3-4-1-1-05 · Riigikohus

Riigikohtunik Julia Laffranque'i eriarvamus Riigikohtu üldkogu otsusele kohtuasjas nr 3-4-1-

1-05, millega on ühinenud riigikohtunikud Tõnu Anton, Peeter Jerofejev, Hannes Kiris, Indrek

Koolmeister ja Harri Salmann

Ma ei nõustu otsuse resolutsiooni kolmanda punktiga, millega jäeti läbi vaatamata

õiguskantsleri taotlus tunnistada erakonnaseaduse § 5 lõike 1 esimene lause põhiseadusega

vastuolus olevaks ja kehtetuks osas, milles ei võimaldata erakonda kuuluda Euroopa Liidu

(EL) teiste liikmesriikide kodanikel.

Nõustun üldkogu enamusega, et puudub formaaljuriidiline alus, mis volitaks õiguskantslerit

vaidlustama Eesti õiguse vastavust Euroopa Liidu õigusele. Küll aga oleks üldkogu pidanud läbi

vaatama õiguskantsleri taotluse erakonnaseaduse § 5 lg 1 põhiseadusega vastavuse seisukohalt ja

erakonnaseaduse § 5 lg 1 esimese lause põhiseadusega vastuolu tõttu kehtetuks tunnistama või siis

küsima Euroopa Kohtult eelotsust EÜ asutamislepingu artikli 19 tõlgendamiseks, et selle abil

sisustada põhiseaduse § 48 lg 1 koosmõjus põhiseaduse täiendamise seaduse §-ga 2 ja otsustada

lõplikult erakonnaseaduse § 5 lg 1 esimese lause vastavuse üle eelnevatega.

Järgnevalt selgitan, miks minu arvates oleks tulnud õiguskantsleri taotlus läbi vaadata (I) ja kuidas

see sisuliselt oleks võinud välja näha (II).

I

1. Alates 1. maist 2004 on kõik Eesti kohtud ja kohtunikud Euroopa Liidu kohtud ja kohtunikud,

mistõttu on meie kohustuseks kohaldada lisaks Eesti õigusele ka Euroopa Liidu õigust. Samuti on

Riigikohtul põhiseaduse § 152 lg-st 2 tulenevalt jätkuvalt kohustus tõlgendada Eesti Vabariigi

põhiseadust.

2. Mis puutub õiguskantsleri pädevusse vaidlustada Eesti õiguse vastavust EL õigusele, siis kehtiva

õiguse alusel (õiguskantsleri seadus, põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus)

õiguskantslerile nimetatud pädevust omistatud pole.

3. Kehtiv Eesti õigus ei anna vastust ka küsimusele, kas Eesti õigus tuleb näiteks põhiseaduslikkuse

järelevalve kohtumenetluses tunnistada kehtetuks, kui tuvastatakse, et Eesti õigus on vastuolus EL

õigusega.

Nõustun üldkogu seisukohaga, et iseenesest ei kirjuta EL õigus, sh Euroopa Kohtu praktika

liikmesriikidele ette siseriikliku õiguse kehtetuks tunnistamist selle vastuolu korral EL õigusega,

piisab EL õiguse kohaldamise ülimuslikkusest. Eesti seadusandjal on seega võimalus valida, kas ta

soovib õiguskindluse ja õigusselguse tagamiseks ning võimalike Eesti riigi vastu Euroopa Kohtusse

esitatud kaebuste vältimiseks näha ette ja reguleerida EL õigusega vastuolus oleva Eesti õiguse

kehtetuks tunnistamise menetlust või mitte.

Seadusandja saaks näiteks täpsustada õiguskantsleri volitusi, andes viimasele otsesõnu õiguse

pöörduda Riigikohtusse, kui Eesti õigus on Euroopa Liidu õigusega vastuolus.

EL õiguse kohaldamise ülimuslikkusega peab aga õiguskantsler õiguse kohaldajana arvestama

hoolimata sellest, kas Eesti õigus annab talle vastava pädevuse või mitte. Olukorras, kus suur osa

Eesti õigusloomest saab alguse Euroopa Liidu institutsioonides, tuleb õiguskantsleril oma tegevuses

paratamatult kontrollida Eesti õiguse vastavust EL õigusele.

4. Isegi kui õiguskantsleril puudub pädevus pöörduda Riigikohtusse, kontrollimaks, kas siseriiklikud

normid on EL õigusega kooskõlas, saab õiguskantsler taotleda põhiseadusega vastuolus olevate

õigustloovate aktide kehtetuks tunnistamist. Selle kontrolli raames on Riigikohtul aga õigus ja

põhiseaduse täiendamise seaduse alusel kohustus põhiseaduse tõlgendamisel arvestada Euroopa Liidu

õiguses üldtunnustatud printsiipidega, kui need ei lähe vastuollu Eesti põhiseaduse aluspõhimõtetega.

Seega tulnuks üldkogul igal juhul läbi vaadata õiguskantsleri taotlus ulatuses, milles õiguskantsler

vaidlustas erakonnaseaduse § 5 lg 1 esimese lause vastavust põhiseadusele, mida tuleb tõlgendada

kooskõlastatult EL õigusega.

5. Õiguskantsler viitab oma taotluse punktis 96 võrdse kohtlemise põhimõttele ja põhiseaduse

täiendamise seaduse §-le 2 ning peab võimalikuks põhiseaduse § 48 lõike 1 teise lause tõlgendamist

viisil, mille kohaselt võivad kohaliku omavalitsuse volikogude valimistel osalemise eesmärgil

kuuluda erakonda ka teised Euroopa Liidu kodanikud.

Sarnaselt tõlgendab põhiseaduse § 48 lg 1 teist lauset kooskõlas põhiseaduse täiendamise seaduse §-

ga 2 ja Euroopa Ühenduse asutamislepinguga ka justiitsminister. Riigikogu põhiseaduskomisjon leiab

samuti, et EL kodanikel on õigus Eesti erakondadesse kuuluda vastavalt EL õigusele ning

põhiseaduse täiendamise seadusele, ja on algatanud erakonnaseaduse muutmise seaduse vastava

eelnõu (menetlusosaliste seisukohtade osas vt ka otsuse punktide 6.3, 7 ja 8 viimased laused).

6. Üldkogu enamus aga jättis menetlusosaliste antud põhiseaduse tõlgenduse, mille tõi kaasa

põhiseaduse täiendamise seaduse vastuvõtmine rahvahääletusel ja Eesti ühinemine Euroopa Liiduga,

täielikult tähelepanuta ega täitnud selles küsimuses oma ülesandeid põhiseaduse mõtte selgitajana.

On kahetsusväärne, et riigi kõrgem kohus, kelle kohustus on põhiseadust tõlgendada, ei selgitanud

põhiseaduse täiendamise seaduse tähendust ja mõju ega andnud aluseid selle seaduse abil

põhiseaduse tõlgendamiseks. Sellega soodustab Riigikohus õiguslikku ebaselgust. Põhiseaduse

täiendamise seadus ei ole lihtsalt luba Eesti ühinemiseks Euroopa Liiduga. Sama oluline on see, et

põhiseadust tuleb EL kuulumise kontekstis tõlgendada täiendamise seadusest lähtuvalt. Erinevalt

paljude teiste EL liikmesriikide põhiseadustest on Eesti põhiseaduse täiendamise seaduses Eesti ja EL

õiguse suhted reguleeritud väga napisõnaliselt, mistõttu on põhiseaduse täiendav tõlgendamine

Riigikohtu poolt hädavajalik.

Põhiseaduse ja selle täiendamise seaduse tõlgendamine on tähtis ka seetõttu, et Eesti valmistub

lõplikult otsustama Euroopa põhiseaduse lepingu heakskiitmise üle.

II

7. Riigikohtu üldkogu oleks pidanud analüüsima, kas teiste EL liikmesriikide kodanikele

erakondadesse kuulumise võimaldamata jätmine on kooskõlas põhiseaduse § 48 lg 1 teise lausega,

tõlgendades seda vastavalt põhiseaduse täiendamise seaduse §-le 2, ja põhiseadusest tuleneva võrdse

kohtlemise põhimõttega.

8. Põhiseaduse täiendamise seaduse § 2 alusel kohaldatakse põhiseadust selliselt, et arvestatakse

Euroopa Liiduga liitumise lepingust tulenevaid õigusi ja kohustusi. Liitumislepingu artikli 1 punkti 2

järgi moodustab liitumislepingu lahutamatu osa liitumisakt. Viimase artikli 2 kohaselt on alates Eesti

EL-ga ühinemise kuupäevast Euroopa Ühenduse asutamislepingu sätted Eestile siduvad. Tulenevalt

EÜ asutamislepingust on Eestile siduvad ka teised EL kehtivad õigusaktid. Vastavalt Euroopa

Ühenduse asutamislepingu artiklile 19, aga ka Eesti kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse

§ 5 lg-le 5 ja Euroopa Liidu Nõukogu 19. detsembri 1994. a direktiivile 94/80/EÜ, millega

sätestatakse üksikasjalik kord, mille alusel liikmesriigis elavad, kuid selle riigi kodakondsuseta EL

kodanikud saavad kasutada õigust valida ja kandideerida liikmesriigi kohalikel valimistel, on

Euroopa Liidu teiste liikmesriikide kodanikel õigus kandideerida Eesti kohalikel valimistel.

9. Kuigi Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikkel 19 ja direktiiv 94/80/EÜ ei kohusta otsesõnu

liikmesriiki tagama ka teistele Euroopa Liidu kodanikele erakondadesse kuulumise võimalust, on EL

õiguse tõlgenduste kohaselt EL kodanike valimisõiguse eesmärgiks EL kodanike poliitiline ja

sotsiaalne integratsioon ning võrdsete võimaluste tagamine osalemiseks kohaliku võimu teostamisel.

Kohalike omavalitsuste valimistel EL teiste liikmesriikide kodakondsusega kandidaatidele esitatavad

kriteeriumid peavad olema samad, mida esitatakse oma riigi kodanikele. See põhimõte laieneb ka

valimiskampaaniale ja selles osalemise võimalustele. Sama kehtib EL teiste liikmesriikide kodanike

kandideerimisele Eestis Euroopa Parlamenti. Erakonda kuulumise ja erakondade moodustamise

õigust kõikidel tasanditel toetab ka EL põhiõiguste harta artikkel 12 lg 1 (Euroopa põhiseaduse

lepingu art II-72 lg 1).

Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt tõlgendatakse EL õiguse üldpõhimõtete piiranguid

ja erandeid alati kitsendavalt, siseriiklikku õigust tõlgendatakse alati võimalikult vastavuses EL

õiguse eesmärkidega.

Kandideerimisel võrdsete võimaluste ja võrdse kohtlemise tagamiseks ei piisa sellest, kui EL teiste

liikmesriikide kodanikud saavad end üles seada üksikkandidaatidena või erakonna nimekirjas ilma

erakonda kuulumata, ega isegi sellest, kui lubada EL kodanikel moodustada valimisliite.

10. Eelnevast tulenevalt kuulub põhiseaduse § 48 lg 1 teine lause vastavalt põhiseaduse täiendamise

seaduse §-le 2, põhiseaduse §-s 12 sisalduvale võrdse kohtlemise põhimõttele ja EL õigusele

tõlgendamisele selliselt, et EL kodanikele tuleb tagada erakondadesse kuulumise võimalus kohalike

omavalitsuse volikogude valimistel kandideerimise eesmärgil. Saksamaal tõlgendatakse näiteks

põhiseaduse vastavat artiklit 9, kus ühinemisvabadus laieneb vaid kodanikele (sakslastele, "alle

Deutschen") selliselt, et EL teiste liikmesriikide kodanikud võrdsustatakse saksa kodanikega EL

õiguse rakendusalas.

Eesti erakonnaseaduse § 5 lg 1 esimeses lauses sisalduv EL teiste riikide kodanike absoluutne

erakondadesse kuulumise keeld on vastuolus Eesti põhiseaduse tõlgendusega, kujutades endast

lubamatult intensiivset EL teiste liikmesriikide kodanike passiivse valimisõiguse riivet. Sellisel

ebavõrdsel kohtlemisel puudub mõistlik ja asjakohane põhjendus.

11. Kui Riigikohtu üldkogu ei oleks aga eeltoodud järeldusele jõudnud põhjusel, et ta oleks kahelnud

EL õiguse vastavate sätete sisus ja seega ka Eesti põhiseaduse tõlgenduses, oleks tal tulnud EL teiste

liikmesriikide kodanike erakondadesse kuulumise õigust puudutavas osas menetlus peatada ja

taotleda Euroopa Kohtult eelotsust Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikli 19 ja seda sisustava

direktiivi 94/80/EÜ tõlgendamise küsimustes. Vastavalt Euroopa Kohtu praktikale on eelotsuse

küsimuse asjassepuutuvus eelkõige siseriikliku kohtu otsustada, mistõttu on Euroopa Kohus

aktsepteerinud tõlgenduse küsimist ka siseriiklikus menetluses abstraktse normikontrolli esemeks

oleva EL õigusakti kohta.