3-3-1-74-05 · Riigikohus

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number

3-3-1-74-05

Määruse kuupäev

25. aprill 2006

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Julia

Laffranque

Kohtuasi

OÜ XXXXXXXXXX XXXXX kaebus põllumajandusministri

30. oktoobri 2004. a käskkirja nr 394 p 1 alapunkti 1 ning

Maksu- ja Tolliameti 10. detsembri 2004. a maksuteate

nr 16.2.2-9/45 tühistamiseks

OÜ XXXXXXXXXX XXXXX taotlus menetluse peatamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 26. augusti 2005. a määrus haldusasjas

nr 2-3/753/05

Menetluse alus Riigikohtus

OÜ XXXXXXXXXX XXXXX erikaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta OÜ XXXXXXXXXX XXXXX erikaebus rahuldamata.

Jätta jõusse Tallinna Ringkonnakohtu 26. augusti 2005. a määrus haldusasjas nr 2-3/753/05,

täiendades selle põhjendusi käesoleva määruse põhjendustega.

Arvata kautsjon riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. OÜ XXXXXXXXXX XXXXX esitas 2. detsembril 2004 Tallinna Halduskohtule kaebuse

põllumajandusministri 30. oktoobri 2004. a käskkirja nr 394 p 1 alapunkti 1 ning Maksu- ja

Tolliameti (MTA) 10. detsembri 2004. a maksuteate nr 16.2.2-9/45 tühistamiseks.

Põllumajandusministri 30. oktoobri 2004. a käskkirja nr 394 punkti 1 alapunktiga 1 määrati OÜ-le

XXXXXXXXXX XXXXX põllumajandustoote ülekandevaru ja üleliigse laovaru suurus

poolkroovitud või kroovitud, poleeritud või poleerimata, glasuuritud või glasuurimata riisile.

Käskkirja andmise aluseks oli Üleliigse laovaru tasu seaduse (ÜLTS) § 10 lg 1.

MTA 10. detsembri 2004. a maksuteate nr 16.2.2-9/45 kohaselt pidi OÜ XXXXXXXXXX XXXXX,

lähtudes eelnimetatud Põllumajandusministri käskkirjaga määratud üleliigse laovaru suurusest,

maksma maksuhalduri pangakontole 393 964 krooni. Maksuteate aluseks oli Maksukorralduse

seaduse (MKS) § 46 ja ÜLTS § 5.

Üleliigse laovaru tasu seadus on omakorda vastu võetud Euroopa Komisjoni määruse

nr 1972/2003/EÜ (Tšehhi Vabariigi, Eesti, Küprose, Läti, Leedu, Ungari, Malta, Poola, Sloveenia ja

Slovakkia ühinemisel põllumajandustoodetega kauplemise suhtes võetavate üleminekumeetmete

kohta) ja Euroopa Komisjoni määruse nr 60/2004/EÜ, mis sätestas üleminekumeetmed

suhkrusektoris, rakendamiseks.

OÜ XXXXXXXXXX XXXXX kaebuses leiti kokkuvõtlikult, et maksuteade ja selle aluseks olevad

Üleliigse laovaru tasu seaduse sätted on vastuolus proportsionaalsuse põhimõttega, Eesti Vabariigi

põhiseaduse (PS) §-dega 29, 31 ja 32, Põhiseadusest tulenevate usalduse kaitse ja õiguskindluse

põhimõtetega. Kuivõrd ettevõtjale kaasnev tagajärg sõltub asjaoludest, mis olid olemas 4 aastat enne

7. aprillil 2004 vastu võetud ja 1. mail 2004 jõustunud Üleliigse laovaru tasu seaduse kehtima

hakkamist, karistatakse ettevõtjat tagasiulatuvalt PS § 23 tähenduses. Samuti leiti, et käskkiri,

maksuteade ja Üleliigse loavaru tasu seadus on vastuolus Eesti Euroopa Liiduga (EL) ühinemise akti

neljanda lisa neljanda peatüki punktiga 2, lisaks taotleti ka eelnimetatud Euroopa Komisjoni määruste

kui Eesti põhiseadusega vastuolus olevate kohaldamata jätmist.

2. Euroopa Komisjoni 10. novembri 2003. a määruse nr 1972/2003/EÜ art 3 reguleerib

tollimaksude kohaldamist alates 1. maist 2004. Määruse artikli 4 lõike 1 kohaselt nõuavad uued

liikmesriigid 1. mail 2004 vabas ringluses olevate toodete ülemääraste varude omanikelt maksu

tasumist. Selliste ülemääraste varude kindlakstegemisel peavad liikmesriigid määruse artikli 4 lg 2

järgi arvestama Euroopa Liiduga ühinemisele eelnevate aastate varude keskmisega, ühinemisele

eelnevate aastate kaubanduse struktuuriga ja asjaoludega, mille käigus varud tekkisid. Määruse

artikkel 4 lg 3 sätestab, et lõikes 1 nimetatud maksu määr määratakse kindlaks 1. mail 2004

kohaldatava erga omnes imporditollimaksu määra põhjal ning et riigi ametiasutuste kogutud maksust

saadav tulu läheb uue liikmesriigi eelarvesse.

Samas tuleb Eesti Euroopa Liiduga ühinemislepingu lisaks oleva ühinemisakti neljanda lisa neljanda

peatüki teise punkti kohaselt toodete era- ja riigivarud, mis on ühinemiskuupäeval uute liikmesriikide

territooriumil vabas ringluses ja ületavad normaalse lubatud koguse, likvideerida uute liikmesriikide

kulul. Kui liikmesriik seda tähtaegselt ei tee, tuleb riigil üleliigse laovaru eest trahvi maksta (vt nt

Euroopa Komisjoni määruse nr 60/2004/EÜ art 7).

3. Poola Vabariik esitas 28. juunil 2004 Euroopa Kohtusse (täpsemini Euroopa Ühenduste esimese

astme kohtusse) kaebuse Euroopa Komisjoni määruse nr 1972/2003/EÜ artikli 3, artikli 4 lõike 3 ja

lõike 5 kaheksanda taande (kohtuasi T-257/04) ning määruse nr 60/2004/EÜ artikli 5, artikli 6 lõigete

1, 2 ja 3, artikli 7 lõike 1 ja artikli 8 lõike 2 punkti 2 (kohtuasi T-258/04) kehtetuks tunnistamiseks.

Poola Vabariik viitab oma kaebustes Euroopa Komisjoni ebapädevusele, meetmete ebapiisavale

motiveerimisele ja komisjonipoolsele võimu kuritarvitamisele, kaupade vaba liikumise,

kodakondsuse alusel diskrimineerimise keelu, õiguspärase ootuse ja proportsionaalsuse põhimõtete

ning ühinemisakti rikkumisele.

Poola Vabariigi kaebuste rahuldamise korral võivad seega Üleliigse laovaru tasu seaduse koostamise

ja vastuvõtmise aluseks olevad Euroopa Komisjoni määrused osutuda teatud osas kehtetuteks.

Kuivõrd Poola Vabariik ei ole vaidlustanud Euroopa Komisjoni määruse nr 1972/2003/EÜ art 4

lõikeid 1 ja 2, siis ei oma Euroopa Ühenduste esimese astme kohtus käimas olev vaidlus tähtsust

selles osas, mis puudutab 1. mail 2004 vabas ringluses olevate toodete ülemääraste varude omanikelt

maksu tasumise kohustust kui sellist ning ülemääraste varude kindlakstegemise aluseid. Küll aga võib

Euroopa Ühenduste esimese astme kohtus toimuv menetlus mõjutada Eesti halduskohtus

lahendamisel olevat asja küsimuses, mis puudutab ülemäärase varu eest nõutava maksu määra

kindlaksmääramist (Euroopa Komisjoni määruse nr 1972/2003/EÜ art 4 lg 3). Praeguseks ajaks ei ole

Euroopa Ühenduste esimese astme kohus kummaski kohtuasjas veel otsust teinud.

4. Tulenevalt eeltoodust määras Tallinna Halduskohus 14. veebruari 2005. a kohtuistungil

protsessiosalistele tähtaja kohtule kirjaliku seletuse esitamiseks menetluse peatamise vajaduse ning

võimalikkuse kohta seoses Poola Vabariigi poolt Euroopa Ühenduste esimese astme kohtule esitatud

eelnimetatud kaebustega. 15. märtsil 2005 taotleski OÜ XXXXXXXXXX XXXXX haldusasjas

menetluse peatamist. Põllumajandusministeerium ning Maksu- ja Tolliamet vaidlesid sellele vastu.

Esimene neist leidis, et isegi kui Euroopa Kohus Poola kaebused rahuldaks, tekiks segadus, kuna

Riigikohtu 21. jaanuari 2004. a otsuses asjas nr 3-4-1-7-03 väljendatud seisukoha järgi oleks võimalik

tõlgendus, kus Eesti õigusakti viitava sätte kehtejõu mõjul tuleks neid Eestis siiski kohaldada. MTA

leidis, et Poola kaebuste rahuldamine on ebatõenäoline, kui see peaks aga juhtuma, on üleliigse

laovaru tasunud ettevõtjal võimalus see summa Riigivastutuse seaduse alusel riigilt tagasi nõuda.

5. Tallinna Halduskohtu 25. aprilli 2005. a määrusega peatati Halduskohtumenetluse seadustiku

(HKMS) § 22 lg 2 p 4 alusel menetlus osas, mis puudutas OÜ XXXXXXXXXX XXXXX kaebust

MTA 10. detsembri 2004. a maksuteate nr 16.2.2-9/45 tühistamiseks kuni Euroopa Ühenduste

esimese astme kohtu otsuse tegemiseni Poola Vabariigi kaebuses Euroopa Komisjoni määruse

nr 1972/2003/EÜ osaliseks kehtetuks tunnistamiseks ning eraldati MTA maksuteate peale esitatud

kaebus iseseisvaks menetluseks. Halduskohus leidis, et vaidlustatud haldusaktide sisu tõttu on

asjakohane Poola Vabariigi kaebus Euroopa Komisjoni määruse nr 1972/2003/EÜ peale, mitte aga

Euroopa Komisjoni määruse nr 60/2004/EÜ peale, mis reguleerib suhkrusektorit. Samuti leidis

kohus, et Poola Vabariigi kaebus ei oma tähendust selles osas, mis puudutab põllumajandusministri

käskkirjaga ülemääraste varude kindlakstegemist. Küll aga võib Poola kaebuse lahendamine

mõjutada ülemäärase varu eest nõutava maksu määra kindlaksmääramist (MTA maksuteadet). Kohtul

tuleb muuhulgas selgitada, kas Üleliigse laovaru tasu seaduse sätted on vastavuses Euroopa

Komisjoni määrusega ja kas määruse sätted on selles asjas kohaldatavad ja kehtivad. Viimast ei saa

aga teha halduskohus ise, Euroopa Komisjoni määruse kohaldamata jätmise ja kehtivuse üle otsustab

Euroopa Kohus. HKMS § 25 lg-tes 5 ja 6 ning PS §-s 152 nimetatud õigustloovate aktide all ei saa

mõista EL-i õigusakte. Samuti ei saa halduskohus võtta seisukohta küsimuses, kas Poola kaebus

tuleks rahuldada või mitte. Kui Euroopa Komisjoni määrus osutub teatud osas kehtetuks, tekib

küsimus Üleliigse laovaru tasu seaduse sätete kohaldamise võimalikkusest selles haldusajas.

Halduskohus leidis, et kui Euroopa Ühenduste esimese astme kohtus kõnealust vaidlust ei oleks, siis

puuduks Eesti kohtul alus kahelda Euroopa Komisjoni määruse osalises, praeguses ja tulevases

kehtivuses. Samuti leidis halduskohus, et kuivõrd Riigikohus on 20. märtsi 2003. a määruses

haldusasjas nr 3-3-1-7-03 leidnud, et HKMS § 22 lg 2 punkti 4 kohaldamine on võimalik ka teistel

sättes nimetamata juhtudel, mis mõjutavad õigustloova akti kehtivust, tuleb menetlus peatada HKMS

§ 22 lg 2 p 4 alusel. Eesti kuulumise tõttu Euroopa Liitu saab HKMS § 22 lg 2 p-i 4 tõlgendada

selliselt, et peatamine on lubatud ka Euroopa Kohtu menetluses olevate asjade lahendamise suhtes

kuni asjas tehtud otsuse jõustumiseni. Kaebuse esitaja ei ole taotlenud esialgse õiguskaitse korras

vaidlustatud haldusaktide toime peatamist ja ka Euroopa Kohtusse kaebamine Euroopa Komisjoni

määruse toimet automaatselt ei peata, mistõttu tuleb kaebajal summa MTA-le tasuda ja väär on MTA

seisukoht, et menetluse peatamisel ettevõtja summa tasumine peatub ning riik peab seetõttu Euroopa

Liidule makstava trahvi tasumiseks otsima omakorda vahendeid mujalt.

6. Maksu- ja Tolliamet esitas halduskohtu määrusele erikaebuse, milles palus määruse menetluse

peatamise osas tühistada. MTA arvates ei ole halduskohus analüüsinud võimalust Euroopa Kohtult

eelotsuse küsimiseks. Euroopa Kohtu praktika kohaselt tuleb liikmesriigi kohtul, kui tal tekib kahtlus

Euroopa Liidu õigusakti kehtivuses, küsida Euroopa Kohtult eelotsus. Menetluse peatamine ei ole

põhjendatud ja menetlust on võimalik jätkata. Põllumajandusministeerium nõustus MTA

erikaebusega.

7. Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 26. augusti 2005. a määrusega haldusasjas nr 2-

3/753/05 rahuldati MTA erikaebus ning tühistati Tallinna Halduskohtu 25. aprilli 2005. a määruse

punkt 2. Ringkonnakohus leidis, et halduskohtu poolt menetluse peatamiseks HKMS § 22 lg 2 p 4

analoogia korras kohaldamine ei ole põhjendatud, sest on olemas vahetult kohaldatav menetlusnorm

(HKMS § 22 lg 1 p 3), mida on 16. jaanuari 2003. a määruses haldusasjas nr 3-3-1-2-03 tõlgendanud

ka Riigikohus ja mis sätestab, et halduskohus peatab menetluse asja läbivaatamise võimatuse korral

enne teise kohtuasja lahendamist kuni kohtulahendi jõustumiseni. Ringkonnakohus leidis, et kuna

käesolevas asjas on menetluse peatamise küsimus tekkinud vajaduse tõttu saada selgust Euroopa

Ühenduse (EÜ) õigusakti sätte kehtivuses, on siiski asjakohane arvestada, millistel alustel on

siseriiklikul kohtul alust taotleda eelotsust Euroopa Kohtult EÜ õigusakti kehtivuse küsimuses,

millega kaasneb samuti menetluse peatumine siseriiklikus kohtus. Analüüsides vastavasisulist

Euroopa Kohtu praktikat (22. oktoobri 1987. a otsus asjas 314/85: Foto-Frost ja 6. oktoobri 1982. a

otsus asjas 283/81: CILFIT), jõudis ringkonnakohus järeldusele, et siseriiklikul kohtul on õigus

sisuliselt hinnata kohtuasjas esitatud poolte väiteid EÜ õigusakti kehtivuse suhtes ja otsustada selle

alusel edasiste menetluslike sammude võtmine vaatamata sellele, et siseriiklikud kohtud ei ole

pädevad EÜ institutsioonide akte ise kehtetuks tunnistama. Seetõttu ei ole õige halduskohtu

seisukoht, et Euroopa Komisjoni määruse nr 1972/2003/EÜ art 4 lg 3 suhtes kaebuse esitamine võtab

Eesti kohtult õiguse vastava sätte kehtivust sisuliselt hinnata. Kuivõrd halduskohus leidis, et kui

Poola Vabariik ei oleks Euroopa Ühenduste esimese astme kohtusse kaebust esitanud, ei oleks

Tallinna Halduskohtul olnud alust Euroopa Komisjoni määruse kehtivuses kahelda, siis ei olnud

siseriikliku menetluse peatamine põhjendatud. Kuna halduskohus on seisukohal, et üleliigse laovaru

suuruse määramise küsimuses on võimalik menetlust jätkata, siis oleks võinud halduskohus esialgu

menetluse peatada vaid kuni põllumajandusministri käskkirja tühistamiseks esitatud kaebuse

lahendamiseni, sest kui enne Euroopa Kohtu otsust selgub, et selles asjas maksuteate aluseks olnud

põllumajandusministri käskkirjaga on üleliigse laovaru suurus määratud ebaõigesti, ei sõltu selles

asjas maksuteate tühistamine enam Euroopa Kohtu seisukohast.

Ringkonnakohus märkis siiski, et tema määrus ei võta halduskohtult võimalust menetluse edasises

staadiumis menetlust peatada, kui selleks on alust probleemi faktiliste ja õiguslike asjaolude tõttu,

mis võivad täiendavalt ilmneda.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

8. OÜ XXXXXXXXXX XXXXX erikaebuses ei nõustuta Tallinna Ringkonnakohtu

halduskolleegiumi 26. augusti 2005. a määrusega tervikuna, palutakse see tühistada ja halduskohtu

määrus jõusse jätta. Erikaebust põhjendatakse järgmiselt:

- halduskohus on õigesti kohaldanud menetluse peatamise alusena HKMS § 22 lg 2 p-i 4. Tegemist ei

ole asja läbivaatamise võimatusega halduskohtus enne Poola Vabariigi kaebuse läbivaatamist

Euroopa Kohtus, vaid praegusel juhul võiks see, kui halduskohus kohaldaks Poola Vabariigi poolt

Euroopa Kohtus vaidlustatud Euroopa Liidu määruse nr 1972/2003/EÜ artikli 4 lg-t 3 tingimusteta,

viia ebamõistliku tulemuseni. Mitte ainult Riigikohtu lahend ei või mõjutada haldusasjas kohaldatava

õigustloova akti kehtetust, vaid ka teised juhud. Riigikogul tuleks täiendada HKMS § 22 lg-t 2 uue

sättega, mis oleks asjakohane pärast Eesti Vabariigi Euroopa Liitu astumist ja mis annaks

halduskohtule võimaluse vajadusel peatada asja menetlus Euroopa Kohtus menetluses oleva asja

lahendamise ajaks ka juhul, kui Euroopa Kohtu menetluses on asi, mille lahendamine võib mõjutada

Eesti Vabariigi kohtuasjas kohaldatava õigustloova akti kehtivust;

- iseenesest võib õige olla ringkonnakohtu seisukoht, et siseriiklikul kohtul on õigus sisuliselt hinnata

kohtuasjas esitatud poolte väiteid EÜ õigusakti kehtivuse kohta ja otsustada edasiste sammude

võtmine, kuid Euroopa Kohtu 22. oktoobri 1987. a otsusest asjas 314/85: Foto-Frost ei saa teha

järeldust, et kui üks liikmesriikidest on juba vaidlustanud Euroopa Kohtus EÜ õigusakti mõne sätte,

mida tuleb kohaldada ka Eesti kohtu menetluses olevas asjas, peab halduskohus küsima vaidlustatud

asjas eelotsust. Halduskohus leidis, et Euroopa Kohtus juba vaidlustatud säte võib mõjutada asja

otsustamist Eestis, ja arvas, et on mõistlik ära oodata vastav Euroopa Kohtu (Euroopa Ühenduste

esimese astme kohtu) lahend.

9. Maksu- ja Tolliamet leiab oma kirjalikus vastuses erikaebusele, et Tallinna Ringkonnakohtu

määrus on õiguspärane ja motiveeritud ning et asjas on võimalik menetlust jätkata vaatamata sellele,

et Poola Vabariik on üleliigse laovaru tasumise aluseks olevad Euroopa Komisjoni määrused Euroopa

Kohtus (Euroopa Ühenduste esimese astme kohtus) vaidlustanud. Siseriiklikul kohtul on õigus

sisuliselt hinnata kohtuasjas poolte esitatud väiteid EL-i õigusaktide kehtivuse kohta ja otsustada

edasised menetluslikud sammud. Tallinna Halduskohus ei ole aga tühistatud määruses analüüsinud

võimalust Euroopa Kohtult eelotsust küsida (MTA viitab siinjuures Euroopa Kohtu 21. veebruari

1991. a lahendile liidetud kohtuasjades C-143/88 ja C-92/89: Zuckerfabrik ning 22. oktoobri 1987. a

lahendile kohtuasjas 314/85: Foto-Frost), mistõttu ei ole halduskohus taganud võimalikult kiiret ja

efektiivset menetlust.

10. Põllumajandusministeerium arvab samuti, et ringkonnakohtu määrus on õiguspärane ja

motiveeritud. Ringkonnkohus on õigesti leidnud, et menetluse peatamine HKMS § 22 lg 2 p 4 alusel

on põhjendamatu ja et Euroopa Kohtule esitatud kaebus ei ole asjaoluks, mis tooks kaasa käesoleva

asja läbivaatamise võimatuse. Üleliigse laovaru tasu seadus ei ole Euroopa Komisjoni määrusega

nr 1972/2003/EÜ lahutamatult seotud. Kaaludes kohtumenetluse peatamist, tõstatab siseriiklik kohus

sisuliselt kõnealuse Euroopa Komisjoni määruse kehtivuse küsimuse, kohus peab sellisel juhul

küsima Euroopa Kohtult eelotsust EL-i õiguse ühetaolise kohaldamise tagamiseks. Samas ei ole Eesti

õiguses vastavaid sätteid: Halduskohtumenetluse seadustikus puuduvad alused ja kord, kuidas peaks

Eesti kohus toimima eelotsuse küsimise menetluses või Euroopa Kohtus menetletava Eesti kohtu

menetluses oleva haldusasjaga seotud kohtuasja puhul. Põllumajandusministeerium leiab, et võib

osutuda vajalikuks Halduskohtumenetluse seadustiku vastav täiendamine, arvestades teiste riikide ja

Euroopa Kohtu praktika kogemusi. Kehtivast Halduskohtumenetluse seadustikust ei selgu üheselt,

kas kohtul on õigus või kohustus menetlus peatada kas HKMS § 22 lg 1 p 3 või HKMS § 22 lg 2 p 4

alusel, tõlgendades viimast laiendavalt. Põllumajandusministeeriumi arvates tulnuks menetluslikust

aspektist lähtuvalt käesolevas asjas menetlus peatada HKMS § 22 lg 1 p 3 alusel ja ringkonnakohus

on seda ka piisavalt põhjendanud. Kuid sisuliselt ei oleks menetluse peatamine üldse mõistlik, välja

arvatud juhul, kui kohus küsiks ka ise Euroopa Kohtult eelotsust. Tuleb arvestada asja vastu suunatud

avalikku huvi asja viivituseta lahendamiseks. Viivitus, mille menetluse peatamine kaasa tooks,

lükkaks õigusliku selguse loomise määramata ajaks edasi ega oleks proportsionaalne. Poola Vabariik

on kaebuse esitanud eesmärgiga tunnistada Euroopa Komisjoni määruse vastav säte kehtetuks, see ei

annaks kinnitust selle sätte kehtivuse kohta käesoleva haldusasja lahendamise ajal.

Nii MTA kui Põllumajandusministeerium paluvad seega jätta OÜ XXXXXXXXXX XXXXX

erikaebus rahuldamata ja ringkonnakohtu määrus muutmata.

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT

11. Riigikohtu halduskolleegiumil tuleb käesoleva asja lahendamiseks analüüsida, milline on Eesti

halduskohtuniku tegevus juhul, kui tema arvates asjassepuutuva Euroopa Liidu õigusakti sätte

kehtivuse küsimuses on juba algatatud kohtumenetlus Euroopa Kohtu kohtusüsteemis. Seega tuleb

kolleegiumil vastata kahele küsimusele: millisele alusele toetudes tuleks sellisel juhul Eestis

halduskohtumenetlus peatada (II), kas ja millal on sellisel juhul menetluse peatamine üldse õigustatud

(III). Esmalt peab aga Riigikohtu halduskolleegium vajalikuks selgitada, kes ja kuidas teostab

järelevalvet EL-i teisese õiguse EL-i esmasele õigusele vastavuse üle ning millised on Eesti

halduskohtuniku peamised ülesanded EL-i määruse kohaldamist puudutava asja lahendamisel (I).

I

12. Riigikohtu halduskolleegium märgib, et 14. septembri 2003. a rahvahääletusel Eesti Vabariigi

põhiseaduse täiendamiseks vastu võetud Põhiseaduse täiendamise seaduses (PSTS) määratletakse

Eesti ja Euroopa Liidu suhted ning Eesti Euroopa Liitu kuulumise tingimused - Põhiseaduse

aluspõhimõtetest kinnipidamine ja Euroopa Liidu õiguse ülimuslikkus ning teatud tingimustel vahetu

kohaldatavus.

Vastavalt PSTS §-le 2 kohaldatakse Eesti kuulumisel Euroopa Liitu Eesti Vabariigi põhiseadust,

arvestades liitumislepingust tulenevaid õigusi ja kohustusi. Liitumislepinguga võttis Eesti selles

lepingus sätestatud tingimustel üle Euroopa Liidus kehtiva õigustiku (acquis communautaire'i).

Eeltoodud põhjendustel ei saa Eesti täiendatud Põhiseaduse ja Euroopa Liidus praegu kehtiva esmase

õiguse (EL-i leping, EÜ asutamisleping) vahel vastuolu esineda. Eesti kohus ei saa kahelda Euroopa

Liidu aluseks olevate lepingute ja EL-i ülejäänud esmase õiguse kehtivuses.

EL-i institutsioonide poolt EÜ asutamislepingu alusel antavad EL teisese õiguse aktid (määrused,

direktiivid ja otsused) peavad olema vastavuses EÜ asutamislepinguga. Euroopa Liidu teisese õiguse

esmasele õigusele vastavust puudutavaid vaidlusi lahendab Euroopa Kohus või vastavalt Euroopa

Ühenduste esimese astme kohus (vt EÜ asutamislepingu art 230, ka 232, 234). Sellega tagatakse EL-i

õiguse ühetaoline kohaldamine Euroopa Liidus.

13. Kui Eesti kohtul tuleb lahendada vaidlus, mis võib olla seotud EL-i määruse rakendamisega, nagu

see on käesolevas asjas, siis peab kohtunik esmalt otsustama, kas vastav EL-i määrus on tema

lahendamisel olevas vaidluses asjassepuutuv.

Reeglina on oma õiguslikult iseloomult üldiselt kohaldatav EL-i määrus vastavalt EÜ

asutamislepingu art 249 lg-le 2 kõikides liikmesriikides (sh Eestis) tervikuna siduv ja vahetult

kohaldatav. Seega on EL-i määrus üldjuhul tervikuna kehtiv seni, kuni Euroopa Kohus ei ole seda

määrust täielikult või osaliselt kehtetuks tunnistanud.

Liikmesriigi poolt EL-i määruse ülevõtmine selle sätete siseriiklikusse õigusesse ümber kirjutamise

abil on vastuolus Euroopa Kohtu seisukohtadega (vt Euroopa Kohtu 7. veebruari 1973. a otsus

kohtuasjas 39/72: Komisjon v. Itaalia, EKL 1973, lk 101 ja Euroopa Kohtu 2. veebruari 1977. a otsus

kohtuasjas 50/76: Amsterdam Bulb BV v. Produktschap voor Siergewassen). Küll aga võib mõnel

juhul olla vajalik määruse rakendamiseks võtta vastu siseriiklikke õigusakte selleks, et määrata

kindlaks EL-i õigust kohaldavad liikmesriigi institutsioonid, liikmesriigi õigusega sobivad

sanktsioonid EL-i määrusest tulenevate kohustuste täitmata jätmise eest jms. EL-i määrust rakendav

liikmesriigi õigus ei tohi olla EL-i õigusega vastuolus ja siseriikliku õigusakti sisu peab vastama EL-i

määruses sätestatud volitusnormi ulatusele. Käesolevas asjas on Euroopa Komisjoni määruste

nr 1972/2003/EÜ ja nr 60/2004/EÜ rakendamiseks Eestis vastu võetud Üleliigse laovaru tasu seadus.

EL-i määruse Eesti rakendusakti puhul tuleb Eesti kohtunikul kahtluse korral kindlaks teha, kas

rakendusakt (praegusel juhul Üleliigse laovaru tasu seadus) vastab EL-i määrusele. Selleks võib

muuhulgas osutuda vajalikuks välja selgitada, kui suur valikuruum siseriiklikul seadusandjal EL-i

määruse rakendamisel üldse tekkis.

Kui EL-i määrust rakendav Eesti õigusakt vastab EL-i määrusest tulenevatele nõuetele, siis

kohaldatakse selles osas vastavat Eesti õigusakti (praegusel juhul Üleliigse laovaru tasu seadust). Kui

esineb vastuolu, siis tuleb selgitada, kas EL-i määrust saab hoolimata kohaldamatust rakendusaktist

kohaldada vahetult.

Eelkirjeldatud küsimuste tekkimisel võib vastuse leidmiseks osutuda vajalikuks EL-i määruse

tõlgendamine. Kui Euroopa Kohtul puudub väljakujunenud praktika EL-i määruse vastavate sätete

tõlgendamiseks või see ei ole Eesti kohtunikule piisavalt arusaadav, samuti kui vastus EL-i õiguse

tõlgendamisel tekkinud küsimusele ei ole Eesti kohtule ega oleks ka teiste liikmesriikide kohtutele

ilmselge, sõltumata sellest, kas Euroopa Kohtu varasem praktika esineb, võib Eesti esimese ja teise

astme kohus paluda abi Euroopa Kohtult (kohtu osas, mille otsuste peale ei saa siseriiklikult edasi

kaevata, vt lisaks Euroopa Kohtu 6. oktoobri 1982. a otsus asjas 283/81: CILFIT, EKL 1982,

lk 3415). Seega saab Eesti kohus EL-i määruse tõlgendamiseks küsida Euroopa Kohtult eelotsust ka

selleks, et otsustada, kas EL-i määrust rakendav Eesti õigus vastab EL-i määrusele.

14. Põhimõtteliselt võib üksikutel juhtudel Eesti kohtul ikkagi tekkida kahtlus selles, kas Euroopa

Liidu teisene õigusakt (praegusel juhul EL-i määrus) on vastavuses EÜ asutamislepinguga või EL

ülejäänud esmase õigusega. EL esmase õiguse alla kuuluvad ka uute liikmesriikide ühinemisleping

Euroopa Liiduga, ühinemisakt ja selle lisad.

Eesti kohus, sh Riigikohus ei saa sellisel juhtumil jätta ise EL-i õigusakti kohaldamata ega seda

kehtetuks tunnistada. EL-i õigusakti kehtetuks tunnistamise õigus on üksnes Euroopa Kohtul

(Euroopa Ühenduste esimese astme kohtul). EL-i õigusaktide üle ei saa Eesti kohtud järelevalvet

teostada.

Kui Eesti kohtul tekib kahtlus Euroopa Liidu teisese õiguse kehtivuses, ka sellisel juhul, kui kahtlus

tekib EL-i õigusakti suhtes, millel põhineb siseriiklik meede, mis omakorda on Eesti kohtus toimuvas

menetluses asjassepuutuv (vt Euroopa Kohtu 21. veebruari 1991. a otsus liidetud kohtuasjades C-

143/88 ja C-92/89: Zuckerfabrik, EKL 1991, lk I-415), peatab Eesti kohus arutamisel oleva asja

menetluse ja küsib Euroopa Kohtult asjassepuutuva EL-i õigusakti või selle sätte kehtivuse

väljaselgitamiseks eelotsust. Kui samas küsimuses on Euroopa Kohtule juba eelotsus esitatud või kui

samas küsimuses on Euroopa Kohtus või Euroopa Ühenduste esimese astme kohtus käimas EL-i

õigusakti kehtivust selgitav menetlus, tuleb Eesti kohtul otsustada, kas menetlus peatada, ja vajadusel

ka ise Euroopa Kohtult eelotsust taotleda.

II

15. Halduskohtumenetluse peatamise alused sätestatakse HKMS §-s 22. Käesolevas asjas peatas

halduskohus menetluse HKMS § 22 lg 2 p 4 alusel. Ringkonnakohtu arvates on menetluse peatamise

õigeks õiguslikuks aluseks HKMS § 22 lg 1 p 3.

HKMS § 22 lg 1 p 3 ja lg 2 p 4 sõnastuste kategoorilisuse astme erinevusest hoolimata tuleb mõlemal

juhul kohtul menetluse peatamist põhjendada.

16. Otsustamaks, kas peatada menetlus HKMS § 22 lg 2 p 4 alusel, tuleb kohtunikul hinnata, kas

põhiseaduslikkuse küsimus võib mõjutada haldusasjas kohaldatava õigustloova akti kehtivust.

Riigikohtu halduskolleegium on 26. augustil 2003 asjas nr 3-3-1-7-03 tehtud otsuses leidnud, et

menetlust võib peatada Riigikohtu menetluses põhiseaduslikkuse järelevalve asja lahendamise ajaks

kuni asjas tehtud otsuse jõustumiseni, kui see võib mõjutada haldusasjas kohaldatava õigustloova akti

kehtivust, ja lisanud: "Kuid põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus ei piirdu kohtumenetlusega.

Näiteks on õiguskantsleril Põhiseaduse § 142 alusel kohustus enne kohtumenetluse algatamist teha

vaidlustatud akti vastu võtnud organile ettepanek viia see Põhiseaduse või seadusega kooskõlla.

Seetõttu peab Riigikohtu halduskolleegium õigeks tõlgendada HKMS § 22 lg 2 p-i 4 laiendavalt ning

peatada menetlus, kuna õiguskantsler on teinud Riigikogule ettepaneku viia vaidlustatud akt

põhiseadusega kooskõlla."

Sellest laiendavast tõlgendusest hoolimata ei ole võimalik HKMS § 22 lg 2 p 4 mõista selliselt, et

Eesti seadusandja oleks omal ajal ette näinud ja et tal oleks üldse pädevus ette näha, et

põhiseaduslikkuse järelevalve asja lahendamine tähendab ka EL-i teisese õiguse EÜ

asutamislepingule vastavuse kontrolli, mille teostamise õigus on Euroopa Kohtul. EL-i teiseste

õigusaktide Euroopa Liidu esmasele õigusele vastavuse järelevalve EL-i tasandil ei ole võrdsustatav

peamiselt Riigikohtus toimuva siseriikliku õiguse põhiseaduslikkuse järelevalve menetlusega.

Tulenevalt eelnevast leiab Riigikohtu halduskolleegium, et käesolevas asjas ei ole HKMS § 22 lg 2

p 4 kohaldatav.

17. Riigikohtu halduskolleegiumi arvates on Euroopa Kohtus või Euroopa Ühenduste esimese astme

kohtus läbivaatamisel olevat asja võimalik mõista HKMS § 22 lg 1 p-s 3 märgitud "teise

kohtuasjana" ja praegusel juhul on sobivam menetluse peatamise korral toetuda HKMS § 22 lg 1 p-

le 3.

III

18. Riigikohtu halduskolleegium leiab, et käesolevas asjas ei ole halduskohus menetluse peatamist

piisavalt põhjendanud.

HKMS § 22 lg 1 p-s 3 sätestatud juhul menetluse peatamisel on rida tingimusi, mis peavad olema

täidetud. Samuti näeb EL-i õigus ette, et menetlus tuleb peatada siis, kui siseriiklik kohtunik kahtleb

EL teisese õiguse kehtivuses ja tahab jätta EL-i teisese õiguse kohaldamata.

19. HKMS § 22 lg 1 p 3 kohaselt peab kohus menetluse peatamisel olema olukorras, kus asja

lahendamine enne teise asja lahendamist on võimatu. Selliste juhtude hindamiseks on Riigikohtu

halduskolleegium 16. jaanuari 2003. a lahendis asjas nr 3-3-1-2-03 andnud järgmised kriteeriumid:

"HKMS §-s 22 lg 1 p 3 sätestatud asja läbivaatamise võimatust tuleb mõista kui sellist seost kahe

menetluses oleva haldusasja vahel, kus ühe haldusasja kohtumenetluse eesmärkidele ja nõuetele

vastava läbivaatamise eelduseks on teise asja lahendamine, sest esimese asja läbivaatamisel on

määrava tähtsusega teises asjas tuvastatav asjaolu. Ka siis, kui teine kohtuasi pole haldusasi või pole

tegemist samade protsessiosalistega, võib teises asjas tuvastatud asjaolu olla sama, mida tuvastatakse

ka esimese haldusasja läbivaatamisel. Menetluse peatamise nõude kohaldamisel tuleb vältida

haldusasjade lahendamise põhjendamatut venimist. Menetluse peatamise tõttu tekkiv viivitus peab

olema proportsionaalne peatamise eesmärgiga." Samu põhimõtteid on Riigikohtu halduskolleegium

sisuliselt korranud ka 27. jaanuari 2003. a lahendis asjas nr 3-3-1-6-03.

20. Kindlasti on käesoleval asjal ja Poola Vabariigi poolt Euroopa Ühenduste esimese astme kohtus

algatatud asjal kokkulangevaid lahendamist vajavaid küsimusi, kuna vaidlustatakse osaliselt sama

õigusakti samu sätteid, mis on asjassepuutuvad ka Eesti halduskohtu menetluses olevas asjas. Samas

tuleb möönda, et lahendus Poola Vabariigi algatatud kohtuasjas ei pruugi veel selgust tuua Eesti

kohtu menetluses olevasse asja. Argumendid, miks Poola vastava EL-i määruse vaidlustas, ei lange

osaliselt kokku Eesti kohtumenetluses menetlusosaliste esile toodud argumentidega.

Halduskohus oleks pidanud menetluse peatamist põhjendama, arvestades eriti seda, et halduskohus

lahutas üleliigse laovaru kindlaks määranud põllumajandusministri käskkirjale esitatud kaebuse

menetlemise MTA maksuteatele esitatud kaebuse menetlemisest. Kui halduskohus oleks jõudnud

põllumajandusministri käskkirjale esitatud kaebust menetledes seisukohani, et see tuleb kehtetuks

tunnistada, siis oleks ära langenud ka MTA maksuteate alus ja asja lahendamise seisukohalt ei omaks

enam tähendust see, millisele tulemusele jõuab Euroopa Ühenduste esimese astme kohus EL-i

määruse kehtivuse küsimuses.

Mis puudutab nõuet järgida menetluse peatamisel, et peatamise tulemusena haldusasja lahendamine

põhjendamatult ei veniks, siis tähendanuks käesolevas asjas selle nõude täitmine põhjendatud

kahtluse korral Euroopa Kohtult eelotsuse küsimist. Seda enam arvestades võimalust, et Poola

Vabariigi kaebuse lahendamine Euroopa Ühenduste esimese astme kohtus ei pruugi olla lõplik, sest

vastav otsus võidakse õiguslikes küsimustes edasi kaevata Euroopa Kohtusse.

21. Euroopa Kohtu praktika kohaselt (Euroopa Kohtu 22. oktoobri 1987. a otsus kohtuasjas 314/85:

Foto-Frost, EKL 1987, lk 4199) laieneb EL-i teisese õigusakti kehtivuses kahtlemise korral Euroopa

Kohtult eelotsuse küsimise kohustus sõltumata kohtuastmest kõikidele siseriiklikele kohtutele.

Euroopa Kohus on oma 6. detsembri 2005. a otsuses asjas C-461/03: Gaston Schul muuhulgas

märkinud, et siseriiklikud kohtud ei ole pädevad ise tuvastama EL-i institutsioonide õigusaktide

kehtetust ja punktides 20 ning 22 lisanud: "Isegi esmapilgul sarnastel juhtudel ei saa välistada, et

sügavamal uurimisel selgub, et sätet, mille kehtivus on vaidlustatud, ei saa samastada juba kehtetuks

tunnistatud sättega eelkõige põhjusel, et õiguslik või teatud juhul faktiline taust on erinev. /.../ Selles

osas tuleb meenutada, et kehtivuse hindamiseks esitatud eelotsusetaotlus on tühistamishagiga

samaväärne ühenduse õigusaktide seaduslikkuse kontrollimise vahend." Euroopa Kohtu arvates ei saa

menetluse kestuse lühendamine olla aluseks, mis õigustaks sekkumist ühenduse kohtu ainupädevusse

otsustada EL-i õigusaktide kehtivuse üle. Kohustus taotleda Euroopa Kohtult eelotsust määruse sätete

kehtivuse küsimuses võib tekkida ka siis, kui Euroopa Kohus on juba tunnistanud kehtetuks teise

võrreldava määruse sarnased sätted.

See kohustus eeldab siiski, et siseriiklik kohus analüüsib ja põhjendab, miks tema arvates on alust

kahelda EL-i õigusakti kehtivuses. Ainuüksi asjaolu, et kehtivuse küsimuse on Euroopa Kohtu

kohtusüsteemis vaidlustanud mõni teine liikmesriik, ei anna veel alust EL-i õigusakti kehtivuses

kahtlemiseks ja menetluse peatamiseks.

Käesolevas asjas on aga halduskohus põhjendanud menetluse peatamist vaid asjaoluga, et Poola

Vabariik esitas kaebuse ja sellepärast on alust Euroopa Komisjoni määruse kehtivuses kahelda ka

Eesti halduskohtul. Halduskohtu kahtluse vähesest põhjendatusest annab tunnistust ka see, et Tallinna

Halduskohus on 28. detsembri 2005. a otsuses haldusasjas nr 3-2562/2004 (mis tekkis käesoleva asja

menetluse käigus asjade eraldamise tulemusena) leidnud kohtuotsuse põhjendava osa punktis 2

järgmist: "Kohtul puudub alus kahelda Euroopa Komisjoni määruse 1972/2003/EU sätete kehtivuses

ning vastavuses Asutamislepingu sätetele. Seega saab kohus käesoleva vaidluse lahendamisel

juhinduda Euroopa Komisjoni määrusest 1972/2003/EU."

22. Niisiis tulnuks praegusel juhul halduskohtul põhjendada EL-i määruse kehtivuses kahtlemist

täiendavate argumentidega, mitte aga toetuda üksnes asjaolule, et Poola Vabariik on EL-i määruse

vaidlustanud.

Kui halduskohus oleks EL-i määruse kehtivuses kahtlemist piisavalt põhjendanud, tulnuks käesolevas

asjas kohtul lisaks menetluse peatamisele eelistatult küsida ise eelotsust Euroopa Kohtult.

Kui Euroopa Ühenduste esimese astme kohus teeb vahepeal Poola Vabariigi algatatud kohtuasjas

otsuse või Euroopa Kohus leiab, et Eesti halduskohtu eelotsuse taotluse näol on tegemist identse

küsimusega, mille kohta Euroopa Kohus on juba otsuse teinud, võib Euroopa Kohus teha lihtsustatud

korras põhistatud määruse, milles viidatakse vajaduse korral kohtu eelnevale otsusele või

asjakohasele kohtupraktikale (vt Euroopa Kohtu kodukorra art 104 lg 3).

Juhistes liikmesriikide kohtutele Euroopa Ühenduste Kohtu eelotsuse taotlemiseks (ELT C 143,

11.06.2005, lk 1, punkt 16) sedastatakse, et iga siseriiklik kohus, kui tal tekib ühenduse õigusakti

kehtivuses kahtlus, peab esitama küsimuse Euroopa Kohtule, märkides põhjused, miks ta leiab, et

ühenduse õigusakt võib olla kehtetu.

Lisaks EL-i õiguse ühetaolise kohaldamise tagamisele peab tagatud olema ka õiguskindlus

siseriiklikus õiguses. Eelnimetatud juhiste punkti 17 kohaselt võib siseriiklik kohus, kui tal tekib

tõsine kahtlus ühenduse niisuguse õigusakti kehtivuse suhtes, millel põhineb siseriiklik õigusakt,

erandkorras jätta selle siseriikliku akti ajutiselt kohaldamata või rakendada selle suhtes ajutisi

meetmeid. Sel juhul peab ta küsima Euroopa Kohtult eelotsust. Käesolevas asjas siseriikliku akti

toimet ei peatatud.

23. Menetluse peatamise alusena saab kohaldada HKMS § 22 lg 1 p-i 3, kui Euroopa Kohtu või

Euroopa Ühenduste esimese astme kohtu menetluses on sama õigusakti kehtivuse küsimust puudutav

vaidlus, mis on asjassepuutuv Eesti halduskohtumenetluses. Siseriiklikus õiguses puudub aga alus

menetluse peatamiseks juhul, kui Eesti kohus soovib taotleda või peab taotlema Euroopa Kohtult

eelotsust. Menetlusosalised on juhtinud tähelepanu sellele, et taoline lünk seadusandluses tuleks

kõrvaldada.

Riigikohtu halduskolleegium on seisukohal, et Eesti menetlusõiguses menetluse peatamist

võimaldava täpse sätte puudumine ei saa takistada Euroopa Liiduga liitumisest tulenenud Eesti kohtu

õigust või vastavalt kohustust küsida Euroopa Kohtult eelotsust EL-i õiguse tõlgendamises või

kehtivuses. EÜ asutamislepingus sätestab eelotsuse küsimise alused art 234, millele Eesti kohus saab

menetlust peatades tugineda.

Siiski peab Riigikohtu halduskolleegium vajalikuks märkida, et Riigikogu menetluses olev

Halduskohtumenetluse seadustiku ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse eelnõu (857 SE

II) näeb ette Tsiviilkohtumenetluse seadustiku § 356 täiendamist lõikega 3, mida kohaldatakse ka

halduskohtumenetluses ja mis näeb ette, et kui kohus taotleb asjas tõusetunud küsimuses Euroopa

Kohtult eelotsust, peatab kohus menetluse kuni Euroopa Kohtu eelotsuse jõustumiseni.

Kuivõrd Euroopa Kohtult eelotsuse taotlemise küsimuse otsustamiseks on vajalik, et eelotsust taotlev

kohus määraks kindlaks probleemi faktilised ja õiguslikud asjaolud, et anda ka Euroopa Kohtule

otsustamiseks vajalikud andmed, ei ole Riigikohtu halduskolleegiumil praegusel juhul erikaebust

lahendades võimalik otsustada Euroopa Kohtult eelotsuse küsimise vajaduse üle. Seda peab tegema

halduskohus asja sisuliselt menetledes.

24. Tulenevalt eelnevast jätab kolleegium OÜ XXXXXXXXXX XXXXX erikaebuse rahuldamata.

Jõusse jääb Tallinna Ringkonnakohtu 26. augusti 2005. a määrus, mida täiendatakse käesoleva

määruse põhjendustega. Kautsjon tuleb arvata riigituludesse.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Julia Laffranque