3-3-1-24-05 · Riigikohus

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-24-05

Otsuse kuupäev

31. mai 2005

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann

Kohtuasi

A. A. kaebus Maksu- ja Tolliametile esitatud taotluse uueks

läbivaatamiseks kohustamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 14. veebruari

2005. a otsus haldusasjas nr 2-3/133/05

Menetluse alus Riigikohtus

Maksu- ja Tolliameti kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

12. mai 2005

Kohtuistungil osalenud isikud

Maksu- ja Tolliameti esindaja Irmeli Kuusemäe

A. A.

RESOLUTSIOON

Rahuldada Maksu- ja Tolliameti kassatsioonkaebus.

Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 14. veebruari 2005. a otsus haldusasjas

nr 2-3/133/05 ja jätta jõusse Tallinna Halduskohtu 17. veebruari 2004. a otsus haldusasjas nr 3-

599/2004.

Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. A. A. palus 6. oktoobri 2003. a kirjalikus taotluses Tolliametile anda talle luba tegelemiseks

ettevõtlusega.

27. oktoobri 2003. a kirjas nr 1.1-8/6035 vastas Tolliamet, et luba ettevõtlusega tegelemiseks ei saa

anda enne, kui asutus võib olla kindel, et ettevõtlus ei hakka takistama teenistuskohustuste täitmist ja

on võimalik veenduda, et see ei põhjusta ametniku haigestumist või tavapärasest pikemat teenistusest

eemalviibimist muul põhjusel. Enne loa andmise otsustamist analüüsis Tolliamet teenistuja panust

teenistusülesannete täitmisel 2003. aastal ning jõudis järeldusele, et ametnik on teenistuses viibinud

77,5 tööpäeva (620 töötundi) ning erinevatel põhjustel (haigus, haige lapse hooldamine ning põhi-,

lisa- ja õppepuhkus) teenistusest puudunud 126,5 tööpäeva (1012 töötundi). Tolliamet leidis, et

seetõttu ei ole asutusel võimalik hinnata, kas ettevõtlusega tegelemine võib hakata takistama

teenistuskohustuste täitmist põhitöökohal. Tolliamet lubas taotluse uuesti läbi vaadata, kui teenistuja

on taas reaalselt oma põhitöökohal teenistusse asunud ja tema tööpanuse põhjal on võimalik vastav

otsustus langetada.

2. Kaebuses halduskohtule paluti tunnistada Tolliameti 27. oktoobri 2003. a kiri nr 1.1-8/6035

õigusvastaseks. Kaebuse esitaja leidis, et loa andmisest keeldumisega on rikutud tema

põhiseaduslikku õigust tegelda ettevõtlusega. Loa andmisest keeldumise põhjusena on märgitud

puhkusel ja haiguslehel viibimine, kuid igaühel on õigus puhkusele ja tervise kaitsele. Kaebaja

arvates on rikutud ka võrdse kohtlemise põhimõtet, kuna teised ametnikud on saanud loa

ettevõtlusega tegelemiseks.

3. Tallinna Halduskohus jättis 17. veebruari 2004. a otsusega haldusasjas nr 3-599/2004 kaebuse

rahuldamata. Kohus leidis, et haldusorgan on oma keeldumist kui ulatuslikku kaalutlusruumi

võimaldavat otsustust kirjalikult põhjendanud ega ole loa andmisest keeldunud meelevaldselt.

Vastustaja kaalus kaebaja huvi saada täiendavat sissetulekut ning ametiasutuse huvi tagada

ametiasutuse ülesannete täitmine ja töö sujuvus ning vältida kaebaja liigset töökoormust. Oht

ametniku tervisele ja võimalik ülekoormus on kohased keeldumise põhjused. Ametniku haigestumine

avaldab mõju asutuse töökorraldusele. Keeldumisel arvestati ka asjaoluga, et samale teenistujale on

juba varem antud luba töötamiseks teise tööandja juures. Pealegi on asutus möönnud, et ettevõtlusega

tegelemise lubamine võib edaspidi osutuda võimalikuks ning on nõus taotlust edaspidi uuesti läbi

vaatama. Kaebuse esitaja suhtes ei ole rikutud võrdse kohtlemise põhimõtet. Kuna isikuid, kes on

taotlenud loa andmist ettevõtlusega tegelemiseks, iseloomustavad erinevad asjaolud, on põhjendatud

ka nende erinev kohtlemine.

4. Apellatsioonkaebuses palus A. A. tühistada halduskohtu otsus. Apellant leidis, et Tolliameti kirjas

esitatud motivatsioon ei ole piisav ning kohtumenetluse käigus esitatud põhjendused ei saa asendada

seadusest tulenevat haldusakti motiveerimise kohustust. Arusaamatuks jääb, kuidas võib

ettevõtlusega tegelemine takistada teenistusülesannete täitmist või kahjustada teenistuskoha mainet.

5. Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium tühistas 14. veebruari 2005. a otsusega

halduskohtu otsuse ja tegi asjas uue otsuse. Tõlgendades A. A. kaebust, leidis ringkonnakohus, et

kaebuse esitaja on taotlenud Tolliameti peadirektori kirja õigusvastaseks tunnistamist. Kuna kaebuse

põhjendustest nähtuvalt on kaebaja eesmärk saada luba ettevõtlusega tegelemiseks, tuleb esitatud

kaebust tõlgendada ka kui loa saamise taotluse uueks läbivaatamiseks kohustamise kaebust.

Ringkonnakohus tunnistas loa andmisest keeldumise õigusvastaseks. Taotluse uueks läbivaatamiseks

kohustamise nõude osas jäeti kaebus rahuldamata, kuna kaebuse esitaja ei tööta enam vastustaja

juures ning tema õiguste kaitseks pole kohustamiskaebuse rahuldamine enam vajalik.

Ringkonnakohus mõistis Maksu- ja Tolliametilt A. A. kasuks välja ka kantud kohtukulu 1890 krooni.

Ringkonnakohtu arvates rikkus Tolliamet loa andmisest keeldudes diskretsioonireegleid. ATS § 72

lg 1 alusel ei kuulu hindamisele asjaolu, kas ettevõtlusega tegelemine on liialt koormav isiku

tervisele. Sellest normist tulenevalt peab asutus hindama, kuidas ettevõtlus mõjutab

teenistusülesannete täitmist, kas see pole vastuolus ametnikueetikaga ega kahjusta asutuse mainet.

Asutuse juhtkond ei saa teha ettekirjutusi, kuidas ametnik peab teenistusest vabal ajal oma tervist

hoidma. Kaebaja pikaajaline haigus ei saa olla ettevõtlusega tegelemiseks loa mitteandmise

põhjuseks.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

6. Maksu- ja Tolliameti kassatsioonkaebuses palutakse tühistada ringkonnakohtu otsus ja teha asjas

uus otsus. Kassaator leiab:

1. Jääb arusaamatuks, kas ringkonnakohus käsitles A. A. kaebust kohustamis- või

tuvastamiskaebusena. Kuna ringkonnakohtu istungi ajaks oli kaebuse esitaja juba teenistusest

lahkunud, puudus kaebuse esitajal põhjendatud huvi Tolliameti vastuse õigusvastaseks

tunnistamiseks.

2. Ettevõtlusega tegelemiseks loa andmisest keeldumine oli kooskõlas ATS § 72 lg 1 eesmärgiga. Nii

ATS § 72 lg 1 kui ka Korruptsioonivastase seaduse (KVS) § 19 lg 3 tingivad avaliku võimu

sekkumise vajaduse ja määra riigiametniku erahuvidesse, et tagada avalikku huvi arvestava

tasakaalustatud otsuse langetamine. Ringkonnakohus ei ole arvestanud asutuse vajadusega tagada

avalike ülesannete täitmine.

3. Seadusandja on jätnud sätestamata, millistele asjaoludele asutuse juht otsustamisel peab tuginema.

Ringkonnakohus on põhjendamatult piiranud asutuse juhile antud otsustusõigust, leides, et loa

andmisest keeldumine on võimalik üksnes siis, kui ettevõtlus on sellise iseloomuga, et nõuab

tegelemist ametnikule ette nähtud tööaja piires või on teenistusülesannetega sedavõrd seotud, et

mõjutab ülesannete täitmist, kahjustab teenistuskoha mainet või on vastuolus eetikanõuetega.

Keeldumise aluseks võib olla mistahes asjaolu, mis võib takistada teenistuskohustuste täitmist.

4. Ametniku pikaajaline puudumine teenistusest takistas asutuse normaalset töökorraldust, tekitades

probleeme seoses asendamise ja ametijuhendi järgsete ülesannete täitmisega. Ametniku tervislikel

põhjustel puudumine võis olla tingitud ka tema suurest töökoormusest seoses töötamisega alates

1997. aastast veel teise tööandja juures.

5. Loa andmisest keeldumisel ei ole rikutud diskretsioonireegleid, otsustamine ei toimunud

meelevaldselt ega õigusvastaselt.

7. Kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele palub A. A. jätta ringkonnakohtu otsus muutmata. Ta

leiab, et Tolliameti kirjalikus keeldumises puudusid seadusest tulenevad põhjendused. Jääb

arusaamatuks, kuidas oleks ettevõtlusega tegelemine takistanud teenistuskohustuste täitmist,

kahjustanud Tolliameti mainet või olnud vastuolus ametniku eetikanõuetega. Vastuses märgitakse, et

Tolliamet ei järginud loa andmisest keeldumisel diskretsiooni kohaldamise eesmärki, keeldumine oli

meelevaldne ja seega õigusvastane.

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT

8. Käesolev vaidlus on ajendatud Tolliameti (alates 1. jaanuarist 2004 Maksu- ja Tolliamet) kirjast,

millega keelduti A. A.-le andmast luba ettevõtlusega tegelemiseks. Ringkonnakohus on A. A. kaebust

tõlgendades õigesti leidnud, et eristada tuli kahte taotlust - Tolliameti keeldumise õigusvastasuse

tuvastamist ja Tolliameti kohustamist A. A. taotluse uueks läbivaatamiseks. Selline käsitlus vastas

täielikult esitatud kaebuse eesmärgile.

9. Sätestades isikute õiguse tegelda ettevõtlusega, lubab Põhiseaduse § 31 selle paragrahvi teises

lauses seadusega kehtestada piiranguid ettevõtlusvabadusele. Avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 72

lg 1 kohaselt võib riigiametnik tegelda ettevõtlusega ainult teda ametisse nimetanud isiku või

ametiasutuse loal, kui ettevõtlus ei takista teenistuskohustuste täitmist ega kahjusta teenistuskoha

mainet.

10. ATS § 72 lg 1 annab loa andmise otsustamiseks pädevale asutusele või ametiisikule ulatusliku

otsustamisruumi. Viidatud normis nähakse ette väga üldised kriteeriumid, mille kohaselt ei tohi

lubatav ettevõtlus takistada teenistuskohustuste täitmist ega kahjustada teenistuskoha mainet.

Seadusandja jätab need mõisted otsustaja sisustada ega ole pidanud vajalikuks üksikasjalikumalt

loetleda, milliseid asjaolusid tuleb loa andmise otsustamisel kaaluda.

Kassaator leiab õigesti, et ATS § 72 lg-st 1 tulenevalt sekkub ametiasutus ettevõtlusega tegelda

sooviva ametniku erahuvidesse eesmärgil tagada asutusele pandud avalike ülesannete sujuv ja

tõrgeteta täitmine ning välistada asutuse maine kahjustamine. Kuna puudub üksikasjalikum õiguslik

regulatsioon ja tegemist on väga ulatuslikku diskretsiooniruumi võimaldava otsustusega, on õige

kassaatori seisukoht, et sõltuvalt üksikjuhtumi eripärast võivad kaalumise aluseks olla väga erinevad

asjaolud.

11. Ametiasutuse seisukoht, et ettevõtlusega tegelemisel lisanduv töökoormus võib ohustada

ametniku tervist, võib olla loa andmisest keeldumisel asjakohane, kuna lisaks eraelulisele aspektile

mõjutab ametniku haigestumine ka töökorraldust asutuses ja sellest tulenevalt avalike ülesannete

täitmise kiirust, sujuvust ja kvaliteeti. Olukorras, kus ametniku senise tööpanuse tõttu ei olnud alust

prognoosida, et ettevõtlusega tegelemine ei kahjusta edaspidist teenistuskohustuste täitmist, ei ole

põhjendatud, et ametiasutus võtab endale riski lubada tegevust, millel võib asutusele pandud

ülesannete täitmisele olla ettearvamatu mõju.

12. Käesolevas asjas ei ole vaidlust selle üle, et haldusorgan on esitanud vastuseks isiku taotlusele

keeldumise kirjalikud põhjendused. Vaidlus käib vaid põhjenduste piisavuse ja asjakohasuse üle.

Kolleegiumi hinnangul on Tolliamet käesoleval juhul ettevõtlusega tegelemiseks luba mitte andes

oma seisukohta asjakohaselt ja piisavalt põhjendanud ning osundanud otsustamisel aluseks olnud

kaalutlustele. Haldusorgan on otsustuse tegemiseks kaalunud avalikke ja erahuve ega ole rikkunud

diskretsioonireegleid.

13. Eeltoodud põhjustel tuleb kassatsioonkaebus rahuldada. Ringkonnakohtu otsus tuleb tühistada ja

jätta jõusse halduskohtu otsus.

Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann