3-4-1-9-05 · Riigikohus

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-9-05

Otsuse kuupäev

21. juuni 2005

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask, liikmed Lea Kivi, Ants Kull, Villu Kõve ja Jüri Põld

Kohtuasi

Eesti Vabariigi hagi Rein Uustalu vastu enammakstud ennetähtaegse

vanaduspensioni 19 024 krooni nõudes

Menetluse alus

Tartu Maakohtu 27. aprilli 2005. a otsus tsiviilasjas

nr 2-2095-04

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

Resolutsioon

Tunnistada, et riikliku pensionikindlustuse seaduse § 43 lõige 1 oli enne

7. jaanuari 2005. a kehtinud redaktsioonis vastuolus põhiseaduse §-ga

12 osas, milles see säte ei võimaldanud töötamise korral maksta

ennetähtaegset vanaduspensioni nendele isikutele, kes olid jõudnud

vanaduspensioniikka.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Eesti Vabariik esitas Rein Uustalu vastu hagi, milles nõudis riikliku pensionikindlustuse seaduse

(RPKS) §-de 43 ja 47 alusel töötamise ajal ennetähtaegse vanaduspensionina makstud 19 024 krooni

väljamõistmist.

2. Tartu Maakohus jättis 27. aprilli 2005. a otsusega Eesti Vabariigi hagi R. Uustalu vastu

rahuldamata ja tunnistas 1. jaanuarist 2002. a kuni 6. jaanuarini 2005. a kehtinud RPKS § 43 lõike 1

redaktsiooni põhiseadusevastaseks osas, milles see nägi ette ennetähtaegse vanaduspensioni

maksmise lõpetamise töötamise korral pärast RPKS §-s 7 sätestatud vanaduspensioniealiseks saamist.

KOHTU JA MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

3. Maakohus leidis, et RPKS § 43 lõige 1 oli diskrimineeriv ennetähtaegset vanaduspensioni saava

isiku suhtes, kuna ei võimaldanud sellisel isikul tööle asuda ja saada samaaegselt pensioni ka siis, kui

ta on jõudnud RPKS §-s 7 sätestatud vanaduspensioniikka. Samal ajal ei teinud see säte

vanaduspensioni saavate isikute töötamisele ja samaaegsele pensioni saamisele takistusi. Seetõttu on

vanaduspensioniikka jõudnud isikud ebavõrdses olukorras sõltuvalt sellest, kas neile on määratud

ennetähtaegne vanaduspension RPKS § 9 alusel või vanaduspension RPKS § 7 alusel. Kohus leidis,

et see regulatsioon oli vastuolus põhiseaduse §-ga 12.

4. R. Uustalu on seisukohal, et RPKS § 43 lõige 1 on ennetähtaegset vanaduspensioni saava isiku

suhtes diskrimineeriv, kuna ei võimalda tal asuda tööle ka siis, kui ta on jõudnud RPKS §-s 7

sätestatud vanaduspensioniikka. Samas ei tee seadus vanaduspensioni saavatele isikutele töötamisel

takistusi. Riikliku pensionikindlustuse seaduse § 43 lõige 1 ei ole kooskõlas põhiseaduse §-ga 12.

7. jaanuaril 2005 jõustunud seadusemuudatusega on ka riik tunnistanud, et varasem regulatsioon oli

ebaproportsionaalne ja vastuolus võrdse kohtlemise põhimõttega.

5. Eesti Vabariik Sotsiaalministeeriumi kaudu leiab, et välja tuleb mõista kogu enammakstud

pensionisumma kuni seadusemuudatuse jõustumiseni.

6. Riigikogu sotsiaalkomisjon viitab Riigikogu põhiseaduskomisjoni arvamusele, mille järgi

ülalnimetatud vanaduspensionäride gruppide erinevaks kohtlemiseks pole mõistlikku põhjust. Sellest

tulenevalt leiab Riigikogu, et RPKS § 43 lõige 1 oli vastuolus põhiseaduse §-ga 12 osas, milles see ei

võimaldanud ennetähtaegse vanaduspensioni saajal vanaduspensionieas tööl käia.

7. Õiguskantsleri arvates oli 1. jaanuarist 2002. a kuni 6. jaanuarini 2005. a kehtinud RPKS § 43 lõike

1 redaktsioon, mis sätestas ennetähtaegse vanaduspensioni saaja suhtes töötamise ja ettevõtlusega

tegelemise keelu, vastuolus põhiseaduse § 29 lõikega 1 ja § 31 esimese lausega koosmõjus

põhiseaduse §-ga 11. Sellel keelul on legitiimne eesmärk - vältida RPKS § 7 lõikes 1 sätestatud

vanaduspensioniea sisulist ettepoole nihkumist. Pensioni maksmise perioodi pikendamine kolme

aasta võrra tooks riigile täiendavaid kulutusi. Seadusandja valitud abinõu on selle eesmärgi

saavutamiseks sobiv ja ka vajalik, sest teist nii efektiivset vahendit kui töötamise korral pensioni

maksmata jätmine on raske ette kujutada. Riive õigusesse tööle ja ettevõtlusvabadusse pole aga

mõõdukas. Sundkindlustusmakseid teinud isiku õigust võrdselt töökohta valida ja valitud töökohal

töötada riivab intensiivselt see, kui tal ei ole võimalik sarnaselt töötavate vanaduspensionäridega

töötamise ajal vanaduspensioni saada. Riigi sotsiaal-majanduslikud huvid ei kaalu nii intensiivset

isiku töökoha valimise vabaduse ja valitud töökohal töötamise vabaduse riivet üles.

8. Justiitsminister on seisukohal, et RPKS § 43 lõige 1 on proportsionaalne ja kooskõlas võrdse

kohtlemise põhimõttega. Kuna ennetähtaegne vanaduspensionile siirdumine tähendab riigi jaoks

täiendavat koormust pensionisüsteemile, siis võib seda abinõud pidada proportsionaalseks nii üldisest

soodsama pensioni olemuse kui ka piirangu eesmärgiga. Problemaatiline on võrrelda isikute gruppe,

kellest üks on täitnud kõik vanaduspensioni saamiseks vajalikud tingimused ja teine pole kõiki

tingimusi täitnud. Ka on erinevas olukorras pensioniikka jõudnud vanaduspensioni saavad isikud ja

pensioniikka jõudnud ennetähtaegset vanaduspensioni saavad isikud. Esimesed on töötanud

vanaduspensioniea saabumiseni. Teised on läinud enne vanaduspensioniea saabumist pensionile ja

saavad üldisest pensionikassast riiklikku pensioni. Kõne all olevate pensionide olemuslikku erisust

arvestades on põhjendatud ka erinevat pensioni saavate isikute erinev kohtlemine. 7. jaanuaril 2005

jõustunud seadusemuudatus on käsitatav nn positiivse erimeetmena, mis lubab töötamise korral

maksta pensioni ennetähtaegset vanaduspensioni saavatele isikutele, kes on jõudnud RPKS §-s 7

sätestatud pensioniikka.

VAIDLUSALUNE SÄTE

9. Tartu Maakohus tunnistas põhiseadusevastaseks ja jättis kohaldamata 1. jaanuarist 2002 kuni

6. jaanuarini 2005 (kaasa arvatud) kehtinud RPKS § 43 lõike 1 osas, mis nägi ette ennetähtaegse

vanaduspensioni maksmata jätmise töötamise korral pärast vanaduspensioniikka jõudmist.

Riikliku pensionikindlustuse seaduse (RT I 2001, 100, 648, ... 2004, 16, 120) § 43 lõige 1 sätestas

vaidlusaluses redaktsioonis järgmiselt:

"§ 43. Riikliku pensioni maksmine töötamise korral

(1) Ennetähtaegset vanaduspensioni, toitjakaotuspensioni (välja arvatud alla 18-aastasele lapsele või

alla 24-aastasele päevases või meditsiinilistel näidustustel muus õppevormis või täiskoormusega

õppijale) ja rahvapensioni (välja arvatud püsivalt töövõimetuks tunnistatud isikule ning alla

18-aastasele lapsele või alla 24-aastasele päevases õppevormis või meditsiinilistel näidustustel muus

õppevormis või täiskoormusega õppijale) töötamise korral ei maksta."

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

10. 1. jaanuaril 2002 jõustunud riikliku pensionikindlustuse seaduse § 7 näeb ette vanaduspensioni

üldalustel ja § 9 ennetähtaegse vanaduspensioni. Riikliku pensionikindlustuse seaduse § 9 lõige 1

sätestab õiguse minna ennetähtaegsele vanaduspensionile kolm aastat enne vanaduspensioniikka

jõudmist, kui isikul on sama seaduse § 7 lõike 1 punktis 2 sätestatud pensionistaaž. Ennetähtaegne

vanaduspension arvutatakse vanaduspensioni arvutamiseks sätestatud korras, vähendades pensioni

0,4 protsendi võrra iga kuu ja sellest lühema perioodi eest, mis on jäänud isiku vanaduspensioniikka

jõudmiseni (RPKS § 9 lõige 2). Seega on ennetähtaegne vanaduspension väiksem üldalustel

määratavast vanaduspensionist.

Vaidlusalune RPKS § 43 lõige 1 välistas ennetähtaegse vanaduspensioni maksmise töötamise korral

ka siis, kui isik on jõudnud RPKS §-s 7 sätestatud vanaduspensioniikka. Riikliku pensionikindlustuse

seaduse §-s 7 sätestatud üldalustel määratud vanaduspensioni maksmist töötamise korral RPKS § 43

lõige 1 ei välistanud.

11. Käesolev põhiseaduslikkuse järelevalve asi sai alguse sellest, et Eesti Vabariik nõudis

hagimenetluse korras R. Uustalult, kellele oli määratud ennetähtaegne vanaduspension, tagasi ka

need pensionisummad, mida R. Uustalule maksti töötamise ajal pärast seda, kui ta oli jõudnud

vanaduspensioniikka.

Tartu Maakohtu, R. Uustalu, Riigikogu ja õiguskantsleri arvates oli RPKS § 43 lõige 1

põhiseadusevastane. Justiitsminister leiab, et nimetatud säte ei ole vastuolus põhiseadusega.

Maakohus, R. Uustalu ja Riigikogu näevad regulatsiooni vastuolu põhiseaduse §-ga 12 selles, et ei

ole mõistlikku põhjust, miks pensioni maksmisel kohelda ebavõrdselt vanaduspensioniikka jõudnud

töötasu saavaid isikuid sõltuvalt sellest, kas need isikud saavad vanaduspensioni RPKS § 7 alusel või

ennetähtaegset vanaduspensioni RPKS § 9 alusel.

Õiguskantsler on seisukohal, et vaatlusaluse regulatsiooni näol on tegemist töötamise ja ettevõtlusega

tegelemise keeluga ning see keeld on vastuolus põhiseaduse § 29 lõikega 1 ja § 31 esimese lausega

koosmõjus põhiseaduse §-ga 11.

12. Põhiseaduse § 29 lõige 1 sätestab tegevusala, elukutse ja töökoha valiku vabaduse ja § 31 õiguse

tegeleda ettevõtlusega.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium ei nõustu õiguskantsleriga, et RPKS § 43 lõige 1 sätestas

keelu töötada. Kolleegiumi arvates RPKS § 43 lõige 1 üksnes välistas töötamise korral ennetähtaegse

vanaduspensioni maksmise. Ka käesolev asi pole ajendatud sellest, et R. Uustalu ei saanud

pensionieas töötada, vaid sellest, et temalt nõuti tagasi pension, mida ta sai töötamise ajal pärast

üldisesse vanaduspensioniikka jõudmist.

Seda, et RPKS § 43 lõige 1 ei kehtestanud töötamise keeldu, näitab ka RPKS § 9 lõige 6, mille

rakendamine eeldas ja eeldab ennetähtaegset vanaduspensioni saava isiku töötamist. Riikliku

pensionikindlustuse seaduse § 9 lõige 6 sätestab: "Täiendava pensionistaaži omandamisel arvutatakse

ennetähtaegse vanaduspensioni suurus ümber käesoleva seaduse §-s 25 sätestatud korras."

Õiguskantsleri väidet, et RPKS § 43 lõige 1 on vastuolus põhiseaduse §-ga 31, kolleegium ei käsitle,

sest R. Uustalu kohtuasi pole seotud ettevõtlusega tegelemisega.

13. Järgnevalt uurib kolleegium vaidlusaluse regulatsiooni kooskõla põhiseaduse §-ga 12, mis

sätestab üldise võrdsuspõhiõiguse.

14. Maakohus tunnistas 1. jaanuaril 2002 jõustunud RPKS § 43 lõike 1 põhiseadusevastaseks osas,

milles see säte välistas töötamise korral ennetähtaegse vanaduspensioni maksmise ka

vanaduspensioniikka jõudnud isikutele, kellele oli määratud ennetähtaegne vanaduspension, ja lubas

maksta töötamise korral vanaduspensioni nendele vanaduspensioniikka jõudnud isikutele, kellele

vanaduspension oli määratud üldalustel.

15. Maakohus pole kahtluse alla seadnud RPKS § 43 lõike 1 põhiseaduspärasust osas, milles see

välistas töötamise korral pensioni maksmise nendele ennetähtaegset vanaduspensioni saavatele

isikutele, kes pole jõudnud RPKS §-s 7 sätestatud üldisesse vanaduspensioniikka. Kolleegium

märgib, et viimatinimetatud regulatsioon on tingitud ennetähtaegse vanaduspensioni olemusest, sest

seda pensioni saavatele isikutele enne üldisesse vanaduspensioniikka jõudmist (täis)pensioni

väljamaksmine tähendaks sisuliselt üldise pensioniea alandamist, mistõttu RPKS §-s 7 ettenähtud

vanaduspension üldalustel kaotaks suures osas mõtte. Poleks mõtet ära oodata üldisesse pensioniikka

jõudmist ja taotleda vanaduspensioni RPKS § 7 alusel olukorras, kus töötamise ajal enne üldisesse

pensioniikka jõudmist makstakse välja ennetähtaegne vanaduspension.

16. Just sellise võimaluse lõi varem kehtinud, s.o 26. juunil 1998 vastu võetud ja 1. aprillil 2000

jõustunud riikliku pensionikindlustuse seadus, mille § 8 sätestas ennetähtaegse vanaduspensioni ja

§ 40 lõige 4 ei takistanud selle väljamaksmist töötamise ajal. Seadust hakati parandama juba enne

selle jõustumist. 8. detsembril 1999 võeti vastu riikliku pensionikindlustuse seaduse,

sotsiaalmaksuseaduse ja riiklike elatusrahade seaduse muutmise seadus. Muutmise seadusega

täiendati RPKS § 40 lõikega 5, mis sätestas, et ennetähtaegset vanaduspensioni töötamise korral ei

maksta. Seaduseelnõu 196 seletuskirjas põhjendati muudatust järgmiselt: "Ennetähtaegse

vanaduspensioni maksmine ka töötamise korral moonutaks kõnealuse pensioniliigi mõtet.

Ennetähtaegne vanaduspension toob allapoole tegelikku keskmist pensionile siirdumise vanust, mille

tagajärjel pensionäride arv suureneb. Ennetähtaegse vanaduspensioni maksmise välistamine

töötamise korral vähendab koormust pensionikindlustuse eelarvele umbes 280 miljoni krooni võrra

aastas."

Riikliku pensionikindlustuse seaduse § 40 lõike 5 sisu võeti üle ka 1. jaanuaril 2002. a jõustunud

riikliku pensionikindlustuse seaduse § 43 lõikesse 1.

Nii kujuneski olukord, et üldisesse vanaduspensioniikka jõudnud töötavaid isikuid koheldi pensioni

maksmisel erinevalt sõltuvalt sellest, kas neile oli määratud ennetähtaegne vanaduspension või

vanaduspension üldistel alustel.

17. See regulatsioon tunnistati kehtetuks 15. detsembril 2004. a vastu võetud riikliku

pensionikindlustuse seaduse § 43 muutmise ja täiendamise seadusega alates 7. jaanuarist 2005. Nüüd

saavad kõik vanaduspensioniikka jõudnud vanaduspensionärid töötamise ajal pensioni ühesugustel

alustel - neile makstakse välja kogu määratud pension. 7. jaanuaril 2005 jõustunud RPKS § 43

lõike 11 järgi ei maksta ennetähtaegset vanaduspensioni töötamise korral kuni sama seaduse §-s 7

sätestatud vanaduspensioniikka jõudmiseni.

18. Riikliku pensionikindlustuse seaduse § 43 muutmise ja täiendamise seaduse eelnõusse ühendati

seaduseelnõud 352 ja 380. Need seaduseelnõud esitati eesmärgil lõpetada pensionäride ebavõrdne

kohtlemine ja maksta vanaduspensioniikka jõudnud ennetähtaegsetele vanaduspensionäridele

töötamise korral pensioni.

Seaduseelnõu 352 esimesel lugemisel väitis eelnõu algataja, et üldreeglina on ennetähtaegsele

vanaduspensionile läinud inimesed, kellel pole õnnestunud leida uut tööd, ja nad otsustavad, kaotades

mõningal määral pensioni suuruses, minna vanaduspensionile enne õiget aega. Praeguseks on

selgunud, et kui ennetähtaegsed vanaduspensionärid hiljem leiavad võimaluse tööl käia, siis on nad

oluliselt teistsuguses olukorras kui teised vanaduspensionärid, kes töötavad. Juhtivkomisjoni

kaasettekandes leiti, et senised ennetähtaegse vanaduspensioni maksmise reeglid annavad varem

pensionile siirdunutele isegi väikese eelise, sest kogu pensionipõlve vältel saadav summa on veidi

suurem kui üldise pensionieani oodanutel. Selline olukord kaoks pensioni vähendamise protsendi

tõstmisel 0,5%-le.

Riigikogu võttis riikliku pensionikindlustuse seaduse § 43 muutmise ja täiendamise seaduse vastu,

jättes muutmata § 9 lõike 2, mille järgi ennetähtaegse vanaduspensioni arvutamisel vähendatakse

pensioni 0,4 % iga kuu eest, mis on jäänud vanaduspensioniikka jõudmiseni.

19. Riikliku pensionikindlustuse seaduse § 43 muutmise ja täiendamise seaduse eelnõu Riigikogus

menetlemise materjalidest nähtub, et 7. jaanuaril 2005 jõustunud regulatsioon kehtestati sellepärast,

et Riigikogu ei näinud mõistlikke põhjuseid, et kohelda nimetatud pensionäride gruppe erinevalt, ja

soovis lõpetada ebavõrdse kohtlemise. Riigikohtule esitatud arvamuses kinnitab Riigikogu

sotsiaalkomisjon, et säärast mõistlikku põhjendust pole Riigikogu põhiseaduskomisjoni arvates

võimalik välja tuua. Sotsiaalkomisjon nõustub põhiseaduskomisjoni järeldusega.

20. Kolleegium kontrollib järgnevalt seda, kas vaidlusaluse regulatsiooni kehtetuks tunnistamisega

kõrvaldati ebavõrdne kohtlemine või kehtestati nn positiivne erimeede.

21. Asja materjalidest nähtuvalt on ennetähtaegne vanaduspension kehtestatud selleks, et püsiva

elatusvahendiga kindlustada pensionieelses eas isikuid, kes pole tööturul eelduslikult enam eriti

konkurentsivõimelised. Pensionieelses eas isik on töö mitteleidmisel pärast seadusega ettenähtud

töötu abiraha maksmise perioodi lõppu sageli valiku ees, kas olla ilma püsiva sissetulekuta või lasta

endale määrata ennetähtaegne vanaduspension. Kolleegiumi arvates on sellises olukorras valik

ennetähtaegse vanaduspensioni kasuks enamasti sunnitud.

Ennetähtaegne vanaduspension on iga kuu pealt, mis jääb puudu üldisest vanaduspensionieast, 0,4%

võrra väiksem kui vanaduspension üldalustel. Sõltuvalt pensionile mineku east võib ennetähtaegse

vanaduspensioni igakuine summa olla märgatavalt väiksem kui vanaduspensioni summa.

Ennetähtaegset vanaduspensioni saab küll täiendava pensionistaaži omandamisel RPKS § 9 lõike 6

alusel ümber arvutada, kuid ka pärast pensioni määramist omandatud tööstaaži alusel ümber

arvutatud ennetähtaegne vanaduspension jääb ennetähtaegseks vanaduspensioniks, mis muude

võrdsete asjaolude korral on väiksem kui vanaduspension. Nimelt sätestab RPKS § 9 lõige 7 selge

keelu arvutada ennetähtaegne vanaduspension ümber üldistel tingimustel vanaduspensioniks või

soodustingimustel vanaduspensioniks.

Seega on igakuine pensionisumma, mida makstakse ennetähtaegsele vanaduspensionärile, väiksem

kui see, mida makstakse üldalustel vanaduspensioni saavatele isikutele.

22. Kolleegium nendib, et kogu pensionipõlve vältel saadav ennetähtaegse vanaduspensioni summa

sõltub inimese elueast ja võib olla suurem kui vanaduspension, mis määratakse üldise

vanaduspensionieani ootamise korral.

Vanaduspensioniikka jõudnud pensionäride gruppide erineva kohtlemise põhjuste otsimisel tuleb aga

arvesse võtta ka seda, miks üldjuhul minnakse ennetähtaegsele vanaduspensionile, ja seda, et

ennetähtaegne vanaduspensionär saab igakuiselt alati vähem pensioni kui isik, kellele määrati

vanaduspension üldalustel.

Kolleegium võtab kaalumisel samuti arvesse, et pensioniikka jõudnud isiku konkurentsivõime

tööturul on ea tõttu vähenenud. Seetõttu võib eeldada, et vanaduspensioniikka jõudnud

ennetähtaegsetele vanaduspensionäridele töötamise korral välja makstav pension ei saa avaldada

ülemäära suurt survet riikliku pensionikindlustuse vahenditele. Sellele, et surve ei saa olla talumatu,

viitab ka see, et Riigikogu võttis riikliku pensionikindlustuse seaduse § 43 muutmise ja täiendamise

seaduse vastu, jättes muutmata RPKS § 9 lõike 2, mille järgi ennetähtaegse vanaduspensioni

arvutamisel vähendatakse pensioni 0,4 % võrra iga kuu ja sellest lühema perioodi eest, mis on jäänud

isiku vanaduspensioniikka jõudmiseni. Nimetatud protsenti ei tõstetud 0,5-le.

Kolleegium märgib, et pensionieas saadav töötasu võib mõnevõrra isegi vähendada kulutusi, mida

riik peaks tegema mittetöötavate ennetähtaegsete vanaduspensionäride toetamisel.

23. Eelnevat silmas pidades leiab kolleegium, et kogu pensionipõlve jooksul saadav veidi suurem

pensionisumma ja mõningane täiendav koormus riikliku pensionikindlustuse eelarvele ei õigusta

seda, et üldisesse vanaduspensioniikka jõudnud pensionäre koheldakse töötamise korral erinevalt

sõltuvalt sellest, kas neile on määratud ennetähtaegne vanaduspension või vanaduspension RPKS § 7

alusel. Seepärast pole kolleegiumi arvates 7. jaanuaril 2005 jõustunud seadusemuudatus käsitatav

nn positiivse erimeetmena, vaid ebavõrdse kohtlemise lõpetamisena.

24. Eeltoodud põhjendustel on kolleegium seisukohal, et RPKS § 43 lõige 1 oli enne 7. jaanuari 2005

kehtinud redaktsioonis vastuolus põhiseaduse §-ga 12 osas, milles see säte ei võimaldanud töötamise

korral maksta ennetähtaegset vanaduspensioni nendele isikutele, kes olid jõudnud RPKS §-s 7

sätestatud pensioniikka.

Märt Rask, Lea Kivi, Ants Kull, Villu Kõve, Jüri Põld