3-3-1-31-06 · Riigikohus

KOHTUMÄÄRUS Kohtuasja number 3-3-1-31-06 Määruse kuupäev 20. aprill 2006 Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann Kohtuasi M. S.-i kaebus Tartu Linnavalitsuse 15. detsembri 2005. a korralduse nr 1923 tühistamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tartu Ringkonnakohtu 1. veebruari 2006. a määrus haldusasjas nr 3-05-1344 Menetluse alus Riigikohtus M. S.-i määruskaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus RESOLUTSIOON Jätta M. S.-i määruskaebus rahuldamata. Jätta jõusse Tartu Ringkonnakohtu 1. veebruari 2006. a määrus haldusasjas nr 3-05-1344, täiendades seda käesoleva määruse motiividega. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Tartu Linnavalitsus tegi 15. detsembril 2005. a korralduse nr 1923, millega otsustas anda M. S.-ile üheks aastaks üürile linnale kuuluva eluruumi. Korralduse vaidlustamisviite kohaselt võis selle peale esitada 30 päeva jooksul kaebuse Tartu Halduskohtule. M. S. esitas Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palus Tartu Linnavalitsuse 15. detsembri 2005. a korralduse nr 1923 õigusvastaseks tunnistada ja tühistada. Kaebaja leidis, et VÕS § 310 lg 1 ja lg 2 kohaselt on tema ja Tartu Linnavalitsuse linnavarade osakonna vahel 16. detsembril 1998. a sõlmitud üürileping muutunud tähtajatuks. Tähtajatut üürilepingut omavat üürnikku ei saa kohustada samale korterile üheaastase tähtajaga üürilepingut sõlmima. Seetõttu on linnavalitsuse korraldus õigusvastane. Linnavalitsuse korraldusel on kaebuse esitaja suhtes õiguslikud tagajärjed, samuti on õiguslikud tagajärjed M. S.-i keeldumisel korraldust täita. Kui korraldusel on kaebaja suhtes õiguslikud tagajärjed, peaks selle tühistama halduskohus. Vaidlus selle üle, kas korraldusel on kaebuse esitaja suhtes õiguslikud tagajärjed või mitte, on avalik-õiguslik. 2. Tartu Halduskohtu 9. jaanuari 2006. a määrusega nr 3-05-1344 tagastati kaebus M. S.-ile HKMS § 11 lg 4 alusel halduskohtu pädevuse puudumise tõttu. Kohus viitas Riigikohtu 23. detsembri 2003. a määrusele haldusasjas nr 3-3-4-1-03, milles on märgitud, et kohtute pädevuse piiritlemisel on määrava tähendusega vaidlusaluse õigussuhte iseloom. Pooltevahelised lepinguõiguslikud vaidlused jäävad tsiviilõiguslikuks ka siis, kui üheks pooleks on avalik-õiguslik juriidiline isik. Kohus leidis, et

tegemist on vaidlusega üürilepingu, milles Tartu Linnavalitsus tegutseb üürileandjana eraõiguslikus suhtes, tähtaja üle. Vaidlustatud korraldus on mõistetav tsiviilõigusliku tahteavaldusena üürilepingu sõlmimiseks. Haldusaktina väljendatud tsiviilõigusliku tahteavalduse kehtivust saab hinnata maakohus hagimenetluse korras. Kuna tegemist on tsiviilasjaga, tuleb M. S.-il lähtuvalt TsMS § 11 lg-st 1 pöörduda maakohtusse. 3. Tartu Ringkonnakohtule esitatud määruskaebuses taotles M. S. halduskohtu määruse tühistamist ning uue lahendi tegemist, millega kohustada Tartu Halduskohut võtma kaebus menetlusse. M. S. leidis, et peab korralduse tühistamist taotlema enda kaitseks, kui ei soovi selle õiguslikke tagajärgi. Tsiviilkohtumenetluses aga haldusakti tühistada ei saa. Seda, kas linnavalitsuse korraldusel on M. S.-i suhtes õiguslikud tagajärjed või mitte, saab otsustada vaid halduskohus. 4. Tartu Ringkonnakohtu 1. veebruari 2006. a määrusega haldusasjas nr 3-05-1344 jäeti määruskaebus rahuldamata ning halduskohtu määrus muutmata. Ringkonnakohus leidis, et Tartu Halduskohtu määrus on seaduslik ja põhjendatud. Suhte eraõiguslikuks kvalifitseerimise kasuks räägib see, kui avaliku võimu kandja seisund suhetes teise isikuga on olemuslikult, mitte ainult väliselt või vormiliselt samaväärne seisundiga, milles võivad olla eraisikud. Kohus leidis, et tegemist on Tartu Linnavalitsuse ning M. S.-i vahelise üürivaidlusega, mis on olemuselt tsiviilõiguslik. Seetõttu tuleb vaidlus üürilepingu tähtajatuks muutumise üle lahendada tsiviilkohtumenetluse korras. Linnavalitsuse 15. detsembri 2005. a korraldus ei too iseenesest kaasa õiguslikke tagajärgi M. S.-i suhtes. Ringkonnakohus märkis lisaks, et kohtumenetluse normid ei välista avaliku õiguse normide täiendavat kohaldamist üldkohtu poolt ega ka vastupidi. Vastasel juhul kannataks õiguskaitse efektiivsus, kuna isikul tuleks sama vaidluse lahendamiseks pöörduda mitme kohtu poole. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS 5. M. S. taotleb esitatud määruskaebuses ringkonnakohtu määruse tühistamist ning uue määruse tegemist, millega kohustada Tartu Halduskohut kaebust menetlusse võtma. Määruskaebuse põhjenduste kohaselt on ringkonnakohus vääralt leidnud, et Tartu Linnavalitsuse korraldusel puuduvad kaebuse esitaja suhtes õiguslikud tagajärjed. Õiguslikud tagajärjed seisnevad selles, et M. S. pidi pöörduma oma õiguste kaitsmiseks halduskohtusse ning tegema sellega seoses kulutusi. M. S. esitas käesolevas asjas Tartu linna vastu ka hagi Tartu Maakohtusse, kuid see jäeti läbi vaatamata põhjusel, et maakohus ei saa tunnistada õigusvastaseks Tartu Linnavalitsuse korraldust. Lisaks on kaebuse esitajal esinenud raskusi toimetulekutoetuse saamisel, kuna tal puudub ametlikult kehtiv üürileping. Riigikohtu halduskolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-42-04 jättis jõusse ringkonnakohtu otsuse, kus

sisuliselt tsiviilõiguslikus vaidluses tühistati Tartu Linnavalitsuse korraldus. Sellest otsusest nähtub, et lepinguõiguslikus vaidluses saab tühistada haldusorgani üksikakti. Kuna see tsiviilkohtumenetluses võimalik ei ole, tuleb kaebuse esitajal seda taotleda halduskohtumenetluses. Kaebuse esitajat on munitsipaalkorteri üürnikuna koheldud ebavõrdselt võrreldes eraomanikele kuuluvate eluruumide üürnikega, kuna eraomanikud ei saa teha üürnikele õiguslike tagajärgedega kirjalikke korraldusi, mida need kohtus vaidlustama peaksid. Võistlevuse põhimõttel toimuvas tsiviilkohtumenetluses poleks kaebuse esitaja võimeline linna vastu võitlema ning satuks seega põhjendamatult halba positsiooni. RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT 6. Käesolevas asjas vajab selgitamist, kas kaebuse esitaja saab halduskohtus vaidlustada Tartu Linnavalitsuse 15. detsembri 2005. a korraldust nr 1923. 7. HKMS § 7 lg 1 kohaselt võib kaebusega halduskohtusse pöörduda isik, kes leiab, et haldusaktiga on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi. Haldusaktiks, mille peale võib halduskohtusse kaevata, on avalik-õiguslikke haldusülesandeid täitva asutuse, ametniku või muu isiku korraldus, käskkiri, otsus, ettekirjutus või muu õigusakt, mis on antud avalik-õiguslikes suhetes üksikjuhtumi reguleerimiseks (HKMS § 4 lg 1). HKMS § 4 lõikest 1 nähtub, et halduskohtusse saab kaebuse esitada vaid sellise õigusakti peale, mis on antud avalik-õiguslikus suhtes. Seega ei anna halduskohtule pädevust asja läbivaatamiseks pelgalt see, kui dokument on vormistatud haldusaktina ning sisaldab halduskohtule osundavat vaidlustamisviidet. 8. Tartu Linnavalitsuse korraldusega nr 1923 on otsustatud anda M. S.-ile üheks aastaks üürile Tartu linnale kuuluv eluruum. 20. detsembri 2001. a määruses asjas nr 3-3-1-8-01 leidis Riigikohtu erikogu, et valides mitme huvitatud isiku seast välja vara kasutusse saaja, teostab linn avalikku võimu. Linn peab vara rendile andmisel arvestama huvidega, mis ei pruugi alati seisneda varalise tulu saamises. Samuti peab linn vara kasutusse saaja väljavalimisel lähtuma põhjendatud kaalutlustest, et vältida isikute ebavõrdset kohtlemist. Seetõttu erineb kohaliku omavalitsuse seisund oma vara kasutusse andmisel olukorrast, milles on oma vara kasutusse andvad eraisikud. Seega toimub linna vara kasutusse andmisel mitmeastmeline menetlus: esmalt valib linn välja isiku, kelle kasutusse vara antakse, seejärel vormistatakse valik korraldusega lepingu sõlmimiseks ning lõpuks sõlmitakse tsiviilõiguslik leping ja poolte vahel tekib eraõiguslik suhe (vt ka Riigikohtu erikogu 20. detsembri 2001. a määrus asjas 3-3-1-8-01, p 17). Sellise menetluse esimene pool - linna vara isiku kasutusse andmise otsustamine - on avalik-õiguslik ning haldusorgani ja huvitatud isikute vahel on avalik-õiguslik suhe. Valikut vormistav akt sisaldab nii avalik-õigusliku iseloomuga

korraldust linna vara kasutusse andmise osas kui ka haldusorgani eraõiguslikku tahteavaldust konkreetse lepingu sõlmimiseks. Riigikohtu erikogu on 20. detsembri 2001. a määruses nr 3-3-1-8-01 rõhutanud, et haldusakt on iga otsustus, mis vastab HKMS § 4 lg 1 tunnustele. Kui omavalitsusüksuse tahteavaldus lepingu sõlmimiseks reguleerib ka avalik-õiguslikke küsimusi, on tegemist haldusaktiga. 9. Tartu Halduskohus ning Tartu Ringkonnakohus on õigesti leidnud, et Tartu Linnavalitsuse korraldus nr 1923 sisaldab Tartu linna tsiviilõiguslikku tahteavaldust M. S.-iga üheaastase üürilepingu sõlmimiseks. Lisaks sellele sisaldab korraldus otsust anda eraisiku kasutusse linnale kuuluv eluruum. Linna vara kasutusse andmisega reguleerib korraldus avalik-õiguslikku küsimust. Vaadeldav akt koosneb seega kahest osast: haldusorgani tsiviilõiguslikust tahteavaldusest ning avalikõigusliku iseloomuga korraldusest. Kuna korraldus reguleerib ka avalik-õiguslikke suhteid, vastab see HKMS § 4 lõikes 1 nimetatud tunnustele ning tegemist on haldusaktiga. Haldusakt peab aga vastama kõigile HMS-is esitatud nõuetele, muuhulgas peab sellises aktis olema vaidlustamisviide. 10. Halduskohtul ei ole pädevust hinnata haldusorgani tsiviilõigusliku tahteavalduse kehtivust ka siis, kui selline tahteavaldus on väljendatud osana haldusaktist. Kohtute pädevuse piiritlemisel on otsustavaks vaidlusaluse õigussuhte iseloom (Riigikohtu erikogu 23. detsembri 2003. a määrus asjas nr 3-3-4-1-03, vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi 28. septembri 2004. a otsus asjas nr 3-3-1-42-04). Seega peab halduskohus kaebuse menetlusse võtmise üle otsustamisel tuvastama, millist haldusakti osa on vaidlustatud. Kui kaebaja vaidlustab seda, kuidas haldusorgan on aktiga lahendanud avalikõiguslikku valdkonda kuuluvat küsimust, on tegemist avalik-õigusliku vaidlusega, mille lahendamine kuulub halduskohtu pädevusse. Näiteks linna poolt tsiviilõigusliku lepingu sõlmimise või muutmise vaidlustamise puhul kolmanda isiku poolt, kes ei ole lepingu pool põhjusel, et linn on lepingut sõlmides rikkunud tema subjektiivseid avalikke õigusi, on tegemist halduskohtu pädevusse kuuluva avalik-õigusliku vaidlusega (Riigikohtu erikogu 20. detsembri 2001. a määrus asjas nr 3-3-1-8-01). Kui kaebaja vaidlustab aga haldusaktis väljendatud tsiviilõiguslikku tahteavaldust, tuleb kaebus HKMS § 11 lg 4 alusel tagastada, sest sellise tahteavalduse kehtivuse hindamine on üldkohtu pädevuses. 11. M. S. on Tartu Linnavalitsuse 15. detsembri 2005. a korralduse vaidlustanud põhjusel, et väidetavalt on tema ning Tartu Linnavalitsuse vahel 1998. aastal sõlmitud üürileping muutunud tähtajatuks. Seetõttu on õigusvastane linna tahteavaldus M. S.-iga üheaastase tähtajaga üürilepingu sõlmimiseks. Kaebaja on seega vaidlustanud haldusaktis väljendatud haldusorgani tsiviilõiguslikku tahteavaldust. Linna tahteavalduse kehtivuse ning kaebuse esitaja väidete hindamiseks tuleb teha kindlaks, kas M. S.-i ja Tartu linna vahel 1998. aastal sõlmitud üürileping on muutunud tähtajatuks või mitte. Sellise pooltevahelisest tsiviilõigussuhtest tuleneva asjaolu tuvastamine ning linna tahteavalduse hindamine on üldkohtu pädevuses. Tartu Halduskohus ning Tartu Ringkonnakohus on

kaebuse õigesti HKMS § 11 lg 4 alusel tagastanud. 12. Küsimus, kas haldusorgani tsiviilõiguslikku tahteavaldust sisaldava haldusakti vaidlustamiseks tuleb pöörduda üldvõi halduskohtu poole, pole eeltoodust tulenevalt isikule alati selgelt mõistetav. Lisaks on ka tsiviilõiguslikku tahteavaldust sisaldavates haldusaktides halduskohtule osundav vaidlustamisviide. Isiku suhtes, kes soovib vaidlustada haldusaktis sisalduvat tsiviilõiguslikku tahteavaldust, võib sellist vaidlustamisviidet pidada eksitavaks. Seetõttu leiab Riigikohtu halduskolleegium, et sellise haldusakti peale ekslik halduskohtusse pöördumine võib anda aluse taotleda menetlustähtaegade ennistamist üldkohtus. Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann