3-3-1-29-05 · Riigikohus

KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-29-05 Otsuse kuupäev 16. juuni 2005 Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Jüri Põld Kohtuasi MTÜ Maleklubi Olympic kaebus tunnistada Loksa linnapea keeldumine vastamast vene keeles ja tõlkekulude tasumise nõude esitamine õigusvastaseks ning kohustada linnapead vastama vene keeles Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 28. veebruari 2005. a otsuse peale haldusasjas nr 2-3/185/05 Menetluse alus Riigikohtus Loksa Linnavalitsuse kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus RESOLUTSIOON Rahuldada Loksa Linnavalitsuse kassatsioonkaebus ja tühistada Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 28. veebruari 2005. a otsus haldusasjas nr 2-3/185/05. Jätta jõusse Tallinna Halduskohtu 26. märtsi 2004. a otsus haldusasjas nr 3-559/2004, asendades selle motiivid käesoleva otsuse motiividega. Kautsjon tagastada. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. MTÜ Maleklubi Olympic saatis 17. oktoobril 2003 Loksa Linnavalitsusele venekeelse kirja maleklubile ruumide rendi küsimuses, millele palus vastata vene keeles. Loksa linnapea 21. oktoobri 2003. a kirjaga vastati maleklubile eesti keeles. Linnapea põhjendas venekeelse vastuse koostamisest keeldumist sellega, et maleklubi peab eelnevalt katma kõik tõlkimisega seotud kulud. 2. Halduskohtule esitatud kaebuses palus MTÜ Maleklubi Olympic tunnistada õigusvastaseks Loksa linnapea 21. oktoobri 2003. a toimingud keelduda vastamast vene keeles ja tõlkekulude tasumise nõude esitamine ning kohustada linnapead vastama vene keeles. 3. Tallinna Halduskohtu 26. märtsi 2004. a otsusega haldusasjas nr 3-559/2004 jäeti kaebus rahuldamata järgmistel motiividel: 1) Vähemusrahvuse kultuuriautonoomia seaduses (VRKAS) ja Keeleseaduses (KeeleS) puudub kaebuse esitaja poolt kasutatav mõiste "venekeelne vähemusrahvus" või "vene vähemusrahvus". Maleklubi pole tõendanud, et Loksa linnas on vähemalt pool püsielanikest vähemusrahvusest, s.o Eesti kodanikud, kes omavad kauaaegseid ja kestvaid sidemeid Loksa linnaga ja erinevad eestlastest etnilise kuuluvuse või keele poolest. Statistikaameti andmete järgi elas 2000. a rahvaloenduse ajal Loksa linnas 3494 inimest, kellest 1548-l oli Eesti kodakondsus ja neist ei pidanud eesti keelt emakeeleks 464. Seega ei saa VRKAS § 1 ja KeeleS § 10 lg 1 tähenduses vähemusrahvuseks lugeda

ligi 70% vene keelt kõnelevat ja end Eesti kodanikuna identifitseerivat Loksa linna elanikku. Järelikult puudus kaebajal õigus nõuda linnavalitsuselt vastust vene keeles; 2) kui kaebuse esitaja soovis linnavalitsuse kirja tõlkimist vene keelde, siis pidi ta ise katma tõlgi kulud (HMS § 20 ja 21); 3) maleklubi seaduslik esindaja valdab hästi eesti keelt ja loobus kohtuistungil tõlgist. Seega sai kaebuse esitaja seaduslik ja ainuisikuline esindaja 21. oktoobri 2003. a kirjast aru ja oli seda ise võimeline vajadusel tõlkima vene keelde. Arvestades kirja lühidust ja konkreetsust, ei vaja selle tõlkimine vene keelde ka märkimisväärset aega. Seetõttu on arutlused selle üle, et kaebuse esitaja peab kulutama raha tõlkimisele ja see tekitaks kahju, otsitud; 4) kaebuse esitaja ei osanud põhjendada vaidlustatud toimingu seost kaebaja väitega, et avaldusele vastuse nõuetekohaselt mittesaamine võib oluliselt kahjustada maleklubi liikmete huve seoses ruumide puudumisega oma tegevuseks. Kaebusest nähtuvalt teadis maleklubi enne linnavalitsuse kirja rendilepingu peatamisest. Rendilepingust tulenevad vaidlused lahendatakse tsiviilkohtupidamise korras. Nende lahendamine ei sõltu maleklubi avaldusele vastamise keelest; 5) kaebuse esitajal puudub seadusest tulenev õigus esitada kaebust oma liikmete huvides. 4. Maleklubi Olympic palus apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada. 5. Tallinna Ringkonnakohus tühistas halduskohtu otsuse ja kohustas Loksa Linnavalitsust vastama kaebuse esitaja kirjale vene keeles omal kulul ja mõistis Loksa linnalt kaebuse esitaja kasuks välja kohtukulud 3020 krooni. Ringkonnakohus põhjendas otsust järgmiselt: 1) PS § 51 lg 2 sätestab igaühe õiguse saada paikkondades, kus vähemalt pool püsielanikest on vähemusrahvusest, riigiasutustelt ja kohalikelt omavalitsustelt vastuseid lisaks eesti keelele ka selle vähemusrahvuse keeles. KeeleS § 10 lg 1 sätestab: "Omavalitsusüksuses, kus vähemalt pooled püsielanikud on vähemusrahvusest, on igaühel õigus saada vastava omavalitsusüksuse territooriumil tegutsevatelt riigiasutustelt ja vastavalt kohalikult omavalitsuselt ning nende ametnikelt vastuseid eesti keeles antavate kõrval ka selle vähemusrahvuse keeles." Omavalitsusüksuse püsielanik on KeeleS § 10 lg 2 järgi isik, kes viibib seaduslikult Eestis ja elab omavalitsusüksuses vähemalt 183 päeva aastas, kusjuures tema eemalviibimine omavalitsusüksusest ei tohi ületada 90 päeva järjest; 2) vähemusrahvusest Eesti kodanikud on Eestis põliselt oma emakeelena kasutanud vene keelt. Seega on vene keel vähemusrahvuse keel; 3) kaebuse esitaja on juriidiline isik, kellele tulenevalt PS § 9 lg-st 2 laienevad igaühe õigused. Õigus saada vastus kohalikult omavalitsuselt on PS § 51 lg 2 ja KeeleS § 10 lg 1 järgi igaühe õigus. Seega on apellandil õigus saada vastus vene keeles, kui Loksa linna püsielanike enamus on vene vähemusrahvusest; 4) Loksa linnas elas 2000. a rahvaloenduse andmete järgi 3494 inimest, kellest Eesti kodanikke oli 1548. Kodanike enamus oli eestlased. Kõigist elanikest pidas emakeeleks vene keelt 2262, seega elanike enamus. Pole vaidlust, et kaebuse esitaja poolt vastustajale kirja saatmise ajal oli püsivalt Loksa linnas elavate Eesti kodanike enamus eestlased ja kõigi elanike enamus venelased. Kaebuse lahendamiseks tuleb seetõttu välja selgitada, kas KeeleS § 10 lg 1 tähenduses on vähemusrahvusest

elanikena käsitletavad üksnes need rahvusrühma liikmed, kellel on Eesti kodakondsus, või kõik isikud sõltumata kodakondsusest; 5) Keeleseadus ei sätesta, keda tuleb mõista vähemusrahvusse kuuluva isikuna. Ka vähemusrahvuse keele mõiste KeeleS § 2 lg-s 2 ei osunda, kas vähemusrahvus mõiste seostub Eesti kodakondsusega; 6) vähemusrahvuse mõiste on VRKAS §-s 1, mille järgi selle seaduse tähenduses mõistetakse vähemusrahvusena Eesti kodanikke, kes elavad Eesti territooriumil, omavad kauaaegseid, kindlaid ja kestvaid sidemeid Eestiga, erinevad eestlastest etnilise kuuluvuse, kultuurilise omapära, religiooni või keele poolest, on ajendatud soovist üheskoos alal hoida oma kultuuritavasid, religiooni või keelt, mis on aluseks nende ühisele identiteedile. Sellist mõistet ei saa aga võtta vähemusrahvuse mõiste sisustamisel üheselt aluseks KeeleS § 10 lg 1 tähenduses; 7) üksikisiku õigus saada vähemusrahvuse keeles vastuseid riigija kohaliku omavalitsuse asutustelt on põhiõigus, mis pole seotud vähemusrahvuse PS §-s 50 sätestatud põhiõigusega moodustada rahvuskultuuri huvides omavalitsusasutusi. Omavalitsusasutuste moodustamisel vähemusrahvuse määratlemisel Eesti kodakondsuse arvessevõtmine on põhjendatav teiste argumentidega kui PS §-s 51 lg 2 sätestatud põhiõiguse sisustamine; 8) samal põhjusel tuleb kõrvale jätta ka Vähemusrahvuste kaitse raamkonventsiooni ratifitseerimise seaduses antud definitsioon, sest selles konventsioonis sätestatud õigused pole igaühe õigused, vaid vähemusrahvuse õigused kollektiivsete õigustena. Lisaks ei sätesta raamkonventsioon üksikisiku vahetult realiseeritavaid subjektiivseid õigusi. Raamkonventsiooniga võtab selle ratifitseerinud riik endale rahvusvahelise kohustuse järgida konventsioonis sätestatud põhimõtteid ja täita kohustusi. Kui riik on konventsiooni ratifitseerimisel piiranud oma kohustusi, ei tähenda see, et siseriiklik õigus üksikisikule sellisel määral kaitset ei anna. Apellant on põhjendatult osundatud Eesti teisele aruandele Euroopa Nõukogu rahvusvähemuste kaitse raamkonventsiooni täitmise kohta, mille lk-l 6 on märgitud, et valitsus väljendas nimetatud deklaratsiooniga oma arusaama vähemuste tegeliku ja õigusliku olukorra kohta Eestis ning deklaratsioonil on praegu pigem poliitilis-ajalooline tähendus. Deklaratsiooniga pole soovitud piirata vähemusrahvuse mõistet kogu õiguskorras; 9) õigus on apellandil, et PS § 51 lg-s 2 sätestatud õigus peab olema realiseeritav. KeeleS § 10 määratleb paikkonnad PS § 51 lg 2 tähenduses kohaliku omavalitsuse üksustena. Eestis on mitmeid omavalitsusüksusi, kus valdav osa püsielanikest peavad emakeeleks vene keelt ja on määratlenud end kuuluvana vene rahvusse. Põhiõigus saada vastuseid vähemusrahvuse keeles neis piirkondades, kus vähemusrahvusest isikud moodustavad elanikkonna enamuse, oleks moonutatud, kui pidada vähemusrahvusse kuuluvaks üksnes Eesti kodanikke ja jättes arvestamata alaliselt Eestis elava suure hulga kodakondsuseta isikute ja teiste riikide kodanike rahvuse ja emakeelega. Põhiseaduse tekst ei seo vähemusrahvuse mõistet Eesti kodakondsusega. Teleoloogilise tõlgendamise abil tuleb seetõttu asuda seisukohale, et vähemusrahvuse keeles tasuta vastuste saamise õigus on ka neis paikkondades, kus püsielanike vähemusrahvusest enamuse moodustavad mitte üksnes Eesti kodakondsusega isikud, vaid ka alaliselt Eestis elavad vähemusrahvusest välismaalased. Sellisele tõlgendusele viitab ka raamkonventsiooni nõuandekomitee 14. septembril 2001 Eesti kohta vastu võetud arvamuse

erimärkus nr 18 konventsiooni art 3 kohta. Sellest nähtub komitee arvamus, et Eesti peaks raamkonventsiooni ratifitseerimisel tehtud deklaratsioonis toodud määratluse üle vaatama, konsulteerides asjaomaste vähemustega ja kaaluma raamkonventsiooni rakendamist ülejäänud vähemusse kuuluvatele isikutele, eriti mittekodanikele. Kuigi sellest arvamusest ei nähtu rahvusvahelises praktikas valitsev määratlus, ilmneb, et vähemusrahvuse mõistet on võimalik ja ka soovitav sisustada nii, et see hõlmab ka välismaalasi. Eesti Põhiseaduse põhiõigused pole valdavalt kodanikule kuuluvad õigused. Ka see osundab apellandi tõlgenduse õigsusele; 11) et KeeleS § 10 lg-s 1 sätestatud õigus vastab PS § 51 lg-s 2 sätestatud õigusele, puudub vajadus kohaldada vahetult Põhiseadust või jätta KeeleS § 10 lg 1 kohaldamata; 12) eelnevast tulenevalt on kaebuse esitajal õigus saada vastus Loksa Linnavalitsuselt vene keeles. Selle õiguse rikkumisel võis maleklubi liikmetel olla raskusi linnapea kirjast arusaamisega ja vastustaja kohustamine kaebuse esitajale vene keeles vastama on põhjendatud. Kohtumenetluse käigus ei ole esitatud tõendeid, et kaebuse esitaja ise oleks kirja vene keelde tõlkinud. Seetõttu tuleb kaebus rahuldada. Halduskohtu otsus tuleb tühistada. Loksa Linnavalitsus peab vastama kaebuse esitaja kirjale vene keeles omal kulul. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS 7. Loksa Linnavalitsus palub kassatsioonkaebuses tühistada ringkonnakohtu otsus ja jätta jõusse halduskohtu otsus ning mõista MTÜ-lt Maleklubi Olympic Loksa Linnavalitsuse kasuks välja kassatsiooniastmes kantud õigusabikulud 13 500 krooni. Kassaator väidab järgmist: 1) Põhiseaduse üksikute sätete tõlgendamisel tuleb silmas pidada Põhiseaduse üldisi eesmärke (eesti rahva ja kultuuri säilimine ning demokraatliku riigikorra tagamine); 2) PS § 51 lg-s 2 sätestatud vähemusrahvuste õigus saada omavalitsustelt vastuseid vähemusrahvuse keeles pole absoluutne õigus ja selle piiramine on PS § 52 lg 3 alusel lubatud seadusega; 3) PS § 51 lg 2 mõttes tuleb vähemusrahvusena käsitleda vaid isikuid, kes on Eesti kodanikud. Vähemusrahvuse mõiste on VRKAS §-s 1, mille järgi vähemusrahvuse peamiseks tunnuseks on Eesti kodakondsus. Otsustamaks kassaatori kohustuse üle vastata kirjale vene keeles tuleb teada, kas Loksa linnas on vene keelt emakeeleks pidavaid Eesti kodanikke üle poole Loksa linna kodanikest; 4) PS § 51 lg-s 2 sätestatud õigus kehtib vaid paikkondades, kus vähemalt pool püsielanikest on vähemusrahvusest. Püsielaniku mõiste on KeeleS § 10 lg-s 2, mille järgi omavalitsuse püsielanik on isik, kes viibib seaduslikult Eestis ja elab omavalitsusüksuses vähemalt 183 päeva aastas, kusjuures tema eemalviibimine omavalitsusüksusest ei tohi ületada 90 päeva järjest. Loksa linnas on vähemusrahvusest püsielanikke alla poole elanikest, mistõttu PS § 51 lg 2 pole kohaldatav; 5) PS § 51 lg-st 2 tulenev põhiõigus laieneb vaid füüsilisele isikule. Juriidiline isik ei saa olla vähemusrahvustele suunatud põhiõiguse kandjaks. PS § 9 lg 2 ei laienda kõiki füüsilise isiku põhiõigusi juriidilisele isikule; 6) MTÜ Maleklubi Olympic seaduslik esindaja valdab hästi eesti keelt, mistõttu tal puudub vajadus realiseerida PS § 51 lg-st 2 tulenevat õigust.

8. MTÜ Maleklubi Olympic on seisukohal, et kassatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata ja ringkonnakohtu otsus muutmata. MTÜ Maleklubi Olympic on PS § 51 lg-s 2 sätestatud põhiõiguse kandja. Klubi liikmete enamus on Loksa linnas püsivalt elavad venelased. RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT 9. Vaidlus on selles, kas juriidiline isik (käesoleval juhul MTÜ Maleklubi Olympic) tohib nõuda Eesti kohaliku omavalitsuse ametiasutuselt (käesoleval juhul Loksa Linnavalitsuselt) vastust oma kirjale vähemusrahvuse keeles. MTÜ Maleklubi Olympic, Loksa Linnavalitsus ning haldusja ringkonnakohus on käesolevas asjas omistanud tähtsust sellele, kui suur on vene keelt kõnelevate Eesti kodanike osakaal Loksa linna püsielanikkonnas ja mida kujutab endast linna püsielanikkond. Riigikohtu halduskolleegiumi arvates ei ole need küsimused käesoleva asja lahendamisel olulised, sest kaebuse esitas juriidilise isiku staatuses olev maleklubi. 10. Põhiseaduse § 51 lg 2 sätestab: "Paikkondades, kus vähemalt pooled püsielanikest on vähemusrahvusest, on igaühel õigus saada riigiasutustelt ja kohalikelt omavalitsustelt ning nende ametiisikutelt vastuseid ka selle vähemusrahvuse keeles." Nimetatud põhiõigus on Põhiseaduse §-s 51 lg 2 sõnastatud igaühe õigusena. Igaühe õiguste kandjaks on füüsilised isikud. Kuid tulenavalt Põhiseaduse § 9 lg-st 2 võivad igaühe õigused teatud tingimustel laieneda ka juriidilistele isikutele. Põhiseaduse § 9 lg 2 sätestab: "Põhiseaduses loetletud õigused, vabadused ja kohustused laienevad juriidilistele isikutele niivõrd, kui see on kooskõlas juriidiliste isikute üldiste eesmärkide ja selliste õiguste, vabaduste ja kohustuste olemusega." Kolleegiumi arvates on Põhiseaduse § 51 lg-ga 2 tagatud põhiõigus kasutada vähemusrahvuse keelt olemuslikult seotud füüsilise isikuga ja selle õiguse laiendamine juriidilistele isikutele pole kooskõlas nimetatud põhiõiguse olemusega. Seadusandja võib aga vähemusrahvuse keele kasutamise õiguse juriidilisele isikule anda eriseadusega. 11. Keeleseaduse § 10 lg 1 sätestab: "Omavalitsusüksuses, kus vähemalt pooled püsielanikud on vähemusrahvusest, on igaühel õigus saada vastava omavalitsusüksuse territooriumil tegutsevatelt riigiasutustelt ja vastavalt kohalikult omavalitsuselt ning nende ametnikelt vastuseid eesti keeles antavate kõrval ka selle vähemusrahvuse keeles." Ka Keeleseaduse § 10 lg 1, samuti selle seaduse teised sätted ei anna juriidilisele isikule õigust saada vastuseid vähemusrahvuse keeles. Seega ei anna Keeleseadus juriidilisele isikule vähemusrahvuse keele kasutamise osas rohkem õigusi kui Põhiseadus. 12. Eesti on ühinenud Vähemusrahvuste kaitse raamkonventsiooniga, mille artikli 10 lg 2 sätestab: "Piirkondades, kus vähemusrahvusesse kuuluvad isikud on traditsiooniliselt asunud või kus nende arv on suur, püüavad pooled, kui need isikud seda taotlevad ja kui taotlus vastab tegelikele vajadustele, võimaluste piires kindlustada tingimused, mis võimaldaksid nendel isikutel ja haldusasutustel suhelda vähemuse keeles." Hoolimata sellest, et see säte pole otsekohaldatav, peab kolleegium käesolevas asjas vajalikuks märkida, et ka nimetatud raamkonventsiooni artiklis 10 peetakse silmas üksnes

füüsilisi isikuid. Samuti seostab 21. novembril 1996 vastu võetud Vähemusrahvuste kaitse raamkonventsiooni ratifitseerimise seadus vähemusrahvuse ja sellest tulenevalt vastavad õigused füüsilise isikuga. 13. Vähemusrahvuse kultuuriautonoomia seadus pole käesolevas vaidluses asjassepuutuv kahel põhjusel. MTÜ Maleklubi Olympic pole vähemusrahvuse kultuuriomavalitsuse asutus. Ka ei reguleeri nimetatud seadus keelekasutust. 14. Eeltoodu tõttu tuleb ringkonnakohtu otsus tühistada. Halduskohtu otsus on lõppjärelduses õige, kuid kolleegium ei nõustu halduskohtu põhjendustega. Seetõttu muudab kolleegium halduskohtu otsuse motiive, asendades need käesoleva otsuse motiividega. 15. Loksa Linnavalitsuse taotlus mõista MTÜ-lt Maleklubi Olympic välja Loksa Linnavalitsuse kasuks kassatsiooniastmes kantud õigusabikulud jääb rahuldamata. Riigikohtu halduskolleegium on seisukohal, et maleklubi kirjale vastamisel täitis linnavalitsus talle pandud tavapäraseid ülesandeid. Asjaolusid arvestades ei eeldanud maleklubi kaebuse lahendamine kolleegiumi arvates välise õigusabi kasutamist (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi 17. mai 2005. a otsus asjas nr 3-3-1-16-05).

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Jüri Põld