3-4-1-33-05 · Riigikohus

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-33-05

Otsuse kuupäev

20. märts 2006

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask ja liikmed Tõnu Anton, Lea Kivi, Ants Kull ja Eerik

Kergandberg

Kohtuasi

Tallinna Halduskohtu taotlus kontrollida vanemahüvitise seaduse § 3 lõike 7

teise lause ja § 7 lõike 1 punkti 3 vastavust põhiseadusele

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

Resolutsioon

Tunnistada põhiseadusevastaseks ja kehtetuks vanemahüvitise seaduse

§ 3 lõike 7 teine lause osas, milles see näeb ette, et isikule määratud

vanemahüvitist vähendatakse talle tööandja süül vanemahüvitise

maksmise kuul välja makstud varem saamatajäänud töötasu tõttu.

ASJAOLUD JA MENETLUSKÄIK

1. Kaia Millend taotles 8. märtsil 2004. a Sotsiaalkindlustusameti Tallinna Pensioniameti Tallinna

osakonnalt (edaspidi Tallinna Pensioniamet) vanemahüvitise määramist. Tallinna Pensioniamet

määras 11. juuni 2004. a otsusega nr 2630 VH K. Millendile vanemahüvitise 2004. aasta 4. juunist

kuni 31. detsembrini. K. Millendile määratud vanemahüvitise summaks oli 9796 krooni kuus.

2. 2004. aasta novembris kandis K. Millendi tööandja Silja Line Eesti AS tema pangakontole 2001. -

2003. aastal saamata jäänud töötasu koos viivisega, makstes selle eest sotsiaalmaksu 3732 krooni.

Makstud sotsiaalmaksu summast tuleneb, et Silja Line Eesti AS maksis K. Millendile novembrikuus

11309 krooni. K. Millend ei teatanud saadud tulust Tallinna Pensioniametile.

3. Tallinna Pensioniamet nõudis 31. märtsi 2005. a otsusega nr 2630 VH/1 K. Millendilt

vanemahüvitise seaduse (VHS) § 7 lõike 1 punkti 3 alusel enam makstud vanemahüvitise, s.o

7613 krooni tagasimaksmist, sest K. Millend sai pensionikindlustuse registri andmetel 2004. a

novembris sotsiaalmaksuga maksustatavat tulu, mis on suurem viiekordsest vanemahüvitise määrast

ning VHS § 3 lõike 7 kohaselt sellisel juhul isikule vanemahüvitist ei maksta.

4. K. Millend esitas Tallinna Pensioniameti otsuse peale vaide. Tallinna Pensioniameti

keskpensionikomisjon jättis K. Millendi vaide 4. mai 2005. a otsusega nr 31 rahuldamata.

5. K. Millend esitas 7. juunil 2005. a Tallinna Halduskohtule kaebuse, paludes kehtetuks tunnistada

Tallinna Pensioniameti keskpensionikomisjoni vaideotsuse. Hiljem täpsustas K. Millend oma taotlust,

paludes tühistada Tallinna Pensioniameti 31. märtsi 2005. a otsus nr 2630 VH/1. K. Millend

põhjendas oma kaebust sellega, et tema poolt enne vanemahüvitise maksmise perioodi teenitud ja

temast sõltumata põhjustel hiljem välja makstud tulu suhtes VHS § 3 lõike 7 kohaldamine ei ole

kooskõlas vanemahüvitise seaduse eesmärgi ja mõttega. Samuti kaasnes Tallinna Pensioniameti

otsusega kaebuse esitaja ebavõrdne kohtlemine võrreldes teiste lapsega kodus olevate vanematega,

kes saavad kodus oldud aja eest vanemahüvitist.

6. Tallinna Halduskohus rahuldas 17. novembril 2005. a otsusega haldusasjas nr 3-744/2005

K. Millendi kaebuse ja tühistas Tallinna Pensioniameti 31. märtsi 2005. a otsuse nr 2630 VH/1 ning

jättis asja lahendamisel kohaldamata ja tunnistas põhiseadusega vastuolus olevaks VHS § 3 lõike 7

teise lause ja § 7 lõike 1 punkti 3.

7. Tallinna Halduskohus edastas 17. novembri 2005. a otsuse Riigikohtule põhiseaduslikkuse

järelevalve menetluse algatamiseks VHS § 3 lõike 7 teise lause ja § 7 lõike 1 punkti 3 suhtes.

HALDUSKOHTU JA MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

8. Tallinna Halduskohus on seisukohal, et VHS § 3 lõike 7 teine lause ja § 7 lõike 1 punkt 3 ei ole

põhiseadusega (PS) kooskõlas.

Nii eelnõu koostajate kui seadusandja tahe oli väga selgelt suunatud vanemale lapsega kodus olemise

tõttu väljateenimata jääva palga hüvitamisele. Selle eesmärgiga ei ole kooskõlas vanemahüvitise

tagasinõudmine isikult, kes sai vanemahüvitise maksmise perioodil kätte enne lapsehoolduspuhkust

väljateenitud ja mingil põhjusel hilinemisega väljamakstud palga.

See toob kaasa kaebuse esitaja ebavõrdse kohtlemise võrreldes teiste lapsega kodus olevate ja samuti

mittetöötavate vanematega, kes saavad selle aja eest vanemahüvitist. Mittetöötava vanema

majanduslik olukord võib lapsehoolduspuhkusel viibimise ajal paraneda näiteks ka päranduse või

kingi tõttu või laenusumma tagasisaamisega, kuid neid tulusid ei arvestata vanemahüvitise

maksmisel. Varem teenitud, kuid hiljem ülekantud töötasu koos viivistega kuulub kohtu arvates

vanemahüvitise seaduse eesmärki silmas pidades samalaadsesse kategooriasse.

Seaduse mõttest ja eesmärgist tulenevalt ei pidanud K. Millend teadma, et tal on kohustus teatada

pensioniametile hilinemisega saadud töötasust, kuna ta ei olnud vanemahüvitise saamise kuul tulu

teeninud.

Vanemahüvitise seaduse § 7 lõike 1 esimene lause koosmõjus punktiga 3 on ebasobiv ja

ebaproportsionaalne seaduse eesmärgi suhtes ning seega vastuolus põhiseaduse §-ga 11 osas, milles

see ei võimalda Pensioniametil teostada diskretsiooni enam makstud summa tagasinõudmisel.

Imperatiivne käsk nõuda väidetavalt enam makstud vanemahüvitis tagasi igal juhul, kui isik on jätnud

teatamiskohustuse täitmata, rikub PS §-st 14 tulenevat nõuet, et menetlus peab olema kooskõlas

piiratava õiguse materiaalse sisuga. Samuti riivab VHS § 7 lõike 1 esimene lause koosmõjus punktiga

3 kaebaja õigust eesmärgipärasele ja efektiivsele haldusmenetlusele, mis tagab haldusmenetluses

osalejale ärakuulamisõiguse.

VHS § 3 lõike 7 teine lause on vastuolus PS §-st 13 tuleneva õigusselguse põhimõttega osas, mis

puudutab "saadud tulu", kuna muudest vanemahüvitise seaduse sätetest erineva terminoloogia

kasutamise tulemusena ei ole sellest sättest võimalik üheselt aru saada. Vanemahüvitise seaduse § 3

lõikele 7 tuginedes tehtud kaevatav pensioniameti otsus rikub samuti K. Millendi PS §-st 27

tulenevaid õigusi.

Pensioniametil peab olema võimalik hinnata, kas konkreetne sotsiaalmaksuga maksustatud tulu

mõjutab hüvitise suurust või õigust hüvitisele ning kas isik on jätnud teatamiskohustuse täitmata

pahatahtlikult ja temalt on alus vanemahüvitis välja nõuda. Õigusriigis peab olema tagatud seaduse

ühetaoline ja õiglane kohaldamine.

9. Riigikogu sotsiaalkomisjon leiab, et vanemahüvitise seaduse § 3 lõike 7 teine lause ja § 7 lõike 1

punkt 3 ei ole põhiseadusega vastuolus.

Vanemahüvitise seaduse eesmärgiks on säilitada lapsevanematele sissetulek ja tagada perekonnale

tulu olemasolu. Kui väikest last kasvatav vanem saab sotsiaalmaksuga maksustatavat tulu üle

seadusandja poolt kehtestatava määra, vanemahüvitise seadust ei rakendata ja vanemahüvitist ei

maksta. Riigieelarvest vanematele vahendite eraldamine siis, kui neil on olemas sotsiaalmaksuga

maksustatav tulu, ei ole põhjendatud.

Vanemahüvitise seaduse §-s 5 ettenähtud teatamiskohustus ei anna vanemahüvitise saajale õigust

kaaluda, kas teatada saadud tulust või mitte. Tegemist on kohustusega, mis peab tagama hüvitise

saaja koostöö hüvitise määrajaga. Kui isik rikub teatamiskohustust, nõutakse temalt enam makstud

summa VHS § 7 lõike 1 alusel tagasi.

Maksukohustuslaste registri andmed ja pensionikindlustuse registri andmed ei võimalda vahet teha

teenitud ja saadud tulul ning ei kajasta perioodi, mille eest maksustatavat tulu maksti. Kui

pensioniametil oleks vanemahüvitise suuruse määramisel diskretsiooniõigus, tuleks otsuseid teha

teistele andmetele tuginedes. Kõne alla võiksid tulla tööandja tõendid, mida kasutatakse

töötuskindlustushüvitise maksmise alusena, kuid Riigikontroll on kindlaks teinud, et nende tõendite

vastavus maksuregistrite andmetele on alla 30%. Samuti on tööandja esitatavaid andmeid raske

kontrollida. Sellise probleemi tekkimist vanemahüvitise seaduse rakendamisel tuleb vältida.

10. Riigikogu põhiseaduskomisjoni arvates on vaidlustatud sätted põhiseadusega kooskõlas.

Põhiseaduskomisjon on seisukohal, et VHS § 3 lõiget 7 tuleb täpsustada hüvitise määramisel arvesse

võetavate laekumiste osas. Kuna seadus käsitleb hüvitise enammaksmisena ka teavitamiskohustuse

täitmata jätmise juhtumeid ja K. Millendilt nõuti enam makstud vanemahüvitis tagasi just sellel

alusel, ei ole VHS § 3 lg 7 asjassepuutuv norm.

Vanemahüvitise seaduse §-s 5 sätestatud teavitamiskohustus on absoluutne ega sõltu sellest,

missuguse tõlgenduse isik annab VHS § 3 lõikele 7. Teatamiskohustus võimaldab

Sotsiaalkindlustusametil kaaluda, kas hüvitise maksmise perioodil hüvitise saajale laekunud summa

omab tähtsust hüvitise määramisel.

Vanemahüvitise seaduses ettenähtud sanktsioon, mis nõuab, et teatamiskohustuse täitmata jätmist

tuleb alati käsitada hüvitise enammaksmisena, on proportsionaalne.

11. Justiitsminister leiab, et VHS § 3 lõike 7 teine lause ja § 7 lõike 1 punkt 3 ei ole põhiseadusega

vastuolus.

Vanemahüvitise seaduse § 3 lõike 7 teise lause ebaselgest sõnastusest tulenevat vastuolu

põhiseadusega on võimalik täielikult kõrvaldada normi tõlgendamise teel. Kogu vanemahüvitise

seaduse regulatsiooni eesmärk on lapsevanemale tagada, et lapse kasvatamine ei too kaasa perekonna

sissetulekute vähenemist seetõttu, et üks lapsevanem ei saa varasemas mahus tööd teha ja selle eest

tulu saada. Hüvitise määramisel tuleks lähtuda isiku igakuisest olukorrast.

Samas ei saa seadusandja eesmärgiga kooskõlas olevaks pidada tõlgendust, mis seaks isikule

vanemahüvitise maksmise sõltuvusse teiste isikute eelnevast õigusvastasest käitumisest (töötasu

maksmisega viivitamisest). Selles valguses tuleks VHS § 3 lõikes 7 kasutatud sõna "saadud" mõista

kui vastaval kuul "teenitud" tulu.

Justiitsminister rõhutab, et enam makstud summa tagasinõudmine ei ole seaduse kohaselt seatud

sõltuvusse teatamiskohustuse rikkumisest, kuna VHS § 7 lõike 1 punktil 3 ei ole tulenevalt VHS § 7

lõike 1 teise lause sõnastusest iseseisvat tähendust enam makstud summa tagasinõudmisel. Enam

makstud summa nõutakse tagasi igal juhul. Seadusandja on soovinud vaid välistada olukorda, kus

enam makstud summa tagasinõudmine ei ole võimalik isiku õigusvastase käitumise (teatamata

jätmise) tagajärjel.

Pensioniametile enam makstud summa tagasinõudmisel diskretsiooniõiguse andmine viiks

vanemahüvitise saajate ebavõrdse ja ametnikkonna suvast sõltuva kohtlemiseni. VHS § 7 lõikes 1

sätestatud imperatiivne norm on proportsionaalne seadusandja poolt soovitud legitiimse eesmärgi,

kõikide isikute võrdse kohtlemise tagamise suhtes.

Pensioniamet peab enam makstud summa tagasinõudmisel lähtuma VHS § 1 lõikes 3 viidatud

haldusmenetluse seadusest (HMS). Tulenevalt HMS §-s 6 sätestatud uurimispõhimõttest peab

pensioniamet välja selgitama menetletavas asjas olulise tähendusega asjaolu - kas hüvitise saajale

laekunud hüvitise määrast suurem sotsiaalmaksuga maksustatav tulu on hüvitise saaja poolt teenitud

hüvitise maksmise kalendrikuul - vajadusel selleks omal algatusel tõendeid kogudes. HMS § 40 lõike

1 kohaselt peab pensioniamet andma hüvitise saajale võimaluse esitada asja kohta sobivas vormis

oma arvamus ja vastuväited.

12. Sotsiaalkindlustusameti Tallinna Pensioniamet peab VHS § 3 lõiget 7 põhiseadusega kooskõlas

olevaks.

Koosmõjus VHS § 1 lõikes 1 sätestatud vanemahüvitise seaduse eesmärgiga on sõna "saamine"

vanemahüvitise seaduse mõttes sõna "teenimine" sünonüüm. Seadusandja soovis säilitada pere

sissetulekut, mitte hüvitada saamatajäänud töötasu. Selles valguses on ka õigustatud vanemahüvitise

alam- ja ülemmäära kehtestamine.

Vanemahüvitise seadus on registrikeskne. Seetõttu arvutatakse vanemahüvitis sotsiaalmaksuga

maksustatud tulu alusel selle väljamaksmise perioodi järgi ehk nii, nagu see kajastub registris.

Maksukohustuslaste registri andmed on kassapõhised ja kajastavad isiku tulu maksu arvestamise kuu

tuluna. Sotsiaalmaksu maksja ei pea täpsustama, millise tööperioodi eest sotsiaalmaksuga

maksustatav tulu teeniti.

Kaebajale on tagatud ärakuulamisõigus. Kaebaja ärakuulamine vaideastmes nähtub ka

keskpensionikomisjoni istungi protokollist ning komisjoni otsuses tehtud viitest, et komisjon vaatas

K. Millendi vaide ja toimikus olevad materjalid läbi K. Millendi osavõtul.

Vanemahüvitise seaduse §-s 5 sätestatud teatamiskohustus peaks olema üheselt mõistetav ka

õigusalaste teadmisteta isikule.

13. Õiguskantsler on seisukohal, et vanemahüvitise seaduse § 3 lõike 7 teine lause on vastuolus

põhiseaduse § 12 lõike 1 esimese lausega osas, milles see ei võimalda maksta vanemahüvitist isikule,

kelle vanemahüvitise maksmise kuul saadud sotsiaalmaksuga maksustatav tulu ületab viiekordset

vanemahüvitise määra. Õiguskantsleri arvates ei ole VHS § 7 lõike 1 punkt 3 asjassepuutuv.

Vanemahüvitise seadus lähtub üksnes sotsiaalmaksuga maksustatava tulu mõistest, mis kujutab

endast vastavalt sotsiaalmaksuseadusele töise tegevusega seonduvat tulu. Seega ei ole vahet, kas

seadusandja kasutab sotsiaalmaksuga maksustatava tulu puhul sõna "teenima" või "saama". Samuti ei

ole vanemahüvitise seadus pidanud oluliseks tulu saamise eelduseks oleva tegevuse aega. Oluline on

tagada isikule lapse kasvatamise ajaks piisavad elatusvahendid. Seetõttu tuleb VHS § 3 lõike 7 teist

lauset pidada koosseisu ja õigusliku tagajärje osas mõistetavaks ja selgeks ning PS § 13 lõikes 2

sätestatud õigusselguse põhimõttega kooskõlas olevaks normiks.

Põhiseaduse § 12 lõikes 1 ettenähtud üldine võrdsusõigus nõuab, et kahte võrreldavat isikut, isikute

gruppi või faktilist asjaolu koheldaks võrdselt. Seadusandja on kohelnud K. Millendit võrreldavate

faktiliste asjaolude esinemisel (11 000-kroonise ja 11 309-kroonise tulu saamisel) ebavõrdselt, kuna

viimasel juhul väheneb isiku sissetulek enam kui 6000 krooni võrra.

Kuna üldsusele kättesaadavatest vanemahüvitise seadust puudutavatest materjalidest ei ole võimalik

välja selgitada, missugune on kirjeldatud ebavõrdse kohtlemise põhjus, leiab õiguskantsler, et üheks

võimalikuks põhjuseks võib olla riigile põhjendamatu finantskoormuse kandmise vältimine. Seega ei

maksa riik vanemahüvitist isikutele, kellel selle järele otsene vajadus puudub.

Riive põhjus peab olema mõistlik ja seega mõõdukas. Mõõdukuse hindamiseks tuleb kaaluda

ebavõrdse kohtlemise eesmärki ja tekitatud ebavõrdse olukorra raskust.

Vanemahüvitise seaduse § 3 lõike 7 esimese lause kohaselt võib isik vanemahüvitise saamise ajal tulu

juurde saada kuni teises lauses sätestatud piirini. Ühiskonna suhtes oleks ebaõiglane, kui isik, kellele

makstakse vanemahüvitist selleks, et ta ei peaks lapse kasvatamise tõttu elatusvahenditest ilma jääma,

ei kasuta talle antud võimalust eesmärgipäraselt. Samuti ei saa ühiskonna arvel pakkuda piiramatut

toetust. VHS § 3 lõike 7 teine lause kujutab endast kompromissi kollektiivse huvi ja üksikisiku

huvide vahel.

Õiguskantsler on seisukohal, et seadusandjal on küll legitiimne huvi pidurdada teatud piirist alates

vanema kogusissetuleku kasvu, et motiveerida vanemat oma lapsele tähelepanu pöörama, kuid

sellega ei saa õigustada perekonna sissetuleku järsku langust alates ühest kokkuleppeliselt kindlaks

määratud piirist. Üldise võrdsusõiguse valguses ei ole lubatav reegel, mille kohaselt võib perekonna

sissetulek ühekroonise lisateenistuse juures väheneda üle 6000 krooni, nagu käesoleva menetluse

aluseks olevas kaasuses. Samuti ei võimalda seadusandja kehtestatud piir isegi elatustaseme

säilitamise võimalust neile, kelle vanemahüvitis on üle kehtestatud piiri. Seadusandja kehtestatud

elatustaseme piiri ei saavutata isikute puhul, kes saavad vanemahüvitist vahemikus 11 001 krooni ja

17 472 krooni. Seetõttu ei saa VHS § 3 lõiget 7 mõõdukaks pidada.

Vanemahüvitise seaduse § 7 lõike 1 punkt 3 on menetluslik norm, mis ei mõjuta kohtu poolt sisulise

otsuse langetamist. Seetõttu ei ole see käesoleva asja jaoks asjassepuutuv norm.

14. K. Millend leiab, et VHS § 3 lõike 7 teine lause ja § 7 lõike 1 punkt 3 on põhiseadusevastased

ning nõustub Tallinna Halduskohtu poolt 17. novembril 2005. a haldusasjas nr 3-744/2005 tehtud

otsuse põhjendustega.

VAIDLUSTATUD SÄTTED

15. Tallinna Halduskohtu vaidlustatud vanemahüvitise seaduse § 3 lõige 7 ja § 7 lõike 1 punkt 3

sätestavad:

"§3. Hüvitise suuruse arvutamine

/.../

(7) Kui hüvitise saaja teenib hüvitise maksmise kalendrikuul hüvitise määrast suuremat

sotsiaalmaksuga maksustatavat tulu (välja arvatud füüsilisest isikust ettevõtja ettevõtlustulu), võrdub

hüvitise suurus hüvitise ja saadud tulu summa ning arvu 1, 2 jagatisega, millest lahutatakse saadud

tulu. Hüvitist ei maksta, kui hüvitise maksmise kalendrikuul saadud tulu ületab viiekordset hüvitise

määra."

"§7. Hüvitise tagasinõudmine

(1) Hüvitiseks enammakstud summa nõutakse tagasi. Hüvitise enammaksmisena käsitatakse ka

juhtumeid:

/.../

3) kui hüvitise saaja jätab pensioniametile teatamata asjaoludest, mis mõjutavad hüvitise suurust või

õigust hüvitisele."

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

16. Asja lahendamiseks analüüsib põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium kõigepealt, kas Tallinna

Halduskohtu vaidlustatud normid on asjassepuutuvad (I), hinnates ühtlasi nende sätete vastavust

õigusriigi põhimõttest tulenevale õigusselguse nõudele (II). Seejärel käsitleb kolleegium halduskohtu

poolt tõstatatud Kaia Millendi põhiõiguste riiveid ja nende õigustatust (III). Lõpuks lahendab

kolleegium Tallinna Halduskohtu taotluse VHS § 3 lõike 7 ja § 7 lõike 1 punkti 3

põhiseadusevastaseks ja kehtetuks tunnistamise kohta (IV).

I

17. Tallinna Halduskohus peab põhiseadusega vastuolus olevateks ja Kaia Millendi kohtuasja

lahendamisel olulist tähtsust omavateks normideks VHS § 3 lõiget 7 ja § 7 lõike 1 punkti 3.

18. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi arvates ei saa normide asjassepuutuvuse

hindamisel piirduda üksnes nentimisega, et haldusorgan on isiku suhtes tehtud otsuses

vaidlustatavatele normidele viidanud. Lähtudes Riigikohtu varasemast praktikast, saab

asjassepuutuvateks lugeda üksnes neid norme, mis omavad otsustavat tähtsust kohtuasja lahendamisel

(vt Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. a otsus asjas nr 3-4-1-10-00 - RT III 2001, 1, 1, p 10).

Otsustavat tähtsust omavad kohtuasjas normid, millest lähtudes isiku haldusasi oleks tegelikult

seaduse kohaselt tulnud lahendada. Enesepiirangu põhimõttest tulenevalt ei saa kohus analüüsida

kaebuse esitaja suhtes juhuslikult või põhjendamatult kohaldatud normide põhiseadusele vastavust.

19. Tallinna Pensioniamet viitas Kaia Millendilt vanemahüvitise tagasinõudmise otsuses otsuse

õigusliku alusena VHS § 7 lõike 1 punktile 3. Tallinna Halduskohtu arvates aga tugines

pensioniameti otsus sisuliselt VHS § 3 lõikes 7 sätestatule.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium nõustub Tallinna Halduskohtuga, et VHS § 3 lõige 7 on

käesolevas kohtuasjas asjassepuutuv norm, sest Kaia Millendi õigus vanemahüvitist saada sõltus selle

normi kohaldamisest ning pensioniamet ei oleks saanud selle normita temalt enam makstud

vanemahüvitist nõuda.

Vanemahüvitise seaduse § 7 lõike 1 punkt 3 aga ei ole kolleegiumi arvates Kaia Millendi haldusasja

lahendamisel määrav. Seetõttu jätab kolleegium selle normi kõrvale ja analüüsib üksnes VHS § 3

lõike 7 põhiseadusele vastavust.

II

20. Tallinna Halduskohus peab VHS § 3 lõike 7 teist lauset õigusselgusetuks seetõttu, et selles sättes

kasutatav fraas "saadud tulu" ei ole teistest sätetest erineva terminoloogia kasutamise tõttu üheselt

mõistetav sama lõike esimese lause, VHS § 1 lõikes 1 nimetatud seaduse eesmärgi ja VHS §-s 5

sätestatud teatamiskohustuse kontekstis.

21. Põhiseaduse §-st 10 tuleneb õiguskindluse põhimõte. Kõige üldisemalt peab see printsiip looma

kindluse kehtiva õigusliku olukorra suhtes. Õiguskindlus tähendab nii selgust kehtivate õigusnormide

sisu osas (õigusselguse põhimõte) kui ka kindlust kehtestatud normide püsimajäämise suhtes

(õiguspärase ootuse põhimõte). Õigusselguse põhimõtte kohaselt peab isikul olema võimalik piisava

selgusega ette näha, missuguse õigusliku tagajärje üks või teine tegevus kaasa toob. Õigusselguse

põhimõte kujutab endast ühtlasi ka PS § 13 lõikes 2 sätestatud riigi omavoli keelu konkretiseeringut.

22. Nõutav normi määratletuse ehk õigusselguse aste ei ole kõikide normide puhul sama. Selgemad ja

täpsemad peavad olema normid, mis võimaldavad isiku õigusi piirata ja isikule peale panna

kohustusi.

Normi määratletust ei tule hinnata konkreetse vaidluse poolte seisukohalt vaadatuna. Mõõdupuuks on

keskmiste võimetega isik. Tulenevalt sellest, et tegu on isiku õigusi piirava normiga, peab

õigusselguse aste olema kõrge ja õigusselgeks ei saa pidada normi, millest keskmiste võimetega

isikud aru ei saa.

23. Kolleegium nõustub õiguskantsleri seisukohaga, et saadud tulu all on vanemahüvitise seaduses

silmas peetud sotsiaalmaksuga maksustatavat tulu. See järeldus tuleneb nii seaduse süstemaatilisest

tõlgendamisest kui ka tõsiasjast, et vanemahüvitise arvutamise ja maksmise aluseks on võetud

maksukohustuslaste registri isikustatud sotsiaalmaksuandmed. Viimane asjaolu on kirjas

vanemahüvitise seaduse § 3 lõigetes 1, 2, 3 ja 4.

Seega pidid normi adressaatideks olevad keskmiste võimetega isikud kolleegiumi arvates VHS § 3

lõike 7 teise lause tähendusest aru saama ning VHS § 3 lõike 7 teist lauset ei saa pidada õigusselguse

põhimõttega vastuolus olevaks. Kuivõrd VHS § 3 lõike 7 teise lause näol on tegemist formaalselt

põhiseaduspärase normiga, analüüsib kolleegium järgnevalt selle sätte materiaalset

põhiseaduspärasust.

III

24. Tallinna Halduskohus on tõstatanud nii Kaia Millendi võrdsuspõhiõiguse kui ka

ärakuulamisõiguse rikkumise küsimuse. Kolleegium käsitleb neid halduskohtu väiteid esitamise

järjekorras.

25. Vanemahüvitis kujutab endast hüve, mida riik isikutele jagab. Põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegium on seisukohal, et riik tervikuna, sealhulgas seadusandja peab vanemahüvitise saamise

õiguse andmisel ja piiramisel järgima võrdse kohtlemise põhimõtet.

26. Riigikohtu varasemast praktikast tuleneb, et põhiseaduse § 12 lõike 1 esimene lause hõlmab ka

õigusloome võrdsuse põhimõtet (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 3. aprilli

2002. a otsus asjas nr 3-4-1-2-02 - RT III 2002, 11, 108, p 17). Õigusloome võrdsus nõuab seda, et

seadused ka sisuliselt kohtleks kõiki sarnases olukorras olevaid isikuid ühtemoodi. Selles põhimõttes

väljendub sisulise võrdsuse idee: võrdseid tuleb kohelda võrdselt ja ebavõrdseid ebavõrdselt. Kuid

mitte igasugune võrdsete ebavõrdne kohtlemine pole võrdsusõiguse rikkumine. Keeldu kohelda

võrdseid ebavõrdselt on rikutud, kui kaht isikut, isikute gruppi või olukorda koheldakse meelevaldselt

ebavõrdselt. Meelevaldseks saab ebavõrdset kohtlemist lugeda siis, kui selleks ei leidu mõistlikku

põhjust. Kolleegium möönab, et kuigi meelevaldsuse kontroll laieneb seadusandja tegevusele, tuleb

viimasele jätta avar otsustusulatus. Kui on olemas mõistlik ja asjakohane põhjus, on ebavõrdne

kohtlemine seadusloomes põhjendatud.

Kolleegium analüüsib, kas VHS § 3 lõige 7 vastab õigusloome võrdsuse põhimõttele.

27. Kaia Millendilt nõutakse tagasi 7613 krooni 2004. a novembri vanemahüvitisest, sest tema

tööandja maksis talle sellel kuul välja 2001. - 2003. aastal saamata jäänud töötasu summas, mis ületas

viiekordset vanemahüvitise määra. Hiljem makstud töötasu aga loetakse sotsiaalmaksuga

maksustatavaks tuluks, mille võrra vähendatakse isikule väljamakstava vanemahüvitise suurust. Kui

tööandja oleks K. Millendile töötasu maksnud õigeaegselt, oleks Pensioniamet võtnud selle tulu

arvesse K. Millendile kogu seaduses ettenähtud perioodi vältel makstava vanemahüvitise suuruse

arvutamisel ja K. Millend oleks saanud vanemahüvitist suuremas summas.

Tulenevalt sellest, et K. Millendi tööandja maksis talle töötasu välja rohkem kui aastase hilinemisega

ja vanemahüvitise maksmise perioodil, nõuab Pensioniamet VHS § 3 lõikest 7 lähtudes K. Millendilt

2004. a novembri vanemahüvitist 7613 krooni ulatuses tagasi.

28. Kolleegium on seisukohal, et Kaia Millendit, kellele tööandja süül maksti vanemahüvitise suuruse

arvutamise aluseks oleval perioodil väljamaksmisele kuuluvat sotsiaalmaksuga maksustatavat tulu

ettenähtust hiljem ja seda võeti arvesse üksnes talle makstava vanemahüvitise vähendamisel, mitte

aga vanemahüvitise määramisel, on koheldud ebavõrdselt võrreldes teiste lapsevanematega, kelle

tööandjad maksid neile sotsiaalmaksuga maksustatava tulu välja õigeaegselt ehk siis ajal, mil see

võeti vanemahüvitise määramisel arvesse.

Järgnevalt uurib kolleegium, kas K. Millendi ebavõrdsele kohtlemisele leidub mõistlik ja asjakohane

põhjus.

29. Vanemahüvitise seaduse eelnõu seletuskirjast kirjeldatud gruppide erineva kohtlemise põhjust ei

selgu. Riigikogu täiskogul 8. oktoobril 2003. a toimunud vanemahüvitise seaduse eelnõu esimese

lugemise stenogrammist selgub, et eelnõu ettevalmistajate eesmärgiks oli muuta vanemahüvitis

vanemahüvitise maksjate jaoks võimalikult lihtsalt administreeritavaks. Seega võis seadusandja

eesmärgiks kirjeldatud isikute gruppide erineval kohtlemisel olla tagada võimalikult ökonoomne ja

kontrollitav vanemahüvitise määramise, maksmise ja tagasinõudmise menetlus. Seda seisukohta

toetab Riigikogu sotsiaalkomisjoni selgitus, mille kohaselt vanemahüvitist arvutatakse

maksukohustuslaste registri ja pensionikindlustusregistri andmetest lähtudes, need aga ei kajasta

perioodi, mille eest maksustatavat tulu maksti. Riigikogu sotsiaalkomisjon möönab Riigikohtule

saadetud kirjas, et pensioniametil oleks võimalik neid andmeid saada tööandja tõenditest, kuid

komisjon peab tööandjate esitatud andmete kontrollimist raskeks.

30. Riigikohus on varem asunud seisukohale, et ebavõrdset kohtlemist ei saa õigustada pelgalt

administratiivsete raskustega (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 21. jaanuari

2004. a otsus asjas nr 3-4-1-7-03 - RT III 2004, 5, 45, p 39). Kolleegiumi arvates ei saa ka

vaatlusalusel juhul pidada vanemahüvitise lihtsat administreeritavust mõistlikuks põhjuseks, mis

õigustaks K. Millendi erinevat kohtlemist võrreldes nende lapsevanematega, kelle tööandjad maksid

neile sotsiaalmaksuga maksustatavat tulu õigeaegselt. Arvestades seda, et Kaia Millendi ebavõrdne

kohtlemine võrreldes õigeaegselt töötasu kätte saanud lapsevanematega viib ebaõiglase

lõpptulemuseni, ei kaalu riigi poolt õigustuseks toodud administreerimise keerukus

võrdsuspõhiõiguse riivet üles.

31. Muid põhjuseid, mis võiksid õigustada K. Millendi ebavõrdset kohtlemist võrreldes nende

lapsevanematega, kelle tööandjad maksid neile sotsiaalmaksuga maksustatavat tulu õigeaegselt,

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium ei näe.

32. Seega rikub vanemahüvitise seaduse § 3 lõike 7 teine lause PS § 12 lõike 1 esimesest lausest

tulenevat õigusloome võrdsuse põhimõtet osas, milles see näeb ette, et isikule määratud

vanemahüvitist vähendatakse talle tööandja süü tõttu vanemahüvitise maksmise kuul välja makstud ja

varem saamatajäänud töötasu võrra.

33. Tallinna Halduskohus juhtis Riigikohtu tähelepanu sellele, et vanemahüvitise seadus ei taga Kaia

Millendile ärakuulamisõigust.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium leiab, et põhiseaduse §-st 14 tulenev ärakuulamisõigus on

vanemahüvitise saajatele, sh Kaia Millendile tagatud vanemahüvitise seaduse §-s 9 sätestatud

vaidemenetluse raames.

Asja materjalidest nähtuvalt viibis Kaia Millend Tallinna Pensioniameti keskpensionikomisjoni

istungil ja tal oli võimalus tema vaiet läbivaatavale keskpensionikomisjonile oma seisukohti

selgitada.

IV

34. Eelnevast tulenevalt tunnistab põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium põhiseadusevastaseks ja

kehtetuks vanemahüvitise seaduse § 3 lõike 7 teise lause osas, milles see näeb ette, et isikule

määratud vanemahüvitist vähendatakse talle tööandja süü tõttu vanemahüvitise maksmise kuul välja

makstud varem saamatajäänud töötasu võrra.

Märt Rask, Tõnu Anton, Lea Kivi, Ants Kull, Eerik Kergandberg