3-3-1-57-05 · Riigikohus

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-57-05

Otsuse kuupäev

17. november 2005

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Harri

Salmann

Kohtuasi

Tiiu Krünbergi kaebus Kodakondsus- ja Migratsiooniameti

toimingute õigusvastasuse tuvastamise, saamata jäänud töötasu,

puhkusetasu ja viiviste ning moraalse ja materiaalse kahju

hüvitamise nõudes

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 30. juuni 2005. a otsus haldusasjas

nr 2-3/226/05

Menetluse alus Riigikohtus

Kodakondsus- ja Migratsiooniameti kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

20. oktoober 2005

Kohtuistungil osalenud isikud

Kodakondsus- ja Migratsiooniameti esindaja Veiko Kopamees

Tiiu Krünberg

RESOLUTSIOON

Rahuldada Kodakondsus- ja Migratsiooniameti kassatsioonkaebus.

Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 30. juuni 2005. a otsus haldusasjas nr 2-3/226/05 ja jätta

jõusse Tallinna Halduskohtu 12. mai 2004. a otsus haldusasjas nr 3-1169 2004.

Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Kodakondsus- ja Migratsiooniameti (KMA) peadirektori 30. juuni 2000. a käskkirja nr 871-p

punkti 1 alusel vabastati personaliosakonna juhataja Tiiu Krünberg talle pandud osakonnajuhataja

kohusetäitja ülesannetest. Sama käskkirjaga määrati tema palk vastavalt 29. palgaastmele (p 2) ja

lisatasu teenistusaastate eest (p 3) ning sätestati 1200 krooni suuruse lisatasu maksmine

1. septembrist 2000 kuni 31. detsembrini 2000 täiendavate tööülesannete täitmise eest.

KMA peadirektori 12. märtsi 2001. a käskkirja nr 318-p punkti 1 kohaselt jagati personaliosakonna

vanemspetsialisti teenistuskohustused alates 12. märtsist 2001 kuni selle vanemspetsialisti ametikoha

täitmiseni kolme personaliosakonna ametniku (sh Tiiu Krünberg) vahel. Käskkirja punktiga 2

sätestati, et alates 12. märtsist 2001 kuni vanemspetsialisti ametikoha täitmiseni makstakse neile

ametnikele lisaks nende palgale lisatasu täiendavate ülesannete täitmise eest vastavalt

personaliosakonna juhataja kohusetäitja poolt esitatud igakuisele taotlusele.

Personaliosakonna juhataja kohusetäitja palus 7. märtsi 2001. a taotluses (halduskohtu tl 7)

vormistada lisatasu asendamise eest iga kalendrikuu lõpus eraldi taotluse alusel sõltuvalt ametnike

panusest.

KMA peadirektori 12. märtsi 2001. a käskkiri nr 318-p tunnistati kehtetuks KMA peadirektori

18. novembri 2003. a käskkirjaga nr 509-p.

2. 10. märtsil 2004 esitas T. Krünberg kaebuse halduskohtule, milles taotles:

1) 2000. aastal määratud lisatasu maksmise lõpetamise õigusvastaseks tunnistamist ja saamatajäänud

lisatasu väljamõistmist;

2) KMA toimingu (teise ametniku osakonnajuhataja asendajaks määramine kaebaja ametijuhendis

asendamist puudutavat sätet arvestamata) õigusvastaseks tunnistamist, selle ajavahemiku eest

palgavahe väljamõistmist ja nimetatud tegevusega tekitatud moraalse kahju hüvitamist;

3) 12. märtsi 2001. a käskkirja nr 318-p alusel perioodil 1. jaanuar 2002 kuni 29. veebruar 2004

lisatasu maksmata jätmise õigusvastaseks tunnistamist ning lisatasu ja lisatasu maksmisega

viivitamise tõttu viivise väljamõistmist;

4) lisatasu maksmata jätmise tõttu ebaõigesti arvestatud puhkusetasu ümberarvutamist ja puhkusetasu

vahe väljamõistmist.

3. Tallinna Halduskohus jättis 12. mai 2004. a otsusega haldusasjas nr 3-1169 2004 kaebuse täies

ulatuses rahuldamata. Kohus leidis:

1) lisatasu maksmine 30. juuni 2000. a käskkirja nr 871-p alusel oli ajaliselt piiritletud (kuni

31. detsembrini 2000) ning kaebajal ei olnud võimalik 2003. ja 2004. a lisatasu nõuet esitades sellele

aktile tugineda;

2) KMA peadirektori 12. märtsi 2001. a käskkirja nr 318-p punkti 2 kohaselt tuli kuni

vanemspetsialisti ametikoha täitmiseni maksta lisatasu täiendavate ülesannete täitmise eest vastavalt

personaliosakonna juhataja igakuistele taotlustele. Personaliosakonna juhataja ei ole perioodil

1. jaanuar 2002 kuni 29. veebruar 2004 selliseid taotlusi esitanud. Alust nõude rahuldamiseks ei anna

ka asjaolu, et KMA peadirektori 12. märtsi 2001. a käskkiri tunnistati kehtetuks alles 18. novembril

2003. Kaebaja ei ole tõendanud, et täitis 2003. ja 2004. aastal täiendavaid ülesandeid;

3) ametijuhendis asendamise kohta sätestatu ei piira asutuse juhi pädevust jagada ATS § 64 lg 1 p-

de 2 ja 3 alusel teenistusülesandeid sobivatele ametnikele;

4) kuna tuvastamist ei leidnud lisatasu maksmata jätmise õigusvastasus, ei ole põhjendatud ka viivise

maksmise ning puhkusetasu ümberarvutamiseks kohustamise ja väljamaksmise nõue.

4. Apellatsioonkaebuses palus T. Krünberg tühistada halduskohtu otsus osas, mis käsitles nn

püsilisatasu (2000. a käskkirjas sätestatud lisatasu 1200 krooni), lisatasu puuduva ametniku

asendamise eest ja puhkusetasu.

5. Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium tühistas 30. juuni 2005. a otsusega halduskohtu

otsuse osaliselt ja rahuldas kaebuse osas, mis puudutas lisatasu väljamõistmist vanemspetsialisti

asendamise eest ajavahemikus 1. jaanuar 2003 kuni 29. veebruar 2004 ning rahuldas seda perioodi

puudutavas osas ka nõude viiviste ja vähem saadud puhkusetasu väljamõistmiseks. Ringkonnakohus

mõistis KMA-lt T. Krünbergi kasuks välja 9089 krooni ja 30 senti saamata jäänud lisatasu ning tegi

KMA-le ettekirjutuse PalS §-s 35 ette nähtud viivise arvutamiseks ja väljamaksmiseks perioodi

10. november 2003 kuni 29. veebruar 2004 eest ning täiendava puhkusetasu (2003. a eest) ja

teenistussuhte lõppemisega seonduvalt täiendava puhkusehüvitise arvutamiseks ja väljamaksmiseks.

Ringkonnakohus leidis:

1) asutuse juhil on piisavalt suur diskretsiooniruum otsustamaks, kas jagada puuduva ametniku

ülesandeid teistele ametnikele sõltuvalt sellest, kas ametniku puudumine takistab asutuse normaalset

tööd. Kui ametnikule on antud teise ametniku ülesandeid, tuleb palka maksta vastavas proportsioonis

täidetavate ülesannete hulgale. Üksnes täitmata ametikoha olemasolu ei anna veel alust teisel

samalaadseid ülesandeid täitval ametnikul nõuda lisatasu, vaid oluline on täiendavate ülesannete

andmise tõendatus;

2) vaidlust ei ole selle üle, et 12. märtsi 2001. a käskkirjaga jagati puuduva vanemspetsialisti

ülesanded kolme ametniku vahel ja kuni 2001. a lõpuni maksti igakuiselt lisatasu personaliosakonna

juhataja taotlusel. Igakordselt vormistati lisatasu maksmise kohta ka käskkiri;

3) KMA seletuste kohaselt ei antud alates veebruarist 2002 kaebajale enam lisaülesandeid, kuid ta on

2002. a saanud lisatasu viitega ATS § 64 lg 1 p-le 1 ja lg-le 4 (s.t puuduva ametniku asendamise eest);

4) kaebaja on väitnud, et temalt nõuti jätkuvalt täiendavate ülesannete täitmist ja vastustaja on

nõustunud, et kaebaja täitis tema poolt kirjeldatud ülesandeid. Ringkonnakohtu hinnangul olid

kaebaja poolt täidetavad ülesanded osaliselt seotud tema enda teenistusülesannetega, välja arvatud

tähtpäevade tähistamise organiseerimine, kuid ka nende ülesannete puhul ei ole tegemist kattuvate

ülesannetega;

5) arvestades ülesannete määramist algselt käskkirjaga ja nende jätkuvat täitmist aastate jooksul, pole

tegemist vahetu ülemuse ühekordsete korraldustega, vaid puuduva ametniku ülesannete osalise

täitmisega;

6) lisatasu nõude rahuldamata jätmiseks ei anna alust ka vastustaja seisukoht, et 2003. aastal täidetud

ühekordsete täiendavate ülesannete täitmist on arvestatud kaebaja premeerimisel 8000 krooniga 10

kuu töötulemuste eest;

7) vastustaja ei ole küll põhimõtteliselt nõustunud lisatasu väljamõistmisega, kuid pole esitanud

vastuväiteid kaebuse esitaja poolt näidatud igakuise saamata jäänud lisatasu suuruse osas, mistõttu

ringkonnakohus lähtub lisatasu välja mõistmisel kaebaja poolt esitatud summadest.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

6. Kodakondsus- ja Migratsiooniamet vaidlustab kassatsioonkaebuses ringkonnakohtu otsuse

lisatasu väljamõistmise ja sellest tuleneva viivise ning puhkusetasu ja -hüvitise väljamõistmise osas.

Kassaator, paludes tühistada ringkonnakohtu otsus vaidlustatud osas ning jätta jõusse halduskohtu

otsus, leiab järgmist:

1) alates 1. jaanuarist 2003 puudus KMA personaliosakonnas vanemspetsialisti ametikoht, mille

ülesandeid kaebaja oleks pidanud täitma ja mille eest oleks saanud nõuda lisatasu;

2) ringkonnakohtu otsusest ei selgu, millistele tõenditele tuginedes ringkonnakohus leidis, et jätkuvalt

oli tegemist puuduva ametniku asendamisega;

3) kuna personalitöö maht KMA-s vähenes ajavahemikus 2002?2004 oluliselt, ei olnud tegemist

võrreldavate perioodidega;

4) ametnik jätkas oma põhiülesannete täitmist. Ametijuhendis ei ole võimalik kõiki ülesandeid

detailselt sätestada;

5) ametnik ei pöördunud rohkem kui aasta jooksul juhtkonna poole lisatasu nõudega, järelikult

aktsepteeris ta tööülesannete vastavust makstavale palgale;

6) kaebuse esitajale ja teistele KMA ametnikele oli lisatasu makstud osakonnajuhataja ettepaneku

alusel ja lisatasu suurus konkreetsel kuul sõltus tööpanusest. Seega saanuks ringkonnakohus vaid

kohustada KMA-d maksmisele kuuluvate summade suurust välja arvutama ja välja maksma, mitte

aga ise kindlaksmääratud summat välja mõistma;

7) kuna lisatasu nõue on alusetu, on põhjendamatult välja mõistetud ka viivised ja saamata jäänud

puhkusetasu.

7. Kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele palub T. Krünberg jätta kassatsioonkaebus

rahuldamata ja ringkonnakohtu otsus muutmata. Vastuses märgitakse, et ajavahemikus 1. veebruar

2001 kuni 29. veebruar 2004 oli KMA personaliosakonnas täitmata vanemspetsialisti ametikoht,

mille ametijuhendis olid sätestatud ametikohustused, mida tuli koheselt täita. KMA peadirektori

12. märtsi 2001. a käskkiri nr 318-p anti ATS § 64 lg 1 p 1 ja lg 4 alusel puuduva ametniku

teenistuskohustuste täitmiseks ja selle töö tasustamiseks. See käskkiri kehtis kuni kehtetuks

tunnistamiseni 18. novembri 2003. a käskkirjaga nr 519-p. Lisatasu maksmise lõpetamisel rikuti ATS

§ 37 lg-t 1 ja ametnikega sõlmitud kokkulepet maksta tehtava töö eest lisatasu kuni vakantse

ametikoha täitmiseni.

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT

8. Kodakondsus- ja Migratsiooniamet vaidlustab ringkonnakohtu otsuse osas, millega T. Krünbergi

kaebus rahuldati, s.t 2003. ja 2004. a eest lisatasu ning viivise, puhkusetasu ja -hüvitise

väljamõistmise osas. Kuna ringkonnakohus ei rahuldanud T. Krünbergi kaebust 30. juuni 2000. a

käskkirja nr 871-p alusel lisatasu väljamõistmise nõudes ja T. Krünberg pole ringkonnakohtu otsust

vaidlustanud, ei ole viimatinimetatud nõue enam käesoleva kohtumenetluse esemeks.

Vaidlus kassatsiooniastmes puudutab lisatasu maksmiseks kohustamise põhjendatust 12. märtsi

2001. a käskkirja nr 318-p alusel perioodil 1. jaanuar 2003 kuni 29. veebruar 2004 ning lisatasu

väljamõistmisega seonduvalt ka viivise, täiendava puhkusetasu ja saamata jäänud puhkuse eest

täiendava hüvitise maksmiseks kohustamise põhjendatust.

9. KMA 12. märtsi 2001. a käskkirja nr 318-p punktiga 1 otsustati jaotada personaliosakonna

vanemspetsialisti teenistuskohustused alates 12. märtsist 2001 kuni selle ametikoha täitmiseni kolme

personaliosakonna ametniku (sh Tiiu Krünberg) vahel. Käskkirja punktiga 2 sätestati, et alates

12. märtsist 2001 kuni vanemspetsialisti ametikoha täitmiseni makstakse neile ametnikele lisaks

nende palgale lisatasu täiendavate ülesannete täitmise eest vastavalt personaliosakonna juhataja

kohusetäitja poolt esitatud igakuistele taotlustele.

10. ATS § 64 lg 1 sätestab, et puuduva ametniku ametisse nimetamise õigust omav isik võib ajutiselt

äraoleva ametniku asendamiseks või vaba ametikoha täitmiseks edasilükkamatutel juhtudel, kui

ametiasutuse normaalne töö oleks ametniku puudumise tõttu takistatud ja asendaja või kohusetäitja

teenistusse võtmine ei ole võimalik või otstarbekas, jagada puuduva ametniku ülesanded teiste

ametnike vahel, vabastamata neid oma ülesannete täitmisest (p 1) või panna puuduva ametniku

ülesanded teisele ametnikule, vabastades viimase tema ülesannete täitmisest (p 2) või panna puuduva

ametniku ülesanded osaliselt teisele ametnikule, vabastamata teda oma ülesannete täitmisest (p 3).

Käesoleva vaidluse põhjustanud käskkirjaga otsustati puuduoleva ametniku ülesanded ATS § 64 lg 1

p 1 alusel jagada teiste ametnike vahel, vabastamata neid oma ülesannete täitmisest. ATS § 64 lg 4

sätestab, et sellisel juhul makstakse ametnikele lisaks nende enda palgale lisatasu kuni puuduva

ametniku ametipalga ulatuses proportsionaalselt neile pandud ülesannete hulgale. Seega ei ole

seadusandja ette näinud, et puuduva ametniku ülesanded jaotatakse igal juhul teiste ametnike vahel,

vaid ametisse nimetamise õigust omav isik või vahetu juht peab analüüsima, kas nende ülesannete

mittetäitmine takistab ametiasutuse normaalset tööd ning kas ja kuidas otsustada ülesannete andmine

teistele ametnikele.

11. Asjas ei ole vaidlust selle üle, et KMA 12. märtsi 2001. a käskkirja nr 318-p tunnistas KMA

kehtetuks alles 18. novembril 2003.

Asjaolu, et lisatasu maksmine lõpetati juba 12. märtsi 2001. a käskkirja nr 318-p kehtivuse ajal, ei

anna veel iseenesest alust nõuda selle käskkirja alusel lisatasu maksmist. Täiendavate ülesannete

täitmine eeldab, et täiendavad teenistusülesanded on ametnikule pandud ja et neid ülesandeid ka

tegelikult tema poolt täidetakse.

Põhimõtteliselt on õige ringkonnakohtu seisukoht, et täiendavate ülesannete eest lisatasu nõude

rahuldamise otsustamiseks on oluline nende ülesannete täitmise tõendamine. Seejuures tuleb aga

arvestada, et kui ametniku puudumise alguses on tema ülesannete jaotamine teiste ametnike vahel

põhjendatud, võib see vajadus aja möödudes väheneda või kaduda.

12. Täiendavate teenistusülesannete jagamine ametnikele ja nende tööpanuse hindamine kuulub

ametisse nimetamise õigust omava isiku või vahetu juhi ülesannete hulka. Korrektne juhtimine ja

töökorraldus eeldab, et ametnikku on täpselt teavitatud tema teenistusülesannetest ja nende

muutmisest. Korrektne on selliste muudatuste kajastamine ka ametnike ametijuhendites, kuid

ainuüksi ametijuhendites sätestatu ja teenistuja enda poolt kirjeldatu põhjal tegelikult täidetavate

ülesannete võrdlemine ei saa viia järelduseni, et ametijuhendis sätestamata tegevus oleks igal juhul

käsitletav täiendava teenistusülesandena.

Riigikohtu halduskolleegium leidis 10. aprilli 2001. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-13-01 (RT III

2001, 12, 124), et reeglina pole võimalik konkreetse ametikoha jaoks koostatud ametijuhendis anda

ammendavat loetelu kõigist teenistusülesannetest ametikohal ja nende täitmiseks vajalikest üksikutest

toimingutest. Nagu kolleegium märkis 8. mai 2001. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-27-01 (RT III

2001, 16, 168), ei õigusta näiteks ametijuhendi puudumine või selle regulatsiooni ebapiisavus

ametniku poolt teenistuskohustuste täitmatajätmist või mittenõuetekohast täitmist. Ametnik peab

täitma ka neid ülesandeid, mis tulenevad muudest õigusaktidest, samuti teenistuskoha olemusest ja

teenistussuhte laadist, või ametiasutuse juhi või vahetu ülemuse korraldustest.

13. Vabariigi Valitsuse 10. jaanuari 2001. a määruse nr 8 "Riigiteenistujate töötasustamine

2001. aastal" § 3 lg 4 nägi ette, et täiendavateks teenistusülesanneteks loetakse asutuse juhi või

vahetu ülemuse poolt teenistujale antud, kuid ametijuhendis fikseerimata töökohustusi ja ülesandeid.

Ka kehtiv Vabariigi Valitsuse 24. detsembri 2004. a määruse nr 371 "Riigiteenistujate töötasustamine

2005. aastal" § 3 lg 5 on samasuguse sõnastusega.

Vabariigi Valitsuse 10. jaanuari 2001. a määrust nr 8 "Riigiteenistujate töötasustamine 2001. aastal"

kohaldades on kolleegium haldusasjas nr 3-3-1-60-02 (RT III 2002, 28, 311) tehtud otsuses leidnud,

et määruse §-dest 2 ja 3 tulenevalt on lisatasu oma olemuselt personaalne ning seotud konkreetse

ametniku töö tulemuslikkusega või täiendavate tööülesannetega. Täiendavate tööülesannete eest

makstava lisatasu puhul rõhutas kolleegium, et lisatasu maksmisel on oluline silmas pidada

teenistusülesannete täitmist ja asutusesisest tööjaotust.

Seega on lisatasu määramisel oluline täiendavate ülesannete andmine ametnikule, nende tegelik

täitmine ja hinnang tema teenistusalasele täiendavale panusele.

14. Vaidlust ei ole selle üle, et 2001. a maksti T. Krünbergile lisatasu 12. märtsi 2001. a käskkirja

nr 318-p alusel vastavalt osakonnajuhataja kohusetäitja igakuistele taotlustele. Asjas on tuvastatud, et

juba 12. märtsi 2001. a käskkirja nr 318-p kehtivuse ajal 2002. aastal maksti lisatasu mitte enam

nimetatud käskkirjas märgitud kolmele isikule, vaid vahel neljale ja vahel kolmele ametnikule

(halduskohtu tl-d 89?94 ja 97?98). 2002. aastal ei toimunud lisatasu maksmine igakuiste taotluste

alusel, vaid kord kvartalis. Kuigi käskkirjade andmisel tugineti ATS § 64 lg 1 p-le 1 ja lg-le 4, mis

sätestavad lisatasu maksmise puuduva ametniku asendamisel, märgiti käskkirjades, et tegemist on

ühekordse lisatasuga. Nii lisatasu saanud isikute arvu kui ka makstud summade varieerumine näitas

osakonnajuhataja igakordset hinnangut ametnike panusele. Lisatasu maksmisel ei lähtutud enam

2001. a käskkirjast ja personaliosakonna juhataja kohusetäitja 7. märtsi 2001. a taotlusest.

15. Eeltoodud põhjendustel leiab kolleegium, et KMA 12. märtsi 2001. a käskkirja nr 318-p alusel

T. Krünbergile lisatasu väljamõistmine 2003. ja 2004. a eest ei ole põhjendatud ning seetõttu ei ole

alust ka viivise, täiendava puhkusetasu ja saamata jäänud puhkuse eest täiendava hüvitise

väljamõistmiseks.

Eeltoodu tõttu tuleb ringkonnakohtu otsus tühistada ja jätta jõusse halduskohtu otsus.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Harri Salmann