3-1-1-92-06 · Riigikohus

R I I G I K O H U S

KRIMINAALKOLLEEGIUM

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number

3-1-1-92-06

Määruse tegemise koht ja kuupäev

Tartu, 20. oktoober 2006

Kohtukoosseis

Eesistuja Hannes Kiris, liikmed Ott Järvesaar ja Priit Pikamäe

Kohtuasi

Väärteoasi T.K. karistamises Korruptsioonivastase seaduse § 263 järgi

Vaidlustatud kohtulahend

Pärnu Maakohtu 30. märtsi 2006. a otsus väärteoasjas nr 4-06-176

Kaebuse esitaja ja kaebuse liik

T.K. kaitsja vandeadvokaat Kersti Põld, kassatsioon

Asja läbivaatamise kuupäev

20. september 2006

Istungil osalenud isikud

T.K. kaitsja Kersti Põld ja Kaitsepolitseiameti esindajad Piret Kõrge ning Olari

Valtin

RESOLUTSIOON

Anda väärteoasi arutamiseks Riigikohtu üldkogule.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Kaitsepolitseiameti 29. detsembri 2005. a kiirmenetluse otsusega karistati T.K. Korruptsioonivastase seaduse (KVS) § 263

järgi rahatrahviga 10 trahviühikut summas 600 krooni.

T.K. karistati järgmise teo toimepanemise eest.

T.K. töötas X Maakohtu haldusdirektorina. Vastavalt Kohtute seaduse (KS) § 7 lg-le 1 on X Maakohus riigi ametiasutus ja

selles töötamine on Avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 2 lg 2 p 4 kohaselt käsitatav avaliku teenistusena. Maakohtu

haldusdirektorina oli T.K. riigiametnik ATS § 6 mõttes. Lähtudes esimese ja teise astme kohtu haldusdirektori ametijuhendis

ette nähtud ülesannetest, oli T.K. ka ametiisik KVS § 4 lg 1 tähenduses.

6. juunil 2005. a kuulutati välja konkurss juhataja leidmiseks OÜ-le K, mille osanikeks on MTÜ S ja Kuressaare linn. T.K.

võttis konkursist osa ja võitis selle. 31. juulist 2005. a vabastati T.K. tema enda algatusel avalikust teenistusest ja sama

aasta 1. augustil asus ta tööle OÜ K juhatajana. Alates 1. augustist 2005. a nimetati T.K. OÜ K juhatuse liikmeks.

Äriregistrisse tehti sellesisuline kanne 19. augustil 2005. a.

Kuna T.K. asus kohaliku omavalitsuse osalusega äriühingu juhtorgani liikmeks vähem kui kolm aastat pärast avalikust

teenistusest lahkumist, rikkus ta KVS § 19 lg 2 p-s 6 sätestatud toimingu- ja tegevuspiirangu nõudeid, pannes sel viisil toime

KVS §-s 263 sätestatud väärteo.

Väärteo toimepanemise ajana fikseeris kohtuväline menetleja perioodi 1. august 2005 kuni käesolev aeg.

2. T.K. esitas kohtuvälise menetleja otsuse peale kaebuse, milles palus selle otsuse tühistada ja väärteomenetluse lõpetada.

Kaebuses leiti, et karistusotsuses on KVS § 19 lg 2 p 6 tõlgendamisel piirdutud grammatilis-formaalse lähenemisega ega ole

arvestatud KVS § 25 lg-s 1 sätestatud huvide konflikti mõiste olemusega. Veel leidis kaebaja, et kui asuda seisukohale, et

kohtuväline menetleja tõlgendas

KVS § 19 lg 2 p 6 õigesti, riivab see säte ebaproportsionaalselt Põhiseaduse §-s 29 ette nähtud tegevusala, elukutse ja töökoha

valimise vabadust.

3. Pärnu Maakohtu 30. märtsi 2006. a otsusega jäeti kohtuvälise menetleja otsus muutmata ja T.K. kaebus rahuldamata.

Maakohus märkis, et KVS § 19 lg 1 kohaselt käsitatakse töökoha- ja tegevuspiiranguna piirangut tegutseda avalikus

teenistuses olles ettevõtjana, töötada kohakaasluskorras ja oma lähisugulase või -hõimlasega otseses alluvusvahekorras. Samas

on seadusandja Korruptsioonivastase seaduse kolmandas peatükis formaalsete tunnuste alusel eraldi välja toonud rea

piiranguid, mis on keelatud abstraktsest korruptsiooniohtlikkusest lähtudes. Korruptsioonivastase seaduse § 19 lg 2 p-s 6

kirjeldatud teo on seadusandja tunnistanud korruptsiooniohtlikuks sõltumata teo tagajärgedest. Ühtlasi viitas maakohus

Riigikohtu kriminaalkolleegiumi 25. aprilli 2005. a otsuses asjas nr 3-1-1-28-05 väljendatud seisukohtadele.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

4. Pärnu Maakohtu otsuse peale esitas kassatsiooni T.K. kaitsja vandeadvokaat Kersti Põld, kes palub maakohtu ja kohtuvälise

menetleja otsused tühistada ja väärteomenetluse lõpetada. Samuti taotleb kassaator, et T.K-le hüvitataks kaitsjale makstud 5900

krooni. Oma taotlust põhistab kassaator järgmiselt.

4.1 Selleks, et kohaldada KVS § 19 lg 2 p-s 6 sätestatud piirangut, tuleb muu hulgas tuvastada, milline KVS § 25 lg-s 1

kirjeldatud tunnustele vastav huvide konflikt võib tulla kõne alla riigiametnikust kohtu haldusdirektori tööleasumisel kohaliku

omavalitsuse osalusega äriühingu OÜ K juhatajaks. Seejuures tuleb arvestada, et X Maakohtul ja OÜ-l K puudub majanduslik

puutumus. T.K. otsused maakohtu haldusdirektorina ei mõjutanud kuidagi OÜ K tegevust, samuti ei mõjuta T.K. otsused

äriühingu juhatajana 1. jaanuarist 2006 iseseisva kohtuasutusena likvideeritud X Maakohtu tegevust. T.K-l puudub huvide

konflikt.

4.2 Maakohus jättis analüüsimata kaebuse esitaja väite, et KVS § 19 lg 2 p-s 6 sätestatud piirang on ülemäärane ja riivab

ebaproportsionaalselt Põhiseaduse §-s 29 ette nähtud õigust vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta.

5. Riigikohtu kriminaalkolleegiumi istungil toetas T.K. kaitsja esitatud kassatsiooni ja palus selle rahuldada. Lisaks

kassatsioonis märgitule viitas kaitsja asjaolule, et tulenevalt KVS § 20 lg-st 1 koheldakse KVS § 19 lg 2 p-s 6 sätestatud

piirangu kohaldamisel põhjendamatult ebavõrdselt

KVS § 4 lg-s 1 ja § 4 lg 2 p-des 1-16 nimetatud ametiisikuid.

Kohtuvälise menetleja esindajad vaidlesid kassatsioonile vastu ja leidsid, et maakohtu otsuse tühistamiseks alus puudub.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

I

6. Korruptsioonivastase seaduse § 263 sätestab viitelise normina vastutuse seadusega kehtestatud töökoha-, tegevus- või

toimingupiirangute rikkumise eest. Töökoha- ja tegevuspiirangud on sätestatud Korruptsioonivastase seaduse 3. peatükis (§-

d 19-20). Korruptsioonivastase seaduse § 19 lg 2 p 6 kohaselt on sama seaduse § 4 lg-s 1 nimetatud ametiisikutel keelatud olla

riigi või kohaliku omavalitsuse osalusega äriühingu juht- või järelevalveorgani liige kolm aastat pärast avalikust teenistusest

lahkumist.

7. Väärteoasjas ei ole vaidlust selles, et T.K-st sai kohaliku omavalitsuse (Kuressaare linn) osalusega OÜ K juhatuse liige

järgmisel päeval pärast seda, kui ta oli lahkunud KVS § 4 lg-s 1 nimetatud ametiisiku tunnustele vastavalt X Maakohtu

haldusdirektori ametikohalt.

8. Riigikohtu kriminaalkolleegium ei nõustu kassaatori seisukohaga, et KVS § 19 lg 2 p-s 6 sätestatud piirang on kohaldatav

üksnes juhul, kui on tuvastatud, et endise ametiisiku asumisel riigi või kohaliku omavalitsuse osalusega äriühingu juht- või

järelevalveorgani liikmeks tekib huvide konflikt KVS § 25 lg 1 mõttes.

Korruptsioonivastase seaduse § 25 lg-s 1 kirjeldatud huvide konflikt on iseseisev toimingupiirangu alaliik ega ole käsitatav

üldnormina, mis reguleeriks Korruptsioonivastase seaduse 3. peatükis ette nähtud töökoha- ja tegevuspiirangute kohaldamise

tingimusi.

9. Korruptsioonivastase seaduse § 19 lg-s 2 sätestatud piirangud on formaalse iseloomuga. Need põhinevad seadusandja

hinnangul, et KVS § 4 lg-s 1 nimetatud ametiisiku olemasoleva või endise ametiseisundi ühitamine mõne KVS § 19 lg 2 p-

des 1-6 nimetatud töökoha või tegevusega on tüüpiliselt sedavõrd korruptsiooniohtlik, et selline ühitamine tuleb keelata

sõltumata üksikjuhtumi asjaoludest. Seega ei ole KVS § 19 lg-s 2 nimetatud piirangute kohaldamiseks vaja tõendada, milline

korruptsioonioht konkreetse ametiisiku poolt piirangus nimetatud töökohale või tegevusalale asumise tagajärjel võib tekkida

või tekkis.

Seda, et reeglina ei eelda KVS § 19 lg-s 2 sätestatud töökoha- ja tegevuspiirangute kohaldamine konkreetse korruptsiooniohu

tuvastamist, kinnitab ka KVS § 20 lg-tes 2 ja 3 sätestatu, mille kohaselt võib korruptsiooniohu puudumisel töökoha- ja

tegevuspiirangutest erandeid teha üksnes Vabariigi Valitsuse või kohaliku omavalitsuse volikogu kehtestatud loetelus

nimetatud ametikohtadel töötavatele ametiisikutele ministri või kohaliku omavalitsuse täitevorgani põhistatud otsuse alusel.

Seejuures kehtib erandite tegemise võimalus üksnes KVS § 19 lg 2 p-des 4 ja 5 sätestatud piirangute osas. Järelikult ei

võimalda Korruptsioonivastane seadus § 20 lg-tes 2 ja 3 nimetamata juhtudel põhjendada KVS § 19 lg-s 2 sätestatud töökoha-

ja tegevuspiirangutest kõrvalekaldumist korruptsiooniohu puudumisega.

10. Formaalsete töökoha- ja tegevuspiirangute kehtestamine teenib õiguskindluse ja menetlusökonoomia põhimõtetest

tulenevat eesmärki vältida vajadust hakata seadusandja poolt üldiselt korruptsiooniohtlikeks loetud ametiisiku töökoha ja

tegevusala valikute lubatavuse üle otsustamisel igal üksikjuhul eraldi kaaluma konkreetse juhtumi korruptsiooniohtlikkust.

Selles mõttes on KVS § 19 lg-s 2 nimetatud töökoha- ja tegevuspiirangud võrreldavad näiteks kohtuniku absoluutsete

taandamisalustega (Tsiviilkohtumenetluse seadustiku § 23 p-d 1-6, Kriminaalmenetluse seadustiku § 49 lg 1 p-d 1-4,

Väärteomenetluse seadustiku § 25 p-d 1-2), mille esinemisel peab kohtunik asja menetlemisest loobuma sõltumata asjaolust,

kas ta sisuliselt suhtub asja lahendamisse erapoolikult või mitte. Arvestades KVS § 4 lg-s 1 nimetatud ametiisikute suurt hulka

ja korruptsiooniohu hindamise keerukust, tooks igakordse kaalumiskohustuse olemasolu kaasa õigusliku ebamäärasuse ja oleks

menetlusökonoomiliselt koormav.

Sarnasele seisukohale asus kolleegium ka Korruptsioonivastase seaduse 4. peatükis sätestatud toimingupiirangute tähenduse

selgitamisel (vt Riigikohtu kriminaalkolleegiumi 25. aprilli 2005. a otsus asjas nr 3-1-1-28-05 - RT III 2005, 16, 162, p 8).

11. Eeltoodud põhjustel leiab Riigikohtu kriminaalkolleegium, et KVS § 19 lg 2 p-le 6 ei saa anda tõlgendust, mille kohaselt

oleks ametiisikul keelatud asuda kolme aasta jooksul pärast avalikust teenistusest lahkumist riigi või kohaliku omavalitsuse

osalusega juht- või järelevalveorgani liikmeks üksnes juhul, kui on tuvastatav konkreetne huvide konflikt või muu

korruptsioonioht. Seega ei sõltu T.K. käitumisele KVS § 19 lg 2 p 6 alusel antav hinnang asjaolust, kas T.K. asumine OÜ K

juhatuse liikmeks tekitas korruptsiooniohu või mitte. Kolleegium nõustub maakohtu seisukohaga, et T.K. töökohavahetus oli

vastuolus KVS § 19 lg 2 p 6 nõuetega ning et see vastab KVS §-s 263 sätestatud väärteokoosseisule.

II

12. Absoluutsed töökoha- ja tegevuspiirangud, mis põhinevad teatud käitumise üldisel ehk abstraktsel korruptsiooniohtlikkusel

ega eelda üksikjuhtumil tekkiva korruptsiooniohu tuvastamist, peavad olema sätestatud selliselt, et need ei hõlmaks juhtumeid,

mida ei saa pidada tüüpiliselt korruptsiooniohtlikeks. Vastasel korral võib taoliste piirangute põhiõigusi riivav toime muutuda

ebaproportsionaalseks. Proportsionaalsuse põhimõte tuleneb Põhiseaduse (PS) § 11 teisest lausest, mille kohaselt õiguste ja

vabaduste piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud.

Põhiõiguse piirang on proportsionaalne, kui abinõu on eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ning mõõdukas. (Vt nt Riigikohtu

üldkogu 17. juuni 2004. a otsus asjas nr 3-2-1-143-03 - RT III 2004, 18, 211, p 20.)

Riigikohtu kriminaalkolleegium kontrollibki järgnevalt, kas väärteoasja asjaolude pinnalt võib tekkida küsimus KVS § 19 lg 2

p 6 põhiseadusepärasusest.

13. Korruptsioonivastase seaduse § 19 lg 2 p 6, mille rikkumine moodustab ühe KVS §-s 263 sätestatud väärteokoosseisu

alternatiividest, keelab eranditult kõigil KVS § 4 lg-s 1 nimetatud riigi ja kohaliku omavalitsuse ametiisikutel olla ükskõik

millise riigi või kohaliku omavalitsuse osalusega äriühingu juht- või järelevalveorgani liige kolm aastat pärast avalikust

teenistusest lahkumist.

14. Tulenevalt PS § 15 lg 1 esimesest lausest ja Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 14 lg 2 esimesest

lausest saab konkreetse normikontrolli raames kontrollida üksnes kohtuasja lahendamisel asjassepuutuva sätte või sätte osa

põhiseadusepärasust.

Vaidlusaluses väärteoasjas on kohtuväline menetleja ja maakohus karistanud KVS § 19 lg 2 p 6 rikkumise eest T.K., kes asus

Kuressaare linna osalusega OÜ K juhatuse liikmeks järgmisel päeval pärast X Maakohtu haldusdirektori ametikohalt

lahkumist.

Tulenevalt Kohtute seaduse § 9 lg 2 p-st 10 ja § 7 lg-st 1 (kuni 31. detsembrini 2005. a kehtinud redaktsioonis) oli X Maakohus

riigi ametiasutus. X Maakohtu pädevus ja T.K. ametiseisundist tulenevad volitused ei olnud puutumuses Kuressaare linna

tegevusega oma äriosaluste haldamisel. Samuti ei kuulunud T.K. ametipädevuse hulka järelevalve teostamine OÜ K tegevuse

üle.

15. Seega on KVS § 19 lg 2 p-s 6 sätestatud piirang kriminaalkolleegiumi hinnangul asjassepuutuv osas, milles see säte keelab

KVS § 4 lg-s 1 nimetatud ametiisikul olla kolme aasta jooksul pärast avalikust teenistusest lahkumist juht- või

järelevalveorgani liige riigi või kohaliku omavalitsuse osalusega äriühingus, mille tegevuse üle järelevalve teostamine või

tegevust otseselt mõjutavate otsuste langetamine ei kuulunud isiku endisest ametiseisundist tulenenud õiguspädevuse hulka.

16. Riigikohtu kriminaalkolleegium leiab, et kuna KVS § 19 lg 2 p 6 võimaldab karistada KVS § 263 järgi endist ametiisikut

teo eest, mis seisneb uue töötamiskoha valikus, riivab kõnealune piirang avalikust teenistusest lahkunud ametiisiku õigust

valida vabalt tegevusala, elukutset ja töökohta (PS § 29 lg 1). Siinkohal meenutab kolleegium Riigikohtu varasemat

seisukohta, et vabadusõiguse kaitseala on riivatud, kui avalik võim mõjutab seda vabadust ebasoodsalt (Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 6. märtsi 2002. a otsus asjas nr 3-4-1-1-02 - RT III 2002, 8, 74, p 12). Ka rahatrahvi

kohaldamine on vaadeldav põhiõiguste adressaadi ebasoodsa mõjutamisena.

Samuti võib KVS § 19 lg 2 p 6 rikkumise eest väärteokaristusena rahatrahvi määramine riivata isiku omandiõigust (PS § 32

lg 1) ja õigust aule ja heale nimele (PS § 17). Lisaks võib kõne alla tulla üldise võrdsuspõhiõiguse (PS § 12 lg 1 esimene lause)

riive, kuna KVS § 19 lg 2 p-s 6 nimetatud piirang laieneb küll KVS § 4 lg-s 1 nimetatud ametiisikutele, kuid ei puuduta näiteks

KVS § 4 lg 2 p-des 1-16 nimetatud ametiisikuid ega neid ametiisikuid, kes asuvad pärast avalikust teenistusest lahkumist riigi

või kohaliku omavalitsuse osaluseta äriühingu juht- või järelevalveorgani liikmeks.

17. Kriminaalkolleegiumil on tekkinud kahtlus, kas eelmises punktis nimetatud põhiõiguste riived on proportsionaalsed.

18. Nähtuvalt KVS § 2 p-st 2 on KVS § 19 lg 2 p 6 eesmärk korruptsiooni vältimine. Kolleegiumi hinnangul ei ole aga kindel,

kas KVS § 19 lg 2 p-st 6 tulenev piirang on käesoleva määruse punktis 15 nimetatud osas sobiv abinõu korruptsiooni

vältimiseks. Jääb ebaselgeks, kuidas aitab korruptsiooni vältimisele kaasa endise avalikust teenistujast ametiisiku suhtes

kehtestatud keeld asuda juht- või järelevalveorgani liikmeks riigi või kohaliku omavalitsuse osalusega äriühingus, mille

tegevusega tal endise ametiseisundi kaudu puutumust ei olnud. Siinkohal osutab kolleegium ka järgmistele aspektidele.

19. Korruptsioonivastase seaduse § 19 lg 2 p 2 lubab otsesõnu kuuluda riigi- või kohaliku omavalitsuse osalusega äriühingu

juht- või järelevalveorganisse ametisolevatel ametiisikutel, kes tegutsevad äriühingus riigi või omavalitsuse esindajana. Samuti

võib kõnealuste äriühingute juht- või järelevalveorgani liikmeks olla isik, kes pole avalikus teenistuses ametiisik olnud või on

sellelt kohalt lahkunud rohkem kui kolm aastat tagasi. Kolleegiumi arvates on raske leida veenvaid argumente selle

kinnituseks, et viimase kolme aasta jooksul avalikust teenistusest lahkunud ametiisiku nimetamisel tema varasema tegevusega

mitteseotud riigi või kohaliku omavalitsuse osalusega äriühingu juht- või järelevalveorgani liikmeks tekib abstraktselt suurem

korruptsioonioht kui siis, mil samale ametikohale asub jätkuvalt avalikus teenistuses olev või vähemalt kolm aastat avalikust

teenistusest eemalseisnud isik.

20. Korruptsioonivastase seaduse § 4 lg-s 1 nimetatud ametiisikutel ei ole ühelgi juhul keelatud asuda kohe pärast avalikust

teenistusest lahkumist juht- või järelevalveorgani liikmeks äriühingus, milles ei ole riigi ega kohaliku omavalitsuse osalust.

Järelikult tekib küsimus, kas riigi või kohaliku omavalitsuse osalus äriühingus võib olla asjaolu, mis muudab viimase kolme

aasta jooksul avalikust teenistusest lahkunud ametiisiku asumise tema varasema tegevusega mitteseotud äriühingu juht- või

järelevalveorgani liikmeks iseenesest korruptsiooniohtlikuks. Ühtlasi juhib kolleegium tähelepanu sellele, et KVS § 19 lg 2 p 6

keelab KVS § 4 lg-s 1 nimetatud ametiisikutel olla kolm aastat pärast avalikust teenistusest lahkumist riigi või kohaliku

omavalitsuse osalusega äriühingu juht- või järelevalveorgani liige sõltumata asjaolust, kui suur on riigi või kohaliku

omavalitsuse osalus selles äriühingus või kas see osalus on omandatud enne või pärast endise ametiisiku asumist juht- või

järelevalveorgani liikmeks.

Kriminaalkolleegium on seisukohal, et enamikul juhtudel võib endise ametiisiku saamine tema endise ametiseisundiga

puutumuses oleval tegevusalal tegutseva ja erakapitali kontrollitava äriühingu juhiks tekitada potentsiaalselt suurema

korruptsiooniohu kui sama ametiisiku nimetamine näiteks riigi või kohaliku omavalitsuse ainu- või enamusosalusega äriühingu

juhatuse või nõukogu liikmeks.

21. Kui asuda seisukohale, et on võimalik jaatada KVS § 19 lg 2 p-s 6 sätestatud keelu sobivust korruptsiooni vältimise

vahendina, tekib kolleegiumi arvates küsimus, kas sellest piirangust tulenev riive käesoleva määruse punktis 16 nimetatud

põhiõigustele on PS § 11 mõttes vajalik ja mõõdukas.

22. Määruse punktides 12-21 toodud põhjustel on Riigikohtu kriminaalkolleegiumil kahtlus, kas Põhiseadusega on kooskõlas

KVS § 19 lg 2 p 6 see osa, mis keelab KVS § 4 lg-s 1 nimetatud ametiisikul olla kolme aasta jooksul pärast avalikust

teenistusest lahkumist juht- või järelevalveorgani liige riigi või kohaliku omavalitsuse osalusega äriühingus, mille tegevuse üle

järelevalve teostamine või tegevust otseselt mõjutavate otsuste langetamine ei kuulunud isiku endisest ametiseisundist

tulenenud õiguspädevuse hulka.

III

23. Väärteomenetluse seadustiku § 169 lg 2 sätestab, et väärteoasi antakse asja läbivaatava kohtukoosseisu poolt Riigikohtu

üldkogule arutamiseks, kui väärteoasja lahendamine eeldab põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse alusel

läbivaadatava küsimuse lahendamist. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadustiku § 3 lg 3 teise lause kohaselt

lahendab üldkogu Riigikohtu haldus-, tsiviil- või kriminaalkolleegiumi või erikogu üleantud asja, kui kolleegiumil või erikogul

tekib põhjendatud kahtlus kohtuasja lahendamisel asjassepuutuva õigustloova akti, selle andmata jätmise või välislepingu

põhiseadusele vastavuses.

24. Eeltoodud põhjustel ja juhindudes VTMS § 169 lg-st 2, annab Riigikohtu kriminaalkolleegium väärteoasja T.K.

karistamises KVS § 263 järgi arutamiseks Riigikohtu üldkogule.

Hannes Kiris, Ott Järvesaar, Priit Pikamäe