3-4-1-3-05 · Riigikohus

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-3-05

Otsuse kuupäev

2. mai 2005

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask, liikmed Tõnu Anton, Lea Kivi, Ants Kull ja

Jüri Põld

Kohtuasi

Riigikogu liikmete P. Kreitzbergi, S. Mikseri ja H. Õunapuu

kaebus Riigikogu juhatuse 14. detsembri 2004. a otsuse peale,

millega keelduti registreerimast Eesti Sotsiaalliberaalide

fraktsiooni

Kaebuse esitajad

Peeter Kreitzberg, Sven Mikser ja Harri Õunapuu

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

Resolutsioon

Jätta Peeter Kreitzbergi, Sven Mikseri ja Harri Õunapuu

kaebus rahuldamata

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Keskerakonna fraktsioonist lahkunud Riigikogu liikmed Peeter Kreitzberg, Olev Laanjärv, Robert

Lepikson, Jaanus Marrandi, Sven Mikser, Mark Soosaar, Liina Tõnisson ja Harri Õunapuu esitasid

Riigikogu juhatusele taotluse registreerida Eesti Sotsiaalliberaalide fraktsioon.

2. Riigikogu juhatus keeldus 14. detsembri 2004. a otsusega Eesti Sotsiaalliberaalide fraktsiooni

registreerimisest, tuginedes riigikogu kodukorra seaduse (RKKS) § 40 lõikele 1.

3. 23. detsembril 2004 esitasid P. Kreitzberg, S. Mikser ja H. Õunapuu Riigikogu juhatuse selle

otsuse peale kaebuse, milles palusid otsuse tühistada ning tunnistada RKKS § 40 lõige 1 ja § 41

lõiked 1 ja 3 osaliselt põhiseadusevastaseks. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

uuendas 17. jaanuari 2005. a määrusega menetluse asjassepuutuvate õigustloovate aktide

põhiseadusele vastavuse kontrollimiseks ning kaasas asja läbivaatamisse põhiseaduslikkuse

järelevalve menetluse osalised.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

4. Kaebuse esitajad on seisukohal, et RKKS § 40 lõige 1 ja § 41 lõige 3 on põhiseadusevastased osas,

milles need sätted ei võimalda erakonda mittekuuluvatel Riigikogu liikmetel moodustada fraktsiooni.

RKKS § 41 lõige 1 on põhiseadusevastane osas, milles fraktsiooni esitamise õigus on ajaliselt

piiratud viie päevaga pärast Riigikogu esimest istungit. Nende sätete põhiseadusevastasuse tõttu on

põhiseadusevastane ka Riigikogu juhatuse 14. detsembri 2004. a otsus, mis formaalselt on riigikogu

kodukorra seadusega kooskõlas.

Vaidlustatud sätted on vastuolus põhiseaduse §-s 62 sätestatud vaba mandaadi põhimõttega, sest ei

võimalda kõigil Riigikogu liikmetel teostada oma õigusi ja kohustusi südametunnistusest lähtudes.

Piirangud seovad Riigikogu liikmeid põhjendamatult laias ulatuses erakonnaga, mille nimekirjas nad

Riigikokku valiti. Kui Riigikogu liikmed soovivad fraktsioonist lahkuda, siis pole neil võimalik

moodustada uut fraktsiooni ja nad jäävad ilma õigusest ja võimalusest osaleda Riigikogu töös

ulatuses, mis on tagatud vaid fraktsioonidele. Kuna fraktsioonist lahkumisel jääb Riigikogu liige ilma

nii tööruumist kui sekretärist, on ta oma otsustes seatud sõltuvusse majanduslikest ja praktilistest

kaalutlustest.

Teiseks on vaidlustatud sätted vastuolus põhiseaduse §-s 71 lõikes 2 sätestatud Riigikogu liikme

õigusega ühineda fraktsiooni. Kuna põhiseaduse § 71 lõike 3 järgi saab seadusega sätestada vaid

fraktsiooni moodustamise menetluskorra, mitte aga fraktsiooni moodustamise aluseid (liikmete arv,

erakondlik kuuluvus jne), on need sätted põhiseadusevastased juba formaalses mõttes.

Kolmandaks on vaidlustatud sätted vastuolus põhiseaduse §-s 12 sätestatud võrdse kohtlemise

põhimõttega. Tulenevalt vaba mandaadi põhimõttest ja õigusest ühineda fraktsioonidesse on

Riigikogu liikmed eelduslikult võrdsed. Kuna õigus ühineda fraktsioonidesse pole tagatud kõigile

Riigikogu liikmetele, koheldakse Riigikogu liikmeid põhjendamatult ebavõrdselt. Sotsiaalliberaalid

ei saa näiteks koordineerida oma tegevust alalistes komisjonides, neid määrab komisjonidesse

Riigikogu juhatus, samuti ei saa neile eraldada ühist tööruumi. Seega on fraktsiooni kuuluvatel

Riigikogu liikmetel põhjendamatult paremad võimalused mandaadi teostamiseks. Sotsiaalliberaalidel

puuduvad ka RKKS §-st 54, § 98 lõigetest 5 ja 6, § 106 lõikest 2, §-st 111, § 116 lõikest 4, § 117

lõikest 2, § 118 lõikest 4, § 120 lõikest 4, §-st 126, § 132 lõikest 1, §-dest 134 ja 136 ning §-dest 154

ja 155 tulenevad õigused. Riigikogu liikmete ebavõrdseks kohtlemiseks niivõrd suures ulatuses

puuduvad mõistlikud kaalukad põhjused.

Lisaks on RKKS § 40 lõige 1 vastuolus põhiseaduse §-s 11 sisalduva proportsionaalsuse

põhimõttega. RKKS § 40 lõikes 1 sätestatud fraktsioonide moodustamise piirangute eesmärk on

stabiilsuse loomine ja killustatuse vältimine nii Riigikogus kui Eesti poliitilisel maastikul. Need

piirangud teenivad ilmselt killustatuse vältimise eesmärki. Eesmärk on aga saavutatav ka sama

efektiivse abinõuga, mis riivab õigusi vähem. Näiteks oleks võimalik sätestada, et fraktsiooni võivad

moodustada ja sellesse peavad kuuluma vähemalt viis Riigikogu liiget ning sama erakonna Riigikogu

liikmed võivad moodustada ainult ühe fraktsiooni. Kuna sama erakonna liikmed saaksid moodustada

vaid ühe fraktsiooni, siis oleks välistatud ka valijate tahte oluline moonutamine. Ka pole vaidlustatud

piirangud proportsionaalsed selle põhimõtte kitsamas tähenduses. Piirangud kahjustavad Riigikogu

liikmete õigust teostada vabalt oma mandaadist tulenevaid õigusi rohkem, kui seda õigustab stabiilse

erakondliku struktuuri ja poliitilise maastiku loomise eesmärk.

5. Riigikogu juhatus on Riigikohtule saadetud seletuses Riigikogu liikmete kaebuse kohta seisukohal,

et kaebus pole põhjendatud.

Kaheksa Riigikogu liikme fraktsiooni registreerimise avalduse rahuldamine olnuks vastuolus RKKS

§ 40 lõike 1 teise lausega, mille järgi võivad sama erakonna kandidaatide nimekirjast valitud

Riigikogu liikmed moodustada ainult ühe fraktsiooni.

Ehkki põhiseaduse § 71 lõikes 3 ei nähta expressis verbis ette fraktsiooni moodustamise tingimuste

kehtestamist riigikogu kodukorra seadusega, pole mõeldav, et Riigikogu ei saa neid tingimusi oma

töö organiseerimise huvides ja töövõime tagamiseks sätestada. Riigikogul on isekorraldusõiguse tõttu

lai otsustamisõigus oma sisemise töökorralduse üle.

Poliitilise maastiku korrastamiseks on järk-järgult muudetud riigikogu valimise seadust

erakonnakesksete valimiste suunas. 5. novembril 1992 vastu võetud riigikogu kodukorra seaduse

järgi said fraktsiooni moodustada vähemalt kuus Riigikogu liiget ja Riigikogu liige sai kuuluda ainult

ühte fraktsiooni. See kord võimaldas moodustada uusi fraktsioone, millel ei olnud seost konkreetse

kandidaatide nimekirjaga. 15. novembril 1994 vastu võetud riigikogu kodukorra seadusesse viidi

fraktsioone puudutavas osas sisse muudatus, mille eesmärk oli välistada uute fraktsioonide

moodustamine erinevatest kandidaatide nimekirjadest valitud Riigikogu liikmete poolt. 17. veebruaril

1999 muudeti RKKS § 30, millega vähendati fraktsiooni moodustamiseks nõutavat Riigikogu

liikmete arvu viiele ning välistati ühe valimistel osalenud kandidaatide nimekirja põhjal rohkem kui

ühe fraktsiooni moodustamine. Fraktsiooni nime kaudu deklareeriti selgemalt erakonna ja fraktsiooni

vahelist seost. 17. novembril 1998 vastu võetud riigikogu valimise seaduse muudatusega kaotati

võimalus moodustada erakondade valimisliite. Suhteliselt jäikade reeglite kehtestamine fraktsioonide

moodustamiseks on olnud Riigikogu mitme koosseisu selge ja ühemõtteline tahe.

Põhiseaduse § 60 lõige 1 eeldab nimekirjavalimisi, kus kehtiva õiguse kohaselt on keskseteks

subjektideks erakonnad, ja soosib mitmeparteisüsteemi, kus poliitilised otsused sünnivad

erakondadevaheliste diskussioonide ja kokkulepete tulemusel. Nimekirjavalimistel annavad valijad

toetuse erakonna maailmavaatele ja programmile ning alles seejärel konkreetsele isikule. Fraktsioon

on erakonna esindus Riigikogus, kelle põhifunktsioon on aidata kaasa erakonna programmi

elluviimisele. Valijad saavad anda hinnangu erakonnale ja selle esindajatele ennekõike fraktsiooni

tegevuse põhjal. Seega on teatud juhtudel põhjendatud fraktsioonile üksikute Riigikogu liikmetega

võrreldes suuremate õiguste andmine.

Riigikogu kantselei osutatavad teenused on Riigikogu liikmetele kättesaadavad fraktsiooni

kuulumisest sõltumatult. Kõigil Riigikogu liikmetel on Riigikogu hoones tööruum sõltuvalt

ametikohast kas individuaalne või kahe peale.

6. Riigikogu vaidlustatud õigusakti vastuvõtjana Riigikohtule täiendavat arvamust ei esitanud,

märkides, et jääb Riigikogu esimehe seletuses toodud seisukohtade ja argumentide juurde.

7. Õiguskantsler on seisukohal, et RKKS § 40 lõige 1 ning § 41 lõiked 1 ja 3 on vastuolus

põhiseaduse § 71 lõikega 2 koostoimes §-ga 62, sest fraktsiooni moodustamiseks seatud piirangud

kahjustavad Riigikogu liikme põhiseaduse § 71 lõikega 2 ette nähtud õigust rohkem, kui see on normi

legitiimsete eesmärkidega põhjendatav.

Riigikogul on õigus kehtestada seadusega fraktsiooni moodustamise alused ehk tingimused, mille

täitmisel saavad Riigikogu liikmed fraktsioonidesse ühinemise õigust teostada. Riigikogu kodukorra

seaduses sätestatud fraktsioonide moodustamise aluste kooskõla põhiseadusega sõltub sellest,

millistele tunnustele peab fraktsioon tulenevalt põhiseadusest vastama.

RKKS § 40 lõikes 1 sätestatu eesmärk on aidata kaasa parlamendi ja fraktsioonide töö efektiivsuse ja

stabiilsuse tagamisele, välistada nn poliitilised ülehüppamised ning suurendada Riigikogu liikmete

poliitilist vastutust erakonna ja valijate ees. Ka soovitakse vältida fiktiivseid fraktsioone ning hoida

ära väikese liikmete arvuga fraktsioonide teket. RKKS § 41 lõikes 1 sätestatu eesmärk on tagada

parlamendi poliitilise struktuuri kujunemine ja sisulise töö alustamine võimalikult kiiresti pärast

Riigikogu uue koosseisu ametisse asumist. RKKS § 41 lõikes 3 sätestatu eesmärk on teha kõigile

arusaadavaks side parlamenti pääsenud erakonna ja selle põhjal moodustatud fraktsiooni vahel. Need

on fraktsioonidesse ühinemise õiguse piiramise legitiimsed eesmärgid. Ka on vaidlustatud meetmed

sobivad ja vajalikud nimetatud eesmärkide saavutamiseks.

Piirang ei ole aga mõõdukas. Riigikogu õigust sätestada fraktsiooni moodustamise alused piirab

põhiseaduse §-st 62 tulenev vaba mandaadi põhimõte. See põhimõte hõlmab ka mandaatide võrdsuse

põhimõtet. Riigikogu liikmetel on võrdne õigus osaleda parlamendi tahtekujundamise protsessis, sh

võrdne õigus moodustada fraktsioone. Vaba mandaadi põhimõtet ja saadikute õigust võrdsele

osalusele parlamendi tahtekujundamisprotsessis võib siiski piirata. Põhiseadusest tulenevaks

piiranguks vaba mandaadi põhimõttele on valimiste proportsionaalsuse printsiip. See põhimõte pole

aga piisav õigustus piirata vaba mandaadi põhimõtet sel moel, et ühe erakonna sees tekkinud

arvestatava toetusega ja ühtselt tegutseval ühtset maailmavaadet jagavatest saadikutest koosneval

poliitilisel jõul pole võimalik moodustada fraktsiooni. Riigikogu kodukorra seadus seob Riigikogu

liikme jäigalt erakonnaga, mille nimekirjas ta Riigikokku valiti. Saadikud, kes soovivad teostada

mandaati vastuolus erakonna suunistega, peavad arvestama fraktsioonist välja arvamise ja

fraktsioonile tagatud õigustest ilmajäämisega olukorras, kus nad ei saa moodustada uut fraktsiooni.

Kuna neil puudub reaalne alternatiiv oma seisukohtade kaitsmiseks, on nad sisuliselt sunnitud

jätkama tegevust fraktsioonis vastuolus oma põhimõtetega ja riivates vaba mandaadi printsiipi.

Riigikogu kodukorra seaduse V peatükk ei arvesta ka erakonnaseadusest johtuva poliitilise maastiku

muutumise võimalusega Riigikogu koosseisu volituste ajal, s.o erakondade võimaliku ühinemise,

jagunemise, lõpetamise ja sundlõpetamisega. Kõikidel nendel juhtudel aitavad RKKS § 40 lõige 1

ning § 41 lõiked 1 ja 3 kaasa pigem poliitilise maastiku, parlamendi struktuuri ja

erakonnademokraatia hägustamisele kui parlamendi töö paremale korraldamisele ja

esindusdemokraatia stabiliseerimisele.

8. Justiitsminister on seisukohal, et riigikogu kodukorra seaduse § 40 lõige 1 ning § 41 lõiked 1 ja 3

ei ole vastuolus põhiseaduse §-dega 11, 12, 62 ja 71.

Eesti on teinud riigiõigusliku valiku proportsionaalse valimissüsteemi kasuks. Sellest valikust

lähtuvalt tuleb fraktsioone vaadelda selliste poliitiliste ühendustena, mis viivad ellu Riigikogus

esindatud erakondade poliitilist programmi. Erakonna programm koostatakse kogu Riigikogu

volituste ajaks. Saadikud, kes ei ole valimistel esinenud ühtse programmiga, millele valijad ei ole

andnud omapoolset hinnangut, või saadikud, kes eemalduvad Riigikogu töö käigus erakonna

programmilistest seisukohtadest, ei tohiks saada moodustada fraktsiooni.

Vaidlustatud sätted ei ole vastuolus proportsionaalsuse põhimõttega. Kehtivad piirangud on sobivad,

vajalikud ja mõõdukad poliitilise stabiilsuse ja tõhusa töökorra tagamiseks Riigikogu volituste ajaks.

Piirangute kaotamine võib kaasa tuua Riigikogu killunemise mittepüsivateks pisifraktsioonideks,

võimaluse distantseerida end ebapopulaarsete otsuste tegemisest või asuda lahendama erakonna

sisevastuolusid Riigikogus. Fraktsiooni registreerimise avalduse esitamise viiepäevane tähtaeg on

vajalik Riigikogu uue koosseisu töö kiireks käivitamiseks.

Vaidlustatud sätted ei ole vastuolus võrdse kohtlemise põhimõttega. Ebavõrdne kohtlemine on

põhiseaduspärane, kui sellel on õigustatud eesmärk ning rakendatavad abinõud on taotletava eesmärgi

suhtes proportsionaalsed. Ebavõrdset kohtlemist õigustavad Riigikogu tõhusa ja stabiilse töö

tagamise vajadus ning valijate otsus teatud poliitiliste valikute ja programmide kasuks. Õiguste näol,

mida fraktsiooni kuuluvatele Riigikogu liikmetele võrreldes fraktsiooni mittekuuluvate Riigikogu

liikmetega täiendavalt võimaldatakse, on tegemist enamjaolt menetluslike õigustega. Põhiseaduse IV

ja VII peatükist tulenevaid Riigikogu liikmete õigusi riigikogu kodukorra seaduse ja riigikogu

töökorra seadusega ei piirata. Ka on Riigikogu peamiseks töövormiks töö komisjonis, kus eelnõu

ettevalmistajal on võimalik oma seisukohti kaitsta. Riigikogu töökorra seaduse tasandil on loodud

võimalused kõikidele Riigikogu liikmetele piisavate töötingimuste tagamiseks, sõltumata nende

kuulumisest või mittekuulumisest fraktsiooni.

Vaidlustatud sätted ei ole vastuolus ka vaba mandaadi põhimõttega, kuna need ei piira Riigikogu

liikme õigust hääletada ja otsustada oma südametunnistuse ja põhimõtete kohaselt.

Nõustuda ei saa kaebuse esitajate grammatilise tõlgendusega, mille kohaselt ei ole Riigikogu pädev

sätestama fraktsioonide moodustamise tingimusi. Fraktsiooni moodustamine RKKS § 40 lõikes 1

toodud tingimustel on vajalik, et valijate poolt otsustatud poliitiliste põhimõtete jaotus oleks sama

kogu koosseisu volituste ajal ning et Riigikogu ei killustuks.

VAIDLUSTATUD SÄTTED

9. Riigikogu kodukorra seaduse (RT I 2003, 24, 148; ! RT I 2004, 89, 607) § 40 lõige 1 sätestab:

"(1) Fraktsiooni võivad moodustada ja sellesse peavad kuuluma vähemalt viis sama erakonna

kandidaatide nimekirjast valitud Riigikogu liiget. Sama erakonna kandidaatide nimekirjast valitud

Riigikogu liikmed võivad moodustada ainult ühe fraktsiooni."

RKKS § 41 lõige 1 sätestab:

" (1) Fraktsiooni registreerimise avaldus esitatakse Riigikogu juhatusele viie päeva jooksul pärast

Riigikogu esimest istungit."

RKKS § 41 lõige 3 sätestab:

"(3) Fraktsiooni nimeks on selle kandidaatide nimekirja esitanud erakonna nimi koos sõnaga

«fraktsioon»."

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

10. Kõigepealt lahendab kolleegium kolme Riigikogu liikme kaebuses tõstatatud küsimuse Riigikogu

juhatuse vaidlustatud otsuse aluseks olevate õigusnormide põhiseaduspärasusest. Selleks teeb

kolleegium kindlaks, milliseid põhiõigusi ja/või põhimõtteid fraktsioonide moodustamisele seatud

piirangutega riivatakse, käsitleb nende piirangute legitiimseid eesmärke ning võtab seisukoha, kas

fraktsioonide moodustamisele riigikogu kodukorra seadusega asetatavad piirangud on

põhiseaduspärased (I). Järgmiseks analüüsib kolleegium kaebajate väiteid selle kohta, et vaba

mandaadi põhimõtte rikkumine seisneb neile Riigikogu liikme tööks piisavate tingimuste tagamata

jätmises (II). Lõpetuseks annab kolleegium vastuse Riigikogu liikmete taotlusele tühistada Riigikogu

juhatuse 14. detsembri 2004. aasta otsus, millega keelduti registreerimast Eesti Sotsiaalliberaalide

fraktsiooni (III).

I

11. Kaebuse esitajad ning teised menetlusosalised on vaidlustatud sätetega piiratavate põhiõiguste

ning muude põhiseaduslike põhimõtetena nimetanud nelja põhiseaduslikku väärtust: Riigikogu

liikmete õigust ühineda fraktsioonidesse (põhiseaduse § 71 lõige 2), vaba mandaadi põhimõtet

(põhiseaduse § 62), võrdse kohtlemise põhimõtet (põhiseaduse § 12 lõike 1 esimene lause) ning

proportsionaalsuse põhimõtet (põhiseaduse § 11). Kuna proportsionaalsuse põhimõtte näol on

tegemist põhiõiguste piiramise nn telgklausliga, mis saavutab oma tähenduse üksnes koosmõjus

mõne piiratava põhiõiguse või põhimõttega, ei pea kolleegium proportsionaalsuse põhimõtte eraldi

käsitlemist vajalikuks.

12. Põhiseaduse § 71 lõige 2 sätestab: "Riigikogu liikmetel on õigus ühineda fraktsioonidesse."

Vastavalt sama paragrahvi kolmandale lõikele sätestab Riigikogu komisjonide ja fraktsioonide

moodustamise korra ning õigused riigikogu kodukorra seadus. Tegemist on seaduse lihtsa

reservatsiooniga õigusega. See tähendab, et seadusandjal on fraktsiooniõiguse kujundamisel küllaltki

laiad volitused ! seadusandja võib piirata Riigikogu liikmete õigust koonduda fraktsioonidesse

eesmärkidel, mis ei ole põhiseadusega vastuolus.

13. Kolleegium ei nõustu kaebuse esitajate väitega, et vaidlusalune regulatsioon on juba formaalselt

vastuolus põhiseaduse §-ga 71, kuna nimetatud põhiseaduse säte volitab Riigikogu seadusega

reguleerima vaid fraktsiooni moodustamise tehnilisi, menetluslikke reegleid ega võimalda seada

fraktsioonide moodustamisele olemuslikke tingimusi. Seisukoht, et seadusega saab reguleerida vaid

fraktsiooni moodustamise tehnilisi, menetluslikke reegleid, poleks kooskõlas fraktsiooni olemusega

ning võiks viia näiteks olukorrani, kus üks Riigikogu liige võib kuuluda üheaegselt mitmesse

fraktsiooni. Seadusandjal on õigus, võttes arvesse parlamendi tõhusa toimimise eesmärki, sätestada

kodukorra seaduses või muus Riigikogu tööd reguleerivas õigusaktis ka fraktsiooni moodustamise

alused ja tingimused.

14. Küll peab seadusandja fraktsiooni instituudi kujundamisel arvestama põhiseaduslike väärtustega,

mida fraktsioonide moodustamisele ja neisse kuulumisele seatud kitsendustega võidakse kahjustada.

Selliste väärtustena võivad kõne alla tulla põhiseaduse §-st 62 tulenev vaba mandaadi põhimõte ning

põhiseaduse § 12 lõike 1 esimeses lauses sisalduv seadusloome võrdsuse nõue. Seega tuleneb

põhiseaduse § 71 lõigetest 2 ja 3 ning §-st 62 ja § 12 lõike 1 esimesest lausest, et seadusandja on vaba

kujundama fraktsioonide moodustamise aluseid ja tingimusi ning fraktsioonide õigusi määrani,

millega ei sekkuta põhiseadusevastaselt Riigikogu liikme vaba mandaadi teostamisse ega kohelda

Riigikogu liikmeid nende mandaadi teostamisel põhjendamatult ebavõrdselt.

15. Põhiseaduse § 62 esimese lauseosa kohaselt ei ole Riigikogu liige seotud mandaadiga. Ennekõike

tähendab vaba mandaadi põhimõte, et Riigikogu liiget ei saa tagasi kutsuda ei rahvas, kes teda on

valinud, ega erakond, kelle nimekirjas kandideerides ta on parlamenti valitud. Selle põhimõtte järgi ei

esinda Riigikogu liige Riigikogus mitte üksnes oma valijate huve, vaid teostab riigivõimu kogu rahva

esindajana. Teiseks tuleneb vaba mandaadi põhimõttest, et parlamendi liige peab saama langetada

poliitilisi valikuid oma südametunnistusest lähtuvalt. Seejuures kuulub Riigikokku valitud isiku

vabast mandaadist tulenevate õiguste hulka vabadus oma maailmavaatelisi seisukohti ja/või

erakondlikke eelistusi muuta ilma ohuta saada seetõttu rahvaesindusest eemaldatud. Samuti tuleneb

vaba mandaadi põhimõttest, et Riigikogu liige ei ole seotud valimiste eelsel ajal antud lubadustega.

Kui lähtuda vaba mandaadi äärmuslikust kontseptsioonist, ei oleks lubatav tunnistada Riigikogu

liikme vähimatki seotust erakonnaga, mille nimekirjast ta parlamenti valiti. Vaba mandaadi põhimõtet

piirab ka see, kui Riigikogu liikme poliitilise enesemääramisõiguse teostamisega kaasnevad

negatiivsed tagajärjed Riigikogu liikmele kuuluvate õiguste mahule.

16. Riigikogule põhiseadusega omistatud ülesandeid ja pädevust ei ole võimalik jõustada tema

liikmetest sõltumatult. Sellest tulenevalt on iga Riigikogu liige õigustatud osalema kõigis Riigikogu

tegevustes. Ehkki Riigikogul on lai diskretsiooniõigus oma organisatsiooni ja protseduure sätestavate

reeglite kujundamisel (vt allpool p 42), tuleb selle diskretsiooniõiguse konstitutsioonilise piirajana

tunnistada Riigikogu funktsioonide teostamises võrdse osalemise põhiseaduslikku printsiipi. Seega

muutub vaba mandaadi põhimõtte kõrval oluliseks mandaadi teostamise võimaluste võrdsuse nõue

ehk Riigikogu liikmete ebavõrdse kohtlemise keeld neile kuuluva mandaadi teostamisel.

17. Põhiseaduse § 12 lõike 1 esimene lause sätestab õigusloome võrdsuse põhimõtte. Riigikogu

liikmed on oma mandaadi poolest võrdsed. Samas näeb riigikogu kodukorra seadus ette rea õigusi,

mis üksikliikmetel või fraktsiooniks mitteolevatel saadikuühendustel puuduvad. Sellisteks õigusteks

on näiteks fraktsioonide õigus määrata oma liikmed alatistesse komisjonidesse (RKKS § 26 lg 3);

õigus olla vastu Riigikogu täiskogu järgmise töönädala päevakorra täiendamisele (RKKS § 54 lg 3);

fraktsiooni esindaja õigus sõnavõtule eelnõu esimesel lugemisel toimuvate läbirääkimiste käigus

(RKKS § 98 lg 5); õigus teha eelnõu esimesel lugemisel ettepanek eelnõu tagasilükkamiseks (RKKS

§ 98 lg 6); õigus nõuda muudatusettepaneku hääletamist eelnõu teisel lugemisel (RKKS § 106 lg 2);

fraktsiooni esindaja õigus esineda sõnavõtuga eelnõu kolmanda lugemise käigus toimuvatel

läbirääkimistel (RKKS § 111 lg 1); fraktsiooni esindaja õigus võtta sõna Vabariigi Presidendi

seadluse kinnitamise või tühistamise seaduse eelnõu menetlemisel avatud läbirääkimistel (RKKS

§ 116 lg 4); muudatusettepanekute esitamise õigus ametiisiku ametisse nimetamist või ametist

vabastamist, nõukogu liikmete nimetamist ning Riigikogu välisdelegatsioonide moodustamist

käsitleva Riigikogu otsuse eelnõule (RKKS § 117 lg 2); fraktsiooni esindaja sõnavõtuõigus

erakorralise seisukorra, sõjaseisukorra, mobilisatsiooni ja demobilisatsiooni väljakuulutamist

käsitleva Riigikogu otsuse eelnõu menetlemisel (RKKS § 118 lg 4); muudatusettepanekute esitamise

õigus riigieelarve teise lugemise lõpetamise järel ja kolmandal lugemisel (RKKS § 120 lg 4);

fraktsiooni esindaja sõnavõtuõigus põhiseaduse muutmise seaduse eelnõu lugemisel avatud

läbirääkimistel põhiseaduse muutmisel Riigikogu kahe järjestikuse koosseisu poolt (RKKS § 126

lg 4); peaministrikandidaadi ülesseadmise õigus Riigikogus (RKKS § 132 lg 1); fraktsiooni esindaja

sõnaõigus Vabariigi Valitsusele, peaministrile või ministrile umbusalduse avaldamise arutelul avatud

läbirääkimistel (RKKS § 134 lg 3) ning usaldusküsimusega seotud eelnõu arutamisel avatud

läbirääkimistel (RKKS § 136 lg 4); fraktsiooni esindaja sõnaõigus RKKS §-des 154 ja 155 sätestatud

küsimuste arutamisel avatavatel läbirääkimistel.

18. Kuna riigikogu kodukorra seaduse vaidlustatud normid seavad mandaadi teostamise ulatuse

sõltuvusse eelmises punktis loetletud õigustega varustatud fraktsiooni kuulumisest, kujutavad need

sätted endast Riigikogu liikme mandaadi võrdse teostamise põhimõtte piirangut. Riigikogu liikmele

fraktsiooni kuulumise mittevõimaldamine jätab sellise isiku ilma õigusest osaleda Riigikogu töös

fraktsioonidele seadusega ette nähtud õiguste teostamise kaudu ning piirab seega tema mandaadi

teostamise võimalusi võrreldes fraktsiooni kuuluvate liikmetega, kelle võimalused oma mandaadi

teostamiseks on laiemad.

19. Kokkuvõtvalt piiravad riigikogu kodukorra seaduse vaidlustatud sätted, mis näevad ette

fraktsiooni liikmete miinimumarvu ning sama erakonna nimekirjast parlamenti valituks osutumise

nõude koos põhimõttega "üks erakond, üks fraktsioon" ning lubavad uute fraktsioonide

registreerimist üksnes viie päeva jooksul pärast Riigikogu esimest istungit, vaba mandaadi põhimõtet

koosmõjus Riigikogu liikmete võrdse kohtlemise põhimõttega mandaadi teostamisel.

20. Võrdsuspõhimõtte piiramine ei ole iseenesest veel selle põhimõtte rikkumine. Seadusloome

võrdsuse põhimõtet on rikutud, kui ebavõrdset kohtlemist ei ole võimalik põhiseaduslikult õigustada.

Kui on olemas mõistlik ja asjakohane põhjus ebavõrdseks kohtlemiseks, on ebavõrdne kohtlemine

seadusloomes õigustatud (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 3. aprilli 2002. a

otsus asjas nr 3-4-1-2-02, p 17).

21. Ka vaba mandaadi põhimõte nagu iga teinegi põhiseaduses väljendatud printsiip ei ole piiramatu.

Sarnaselt võrdse kohtlemise põhimõttele ei ole vaba mandaadi põhimõtte piiramine veel põhiseaduse

rikkumine. Põhiõiguse või põhimõtte rikkumisega on tegu, kui piirang on põhiseadusevastane.

Põhiseadusevastane on piirang, millel puudub legitiimne eesmärk või mis ei ole sobiv, vajalik või

proportsionaalne taotletava eesmärgiga. Kuna mandaadi vaba teostamine on demokraatia seisukohalt

üks olulisemaid poliitilisi õigusi, tuleb Riigikogu liikmete ebavõrdne kohtlemine vaba mandaadi

teostamisel allutada rangele põhiseaduslikkuse kontrollile. Sellise põhimõtte piiramise õigustamiseks

ei piisa pelgast mõistlikkuse kontrollist. Piirang on põhiseadusega kooskõlas, kui tal on legitiimne

eesmärk ning ta on sobiv, vajalik ja proportsionaalne taotletava eesmärgiga.

Järgmiseks kontrollib kolleegium, kas Riigikogu liikmete ebavõrdseks kohtlemiseks vaba mandaadi

teostamisel eksisteerib legitiimne eesmärk ning kas piirang ise on selle eesmärgiga mõõdupärases

suhtes. Kuna Riigikogu liikmete õigusi piiratakse riigikogu kodukorra seadusega sisustatud

fraktsiooni mõiste kaudu, käsitleb kolleegium esmalt fraktsiooni olemust.

22. Põhiseadus fraktsiooni mõistet ei ava. Seadusandja on riigikogu kodukorra seaduses määratlenud

fraktsiooni kui vähemalt viieliikmelise, erakonna valimisnimekirjaga seotud Riigikogu liikmete

poliitilise ühenduse, mis viib ellu Riigikogus esindatud erakondade poliitilist programmi.

Riigikohtule esitatud taotlusest aimub kaebajate soov sisustada fraktsiooni kui ühendust samadel

poliitilistel seisukohtadel olevatest saadikutest, kes soovivad teostada fraktsioonile riigikogu

kodukorra seadusest tulenevaid õigusi.

Kolleegium märgib, et seadusandjal on lähtuvalt parlamendi isekorraldusõigusest (vt allpool otsuse p

42) õigus teha valik erinevate fraktsioonikontseptsioonide vahel. Seadusandja ei saa aga fraktsiooni

mõistet kujundada selliselt, et õigus ühineda fraktsioonidesse muutuks fiktiivseks või et seatud

piirangutega kitsendataks ebaproportsionaalselt Riigikogu liikmete põhiseaduslikke õigusi või muid

põhiseaduslikke printsiipe.

23. Järgnevalt analüüsibki kolleegium, kas seadusandja on fraktsiooni mõiste kujundamisel kinni

pidanud põhiseaduslikest nõuetest, ehk analüüsib riigikogu kodukorra seaduses sätestatud piirangute

proportsionaalsust laias tähenduses. Kõigepealt teeb kolleegium kindlaks, mis on vaba mandaadi ja

selle võrdse teostamise kitsendamise võimalikud legitiimsed eesmärgid ehk milliseid väärtusi

fraktsioonide moodustamisele piirangute seadmine teenib.

24. Kolleegium leiab, et riigikogu kodukorra seaduses sisalduv fraktsioonide regulatsioon teenib

kahesuguseid eesmärke. Nendeks eesmärkideks on parlamendi tõhusa toimimise tagamine ning

proportsionaalse valimissüsteemi eesmärkide toetamine. Kolleegium analüüsib kõigepealt esimest

nimetatud eesmärkidest.

25. Riigikogu fraktsioon nagu ka komisjon on kollektiivse parlamentaarse otsustamise vorm.

Erinevalt nn valdkonnapõhistest komisjonidest, mis on ette nähtud parlamenditöö efektiivsuse

tagamiseks tööjaotuse ja spetsialiseerituse kaudu, on fraktsioonid Riigikogu liikmete poliitilised

ühendused, mis ei formeeru kitsa ainevaldkonna, vaid mingist maailmavaatest kantud programmi

ümber. Harilikult on fraktsioon samasse erakonda kuuluvate parlamendiliikmete ühendus, kus

vahetatakse arvamusi ja kujundatakse poliitilise jõu seisukoht seaduseelnõu või riikliku tähtsusega

küsimuse, isiku valimise või nimetamise või muu parlamendi tegevusvaldkonda kuuluva otsustuse

osas. Fraktsioonid annavad võimaluse valmistada ette ühiseid algatusi ja vahetada informatsiooni

ning muul moel maailmavaatelisi seisukohti koondada. Näiteks on eelnõu esimesel lugemisel

Riigikogus toimuvatel läbirääkimistel üksnes fraktsioonidele sõnaõiguse andmist põhjendatud

vajadusega selgitada, kas eelnõu on üldse mõtet edasi menetleda. Edasise menetlemise vajadus

selgitatakse seejuures fraktsioonis, mis ühendab eelduslikult ühtsetel maailmavaatelistel

seisukohtadel olevaid inimesi. Sellise koondamisfunktsiooni kandjana teenivad fraktsioonid ja nende

moodustamisele piirangute seadmine parlamendi töö hõlbustamise eesmärki. Parlamendi tõhus

toimimine on Riigikogu liikmete õiguste piiramise eesmärgina legitiimne.

26. Piiramatu fraktsioonivabadus võib selle legitiimse eesmärgi kontekstis viia näiteks olukorrani,

kus parlamendis esindatud poliitiline jõud saab menetluslike eeliste saavutamiseks moodustada oma

liikmetest mitu väikefraktsiooni suvalisel ajahetkel ning suvalise arvu liikmetega, samuti

kontrollimatute fraktsioonivahetusteni näiteks erakondlike konfliktide lahendamise eesmärgil.

Fraktsioonide moodustamise aluste ja tingimuste reguleerimata jätmine oleks eelnimetatud ohte

silmas pidades parlamendi tõhusat töökorraldust takistav.

27. RKKS § 40 lõike 1 teises lauses sätestatud piirang, mille järgi võivad sama erakonna kandidaatide

nimekirjast valitud Riigikogu liikmed moodustada ainult ühe fraktsiooni, koosmõjus RKKS § 41

lõikest 1 tuleneva fraktsiooni registreerimise võimalusega üksnes viie päeva jooksul pärast Riigikogu

esimest istungit ning RKKS § 41 lõikes 3 sätestatud nõudega, mille järgi on fraktsiooni nimeks selle

kandidaatide nimekirja esitanud erakonna nimi koos sõnaga "fraktsioon", teenib kolleegiumi arvates

veel teistki eesmärki parlamendi tõhusa toimimise tagamise kõrval.

Selleks eesmärgiks on säilitada side valimistulemuste ja parlamendi fraktsioonide vahel ehk tagada

valimistel rahva toetuse pälvinud poliitiliste programmide realiseerimine Riigikogus vastu võetavates

seadustes ja otsustes ning suurendada Riigikogu liikmete poliitilist vastutust oma valijaskonna ees.

28. Seda eesmärki fraktsioonipiirangute sätestamisel rõhutab ka seadusandja. Pärast riigikogu

kodukorra seaduse vastuvõtmist 1992. aastal on Riigikogu tahe olnud selgelt suunatud suhteliselt

jäikade reeglite kehtestamisele fraktsioonide moodustamiseks. 5. novembril 1992 vastu võetud

riigikogu kodukorra seadus võimaldas valimistel osalenud kandidaatide nimekirja põhjal

moodustatud fraktsioonist lahkunud Riigikogu liikmetel moodustada uusi fraktsioone, millel ei

pruukinud olla seost ühe konkreetse kandidaatide nimekirjaga. 17. veebruaril 1999 vastu võetud

riigikogu kodukorra seaduse § 30 muutmise seadusega kehtestati RKKS § 30 lõige 1 järgmises

sõnastuses: "(1) Fraktsiooni võivad moodustada ja sinna peab kuuluma vähemalt viis Riigikogu

liiget, kes on valitud sama nimekirja järgi. Ühte nimekirja kuuluvad Riigikogu liikmed võivad

moodustada ainult ühe fraktsiooni. Fraktsiooni nimeks on selle nimekirja esitanud erakonna nimi

koos sõnaga "fraktsioon"."

29. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on seisukohal, et valimistel rahva toetuse

pälvinud poliitiliste programmide realiseerimise tagamine Riigikogus vastu võetavates seadustes ja

otsustes ning Riigikogu liikmete poliitilise vastutuse suurendamine oma valijaskonna ees

erakonnanimekirjaga parlamendifraktsiooni kuulumise teel on vaba mandaadi ning selle võrdse

teostamise põhimõttest kõrvalekaldumise legitiimne eesmärk.

30. See eesmärk on kooskõlas põhiseaduse §-s 60 lõikes 1 nimetatud valimiste proportsionaalsuse

põhimõttega ja demokraatia pritsiibis sisalduva erakonnademokraatia põhimõttega.

Proportsionaalsuse põhimõttele vastavate nimekirjavalimiste puhul annavad valijad lõppkokkuvõttes

toetuse teatud erakonna maailmavaatele ja erakonnale. Seetõttu mõjutab iga valimistevahelisel ajal

toimuv muudatus fraktsioonide koosseisus valimiste tulemusel kujunenud poliitiliste jõudude

vahekorda parlamendis ja moonutab seega ka valijate tahet.

31. Erakonnademokraatia põhimõttest lähtuvalt defineerib erakonnaseadus erakonna kui Eesti

kodanike vabatahtliku poliitilise ühenduse, mille eesmärgiks on oma liikmete ja toetajaskonna

poliitiliste huvide väljendamine ning riigivõimu ja kohaliku omavalitsuse teostamine. Sellisena on

erakond demokraatiat tagavaks sillaks ühiskonna ja riigi vahel, mille funktsiooniks on poliitilisi

seisukohti koondada ja hoomatavaks tervikuks kujundada ning neid valimistel edu saavutamise korral

avalikku võimu teostades ellu viia. Kahtedel viimastel, 1999. aasta ja 2003. aasta Riigikogu

valimistel on kandideerida saanud üksnes erakondade nimekirjad ja üksikkandidaadid.

32. Kolleegium märgib, et fraktsioonide moodustamisel vastselt kokku tulnud Riigikogus teenivad

fraktsioonide moodustamisele seatud piirangud üheaegselt nii parlamendi tõhusa toimimise kui

valimistulemuste adekvaatse peegeldamise eesmärki. Parlamendi tööle rakendamiseks on vajalik

fraktsioonide moodustamine kohe pärast parlamendi kokkutulemist, proportsionaalse valimissüsteemi

toimimise kindlustamiseks on õigustatud fraktsiooni moodustamise õiguse andmine üksnes nendele

isikutele, kes soovivad parlamendis ellu viia poliitilist programmi, millega seotult nad parlamenti

valiti. Ideaalis peaks püüdma neid eesmärke saavutada kogu Riigikogu koosseisu volituste kestel.

Sellise lähenemise kohaselt oleks fraktsioonide moodustamise mittevõimaldamine hiljem kui 5 päeva

jooksul pärast Riigikogu esimest istungit igal juhul põhiseaduspärane.

33. Kolleegium möönab, et teatud juhtudel võib uute fraktsioonide moodustamine Riigikogu

koosseisu volituste ajal olla siiski möödapääsmatu ning seda mittevõimaldav riigikogu kodukorra

seaduse regulatsioon põhiseadusevastane. Erakonnaseadus ei seo erakondade tekkimist ja muid

muudatusi erakonnamaastikul valimisperioodiga ning uue fraktsiooni moodustamise vajadus

Riigikogu volituste ajal võib kõne alla tulla näiteks juhul, kui erakond ühendatakse või jaguneb.

Samuti, kui killunemine muutub fraktsioonist lahkulöömiste tagajärjel sedavõrd suureks, et ohtu on

seatud parlamendi töövõime. Sellistel juhtudel võib fraktsiooni moodustamise reeglite muutmine

valimistel osalenud nimekirja ja fraktsiooni vahelise seose lõdvendamise kaudu olla ainus võimalus

parlamendi normaalse funktsioneerimise jätkumiseks. Kolleegium leiab, et praegusel juhul ei ole

tegemist seesuguse situatsiooniga.

34. Sotsiaalliberaalide saadikuühendus (sotsiaalliberaalid) on moodustunud Riigikogu Keskerakonna

fraktsioonist lahkunud Riigikogu liikmetest, kelle seos mingi valijate toetuse saanud või muul viisil

ühiskonnas laia kõlapinda omava poliitilise programmiga ei ole selgelt kindlaks määratav. Juhul, kui

eeldada, et sotsiaalliberaalid soovivad uue fraktsiooni raames esindada Keskerakonna poliitilist

programmi ehk nende lahkulöömine Keskerakonna fraktsioonist ei toimunud maailmavaateliste

seisukohtade lahknemise tõttu, on küsitav, miks peaks Riigikogu valimistel valijate toetuse saanud

erakondlik platvorm olema Riigikogus esindatud kahe teatud eriõigusi omava Riigikogu fraktsiooni

kaudu. Sellisel juhul oleks ebavõrdselt koheldud neid parlamendierakondi, kes saavad Riigikogus

oma platvormi teostada üheainsa parlamendifraktsiooni abil. Kui eeldada, et sotsiaalliberaalid

soovivad Riigikogu fraktsioonina ühiselt esindada mingit muud ehk selle erakonna, kelle nimekirjas

nad Riigikokku kandideerisid, platvormist erinevat platvormi, tuleb kaaluda, kas sellise võimaluse

puudumine on kooskõlas Riigikogu liikmete vaba mandaadi võrdse teostamise põhimõttega.

35. Kolleegium leiab, et parlamendi tõhusa toimimise tagamine Riigikogu liikmete õiguste piiramise

legitiimse eesmärgina ei ole käesoleva kaebuse kontekstis piisav, õigustamaks Riigikogu liikmete

õiguste piiramist. Ei ole selge, kas ja kuidas pärsiks sotsiaalliberaalide fraktsiooni moodustamine

parlamendi töö efektiivsust. Sotsiaalliberaalide kaebuse rahuldamisel tekiks tõenäoliselt enam kui

viieliikmeline fraktsioon, mille liikmed jagavad ühiseid seisukohti ning maailmavaadet. Tegemist ei

ole ei liiga väikese ega ühtsete sihtide ja poliitikata saadikuühendusega, mille lubamine võiks kaasa

tuua parlamendi liigse killustatuse. Asjaolu, et fraktsioonide moodustamise piirangud üldjuhul

Riigikogu töö efektiivsusele kaasa aitavad, ei ole käesoleva vaidluse lahendamiseks piisav. Seepärast

analüüsib kolleegium fraktsiooni moodustamise piiranguid teise eespool nimetatud eesmärgi !

valimiste proportsionaalsuse ja erakonnademokraatia tagamise ! valguses.

36. Fraktsioonide moodustamise piirangud peavad olema sobivad meetmed proportsionaalse

valimissüsteemi ja erakonnademokraatia eesmärkide saavutamiseks. Fraktsiooni moodustamisele

seatud piirangud ei takista iseenesest saadikuid erakonnast välja astumast ega saa garanteerida algselt

Riigikogusse valitud erakondade säilimist ning nende vaadete püsivust. Samas on fraktsiooni

moodustamise piirangud vahendiks, mis toetavad pärast valimisi ühe erakonna poolt moodustatud

fraktsiooni püsivust. Nende piirangutega antakse teatud eelis pärast Riigikogu valimisi koheselt ühe

erakonna poolt moodustatud fraktsioonidele, mis soodustab proportsionaalse valimissüsteemi ja

erakonnademokraatia eesmärkide realiseerumist. Seega on tegemist sobiva piiranguga. Piirang on ka

vajalik, sest ei ole võimalik välja tuua saadikute õigusi vähem piiravaid vahendeid, mis tagaksid

proportsionaalse valimissüsteemi eesmärkide saavutamist sama efektiivselt.

37. Abinõu mõõdupärasuse hindamisel on kaalutavateks väärtusteks vaba mandaadi ja selle võrdse

teostamise põhimõte ning valimiste proportsionaalsuse ja sellega seotud erakonnademokraatia

põhimõte. Seega tuleb küsida, kas taotletav eesmärk (proportsionaalsuse ehk valijaskonna tahte

peegeldamise ja erakonnademokraatia tagamine) on valitud vahendi (fraktsioonide moodustamise

õiguse andmine üksnes sama erakonna nimekirjast parlamenti valitud Riigikogu liikmetele 5 päeva

jooksul pärast Riigikogu esimest istungit) raskuse valguses piisavalt kaalukas. Proportsionaalsuse üle

otsustamisel tuleb kõigepealt vaadelda, millised on erinevused sõltumatute parlamendiliikmete

õigustes lüüa kaasa parlamentaarses otsustusprotsessis, võrreldes fraktsioonidega.

38. Riigikogu kodukorra seadus sätestab terve rea fraktsioonidele või nende esindajatele kuuluvaid

õigusi, mis Riigikogu üksikliikmetel või fraktsiooniks mitteolevatel saadikuühendustel puuduvad.

Nende õiguste (vt eespool p 17) andmine üksnes fraktsioonidele teenib parlamendi töö tõhustamise

eesmärki. Samas on Riigikogu sõltumatutel liikmetel oluliselt suuremad õigused kui rahvaesindajatel

paljudes teistes Euroopa riikides. Lisaks istungitest osavõtu ning hääletamisõigusele on Riigikogu

üksikliikmetel näiteks õigus algatada seadusi ning kaitsta oma algatusi täiskogus nii esimesel kui

teisel lugemisel; õigus esitada arupärimisi; õigus seada üles Riigikogu esimehe ja aseesimeeste

kandidaate; õigus kuuluda alatisse komisjoni; õigus esitada kaks küsimust eelnõu esimesel lugemisel;

õigus esitada eelnõudele muudatusettepanekuid, neid juhtivkomisjonis selgitada ning nõuda nende

hääletamist täiskogus; õigus esitada kaks küsimust ning esineda sõnavõtuga eelnõu teisel lugemisel;

rahvahääletuse algatamise õigus; õigus esitada infotunnis küsimusi; õigus esitada kirjalikke küsimusi

ning õigus esineda vabas mikrofonis. Kolleegium märgib, et Riigikogu peamiseks töövormiks on töö

komisjonis, kus eelnõu ette valmistanud üksikliikmel on võimalik esitada omapoolsed põhjendused,

vastata küsimustele ja ümber lükata vastuargumendid.

39. Kaebuse esitajad väidavad, et neil pole võimalik fraktsiooni kuuluvate Riigikogu liikmetega

võrdsetel alustel kuuluda komisjonidesse ning et nad ei saa koordineerida oma tegevust komisjonides.

RKKS § 13 lõike 2 punkti 2 järgi määrab Riigikogu juhatus fraktsioonidele kuuluvate kohtade arvu

alatises komisjonis. Sama punkti järgi määrab Riigikogu juhatus alatisse komisjoni fraktsiooni

mittekuuluva Riigikogu liikme. Vastavalt RKKS §-le 27 määrab fraktsiooni mittekuuluva Riigikogu

liikme Riigikogu alatisse komisjoni Riigikogu juhatus, lähtudes Riigikogu liikme soovist ning

töökorralduse huvidest. Sotsiaalliberaalide lahkumine Riigikogu Keskerakonna fraktsioonist ei ole

kolleegiumile teadaolevalt mõjutanud nende osalemist Riigikogu alatiste komisjonide töös.

40. Proportsionaalse valimissüsteemi ja erakonnademokraatia üldiseks eesmärgiks on valimistel

rahva toetuse pälvinud poliitiliste programmide realiseerimine Riigikogu otsustustes fraktsioonide

kaudu. Muuhulgas on proportsionaalse valimissüsteemi eesmärgiks kajastada parlamendi koosseisus

valijaskonna poliitilisi tõekspidamisi ehk kujundada nendele tõekspidamistele võimalikult vastav

esinduskogu. Uue fraktsiooni loomise võimaldamine raskendab selle eesmärgi saavutamist, kuna

poliitilisele maastikule ilmub Riigikogu valimiste vahelisel ajal uus osaline, kelle poliitiline ruum

tekib teistele poliitilistele jõududele kuulunud ruumi arvel.

41. Selge on, et valimiste ajal valitsenud poliitiliste jõuvahekordade muutumine ei saa olla üleüldse

lubamatu. Vaba mandaadi põhimõttest tuleneb iga parlamendiliikme õigus oma maailmavaatelisi

seisukohti muuta, kasvada ja areneda ka poliitilise enesemääratlemise mõttes. Selle põhimõtte

kohaselt on igal Riigikogu liikmel õigus kaugeneda erakonnast, mille nimekirjas ta parlamenti valiti,

ning asuda Riigikogu liikmete õiguste teostamisele nt üksikliikmena, mis paratamatult toob kaasa

Riigikogu koosseisu moodustamise hetkel valitsenud tasakaalu muutumise. Vaba mandaadi

põhimõtet tuleb valimissüsteemi proportsionaalsuse ning erakonnademokraatia põhimõtete ulatuse

sisustamisel tingimata arvestada. Kui aga jaatada põhiseaduslikku nõuet tagada vaba mandaadi

teostamine võrdselt nii fraktsiooni kuuluvatele kui sinna mittekuuluvatele Riigikogu liikmetele, ei ole

seadusandjal piisavalt meetmeid proportsionaalse valimissüsteemi ning erakonnademokraatia

kindlustamiseks. Seadusandja ei tohi põhiseaduse kohaselt võtta parlamendiliikmetelt nende

poliitilise enesemääramise vabadust, kuid seadusandja on õigustatud kujundama reegleid, mis

fraktsioonide moodustamist Riigikogu valimiste vahelisel ajal ja seeläbi valijate tahte moonutamist

mingilgi moel takistavad.

42. Kolleegium leiab, et vaba mandaadi ning selle võrdse teostamise põhimõtte piiramine

fraktsioonide moodustamise reeglitega on proportsionaalne, taotlemaks valimissüsteemi

proportsionaalsuse ning erakonnademokraatia tagamise eesmärki. Sellist seisukohta toetab

parlamendi enesekorraldusõiguse põhimõte ehk printsiip, mille järgi on seadusandjal tema enda

tegevust puudutavates küsimustes suhteliselt suur otsustusvabadus. Enese- ehk isekorraldusõiguse

põhimõte tuleneb põhiseaduse § 65 punktist 16 koosmõjus võimude lahususe põhimõttega.

Isekorraldusõigus tähendab, et riigivõimu harud ning põhiseaduslikud institutsioonid peavad olema

neile põhiseadusega otsesõnu antud pädevuse teostamise korraldamisel autonoomsed ning neil on

üldjuhul õigus ise kindlaks määrata oma pädevuse teostamise sisemine organisatsioon ja kord (vt

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 14. aprilli 1998. a otsus asjas nr 3-4-1-3-98 ! RT I 1998,

36/37, 558, IV).

43. Nagu eespool (vt käesoleva otsuse p 33) märgitud, võib uue fraktsiooni moodustamise keeld

Riigikogu valimiste vahelisel ajal teatud tingimustes olla ebaproportsionaalne vaba mandaadi ja selle

võrdse teostamise põhimõtte piirang. Kolleegium ei välista, et vaidlustatud piirangud võiksid osutuda

põhiseadusevastaseks näiteks olukorras, kus erakonna jagunemise järgselt tekib end

maailmavaateliselt selgelt määratlenud ning oma maailmavaadet erakonna platvormi kaudu

deklareerinud uus erakond. Isegi, kui sellise fraktsiooni moodustamise lubamine tähendaks valimiste

tulemusel saadud mandaatide ümberjagunemist, oleks sellele võimalik vastukaaluks seada asjaolu, et

tekkinud on uus poliitiline jõud, kes suudab kanda poliitilist vastutust seose kaudu

parlamendifraktsiooni ja selle aluseks oleva erakonna vahel. Samuti on parlamenditöö efektiivsuse

seisukohalt oluline, et fraktsiooni õigusi parlamendis saaksid teostada Riigikogu liikmete grupid,

kelle vahel valitseb selge arusaam teostatavatest sihtidest ning nende saavutamise viisidest.

Sotsiaalliberaalide puhul on seos mingi kindla erakonna maailmavaatelisi seisukohti kajastava

programmiga ebaselge.

II

44. Kaebuse esitajad väidavad, et vaba mandaadi põhimõttega on vastuolus see, et fraktsioonist

lahkudes jääb Riigikogu liige ilma nii tööruumist kui sekretärist, mis tekitab Riigikogu liikmele

põhjendamatut täiendavat ajakulu ja väljaminekuid ning ebamugavusi oma mandaadi teostamisel.

45. Vastavalt Riigikogu töökorra seaduse §-le 18 tagab Riigikogu, tema organite ja Riigikogu

liikmete teenindamise Riigikogu Kantselei. Sama seaduse § 19 järgi on Riigikogu Kantselei

ülesanneteks muu hulgas Riigikogu liikmete nõustamine õigusloome alal ja Riigikogu muude

ülesannete täitmise küsimustes ning Riigikogule tema ülesannete täitmiseks vajalike tingimuste

loomine. Riigikogu Kantselei põhimääruses sätestatu kohaselt abistab juriidiline osakond Riigikogu

liikmeid õigusaktide eelnõude koostamisel; majandus- ja sotsiaalinfoosakond täidab Riigikogu

liikmete tellimuse õigusaktide eelnõude menetlemisel ja muude Riigikogu töödega seotud

küsimustes; dokumendiosakond nõustab Riigikogu liikmeid keeleliselt jne. Nende kõigile Riigikogu

liikmetele tagatud teenuste kõrval näeb Riigikogu Kantselei põhimäärus ette veel ka üksnes

fraktsioone teenindavad kantselei teenistujad, kelle põhiülesandeks on fraktsiooni ja tema liikmete

nõustamine, abistamine ning asjaajamise korraldamine. Vastavalt Riigikogu Kantselei põhimääruse

punktile 19 teenindavad Riigikogu fraktsiooni kantselei teenistujad, kelle arvu ja ametikohad määrab

kindlaks fraktsiooni esimees Riigikogu juhatuse poolt fraktsioonile töötasudeks eraldatud

eelarvesumma piires.

46. Kuna fraktsioonidesse mittekuuluvate Riigikogu liikmete ebavõrdne kohtlemine nende teatud

õigustest ilma jätmise kaudu on lähtuvalt eespool leitust põhjendatud, ei saa täiendava ressursi

eraldamist fraktsioonide abistamiseks pidada põhjendamatuks. Fraktsioonile kuuluva erilise rolli tõttu

erakonnademokraatias ja sellest tulenevate täiendavate ülesannete täitmiseks võib täiendavate

vahendite eraldamine fraktsioonile olla õigustatud. See ei tähenda, nagu võiks mõnede Riigikogu

liikmete teenindamine olla neile antud ülesannete täitmiseks ebapiisav. Riigikogu liikmeid tuleb

teenindada viisil, mis võimaldab neil oma ülesandeid efektiivselt täita.

47. Kaebuse esitajate väited, mille kohaselt piirab nende vaba mandaadi teostamist ühise tööruumi

puudumine, ei ole käesoleva kaebuse esemeks. Riigikogu kodukorra seaduse sätted ei reguleeri

fraktsioonidele tööruumide eraldamist ega sätesta fraktsiooni õigust ühisele tööruumile. Kolleegiumi

meelest on tööruumi eraldamisest keeldumise puhul võimalik vaidlustada otsus, millega Riigikogu

juhatus keeldus sotsiaalliberaalide saadikurühmale tööruumi eraldamast. Riigikogu juhatuse

14. detsembri 2004. a otsus, mille tühistamist kaebuse esitajad taotlevad, ei puuduta

sotsiaalliberaalide saadikurühmale ühise tööruumi eraldamisest keeldumist.

III

48. Eeltoodust tulenevalt pole käesolevas asjas alust tunnistada riigikogu kodukorra seaduse § 40

lõiget 1 ning § 41 lõikeid 1 ja 3 põhiseadusevastaseks. Seega jääb rahuldamata ka Riigikogu liikmete

Peeter Kreitzbergi, Sven Mikseri ja Harri Õunapuu taotlus tühistada Riigikogu juhatuse 14. detsembri

2004. a otsus, millega keelduti registreerimast Eesti Sotsiaalliberaalide fraktsiooni.

Tõnu Anton, Lea Kivi, Ants Kull, Jüri Põld, Märt Rask