3-3-1-16-05 · Riigikohus

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-16-05

Otsuse kuupäev

17. mai 2005

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Harri

Salmann

Kohtuasi

Siim-Olaf Hõimla kaebus Võru Linnavolikogu 14. jaanuari

2004. a otsuse nr 96 tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Ringkonnakohtu 30. detsembri 2004. a otsus haldusasjas

nr 2-3-206/2004

Menetluse alus Riigikohtus

Võru Tarbijate Ühistu, Võru Linnavolikogu ja Neste Eesti AS

kassatsioonkaebused

Asja läbivaatamine

21. aprill 2005

Kohtuistungil osalenud isikud

Võru Linnavolikogu esindajad Tõnu Anton ja vandeadvokaat

Karina Lõhmus-Ein

Võru Tarbijate Ühistu esindaja vandeadvokaat Cardo Soosaar

Neste Eesti AS esindaja vandeadvokaat Andres Hallmägi

Siim-Olaf Hõimla esindaja vandeadvokaadi vanemabi Kalju

Kutsar

RESOLUTSIOON

Rahuldada kassatsioonkaebused.

Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 30. detsembri 2004. a otsus haldusasjas nr 2-3-206/2004 ja

jätta jõusse Tartu Halduskohtu 14. mai 2004. a otsus haldusasjas nr 3-96/04.

Tagastada kautsjonid.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Võru Linnavolikogu 14. jaanuari 2004. a otsusega nr 96 kehtestati Võru linnas Jüri tn 83

detailplaneering, mille kohaselt rajatakse sellele kinnistule kaubanduskeskus ja automaattankla.

2. Võru Linnavolikogu 14. jaanuari 2004. a otsuse peale nr 96 esitas Siim-Olaf Hõimla kaebuse

Tartu Halduskohtusse, milles taotles nimetatud haldusakti tühistamist. Kaebuse motiivide kohaselt

jääb kavandatav tankla kaebaja elukoha vahetusse lähedusse. Tankla rajamine suurendab

liiklustihedust ja toob kaasa võimaliku saasteallika tekkimise. Mõnesaja meetri kaugusele jääb

Tamula järv. Keskkonnale ohtliku objekti rajamine võib kahjustada nii õhku kui ka põhjavett ja järve.

Liikluse suurenemine öisel ajal häirib piirkonna elanike öörahu. Piisavalt kaalutlemata otsuse

vastuvõtmine kahjustab kaebaja õigust puhtale ja turvalisele elukeskkonnale. Käesoleval ajal on

võimalik läbi viia keskkonnauuringud ja teha sõltuvalt nende tulemustest kaalutletud otsus.

Kaevatav otsus sisaldab kaalutlusvigu ega vasta vorminõuetele. Kaebaja arvates ei ole piisavalt

arvestatud tankla mõju keskkonnale. Kaebaja leiab, et kuivõrd Võru Linnavolikogu 22. mai 2002. a

otsusega nr 296 kinnitatud Jüri - Luha tänavate ja Olevi tänava vahelise kvartali detailplaneeringus,

kuhu jääb ka Jüri 83 asuv krunt, sätestati, et nimetatud alale ei ole lubatud rajada bensiinijaama, siis

uue detailplaneeringu kehtestamine ei arvesta oluliste asjaoludega ning lähtub vaid kinnistu omanike

huvidest.

Kaebaja leiab, et kaevatav otsus ei sisalda põhjendusi, millest lähtudes taoline otsus vastu võeti.

Kaebaja leiab, et kuna 14. jaanuari 2004. a otsusega nr 96 muudeti varasemat otsust ning

detailplaneeringust kadus piirang, siis pidanuks haldusakt sisaldama ka põhjendusi.

Kaebaja esindaja kirjalikes teesides halduskohtule märgitakse, et kaebaja õigusi ei riku mitte tankla

rajamise fakt, vaid asjaolu, et detailplaneering on kehtestatud ennatlikult ja ilma vajalike uuringuteta.

Asjas on tellitud keskkonnaalane konsultatsioon, mis aga ei ole keskkonnamõju hindamiseks

Keskkonnamõju hindamise ja keskkonnaauditeerimise seaduse mõttes. Kaebeõiguse alusena näeb

kaebaja Århusi konventsiooni art 9 p 2, mille kohaselt konventsiooniosaline tagab üldsuse esindajale

võimaluse pöörduda kohtusse, kui tal on selleks põhjendatud huvi või on rikutud tema õigusi.

3. Vastustaja, Võru Linnavolikogu kirjalikus seisukohas leitakse, et vaidlustatud haldusakt ei riku

kaebaja õigusi. Rahvastikuregistri andmetel pole kaebaja Võru linna elanik. Kaebuse esitaja

väidetava elukoha vahetus läheduses asub juba olemasolev tankla. Kaebaja väited, et kavandatav

tankla suurendab oluliselt liiklustihedust ja toob kaasa võimaliku saasteallika tekkimise, on

oletuslikud ja paljasõnalised. Kaebaja ei ole osalenud detailplaneeringu menetluses. Vastustaja leiab,

et vaidlustatud akt vastab seadusega sätestatud nõuetele. Otsuse lisaks oleva detailplaneeringu

seletuskiri sisaldab selle kehtestamise põhjendusi, sh ka keskkonnaalaseid kaalutlusi ja tingimusi.

Siinjuures keskkonnaalane ekspertiis või täismahus keskkonnamõju hindamine on ette nähtud tankla

ehitusprojekti ja tehnoloogia kavandamise staadiumis. Vastustaja leiab, et kaebus tuleb jätta

rahuldamata.

4. Tartu Halduskohtu 5. aprilli 2004. a määrusega kaasati menetlusse kolmandate isikutena Neste

Eesti AS ja Võru Tarbijate Ühistu. Kolmandad isikud oma kirjalikes seisukohtades leiavad, et kaebus

on põhjendamatu ning tuleb jätta rahuldamata.

5. Tartu Halduskohtu 14. mai 2004. a otsusega haldusasjas nr 3-96/04 jäeti kaebus rahuldamata.

Kohtuotsuse motiivide kohaselt võib isik vaidlustada detailplaneeringu kahel alusel: juhul, kui isik

leiab, et detailplaneeringu otsus on vastuolus seaduse või muu õigusaktiga, või juhul, kui selle

otsusega on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi. Kohus leidis, et kaebaja väited tema

õiguste rikkumise kohta ei ole leidnud tõendamist. Kohus järeldas, et kaebaja on vaidlustanud

detailplaneeringu tankla rajamise tõttu.

Kohus leidis samuti, et kaebaja on ekslikult leidnud, et vastustaja oleks pidanud enne

detailplaneeringu kehtestamist laskma hinnata tankla rajamisega seonduvat võimalikku

keskkonnamõju. Keskkonnamõju hindamine KMHKAS kohaselt toimub juhul, kui kavandatakse

ehitamist, millega kaasneb oluline keskkonnamõju.

Antud juhul sellised asjaolud puuduvad. Planeerimisseaduse § 9 lg 2 kohaselt määratakse

detailplaneeringuga vajaduse korral ehitised, mille ehitusprojekti koostamisel, mitte enne

detailplaneeringu kehtestamist, on vaja viia läbi keskkonnamõjude hindamine.

Kohus leidis, et kaevatud otsuses ei esine selliseid vormivigu, mis oleksid aluseks haldusakti

tühistamiseks. Haldusakti aluseks olevad asjaolud ja põhjendused on toodud detailplaneeringu

seletuses, kus ühe osana on välja toodud ka keskkonnakaitselised tingimused.

6. Tartu Halduskohtu 12. märtsi 2004. a määrusega oli rahuldatud esialgse õiguskaitse taotlus ning

peatatud vaidlustatud otsuse kehtivus kuni asjas kohtuotsuse jõustumiseni. Võru Tarbijate Ühistu

taotluse alusel peatas Tartu Ringkonnakohus 29. juuli 2004. a määrusega vaidlustatud otsuse vaid

vaidlusalase (tankla ehitamiseks mõeldud) krundi osas. Riigikohtu halduskolleegiumi 20. septembri

2004. a määrusega jäeti ringkonnakohtu määrus muutmata.

7. Tartu Halduskohtu otsuse peale esitas apellatsioonkaebuse Siim-Olaf Hõimla. Apellant taotles

Tartu Halduskohtu otsuse tühistamist ning uue otsuse tegemist, millega rahuldada Siim-Olaf Hõimla

kaebus. Kaebuse põhjenduste kohaselt:

1) kohalik omavalitsus oleks pidanud enne detailplaneeringu kehtestamist kontrollima, et tankla ei

oleks ohtlik keskkonnale ja inimestele;

2) halduskohtu seisukoht, et keskkonnamõju hindamine enne detailplaneeringu kehtestamist ei olnud

vajalik, on ekslik ega põhine seadusel. KMHKAS § 6 lg 1 kohaselt on keskkonnamõju oluline, kui

see võib ületada tegevuskoha keskkonnataluvust, põhjustada pöördumatuid muutusi keskkonnas,

seada ohtu inimese tervise või vara või kaasneb sama paragrahvi teises lõikes nimetatud tegevustega.

Seda, kas konkreetne objekt ületab keskkonnataluvust, saab otsustada alles pärast keskkonnamõjude

hindamist;

3) haldusakt peab olema kirjalikult põhjendatud. Vaidlustatud otsus ei sisalda põhjendusi, millest

lähtudes selline otsus vastu võeti. Otsuses viidatud seletus ei selgita uue detailplaneeringu

kehtestamise vajadust ega anna ülevaadet kavandatava objekti rajamise tagajärgedest.

8. Võru Linnavolikogu vastuses apellatsioonkaebusele leiab vastustaja, et halduskohtu otsus on

seaduslik ja põhjendatud. Vastustaja leiab tuginedes Planeerimisseaduse § 9 lg 2 p 8, et

keskkonnamõju hindamine tuleb vajadusel läbi viia ehitusprojekti ja tehnoloogia kavandamise

staadiumis. Vastustaja arvates ei ole vaidlustatud aktil ka selliseid vormipuudusi, mis tingiksid akti

kehtetuks tunnistamise. Vastustaja leiab, et Siim-Olaf Hõimla vaidlustas detailplaneeringu

kehtestamise otsuse seetõttu, et viimane väidetavalt rikub tema õigusi. Vastustaja leiab, et juhul, kui

isik vaidlustab akti tema subjektiivsete õiguste rikkumise motiivil, peab ta ka tõendama selliste

õiguste rikkumist. Isiku subjektiivsete õiguste rikkumist ei saa eeldada. Vastasel juhul tekib olukord,

kus detailplaneeringuid vaidlustatakse äriühingute ärihuvides, et takistada konkurentide tegevust.

9. Kolmandad isikud, Võru Tarbijate Ühistu ning Neste Eesti AS leiavad, et kaebus on ilmselt

põhjendamatu. Kolmandad isikud leiavad, et detailplaneering on kehtestatud vastavalt seadusele.

Keskkonnamõjude hindamise kohustust ei tekkinud detailplaneeringu koostamise käigus. Neste Eesti

AS leiab, et apellandi väited tema subjektiivsete õiguste rikkumise kohta ei ole tõendatud. Neste Eesti

AS arvab, et kaebaja tegutseb konkurendiks oleva kolmanda isiku huvides, kes soovib uue tankla

rajamist pidurdada.

10. Tartu Ringkonnakohtu 30. detsembri 2004. a otsusega rahuldati Siim-Olaf Hõimla kaebus,

tühistati Tartu Halduskohtu 14. mai 2004. a otsus ja tehti uus otsus, millega tühistati Võru

Linnavolikogu 14. jaanuari 2004. a otsus nr 96. Kohus põhjendab oma otsust järgmiselt:

1) Siim-Olaf Hõimla on kaebuse esitanud nii subjektiivse õiguse rikkumise kui ka detailplaneeringu

seadusevastasuse motiivil. Halduskohus on iseendast jõudnud õigele järeldusele, et kaebaja

subjektiivsete õiguste väidetav rikkumine ei ole tõendatud;

2) põhjendatud ei ole ka kaebaja väide, et enne detailplaneeringu kehtestamist oleks tulnud läbi viia

keskkonnamõju hindamine KeHAS järgi. Detailplaneeringu kehtestamisel on PlanS § 9 lg 2 p 8 nõue

täidetud sellega, et eksperdil on lastud koostada detailplaneeringu keskkonnaalane konsultatsioon;

3) põhjendatud on kaebaja väited, et vaidlustatud haldusakti väljaandmisel on rikutud seadust, kuna

haldusakt ei vasta HMS §-s 56 ettenähtud nõuetele, s.o haldusakt ei sisalda põhjendusi ega ka

kaalutlusi selle kohta, miks ja millistel alustel vaidlusalune haldusakt välja anti. Kui haldusakti

motivatsioon esitatakse mõnes muus dokumendis, peavad haldusaktis olema välja toodud vähemalt

põhimotiivid. Kuna planeerimismenetluses, mida iseloomustab laiaulatuslik diskretsiooniruum, on

menetlus- ja vorminõuetel eriline tähtsus ning vaidlustatud haldusaktis puudub vähimgi motivatsioon,

siis on vaidlustatud volikogu otsus õigusvastane ja tuleb tühistada.

11. Tartu Ringkonnakohtu otsuse peale esitasid kassatsioonkaebused Võru Linnavolikogu ning

kolmandad isikud, Võru Tarbijate Ühistu ja Neste Eesti AS. Kassaatorid taotlevad Tartu

Ringkonnakohtu otsuse tühistamist ning Tartu Halduskohtu otsuse jõussejätmist.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

12. Võru Linnavolikogu leiab kassatsioonkaebuses, et Tartu Ringkonnakohtu otsus ei ole seaduslik

ega põhjendatud järgmistel asjaoludel:

1) ekslik on ringkonnakohtu seisukoht, et Võru Linnavolikogu otsus nr 96 on vastuolus HMS § 56

lg 1 nõuetega. Detailplaneering kui haldusakti lisa on haldusakti osaks, kusjuures seletuskiri sisaldab

selle kehtestamise eesmärke, aluseid ja põhjendusi. Seletuskirjas sisalduv motivatsioon on käsitletav

haldusakti motivatsioonina ja see on piisav tagamaks haldusakti kontrollitavust;

2) isegi juhul, kui haldusaktis esinevad vormivead, ei ole selle tühistamine kassaatori arvates HMS §-

st 58 tulenevalt põhjendatud. Kohtuotsusest ei nähtu, et vaidlustatud haldusakt oleks sisuliselt

ebaseaduslik. Haldusakti motiveerimine on vajalik haldusakti kontrollitavuse tagamiseks.

Kohtuotsusest nähtub, et akt on olnud kontrollitav, kuna kohus on saanud hinnata selle mõju kaebuse

esitaja subjektiivsetele õigustele. Kohtul on olnud võimalik haldusakti sisuliselt hinnata ja kohus ei

ole tuvastanud selles osas mingeid rikkumisi. Seetõttu ei ole haldusakti tühistamine seaduslik ja

põhjendatud;

3) haldusakti tühistamisel üksnes vormivigade tõttu tuleks eriti hoolikalt kaaluda ka kolmandate

isikute õigusi ja huve;

4) kohus on ekslikult leidnud, et vaidlustatud on kogu detailplaneering. Esialgse õiguskaitse

taotlustes tehtud kohtumäärustes asusid nii Tartu Ringkonnakohus kui ka Riigikohus seisukohale, et

vaidlustatud on detailplaneeringut vaid tankla osas. Õiguspäraseks ei saa lugeda olukorda, kus ühes ja

samas asjas hindavad kohtud kaebuse piire erinevalt. Seetõttu on ringkonnakohus põhjendamatult

tühistanud vaidlustatud haldusakti täies ulatuses.

13. Võru Tarbijate Ühistu kassatsioonkaebuses leitakse, et ringkonnakohtu otsus ei ole põhjendatud

ega seaduslik. Kolmas isik leiab, et Siim-Olaf Hõimla ei ole isik, kelle õigusi ja vabadusi haldusakt

oleks riivanud. Vastavuses HMS § 56 lg-ga 4 ei olnud haldusaktis kohustust näidata põhjendusi, kuna

akti adressaatide, Võru Tarbijate Ühistu ja Neste Eesti AS taotlus rahuldati ja puudusid kolmandad

isikud, kelle õigusi ja vabadusi oleks piiratud. S.-O. Hõimla kaebus ei hõlma kaubanduskeskuse

väljaehitamist. Võru Linnavalitsuse poolt väljastatud ehitusloa järgselt on Võru Tarbijate Ühistu

alustanud kaubanduskeskuse väljaehitamist, käesolevaks ajaks on oluline osa ehitisest valminud ja

kulutanud ligi 20 000 000 krooni. Käesoleval juhul tuleks kohaldada HMS § 67 lg-t 2, mis välistab

haldusakti isiku kahjuks kehtetuks tunnistamise. HMS § 58 kohaselt ei saa nõuda haldusakti

kehtetuks tunnistamist üksnes põhjusel, et rikuti menetlusnõudeid või et akt ei vasta vorminõuetele,

kui eelnimetatud rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist. Ringkonnakohtu lahendis ei ole

viidet asjaoludele, mis oleksid mõjutanud sisuliselt detailplaneeringu kehtestamist.

14. Neste Eesti AS kassatsioonkaebuses leitakse, et halduse kaalutlusotsuste kohtulik kontroll on

piiratud üksnes menetlus- ja vormivigadega, mis võisid mõjutada sisulist otsustamist. Käesoleval

juhul on haldusakti põhjendused esitatud detailplaneeringus 32 lehel. Kuna Võru Tarbijate Ühistu ja

Neste Eesti AS taotlused rahuldati ning S.-O Hõimla subjektiivsete õiguste rikkumine ei leidnud

kinnitust, ei olnud volikogul HMS § 56 lg 4 tulenevalt kohustust akti faktilist alust põhjendada.

Ringkonnakohtu otsusega on tekkinud lubamatu olukord, mil kaubanduskeskuse rajamise aluseks

olev ehitusluba jäi kehtima, kuid selle aluseks olev detailplaneering on tühistatud. Ka Neste Eesti AS

on teinud suuri kulutusi, mistõttu kohaldada tuleks HMS §-i 67. Ringkonnakohtu seisukohad

põhinevad erinevatest Riigikohtu lahenditest mittetäielikult valitud seisukohtadel.

15. Asja arutamisel Riigikohtus jäid menetlusosalised oma varasemate seisukohtade juurde. Nii

vastustaja kui ka Võru Tarbijate Ühistu rõhutasid asjaolu, et ringkonnakohus tühistas haldusakti

üksnes formaalse õigusvastasuse tõttu. Sisulisi rikkumisi detailplaneeringu kehtestamisel tuvastatud

ei ole. Neste Eesti AS leidis, et haldusakti põhjendused sisaldusid antud juhul selle lisas ning aktiga

ei riivatud kolmandate isikute (kaebaja) õigusi. Kaebaja leidis, et kuigi detailplaneeringu

kehtestamine võib olla toimunud õiguspäraselt, ei nähtu vaidlustatud aktist, mis põhjusel volikogu

muutis oma varasemat seisukohta tankla rajamise suhtes.

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT

16. Planeerimisseaduse § 26 lg 1 kohaselt võib isik vaidlustada planeeringu kehtestamise otsuse

kohtus juhul, kui ta leiab, et see otsus on vastuolus seaduse või muu õigusaktiga või selle otsusega on

rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi.

Riigikohtu halduskolleegium peab põhjendatuks kohtute järeldust kaebaja õiguste rikkumise või

vabaduste piiramise tõendamatuse kohta. Kolleegium nõustub ka kohtute hinnanguga kaebaja nende

väidete kohta, mis puudutavad keskkonnaseisundi ja keskkonnamõju hindamise ebapiisavust ega pea

vajalikuks kohtute põhjendusi korrata.

Kolleegium ei nõustu aga ringkonnakohtu seisukohaga, et vaidlustatud haldusakt kuulub

tühistamisele põhjusel, et see ei vasta HMS § 56 nõuetele, kuna ei sisalda põhjendusi ega kaalutlusi

selle kohta, miks ja millistel alustel vaidlusalune akt anti.

17. HMS §-s 56 sätestatud haldusakti põhjendamise nõude üheks eesmärgiks on tagada akti

kontrollitavus. Käesoleval juhul on detailplaneeringu kehtestamise otsuse põhjendused tuletatavad

haldusaktile lisatud dokumentidest. Halduskolleegium möönab, et ulatuslikemate aktide, sh

detailplaneeringute kehtestamise otsuste korral on põhjendatud nõuda põhimotiivide esitamist ka

otsuses endas. Samas ei too motiveeringu haldusaktis esitamise ebapiisavus vältimatu järelmina kaasa

haldusakti tühistamist.

18. Kaebaja põhiargumendiks on väide, et detailplaneeringu otsusest ei nähtu, miks rajatakse tankla,

kui varasemad otsused selle rajamise välistasid. Kaebaja selle argumendi kohta leiab

halduskolleegium järgmist.

Detailplaneeringu kehtestamise otsuse põhistustesse kuuluvate asjaolude ja motiivide ring sõltub alati

konkreetse juhtumi eripärast ega ole õiguslikult ette määratud. Seetõttu ei ole haldusorgan alati

kohustatud esitama põhjendusi, miks ta otsustab mõne küsimuse teisiti, kui seda nägi ette varasem

otsus. Kolleegium leiab, et varasemast erineva otsuse tegemise motiivid peavad olema esitatud juhul,

kui isikutel on eelnevast aktist tulenev usaldus või põhjendatud ootus, et varasem akt jääb kehtima.

Käesoleva asja materjalidest ei nähtu, et varasemast otsusest erineva otsustuse tegemine riivab

kolmandate isikute, sh kaebaja õigusi ning et kaebajat kaitseks selline usaldus või ootus.

Eelnimetatud asjaoludel puuduvad piisavad alused detailplaneeringu kehtestamise otsuse

tühistamiseks ainuüksi seepärast, et otsusest ei nähtu, miks on kohalik omavalitsus muutnud oma

varasemat seisukohta tankla rajamise suhtes.

19. Eeltoodu alusel leiab Riigikohtu halduskolleegium, et Võru Linnavolikogu 14. jaanuari 2004. a

otsuse nr 96 tühistamine S.-O. Hõimla kaebuse alusel ei ole põhjendatud. Kassatsioonkaebused tuleb

rahuldada. Tartu Ringkonnakohtu 30. detsembri 2004. a otsus haldusasjas nr 2-3-206/2004 tuleb

tühistada ja jõusse jätta Tartu Halduskohtu 14. mai 2004. a otsus haldusasjas nr 3-96/04. Kautsjonid

tuleb tagastada.

20. Võru linn on esitanud taotluse mõista S.-O. Hõimlalt Võru linna kasuks välja kantud kohtukulud

8911 krooni ja 75 senti, mis koosnevad õigusabikuludest. Riigikohtu halduskolleegium leiab, et

detailplaneeringu kehtestamisel täitis linn talle pandud tavapäraseid ülesandeid. Asjaolusid arvestades

ei eeldanud S.-O. Hõimla kaebuse lahendamine kolleegiumi arvates asutusevälise õigusabi

kasutamist. Seetõttu jätab Riigikohtu halduskolleegium rahuldamata Võru linna taotluse kohtukulude

S.-O. Hõimlalt väljamõistmise osas.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Harri Salmann