. Korraldus rikub AS XXXXX ettevõtlusvabadust ning omandi puutumatust.

Korraldus on motiveerimata ega arvesta usalduse kaitsega. AS-i XXXXX ei kaasatud korralduse

andmise menetlusse. Üldplaneeringu, Looduskaitseseadusega ja Teeseadusega seatud kitsendused ei

takista esimese piiride kulgemise ettepaneku realiseerimist. Ei ole täpsustatud, mida mõeldakse

piirivalve nõudmiste all.

3. Jõhvi Halduskohtu 7. novembri 2005. a otsusega asjas nr 3-130/05 rahuldati AS XXXXX

kaebus osaliselt. Kohus leidis, et AS-le XXXXX saab erastada tema hoonete teenindamiseks vajaliku

maa. Ehitise teenindamiseks vajalik ehitiste alune ning ehitisi ümbritsev maa saab aga olla vaid ühes

tükis. Selle kriteeriumiga on kooskõlas vaidlustatud korralduse punktid, millega anti nõusolek

maaüksuste Jõe 5 ja Jõe 7 erastamiseks. Korralduse punktid, millega nõustuti erastama Jõe tänava ja

Narva jõe vahelised maaüksused Jõe 5a ja Jõe 7a ei ole aga seadusega kooskõlas. Nendel

maaüksustel ei asu AS-le XXXXX kuuluvaid ehitisi, seega ei saa AS XXXXX neid ostueesõigusega

erastada. AS-le XXXXX ei saa erastada Jõe tänavat, mis on avalikult kasutatav tee. Põhjendatud ei

ole kaebuse esitaja arvamus jõeäärse maa vajalikkusest kaebajale sadama ehitamise plaanide

realiseerimiseks. Teenindusmaad ei saa määrata ehitistele, mida kavatsetakse püstitada tulevikus.

Kuna Narva linnas juriidilisele isikule maa erastamiseks on vajalik maavanema luba, tuleb esitada

maavanemale uus taotlus Jõe 5 ja Jõe 7 maatükkide erastamise osas. Kohtuistungil osalenud

maavanema esindaja väitel ei antud esimesele piiride kulgemise ettepanekule nõusolekut, sest

erastatava maa piiridesse jäi ka osa piiriveekogust Narva jõest. Kuni maavanema luba erastamiseks

puudub, ei saa Narva Linnavalitsust erastamise lõpuleviimiseks kohustada.

Kohus märkis, et halduskohtul on õigus tühistada vaidlustatud haldusakt kas täielikult või osaliselt,

vastavalt sellele, mil määral see on seadusega kooskõlas. Kuna kaebus rahuldati osaliselt, mõistis

kohus vastustajalt AS XXXXX kasuks välja kohtukulud kolmandiku ulatuses.

4. AS XXXXX esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada ning kaebuse

täies ulatuses rahuldada. Kaebaja väitel oli talle kuuluvatele hoonetele teenindusmaa määratud juba

1998. aastal korraldustega, mille alusel on toimunud senine maakasutus. Jõe tänava kandmine

kohalike tänavate nimekirja ei saa takistada selle aluse maa erastamist. Esimene piiride kulgemise

ettepanek nägi ette teeservituudi. Jõe tänava ja Narva jõe vahelise riba erastamine on seotud Jõe

tänava aluse maa erastamise võimalikkusega. Kuna tänavaaluse maa erastamine on võimalik, saab

AS-le XXXXX erastada ka nimetatud maariba.

Tühistades valikuliselt vaidlustatud korralduse punkte, väljus halduskohus kaebaja taotluse piiridest.

AS XXXXX esitas kaebuse, sest soovis Jõe tänava aluse maa erastamist, kohtu otsuse tõttu on aga

takistatud ka Jõe tänava ja Narva jõe vahelise riba erastamine. AS XXXXX oleks õiguslikult paremas

seisus, kui ta poleks üldse kaebust esitanud. Samuti määras kohus oma otsusega sisuliselt kindlaks

AS XXXXX hoonete teenindamiseks vajaliku maa suuruse, see pole aga kohtu pädevuses.

5. Tartu Ringkonnakohtu 14. juuni 2006. a otsusega haldusasjas nr 3-05-396 jäeti

apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Ringkonnakohus leidis, et

halduskohtu otsus on seaduslik ja põhjendatud. Halduskohus ei ületanud kaebuse piire, kuna AS

XXXXX esitas kaebuse Narva Linnavalitsuse korralduse peale tervikuna. Halduskohus pole ka

asunud teostama kaalutlusõigust Narva Linnavalitsuse asemel, sest HKMS võimaldab kaebuse

sisulisel lahendamisel haldusakti ka osaliselt tühistada.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

6. AS XXXXX esitas kassatsioonkaebuse, milles palub kohtute otsused tühistada ning uue otsusega

tühistamis- ja kohustamiskaebuse täies ulatuses rahuldada. Kassaator jääb oma apellatsioonkaebuses

esitatud väidete juurde, kuna ringkonnakohtu otsus seal püstitatud küsimustes uusi põhjendusi ei

sisalda. Kassaator leiab, et teenindamiseks vajaliku maa määramisel on kohalikul omavalitsusel

ulatuslik hindamisruum. Selliste otsuste puhul on oluline haldusakti kohane põhjendamine.

Vaidlustatud korraldusest ei nähtu, millised asjaolud tingisid teenindusmaa määramise korralduses

märgitud ulatuses. Halduskohus ei kontrollinud korralduse õiguspärasust, vaid asus seda

linnavalitsuse asemel põhjendama. Korralduse andmisel ei arvestatud AS XXXXX usalduse kaitsega,

samuti rikuti AS XXXXX õigust olla ära kuulatud. Teeseadusest tulenevalt võib tänav olla ka

eraomandis, seega ei ole välistatud selle aluse maa erastamine. Väär on halduskohtu seisukoht, et

kohustamiskaebust ei saa rahuldada. AS XXXXX soovis Narva Linnavalitsuse kohustamist

toiminguteks, mis eelnevad maavanema poolt sooritatavatele erastamistoimingutele.

7. Narva Linnavalitsus kassatsioonkaebusele vastust ei esitanud.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

8. Riigikohtu halduskolleegium peab kõigepealt vajalikuks peatuda küsimusel, kas kohtud on

käesolevas asjas otsuste tegemisel jäänud kaebuses esitatud taotluse piiridesse.

9. AS XXXXX vaidlustas käesolevas asjas Narva Linnavalitsuse 28. aprilli 2005. a korralduse

nr 363k, millega tehti uus piiride kulgemise ettepanek kaebuse esitajale kuuluvate hoonete juurde

maa erastamiseks. Asja materjalidest nähtuvalt taotleb AS XXXXX nimetatud korralduse tühistamist,

kuna soovib erastada rohkem maad, kui vaidlustatud korraldus võimaldaks. Kaebaja tahaks maad

erastada esimeses piiride kulgemise ettepanekus märgitud ulatuses. Tühistamistaotluse esitas AS

XXXXX korralduse peale tervikuna, leides, et vaidlustatud korralduse tühistamisel jääks kehtima

eelmine, kaebaja jaoks soodsam piiride kulgemise ettepanek.

10. HKMS § 26 lg 1 p 1 võimaldab halduskohtul õigusvastase haldusakti kas täielikult või osaliselt

tühistada. Käesolevas asjas on halduskohus ning ringkonnakohus tühistanud vaidlustatud haldusakti

osaliselt. Tühistatud on korralduse punktid, millega arvati erastatava maa piiridesse maaüksused Jõe

5a ning Jõe 7a, mis asuvad AS XXXXX hoonete suhtes teisel pool Jõe tänavat. Kohtud leidsid, et

kuna kaebuse esitaja taotles vaidlustatud korralduse tühistamist tervikuna, on HKMS § 26 lg 1 p 1

alusel võimalik tühistada üksikud, kohtute hinnangul õigusvastased korralduse punktid. Seega

vähendasid kohtud oma otsustega erastatava maa suurust, jättes piiride kulgemise ettepaneku jõusse

vaid osas, millega erastatava maa piiridesse arvati maaüksused Jõe 5 ja Jõe 7.

11. HKMS § 19 lg 7 kohaselt vaatab halduskohus asja läbi kaebuses esitatud taotluse ulatuses.

Halduskohus ei ole seejuures seotud kaebuse sõnastusega. Kohus ei tohi seega haldusorgani tegevuse

õiguspärasust kontrollida omal algatusel suuremas ulatuses, kui kaebuse esitaja on taotlenud. Väär on

arusaam, et haldusakti tervikuna vaidlustamine tähendab alati taotlust kõigi selle üksikute osade

õiguspärasuse kontrolliks. Kuna esitatud taotluse ulatuse kindlakstegemisel ei saa lähtuda üksnes

kaebuse sõnastusest, tuleb arvesse võtta ka isiku eesmärki kaebuse esitamisel. AS XXXXX eesmärk

kaebuse esitamisel oli võimaluse saamine maa erastamiseks suuremas ulatuses, kui vaidlustatud

korraldus seda võimaldab. AS XXXXX ei taotle kontrolli selle üle, kas erastatava maa piiridesse

määratud maa erastamise võimaldamine on vaidlustatud korralduses õiguspärane. Selline kontroll

läheks vastuollu kaebuse esitaja eesmärgiga, kuna kohtuotsuse tagajärjel võiks erastatava maa suurus

hoopis väheneda ning kaebaja õiguslik positsioon erastamismenetluses nõrgeneda. Kaebaja soovib, et

kohus kontrolliks, kas taotletud maast osa väljajätmine erastatava maa piiridest on toimunud

õiguspäraselt. Eeltoodust tulenevalt on kohtud käesolevas asjas tehtud otsustes väljunud kaebuses

esitatud taotluse ulatusest.

Kuivõrd kohtud rikkusid oluliselt kohtumenetluse norme, tuleb käesolevas asjas tehtud kohtuotsused

tühistada. Asi tuleb HKMS § 72 lg 1 p 5 alusel saata uueks läbivaatamiseks esimese astme kohtule.

12. Asja uuel läbivaatamisel peab halduskohus kontrollima vaidlustatud korralduse õiguspärasust

osas, milles see muudab esialgset piiride kulgemise ettepanekut. Kohus peab kontrollima, kas

erastatava maa suuruse vähendamine võrreldes esialgse ettepanekuga oli õiguspärane.

HMS § 67 lg 1 kohaselt peab haldusorgan haldusakti isiku kahjuks kehtetuks tunnistamisel arvestama

muu hulgas ka isiku usaldust, et haldusakt jääb kehtima. Vaidlustatud haldusaktiga tegi Narva

Linnavalitsus AS-le XXXXX maa erastamiseks uue piiride kulgemise ettepaneku ning andis

nõusoleku maa erastamiseks uutes piirides. Sellega tunnistas Narva Linnavalitsus kehtetuks

11. septembril 2003 koostatud piiride kulgemise ettepaneku. Erastatava maa piiride kulgemise

ettepanek on eelhaldusakt, millega ei lahendata erastamise küsimust veel lõplikult. Samas on

ettepanek aluseks katastriüksuse moodustamisele ning sellega määratakse siduvalt kindaks hilisema

maa erastamise otsuse tegemisel olulist tähendust omavad asjaolud. HMS § 52 lg-st 2 tulenevalt

kohaldatakse eelhaldusakti suhtes haldusakti sätteid. Seega peab ka eelhaldusakti kehtetuks

tunnistamisel järgima HMS-s sätestatud nõudeid. Erastamise eeltoimingute raames antud korraldused

ei pruugi anda isikule õiguspärast ootust, et erastamine viiakse lõpule eelhaldusaktides

kindlaksmääratud tingimustel. Põhjendatud kaalutluste olemasolul võib haldusorgan üldjuhul

erastamise eeltoimingute raames kindlaksmääratud tingimusi muuta. Asja uuel läbivaatamisel peab

halduskohus kontrollima vastavate kaalutluste olemasolu ning väljatoomist vaidlustatud korralduses.

13. Kolleegium märgib, et esialgse korralduse muutmist õigustavaks kaalutluseks võib olla avalik

huvi Veeseaduse § 5 lg 1 p 2 kohaselt riigi omandis oleva Narva jõe osalise erastamise vältimiseks.

Samuti saab tunnistada võimalikku avalikku huvi Jõe tänava erastamata jätmiseks. MRS § 28 lg 1 p 1

kohaselt antakse munitsipaalomandisse munitsipaalomandis olevate rajatiste alune ning neid

teenindav maa. Kui tegemist on avalikult kasutatava ning eraisikule mittekuuluva teega, on selle

erastamata jätmiseks piisavalt kaalukas huvi, et õigustada haldusakti muutmist. Halduskohus peab

asja uuel läbivaatamisel kontrollima erastatava maa piiride muutmise põhjendatust ka ülejäänud

muudatuste osas.

14. Kolleegium ei nõustu kohtute seisukohaga vaidlustatud korralduse õigusvastasusest

teenindamiseks vajaliku maa määramise tõttu lahustükkidena. MRS § 6 lg 33 kohaselt määratakse

ehitise teenindamiseks vajalikuks maaks ehitisealune ning ehitist ümbritsev vähim tarvilik ja piisav

kogus maad, mis tagab ehitise sihtotstarbelise kasutamise, hooldamise, ohutu ekspluateerimise ning

füüsilise säilimise. Ehitise vahetus läheduses kulgev tee ei saa takistada ehitise teenindamiseks

piisava suurusega maatüki erastamist. Kui ehitisega samal pool teed olevast maast ei piisa

teenindusmaaks, ei ole välistatud täiendava maatüki teenindusmaaks määramine ehitist ümbritsevast

maast teisel poolt teed.

15. HMS § 40 lg 1 kohustab haldusorganit andma menetlusosalisele võimaluse esitada asja kohta

oma arvamus ja vastuväited. Kaebuse kohaselt ei kaasatud AS-i XXXXX vaidlustatud korralduse

andmise menetlusse ega kuulatud ära tema arvamust. Halduskohus peab asja uuel läbivaatamisel

kontrollima, kas vaidlustatud korralduse andmisel täideti kaasamise nõudeid ning anti AS-le XXXXX

võimalus esitada oma arvamus.

Kuna Riigikohus ei tee asjas lõplikku otsust, ei võta kolleegium seisukohta kohtukulude jagamise

osas.

Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann