3-4-1-5-05 · Riigikohus

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-5-05

Otsuse kuupäev

13. juuni 2005

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask ning liikmed Tõnu Anton, Eerik Kergandberg, Lea

Kivi ja Ants Kull

Kohtuasi

Õiguskantsleri taotlus Kuressaare Linnavolikogu 27. mai 2004. a määruse

nr 17 punkti 1 kehtetuks tunnistamiseks

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

Resolutsioon

Tunnistada Kuressaare Linnavolikogu määruse punkt 1 kehtetuks

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Kuressaare Linnavolikogu andis 27. mail 2004 määruse nr 17 "Alkoholireklaami keelupiirkonna

määratlemine" (edaspidi määrus). Õiguskantsler tegi 4. oktoobril 2004 Kuressaare Linnavolikogule

ettepaneku viia määrus kooskõlla põhiseaduse ja reklaamiseadusega. Kuressaare Linnavolikogu

arutas õiguskantsleri ettepanekut 28. oktoobril 2004 ning otsustas määrust mitte muuta. Õiguskantsler

pöördus Riigikohtusse määruse punkti 1 kehtetuks tunnistamiseks.

ÕIGUSKANTSLERI JA MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

2. Õiguskantsler leiab taotluses, et määruse punkt 1 on formaalselt vastuolus põhiseaduse § 11

esimese lause ja põhiseaduse § 154 lõikega 1 osas, mis keelab lahja alkohoolse joogi reklaami

reklaamiseaduse (RS) § 13 lõike 1 punktides 3-4 sätestatud objektide vahetus läheduses.

Reklaamiseaduse § 13 lõike 1 punktide 2-4 järgi on lahja alkohoolse joogi reklaam keelatud lasteaia,

kooli või mõne teise haridusasutuse, laste- või noortekeskuse hoones ja hoonel või nende vahetus

läheduses, staadionil ja statsionaarsel spordiareenil, võimlas või mõnes teises sportimiseks ettenähtud

hoones, hoonel või rajatisel ning haigla või mõne teise tervishoiuasutuse hoones, hoonel või nende

territooriumil. Seega on Kuressaare Linnavolikogu andnud osas, mis määratleb alkoholipiirangute

kehtimisalana ka sportimiseks ettenähtud hoone ning tervishoiuasutuse vahetu läheduse, sisuliselt

praeter legem määruse. Ettevõtlusvabaduse ning väljendusvabadusõiguse kitsendamine saab toimuda

vaid seaduses sätestatud juhtudel ja korras. Reklaamiseaduse § 13 lõike 4 näol, mille järgi on

kohalikul omavalitsusel õigus määratleda piirkond, mida loetakse sama paragrahvi lõike 1 punktides

2-4 nimetatud rajatiste lähedal asuvaks, on tegemist viiteveaga osas, milles viidatakse RS § 13 lõike 1

punktidele 3 ja 4.

Teiseks leiab õiguskantsler, et määruse punktiga 1 piiratakse ebaproportsionaalselt põhiseaduse

§-s 31 sätestatud ettevõtlusvabadust ja põhiseaduse § 45 lõikest 1 tulenevat väljendusvabadusõigust,

mistõttu määruse punkt 1 on materiaalselt põhiseadusevastane vastuolu tõttu põhiseaduse §-s 11

sisalduva proportsionaalsuse põhimõttega.

Seadusandja on piirangute legitiimse eesmärgina näinud tervise kaitset RS § 13 lõike 1 punktides

2-4 sätestatud objektides ja objektidel ning üksnes punktis 2 sätestatud objektide vahetus läheduses.

Seega väljutakse määrusega legitiimse eesmärgi piirest osas, kus lahja alkohoolse joogi reklaam on

keelatud ka RS § 13 lõike 1 punktides 3 ja 4 sätestatud objektide vahetus läheduses. Ka ei ole

kohaliku omavalitsuse kehtestatud abinõu vajalik piirangute täpsema eesmärgi - tagada, et lahja

alkohoolse joogi ja RS § 13 lõike 1 punktides 2-4 nimetatud objektide vahel ei tekiks nö

"väärtushinnangute omavahelist heakskiitvat seost" - saavutamiseks. Eesmärki on võimalik saavutada

isikut vähem koormava abinõuga, nt lahja alkohoolse joogi reklaami keelamisega väiksemas

piirkonnas kui terve Kuressaare linna territoorium. Samuti ei ole valitud abinõu mõõdukas.

Reklaamiseaduse § 13 lõike 1 punktis 2 nimetatud "vahetu lähedusega" on tegemist siis, kui kooli

aknast vaadates ja kooli uksest väljudes on lahja alkohoolse joogi reklaam nähtav ning eristatav. Kui

piirang kehtestatakse laiemas piirkonnas, hakkab ta täitma juba teisi eesmärke ehk väljub kehtestatud

eesmärgi raamest ning evib ülemäärast mõju. Ehkki kohalikul omavalitsusel on võimalik sisustada

"vahetu läheduse" mõiste, ei ole terve Kuressaare linn kindlasti RS § 13 lõike 1 punktis 2 sätestatud

objektide "vahetu lähedus".

3. Kuressaare Linnavolikogu ei nõustu õiguskantsleri seisukohtadega ning palub jätta õiguskantsleri

taotluse rahuldamata.

Määrus on antud RS § 13 lõikes 4 sisalduva volitusnormi alusel ja mahus, täiendavat regulatsiooni ei

ole Kuressaare Linnavolikogu määruse normiloovasse osasse lisanud. Õiguskantsleri selgitust RS

§ 13 lõikes 4 sisalduva viitevea kohta ei saa lugeda võrdväärseks kehtiva seaduse sõnastusega või

seda muutvaks.

Piirangu eesmärk on tervishoid rahvatervise seaduse mõttes. Kui piirduda alkoholi keelupiirkonna

määratlemisel RS § 13 lõike 1 punktides 2-4 märgitud rajatiste ümber mõttelise raadiusega ringide

tõmbamisega, muutuks rakendatav norm loosunglikuks ning kaotaks asumi väiksust arvestades sisu

ja mõtte ning ka taotletava toime suhete reguleerimisel. Sellist seisukohta toetab rahvatervise seadus,

mille järgi saavutatakse tervise kaitse muuhulgas kohaliku omavalitsuse kohustuste ning

omavalitsuslike abinõude süsteemiga. Rahvatervise seadus nimetab kohaliku omavalitsuse

ülesandena muuhulgas tervise edendamisele suunatud tegevuse korraldamist omavalitsuse maa-alal.

Volikogu kaalutlusotsus on eesmärgipärane, arvestades põhiseaduse §-s 28 sätestatud tervise kaitse

eesmärki ning vajadust saavutada piirangu efektiivsus kohalikes oludes. Ulatuslik avalik huvi

alkoholi liigtarbimise vähendamiseks kaalub oluliselt üles eraettevõtjate erahuvi lahja alkoholi

reklaami väljapaneku osas. Kuni ei ole välja töötatud riikliku alkoholipoliitika põhialuseid ning

täpsemalt sisustatud RS § 13 lõike 4 volituse sisu ja mõtet, jääb Kuressaare Linnavolikogu oma

määrusega väljendatud seisukohtade juurde.

4. Justiitsminister leiab, et määruse punkt 1 on vastuolus RS § 13 lõike 1 punktidega 2-4 ja lõikega 4

ning põhiseaduse § 154 lõikega 1.

Kuressaare Linnavolikogu on määruse andmisel järginud vormi- ja menetlusnõudeid, kuid ületanud

volitusnormi piire. RS § 13 lõikes 4 sätestatud volitusnormi tuleb tõlgendada kitsendavalt. Kohalikul

omavalitsusel on õigus sisustada üksnes RS § 13 lõike 1 punktis 2 sätestatud objekti - lasteaia, kooli

või mõne teise haridusasutuse, laste- või noortekeskuse hoone - vahetu läheduse mõiste. Seadusandja

eksimus volitusnormi sõnastamisel ei saa õigustada kohaliku omavalitsuse pädevuse piiride ületamist.

Põhiseaduse § 154 lõike 1 kohaselt peab kohalik omavalitsus kohaliku elu küsimuste otsustamisel ja

korraldamisel tegutsema seaduse alusel. See tähendab muuhulgas, et volitusnormi rakendamisel peab

kohalik omavalitsus lähtuma selle ulatusest ja sisust. Kuna Kuressaare Linnavolikogu on väljunud

oma pädevuse piiridest, on määruse punkt 1 formaalselt põhiseadusevastane.

Materiaalses mõttes riivab reklaamikeelu sätestamine isiku õigust ettevõtlusvabadusele ja

väljendusvabadusele. Seadusandja eesmärk reklaami keelupiirkonna määratlemisel objektide kaudu

on ilmselgelt olnud isiku õiguse tervise kaitsele tagamine. Reklaamikeelu kehtestamine soodustab

üldjuhul tervise kaitse tagamist, mistõttu abinõu on sobiv eesmärgi saavutamiseks. Abinõu ei ole aga

vajalik. Kuressaare Linnavolikogul oli võimalus saavutada taotletav eesmärk ka ettevõtjaid vähem

koormaval viisil, sätestades reklaamikeelu piirkonnana üksnes RS § 13 lõikes 1 punktides

2-4 loetletud objektid ning punktis 2 sätestatud objektide vahetu läheduse. Kuressaare linna kaardilt

nähtub, et RS § 13 lõike 1 punktides 2-4 loetletud ehitised ja rajatised paiknevad sedavõrd hajali, et ei

võimalda määratleda reklaamikeelu piirkonnana kogu linnaterritooriumi. Abinõu mõõdukuse osas

nõustub justiitsminister õiguskantsleri arutluskäiguga.

ASJASSEPUUTUVAD SÄTTED

5. Kuressaare Linnavolikogu 27. mai 2004. a määruse nr 17 (KO 2004, 162, 1523) punkt 1 sätestab:

"1. Määratleda piirkonnaks, mis loetakse «Reklaamiseaduse» § 13 lõike 1 punktis 2-4 nimetatud

rajatiste lähedal asuvaks piirkonnaks, kogu Kuressaare linna territoorium."

Reklaamiseaduse (RT I 1997, 52, 835; ... RT I 2005, 2, 4) § 13 sätestab:

"(1) Lahja alkohoolse joogi reklaam on keelatud:

1) televisioonis või raadios kella 7-st kuni kella 20-ni;

2) lasteaia, kooli või mõne teise haridusasutuse, laste- või noortekeskuse hoones, hoonel või nende

vahetus läheduses;

3) staadionil ja statsionaarsel spordiareenil, võimlas või mõnes teises sportimiseks ettenähtud

hoones, hoonel või rajatisel;

4) haigla või mõne teise tervishoiuasutuse hoones, hoonel või nende territooriumil;

5) trükiväljaandes, mis on suunatud peamiselt lastele või noortele või trükise leheküljel, kus

avaldatakse peamiselt lastele või noortele suunatud teavet;

6) kino-, muuseumi-, teatri- või kontserdihoones, välja arvatud nendes asuvas alkohoolse joogi

müügikohas.

/.../

(4) Kohalikul omavalitsusel on õigus määratleda piirkond, mida loetakse käesoleva paragrahvi lõike

1 punktides 2-4 nimetatud rajatiste lähedal asuvaks."

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

6. Õiguskantsler on taotluses vaidlustanud Kuressaare Linnavolikogu määruse kooskõla

põhiseadusega nii formaalses kui materiaalses mõttes. Kuna mis tahes põhiõigusi piirava õigustloova

akti formaalne kooskõla põhiseadusega on selle akti põhiseaduspärasuse esmaseks eelduseks,

lahendab kolleegium kõigepealt küsimuse määruse formaalsest vastavusest põhiseadusele (I). Selleks

vaatleb kolleegium seaduslikkuse põhimõtet volitatud seadusandluse kontekstis ja vaeb RS § 13

lõikes 4 sisalduva volitusnormi ulatust ning võtab seisukoha, kas Kuressaare Linnavolikogu on

vaidlustatud määruse andmisel kinni pidanud volitatud seadusandluse ja määratlemata õigusmõistete

sisustamise reeglitest. Seejärel hindab kolleegium vajadust kontrollida vaidlustatud määruse

materiaalset kooskõla põhiseadusega (II).

I

7. Kuressaare Linnavolikogu vaidlustatud määrus on kohaliku omavalitsuse õigustloov akt, millega

piiratakse põhiseaduse §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabadust ning põhiseaduse §-s 45 sisalduva

sõnavabaduse põhiõigusest hõlmatud ärilist sõnavabadust. Põhiõigusi piirav õigustloov akt on

põhiseaduspärane, kui see on formaalselt ja materiaalselt põhiseadusega kooskõlas.

8. Formaalne põhiseaduspärasus tähendab, et põhiõigusi piirav õigustloov akt peab vastama pädevus-

, menetlus- ja vorminõutele ning määratuse ja seadusereservatsiooni põhimõtetele. Pädevus-,

menetlus- ja vorminõuete kohaselt peab akt olema antud selleks pädeva organi poolt, järgides kõiki

menetlus- ja vormireegleid. Need tingimused on praegusel juhul täidetud - Kuressaare Linnavolikogu

on kohaliku omavalitsuse õigustloov organ; määrus on antud kooskõlas kohaliku omavalitsuse

korralduse seadusest tulenevate menetlusnõuetega ning on avaldatud Riigi Teatajas. Samuti vastab

määrus määratuse nõudele. Määrus on sõnastatud piisavalt selgelt ja on arusaadav. Kolleegiumi

meelest on aga problemaatiline määruse vastavus seadusereservatsiooni põhimõttele.

9. Üldise seadusereservatsiooni põhimõtte sätestab põhiseaduse § 3 lõike 1 esimene lause, mille järgi

teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Selle

põhimõtte kohaselt vajab põhiõiguste piiramine seadusandjast alamalseisva organi poolt seadusandja

volitust. Üldist seadusereservatsiooni konkretiseerivast seaduslikkuse põhimõttest tulenevalt peab

volituse alusel antud määrus vastama volitavale seadusele. Seadusele vastavus tähendab seejuures

nõuet, et volitusest ei astutaks üle ega asutaks reguleerima küsimusi, mis pole volitusest hõlmatud.

Seega tuleb selgitada, kas Kuressaare Linnavolikogu on oma määrusandlusõigust kasutades jäänud

RS § 13 lõikes 4 sisalduva volitusnormiga määratud pädevuse piiridesse.

10. Reklaamiseaduse § 13 lõige 4 volitab kohalikku omavalitsust määratlema piirkonna, mida

loetakse RS § 13 lõike 1 punktides 2-4 nimetatud rajatiste lähedal asuvaks. Sama seaduse § 13 lõike 1

punkti 2 järgi on lahja alkohoolse joogi reklaam keelatud lasteaia, kooli või mõne teise

haridusasutuse, laste- või noortekeskuse hoones, hoonel või nende vahetus läheduses.

Reklaamiseaduse § 13 lõike 1 punktid 3-4 näevad seevastu ette, et alkoholireklaam on keelatud

staadionil ja statsionaarsel spordiareenil, võimlas või mõnes teises sportimiseks ettenähtud hoones,

hoonel või rajatisel ning haigla või mõne teise tervishoiuasutuse hoones, hoonel või nende

territooriumil, ega sätesta erinevalt RS § 13 lõike 1 punktist 2 alkoholikeeldu nende rajatiste vahetus

läheduses. Seega tuleb käesoleva vaidluse lahendamiseks esmalt vastata küsimusele, kas

reklaamiseadus volitab kohaliku omavalitsuse volikogu määratlema üksnes lasteaia, kooli või mõne

teise haridusasutuse, laste- või noortekeskuse vahetu läheduse, või võimaldab RS § 13 lõikes 4

sätestatud volitusnorm laiendada lahja alkohoolse joogi reklaami keeluala ka staadioni ja

statsionaarse spordiareeni, võimla või mõne teise sportimiseks ettenähtud hoone või rajatise ning

haigla või mõne muu tervishoiuasutuse hoone lähedal asuvale piirkonnale.

11. Kuressaare Linnavolikogu on RS § 13 lõikes 4 sätestatud volitusnormi tõlgendanud viisil, et see

hõlmab volitust lahja alkohoolse joogi reklaami keelu kehtestamiseks kõigi RS § 13 lõike 1 punktides

2-4 sätestatud objektide lähedal asuvas piirkonnas. Õiguskantsler seevastu on seisukohal, et RS § 13

lõikes 4 sätestatud volitusnormi tuleb tõlgendada selliselt, et kohalikel omavalitsustel on õigus anda

määrus üksnes RS § 13 lõike 1 punktis 2 sätestatud objektide vahetu läheduse mõiste sisustamiseks.

Õiguskantsleri taotluse kohaselt on RS § 13 lõike 4 näol tegemist viiteveaga osas, milles viidatakse

RS § 13 lõike 1 punktidele 3 ja 4. Sellel põhjusel on Kuressaare Linnavolikogu õiguskantsleri arvates

RS § 13 lõike 1 punktide 3-4 rakendamisel andnud formaalselt põhiseadusevastase praeter legem

määruse. Kolleegium ei nõustu õiguskantsleri selle seisukohaga, pidades vajalikuks reklaamiseaduse

vaidlusaluse § 13 lõikes 4 sisalduva volitusnormi sisustamiseks välja selgitada seadusandja tahe

seesuguse volitusnormi andmisel.

12. Reklaamiseaduse eelnõu (edaspidi eelnõu) algteksti § 16 lõige 5 nägi ette, et kohalikul

omavalitsusel on õigus sätestada piirangud sama paragrahvi lõike 1 punktides 4-6 nimetatud

territooriumide lähedal asuvale õlle ja lahjade alkohoolsete jookide reklaamile. Selliste

territooriumidena nimetasid eelnõu algteksti § 16 lõike 1 punktid 4-6 staadioneid ja statsionaarseid

spordiareene, võimlaid ja teisi sportimiseks ettenähtud ruume või rajatisi (p 4); haiglaid ja muid

tervishoiuasutusi ning nende valduses olevaid territooriume (p 5); lasteasutusi, koole ja teisi

õppeasutusi ning nende valduses olevaid territooriume, samuti muid kohti ja üritusi, mida külastavad

põhiliselt alla 18-aastased isikud (p 6). Eelnõu teisel lugemisel Riigikogus 16. aprillil 1996 märkis

eelnõu algatanud majanduskomisjoni esindaja, et eelnõu § 16 lõige 5 on eelnõusse sisse toodud

selleks, "et kohalik omavalitsus otsustaks, kui kaugel koolidest, tervishoiuasutustest ja

spordirajatistest võib alkoholi või alkohoolsete jookide tänavareklaam olla" (M. Pärnoja.

Reklaamiseaduse eelnõu (246 SE) teine lugemine. VIII Riigikogu stenogramm, 16. aprill 1996 -

http://web.riigikogu.ee/ems/stenograms/1996/04/t96041612.htm). Ehkki reklaamiseaduse eelnõu

algteksti ning reklaamiseaduse kehtiva redaktsiooni vahel on lahja alkohoolse joogi

reklaamipiirangute osas erinevusi, ei ilmne eelnõu ettevalmistustöödest, et seadusandja vastav tahe

oleks eelnõu menetlemise kestel muutunud. Eelnõu ettevalmistustöödele tuginedes võib kolleegiumi

arvates väita, et seadusandja sooviks reklaamiseaduse volitusnormi kujundamisel oli tõepoolest anda

kohalikule omavalitsusele otsustusõigus osas, millises kauguses nii õppe-, spordi- kui ka

tervishoiuhoonetest lahja alkohoolse joogi reklaami lubada.

13. Eeltoodust tulenevalt asub kolleegium seisukohale, et Kuressaare Linnavolikogu vaidlusaluse

määruse aluseks olev - RS § 13 lõikes 4 sisalduv - volitusnorm annab kohalikule omavalitsusele

õiguse määratleda piirkond, mida loetakse sama paragrahvi lõike 1 punktides 2-4 nimetatud rajatiste

lähedal asuvaks ning millele laieneb reklaami keeld. Kõigepealt on viidatud sätte punktides 2-4

sätestatud lahja alkohoolse joogi reklaami keeld neis punktides märgitud hoonetes ja hoonetel.

Punktis 2 laiendatakse seda keelupiirkonda laste- ja haridusasutuste hoonete vahetus läheduses

asuvale alale ning punktis 4 tervishoiuasutuse hoone territooriumile. Punktides 2-4 märgitud

keelupiirkonnas on juba seaduse alusel igal juhul alkohoolse joogi reklaam keelatud ja kohalik

omavalitsus ei või seda keeldu kitsendada. Reklaamiseaduse § 13 lõige 4 annab aga kohalikule

omavalitsusele õiguse sama paragrahvi lõike 1 punktides 2-4 sätestatud keelu laiendamiseks

piirkonnale, mis asub punktides 2-4 nimetatud rajatiste lähedal. Seega on kohalikul omavalitsusel

võimalik laste- ja haridusasutuste osas reklaamikeeldu laiendada nende lähedal asuvale piirkonnale,

tervishoiuasutuste osas nende lähedal asuvale piirkonnale ning sportimiseks ette nähtud hoonete ja

rajatiste osas nende lähedal asuvale piirkonnale.

14. Tõlgendust, mille kohaselt on kohalikud omavalitsused õigustatud laiendama lahja alkohoolse

joogi reklaami keelupiirkonda kõigi RS § 13 lõike 1 punktides 2-4 nimetatud objektide lähedal

asuvale piirkonnale, toetab asjaolu, et vastasel juhul kaotaks RS § 13 lõige 4 igasuguse tähenduse

osas, mis volitab kohalikku omavalitsust määratlema piirkond, mida loetakse RS § 13 lõike 1

punktides 2-4 nimetatud rajatiste lähedal asuvaks. Ei ole mõistlik eeldada, et seadusandja volitab

kohalikku omavalitsust määratlema nende rajatiste lähedal asuvaid piirkondi, ilma et sellega oleks

seotud lahja alkohoolse joogi reklaami keeld.

15. Kolleegium märgib, et RS § 13 lõikes 4 sisalduvast volitusnormist ei tulene siiski, et kohalik

omavalitsus on kohustatud sama paragrahvi lõike 1 punktides 2-4 sätestatud keelde laiendama.

Samuti ei pea kohalik omavalitsus keelu kohaldamisel tegema seda maksimaalses lubatud ulatuses.

Tegutsedes volitusnormi alusel, tuleb kohalikul omavalitsusel otsustada nii keeldude laiendamise

põhjendatuse kui ka määratlemata õigusmõiste "lähedal asuv piirkond" tähenduse üle. Õigusmõiste

"lähedal asuv piirkond" sisustamisel seovad kohalikku omavalitsust määratlemata õigusmõistete

sisustamise reeglid. Kui kohalik omavalitsus neid reegleid ei järgi, võib kohaliku omavalitsuse

volikogu määrus olla põhiseadusevastane vaatamata seisukohale, et RS § 13 lõige 4 volitab kohalikku

omavalitsust määratlema lahja alkohoolse joogi reklaami keelupiirkonnana RS § 13 lõike 1 punktides

2-4 nimetatud rajatiste lähedal asuva ala.

16. Määratlemata õigusmõiste on õigustehniline vahend, mille puhul seadusandja loobub detailsete

ettekirjutuste andmisest seadustes enestes, delegeerides normi täpsustamise seaduse rakendajale.

Kuna määratlemata õigusmõiste on seadusandja poolt loodud, tuleb seda sisustada seadusandja

juhiste ja eesmärkide abil. Seega tuleb lahja alkohoolse joogi reklaami piirangualaks olev RS § 13

lõike 1 punktides 2-4 nimetatud objektide "lähedal asuv piirkond" sisustada vaadeldava volitusnormi

eesmärgi kaudu ehk püüda välja selgitada, mis oli seadusandja eesmärk kohaliku omavalitsuse

volitamisel lahja alkohoolse joogi reklaamipiirangute kehtestamiseks RS § 13 lõike 1 punktides 2-4

nimetatud objektide lähedal asuvas piirkonnas.

17. Reklaamiseaduse eelnõu seletuskiri ja Riigikogu stenogrammid ei ava lahja alkohoolse joogi

reklaamipiirangute eesmärki. Õiguskantsler näeb RS § 13 lõike 1 punktides 2-4 sätestatud piirangute

üldise eesmärgina rahvatervise kaitset, kuid märgib, et kuna seadusandja ei kehtestanud täielikku

lahja alkohoolse joogi reklaami keeldu, vaid seostas selle üksnes teatud objektide või nende

lähedusega, on RS § 13 lõike 1 punktides 2-4 sätestatud piirangute eesmärgiks tagada, et nendes

sätetes nimetatud objektide ning lahja alkohoolse joogi vahel ei tekiks nö "väärtushinnangute

omavahelist heakskiitvat seost". Kolleegium nõustub õiguskantsleriga, et lahja alkohoolse joogi

reklaami keeld haridus-, tervishoiu- ja spordirajatistel ning nende lähedal asuvas piirkonnas peab

tagama, et haridustandvaid ja (rahva)tervise taastamisele ja edendamisele suunatud institutsioone ei

oleks võimalik seostada inimese tervise seisukohast kahjulike tarbimisharjumuste propageerimisega.

Eelnõu teisel lugemisel Riigikogus 13. mail 1997 märkis eelnõu välja töötanud majanduskomisjoni

esindaja: "Lahjade alkohoolsete jookide puhul, kus välisreklaam ei ole keelatud, leidsime, et sõltuvalt

sellest, millise linna või muu asulaga tegemist on, millisel tänaval asub kool, haigla, võib see kaugus,

kus alkohoolsete jookide välisreklaam võiks mõjutada näiteks lapsi või kedagi teist, olla erinev.

Seetõttu ei saa seda reguleerida seaduses, vaid see on mõistlik anda kas volikogu või siis linna- või

vallavalitsuse pädevusse" (M. Pärnoja. Reklaamiseaduse eelnõu (246 SE) teise lugemise jätkamine.

VIII Riigikogu stenogramm, 13. mai 1997 -

http://web.riigikogu.ee/ems/stenograms/1997/05/t97051314.htm). Seega tuleb leida vastus

küsimusele, millises kauguses haridus-, tervishoiu- ja spordirajatistest lahja alkohoolse joogi

reklaamipiirangud veel nn heakskiitva seose vältimise eesmärki teenivad.

18. Kolleegium ei pea põhimõtteliselt võimalikuks iseseisvalt määratleda universaalset minimaalset

kaugust, mille puhul oleks lahjade alkohoolsete jookide reklaamimise seostamine RS § 13 lõike 1

punktides 2-4 nimetatud haridus-, tervishoiu- ja spordiasutustega välditud. Selliste objektide lähedal

asuva piirkonna kindlaksmääramisel on kohalikul omavalitsusel ulatuslik kaalumis- ja otsustusõigus.

Kolleegium peab aga võimalikuks sekkumist juhtumitel, kus lahja alkohoolse joogi

reklaamipiirangute kehtestamisel on ilmselgelt väljutud seadusandja seatud eesmärgi - vältida nn

heakskiitvat seost haridus-, tervishoiu- ja spordirajatiste ning lahja alkohoolse joogi reklaami vahel -

piirest.

19. Kolleegium leiab, et lahja alkohoolse joogi reklaami keelustamisel kogu kohaliku omavalitsuse

haldusterritooriumil on kohalik omavalitsus RS § 13 lõikes 4 sätestatud volitusnormi piiridest

ilmselgelt väljunud. "Lähedal asuvat piirkonda" ei saa sisustada viisil, mis toob kaasa lahja

alkohoolse joogi absoluutse reklaamikeelu mõnes kohalikus omavalitsuses. Reklaamiseaduse § 13

lõikest 4 ilmneb selgelt seadusandja tahe mitte volitada kohalikke omavalitsusi keelama lahja

alkohoolse joogi reklaami omavalitsusüksuse kogu territooriumil. Niivõrd ulatuslikuks

ettevõtlusvabaduse ning ärilise sõnavabaduse piiranguks pidanuks seaduses sisalduma selgesõnaline

luba. Teiseks nähtub asja materjalide juures olevalt Kuressaare linna kaardilt, et ehkki haridus-,

tervishoiu- ja spordirajatised paiknevad hajutatult üle kogu Kuressaare linna, on linna

haldusterritooriumil siiski piirkondi, mida ei saa kuidagi lugeda nende rajatiste lähedal asuvaks.

20. Kuressaare Linnavolikogu märgib oma selgitustes, et juhul, kui linnavolikogu asuks haridus-,

tervishoiu- ja spordirajatiste ümber mõttelise raadiusega ringe kujundama, muutuks rakendatav norm

loosunglikuks ning kaotaks Kuressaare linna väiksust ja kogukonda arvestades sisu ja mõtte ning

seeläbi ka taotletava toime suhete reguleerimisel.

Ehkki Kuressaare Linnavolikogu taotlus on mõistetav, ei tee see olematuks tõsiasja, et seadusandja on

lähtuvalt eespool leitust soovinud piirata lahja alkohoolse joogi reklaamimist üksnes sellises ulatuses,

mis välistaks lahja alkoholi propageerimise seostamise haridus-, spordi- ja tervishoiuasutustega.

Kuressaare Linnavolikogu ei saa seadusandja eesmärke ja nende saavutamiseks vajalike põhiõiguste

piirangute ulatust iseseisvalt laiendada. Delegatsiooninormist tuleneva pädevuse rakendamisel peab

kohalik omavalitsus silmas pidama erinevate huvide, väärtuste ja õiguste tasakaalustamise vajadust

ning volitatud seadusandluse teostamisega põhiõigustele asetatud piirangute proportsionaalsust.

21. Tervishoiu-, sh alkoholipoliitika kujundamine kuulub olemuselt riiklike ülesannete hulka.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium märkis 20. detsembri 1996. a otsuses, et kuna riigi

alkoholipoliitika on seotud põhiõiguste ja vabaduste kasutamisega, peaks alkoholipoliitika olema

reguleeritud seaduse tasemel õigusaktiga (põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. detsembri

1996. a otsus asjas nr 3-4-1-3-96 - RT I 1997, 4, 28, VI). Soovinuks seadusandja jätta

alkoholipoliitika kujundamine kohalikele omavalitsustele Kuressaare Linnavolikogu selgitustes

toodud ulatuses, volitanuks ta kohalikku omavalitsust määratlema lahja alkohoolse joogi reklaami

keelupiirkonna. Seadusandja piirdus siiski kohaliku omavalitsuse volitamisega määratlema piirkond,

mida võib lugeda haridus-, tervishoiu- ja spordirajatiste lähedal asuvaks.

22. Eeltoodust tulenevalt on Kuressaare Linnavolikogu määruse punkt 1, mis määratleb lahja

alkohoolse joogi reklaami keelupiirkonnana kogu Kuressaare linna territooriumi, antud

delegatsiooninormi piire ületades ehk vastuolus põhiseaduse § 3 lõike 1 esimesest lauses sisalduva

seaduslikkuse põhimõttega. Kolleegium tunnistab määruse punkti 1 kehtetuks.

II

23. Õiguskantsler on taotluses asunud seisukohale, et Kuressaare Linnavolikogu määrusega

kehtestatud lahja alkohoolse joogi reklaami keeld on ettevõtlusvabaduse ja ärilise sõnavabaduse

ebavajalik ja mõõdupäratu ning seega materiaalselt põhiseadusevastane piirang. Määruse materiaalne

põhiseadusevastasus seisneb taotluse kohaselt asjaolus, et määrusega kehtestatud piirang väljub

seadusandja poolt seatud eesmärgi raamest. Kolleegium leiab, et seadusandja eesmärgist

kõrvalekaldumisel on ennekõike tegemist delegatsiooninormi ületamise ehk formaalse

põhiseaduspärasuse nõude rikkumisega.

Kuna vaidlustatud määrus on otsuses esitatud põhjustel formaalses vastuolus põhiseadusega, ei pea

kolleegium määruse materiaalse kooskõla hindamist põhiseadusega vajalikuks.

Märt Rask, Tõnu Anton, Eerik Kergandberg, Lea Kivi, Ants Kull