3-3-1-7-05 · Riigikohus

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-7-05

Otsuse kuupäev

14. aprill 2005

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann

Kohtuasi

Nikolai Fedko kaebus Tallinna Vangla käskkirja õigusvastasuse

tuvastamiseks, teenistusest vabastamise aluse muutmiseks ning

hüvitise ja saamata jäänud lisatasude väljamõistmiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 19. novembri

2004. a otsus haldusasjas nr 2-3/979/04

Menetluse alus Riigikohtus

Nikolai Fedko kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Rahuldada Nikolai Fedko kassatsioonkaebus osaliselt.

Tühistada Tallinna Halduskohtu 25. juuni 2004. a otsus haldusasjas nr 3-899/2004 ja Tallinna

Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 19. novembri 2004. a otsus haldusasjas nr 2-3/979/04

teenistusest vabastamise aluse muutmise nõude osas. Lisatasude väljamõistmise nõude osas

jätta ringkonnakohtu otsus muutmata.

Teha tühistatud osas uus otsus, millega rahuldada Nikolai Fedko kaebus teenistusest

vabastamise aluse muutmiseks. Tunnistada Nikolai Fedko teenistusest vabastatuks ATS § 124

lg 1 alusel.

Mõista välja Tallinna Vanglalt Nikolai Fedko kasuks ATS § 131 lg 3 alusel kolme kuu

ametipalga suurune hüvitus.

Mõista välja Tallinna Vanglalt Nikolai Fedko kasuks õigusabikulu 1000 krooni.

Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tallinna Vangla direktori 25. jaanuari 1999. a käskkirjaga nr 144 nimetati N. Fedko teenistusse

nooreminspektori ametikohale. Alates 1. detsembrist 2000 töötas ta valvuri ametikohal. Vangla

direktori 1. detsembri 2003. a käskkirjaga nr 2265-p vabastati N. Fedko teenistusest alates

1. jaanuarist 2004 ATS § 169 lg 3 p 1 alusel, kuna ta ei ole omandanud Eesti kodakondsust.

2. Kaebuses halduskohtule palus N. Fedko tunnistada tema teenistusest vabastamise käskkiri

õigusvastaseks, muuta teenistusest vabastamise alust ning mõista välja ATS § 135 lg 2 alusel kuue

kuu ametipalga suurune hüvitus, saamata jäänud lisatasu puuduvate ametnike teenistusülesannete

täitmise eest ja saamata jäänud staažitasu. Kaebaja leidis, et õige olnuks tema teenistusest

vabastamine ATS § 124 alusel teenistusse võtmise eeskirjade rikkumise tõttu. Kaebuse kohaselt oli

ebaõige avaliku teenistuse staažist tuleneva lisatasu maksmise lõpetamine alates 1. aprillist 2003.

3. Tallinna Halduskohtu 25. juuni 2004. a otsusega haldusasjas nr 3-899/2004 jäeti kaebus

rahuldamata. Kohus leidis, et kaebajat ei vabastatud teenistusest ebaseaduslikult. Tema teenistusse

võtmise ajal kehtinud ATS § 169 lg 3 redaktsioon oli kohaldatav ka nende ametnike suhtes, kes ei

olnud seaduse jõustumise ajal vanglateenistuses. Hilisema redaktsiooni jõustumisel, mis lubas

senistel ametnikel edasi töötada kuni 1. jaanuarini 2004, oli kaebaja juba teenistuses. Saamata jäänud

lisatasu väljamõistmiseks ei ole kohtule esitatud vangla direktori käskkirju, mis tõendaksid kaebajale

täiendavate teenistusülesannete andmist. Kaebaja ei ole ka tõendanud, et ta on täitnud puuduvate

ametnike ülesandeid, mille eest võinuks määrata ATS § 64 alusel lisatasu. Teenistusaastate eest

makstava lisatasu osas märkis kohus, et vanglaametnike suhtes kehtib Vangistusseaduse (VangS)

§ 1362 kui erinorm ning kaebuse esitajale säilitati VangS § 1671 kohaselt tema senise palga suurus.

4. Apellatsioonkaebuses palus N. Fedko tühistada halduskohtu otsus ja teha asjas uus otsus. Apellant

leidis, et teenistusse võtmisel ei vastanud ta ATS §-s 14 sätestatud nõuetele. Pärast Avaliku teenistuse

seaduse jõustumist võisid mittekodanikud küll teenistust vanglates jätkata, kuid uusi ametnikke

poleks tohtinud enam teenistusse võtta. Apellant taotles jätkuvalt saamata jäänud lisatasude

väljamõistmist.

5. Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium jättis 19. novembri 2004. a otsusega

apellatsioonkaebuse rahuldamata, muutes osaliselt vaid halduskohtu otsuse motiive. Ringkonnakohus

leidis:

1. ATS § 169 lg 3 eesmärk oli tagada vanglate töö vaatamata piisava hulga Eesti kodanikest

vanglaametnike puudumisele. Selle eesmärgi täitmiseks oli sobiv vahend ka muude vajalike

oskustega isikute teenistusse võtmine. Teenistusse võtmise piirang oleks olnud koormava iseloomuga

säte mittekodanike jaoks ja tulnuks seaduses sõnaselgelt formuleerida.

2. N. Fedko teenistusest vabastamisel ei olnud alust ATS § 124 ja § 131 lg 3 kohaldamiseks.

3. Täiendavate teenistusülesannete andmise ja lisatasu maksmise kohta käskkirja vormistamata

jätmine ei ole iseenesest põhjuseks, miks jätta saamata jäänud lisatasu välja mõistmata. Täiendavate

teenistusülesannete andmine peab aga olema tõendatud. Ainuüksi täitmata ametikohtade olemasolu

asutuses ei tõenda lisaülesannete täitmist. Õige ning tõendatud on halduskohtu seisukoht, et üks

teenistuja ei saanud täita korraga mitme valvuri ülesandeid. Tõendatud on tasumine ületundide eest ja

sama töö eest ei ole võimalik nõuda veel täiendavate tööülesannete eest makstavat lisatasu. Samuti oli

apellandi palk sisevalvurina diferentseeritud, sest sisevalvurite tööd peeti raskemaks võrreldes

välisvalvuritega. Apellandi enda seletustest nähtuvalt ei ole tema koormus suurenenud võrreldes

tööleasumise algusega. Õigust lisatasu saamiseks ei anna ka kõrgendatud julgeolekurisk.

4. Pärast Vangistusseaduse kui eriseaduse jõustumist ei olnud vanglaametnike suhtes teenistusaastate

eest lisatasu maksmisel enam kohaldatav Avaliku teenistuse seaduse regulatsioon. Teenistusstaažist

sõltuva lisatasu maksmise aluste muutumine ei rikkunud apellandi õiguspärast ootust, sest VangS

§ 1671 lg 2 kohaselt tuli ametnikule säilitada senine palk.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

6. Kassatsioonkaebuses palub N. Fedko tühistada ringkonnakohtu otsus ja teha asjas uus otsus,

millega rahuldada tema kaebus. Kassaator leiab:

1. Õige ja seaduslik oleks tema teenistusest vabastamine ATS § 124 alusel ja maksta oleks tulnud

hüvitust ATS § 131 lg-s 3 sätestatud suuruses.

2. Ringkonnakohus on ekslikult järeldanud, et polnud alust maksta lisatasu puuduvate ametnike

teenistusülesannete täitmise eest. Ka vastustaja esindaja on kinnitanud, et kõik valvurite ametikohad

ei olnud täidetud.

3. Lisatasu maksmise lõpetamine ATS § 37 alusel rikub kassaatori õigust õiglasele töötasule ja tema

õiguspärast ootust.

7. Tallinna Vangla palub kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele jätta kassatsioonkaebus

rahuldamata ja ringkonnakohtu otsus muutmata. Vastuses märgitakse, et Tallinna Vangla jääb

varasemas menetluses esitatud seisukohtade juurde.

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT

8. Riigikohtu halduskolleegium võtab käesoleva vaidluse lahendamisel esmalt seisukoha N. Fedko

teenistusest vabastamise aluse osas (I), seejärel kassatsioonkaebuse väidete osas, mis puudutavad

lisatasude maksmist (II), ja lõpuks lahendab kaebuse rahuldamise ning kohtukulude väljamõistmise

küsimuse (III).

I

9. Avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 14 sätestas N. Fedko Tallinna Vanglas teenistusse nimetamise

ajal (25. jaanuaril 1999) kehtinud redaktsioonis: "Riigiametnikuna võib teenistusse võtta 21-aastaseks

saanud vähemalt keskharidusega teovõimelise Eesti kodaniku, kes valdab eesti keelt seadusega või

seaduse alusel kehtestatud ulatuses." ATS § 169 näeb ette Eesti kodakondsuseta isikute teenistusest

vabastamise.

ATS § 169 lg 3 nägi selle seaduse jõustumisel (1. jaanuaril 1996) ja N. Fedko Tallinna Vanglas

teenistusse nimetamise ajal kehtinud redaktsioonis ette: "Täitevametis lubatakse viie aasta jooksul

käesoleva seaduse jõustumisest arvates ametnikuna töötada isikutel, kes ei ole Eesti kodakondsuses."

Seega võisid Eesti kodakondsuseta isikud olla edasi avalikus teenistuses kuni 1. jaanuarini 2001.

Vaidlus käesolevas asjas käib selle üle, kas ATS § 169 lg 3 esialgne redaktsioon võimaldas üksnes

teenistust jätkata juba teenistuses olevatel Eesti kodakondsuseta isikutel või lubas ka pärast Avaliku

teenistuse seaduse jõustumist võtta teenistusse täitevametis isikuid, kes ei vasta ATS §-s 14 sätestatud

nõuetele, sh neid, kel puudub Eesti kodakondsus.

10. Kassaator ei pea iseenesest ebaõigeks temaga teenistussuhte lõpetamist, kuid leiab, et ebaõige oli

tema teenistusest vabastamise alus ning taotleb teenistusest vabastamise aluse muutmist. Tema

arvates olnuks teenistusest vabastamise õige alus ATS § 124 lg 1, mille kohaselt vabastatakse ametnik

teenistusest, kui tema ametisse nimetamisel või valimisel oli rikutud teenistusse võtmise eeskirju.

Kassaatori arvates on tema teenistusse võtmisel rikutud ATS §-s 14 sätestatud nõudeid, kuna

teenistusse nimetamisel ei olnud tal Eesti kodakondsust ja ta ei osanud eesti keelt.

Riigikeele oskust puudutavate väidete osas on ringkonnakohus õigesti leidnud, et need pole käesoleva

vaidluse puhul asjassepuutuvad, kuna N. Fedko vabastati teenistusest kodakondsuse, mitte aga

keeleoskuse puudumise tõttu.

11. Põhiseaduse § 30 lg 1 sätestab: "Ametikohad riigiasutustes ja kohalikes omavalitsustes täidetakse

seaduse alusel ja korras Eesti kodanikega. Kooskõlas seadusega võib neid ametikohti erandkorras

täita ka välisriigi kodanike ja kodakondsuseta isikutega." Selliseid erandeid võib seadusega

kehtestada näiteks avalikes huvides. Avalik huvi võib muuhulgas seisneda ka selles, et avaliku võimu

efektiivne teostamine oleks tagatud isegi olukorras, kus ametikohti riigiteenistuses ei ole võimalik

täita nõuetekohaselt kvalifitseeritud isikute nappuse tõttu Eesti kodanikega.

Avaliku teenistuse seaduse eesmärgiks oli tagada avaliku teenistuse ametikohtade täitmine Eesti

kodanikest ametnikega ja üldreeglina (ATS § 169 lg 1) tuli Eesti kodakondsuseta isikud teenistusest

vabastada juba hiljemalt 1. veebruarist 1997. Erandina lubati Maksuametis, Politseiametis ja

Päästeametis kolme aasta jooksul seaduse jõustumisest arvates ametnikuna töötada ka isikutel, kes

taotlevad Eesti kodakondsust (ATS § 169 lg 2) ja täitevametis vastavalt eeltsiteeritud ATS § 169 lg-le

3 kuni 1. jaanuarini 2001. Seejärel pikendati vanglaametnike, kes vastavad ATS § 169 lg 3 uues

redaktsioonis kehtestatavatele tingimustele, võimalust olla teenistuses Eesti kodakondsust omamata

kuni 1. jaanuarini 2004.

12. Kolleegium nõustub ringkonnakohtuga selles, et ATS § 169 lg 3 eesmärk oli tagada vanglate töö

olukorras, kus puudus vajalik hulk Eesti kodanikest vanglaametnikke. Samuti nõustub kolleegium

ringkonnakohtu seisukohaga, et selle eesmärgi täitmiseks oleks sobiv vahend ka muude piisavate

oskustega isikute teenistusse võtmine, kuid kolleegiumi arvates oleks Eesti kodakondsuseta isikute

teenistusse võtmise võimaldamiseks pidanud olema selgesõnaline õiguslik alus. Ka ATS § 17 lg 1

näeb ette, et teenistusse võtmise teistsugused nõuded kehtestatakse seadusega või seaduse alusel.

Kolleegium leiab, et ATS § 169 lg 3 kui rakendussätte eesmärk ei olnud sätestada erandeid ATS §-st

14 ega võimaldada erandlikult võtta teenistusse täitevametis isikuid, kes viimati nimetatud sättes

kehtestatud kodakondsuse nõudele ei vasta. Seadusandja soovis ATS § 169 lg-ga 3 üksnes leevendada

Eesti kodanikest ametnike puudust seeläbi, et võimaldas teenistust jätkata juba ametis olevatel Eesti

kodakondsuseta isikutel.

Seetõttu on kohtud asunud ebaõigele seisukohale, et ATS § 169 lg 3 kujutas endast erinormi ATS

§ 14 suhtes ja võimaldas teenistusse võtta isikut, kes ei vasta selles normis sätestatud tingimustele.

13. Seda järeldust toetavad ka justiitsministri väljendatud seisukohad Avaliku teenistuse seaduse

§ 169 muutmise seaduse eelnõu (580 SE) esimeselt ja teiselt lugemiselt Riigikogus ning nimetatud

eelnõu seletuskirjas märgitu. Justiitsminister ütles eelnõu menetlemisel Riigikogus: "Avaliku

teenistuse seaduse § 169 lõige 3 on selle seaduse rakendussäte, mis andis võimaluse

vanglateenistuses jätkata mittekodanikel kuni 1. jaanuarini 2001," ja "Avaliku teenistuse seaduse

§ 169 järgi võimaldati avalikus teenistuses pärast avaliku teenistuse seaduse vastuvõtmist

vanglateenistuses töötada veel viis aastat ka isikutel, kes ei ole Eesti kodanikud." Eelnõu seletuskirjas

märgiti: "Seaduse eelnõu keskendub praegu avalikus teenistuses olevatele ametnikele, seega eelnõu

kohaselt ATS § 14 nõuetele mittevastavaid ametnikke alates 1. jaanuarist 2001. a teenistusse juurde

võtta ei saa. Samuti peavad lahkuma teenistusest kõik välisriigi kodanikud."

14. Eeltoodud põhjustel nõustub kolleegium kassaatori väitega, et tema teenistusse võtmisel rikuti

ATS §-s 14 sätestatud teenistusse võtmise nõudeid. Seepärast on põhjendatud ka kassaatori seisukoht,

et ebaõige oli tema teenistusest vabastamine ATS § 169 lg 3 p 1 alusel ning õigeks vabastamise

aluseks tuleb lugeda ATS § 124 lg-t 1, mis sätestab, et ametnik vabastatakse teenistusest, kui tema

ametisse nimetamisel või valimisel oli rikutud teenistusse võtmise eeskirju.

15. Ametniku teenistusest vabastamisega ATS § 124 lg 1 alusel kaasneb ATS § 131 lg-st 3 tulenevalt

kolme kuu ametipalga suuruse hüvituse maksmine. Kuna kolleegium asub seisukohale, et N. Fedko

teenistusest vabastamise aluseks tuleb lugeda ATS § 124 lg 1, tuleb Tallinna Vanglalt tema kasuks

välja mõista hüvitus ATS § 131 lg 3 alusel.

II

16. Kassaatori nõuete osas, mis puudutavad saamata jäänud lisatasude väljamõistmist, nõustub

kolleegium ringkonnakohtu seisukohtadega.

17. Ringkonnakohus on õigesti leidnud, et täiendavate teenistusülesannete andmise ja lisatasu

maksmise kohta käskkirja vormistamata jätmine ei ole iseenesest põhjuseks, miks jätta saamata

jäänud lisatasu välja mõistmata. Lisatasu väljamõistmisel on oluline välja selgitada täiendavate

teenistusülesannete reaalne täitmine.

Asjas on tuvastatud N. Fedkole puuduva ametniku ülesannete täitmise eest lisatasu maksmine

ajavahemikul 1. november 2000 kuni 1. veebruar 2001 ning lisatasu maksmine ületundide eest.

Samuti nähtub asja materjalidest, et N. Fedko ametipalka diferentseeriti tulenevalt

teenistusülesannete raskusest ja olemusest. Ringkonnakohus leiab õigesti, et kuna käesolevas asjas ei

ole tõendatud, et N. Fedko oleks täitnud puuduvate ametnike teenistusülesandeid suuremas ulatuses,

kui see on toimunud vastavalt käskkirjadele, mille alusel on määratud ka lisatasu, ei ole põhjendatud

tema nõue lisatasu maksmiseks täiendavate teenistusülesannete täitmise eest.

18. Kassaator leiab ka, et tema õigust õiglasele töötasule ja õiguspärast ootust rikkus ATS § 37 lg-s 2

ette nähtud lisatasu maksmise lõpetamine 1. aprillist 2003 Vangistusseaduse (VangS) §1362 kehtima

hakkamisel. VangS §1362 lg 2 kohaselt arvestatakse väljateenitud aastate tasu maksmisel

teenistusstaaži sama seaduse paragrahvis 110 nimetatud ametikohal (vanglateenistuses) ning ei

arvestata varasemat teenistusstaaži muudel avaliku teenistuse ametikohtadel.

Õige on ringkonnakohtu seisukoht, et VangS § 1362 on erinorm ATS § 37 lg 2 suhtes.

Ringkonnakohus on põhjendatult leidnud, et ATS § 37 lg 2 alusel makstava lisatasu asendamisel

VangS §1362 alusel makstava väljateenitud aastate tasuga oli ametniku õiguspärane ootus kaitstud

VangS § 1671 lg-ga 2. See säte näeb ette, et kui VangS § 1361 alusel arvutatav palk on väiksem

senisest palgast, säilitatakse ametnikule tema senise palga suurus.

Asjas on tuvastatud, et Tallinna Vangla direktori 10. aprilli 2003. a käskkirja nr 392-p p 1 alusel

N. Fedkole määratud palk, mis koosnes palgamäärast koos selle diferentseerimisega, oli suurem, kui

talle varasema regulatsiooni alusel makstud diferentseeritud palgamäär koos lisatasudega

teenistusaastate ja täiendavate teenistusülesannete täitmise eest.

Kolleegium leiab, et Tallinna Vangla on õiguspäraselt käitunud, lõpetades alates 1. aprillist 2003

vanglaametnikule teenistusaastate eest lisatasu maksmise ATS § 37 lg 2 alusel.

III

19. Riigikohtu halduskolleegium rahuldab kassatsioonkaebuse osaliselt. Eeltoodud põhjustel tuleb

halduskohtu ja ringkonnakohtu otsus tühistada teenistusest vabastamise aluse muutmise nõude osas.

Kolleegium teeb tühistatud osas uue otsuse, millega loeb N. Fedko teenistusest vabastamise õigeks

aluseks ATS § 124 lg 1 ja kohustab Tallinna Vanglat maksma N. Fedkole teenistusest vabastamise

aluse muutmisega seonduvalt kolme kuu ametipalga suuruse hüvituse. N. Fedko kassatsioonkaebus

jääb rahuldamata ja ringkonnakohtu otsus muutmata osas, mis puudutab nõuet lisatasude

väljamõistmiseks.

20. N. Fedko on taotlenud ka hüvituse väljamõistmist ATS § 135 lg 2 alusel. Nimetatud sätte kohaselt

on ametiasutus kohustatud ebaseadusliku teenistusest vabastamise korral maksma ametnikule

hüvitusena kuue kuu ametipalga, kui ametnik loobub ennistamisest.

Käesoleval juhul oli tegemist vabastamise aluse ebaõige valikuga. Vabastamise alus, mis kolleegiumi

hinnangul olnuks N. Fedko teenistusest vabastamisel õige (vabastamine teenistusse võtmise

eeskirjade rikkumise tõttu), ei lubaks teenistujat teenistusse ennistada ega võimalda seetõttu ka

ennistamisest loobuda, kuna N. Fedko puhul pole täidetud teenistuses olekuks vajalik eeldus - Eesti

kodakondsuse olemasolu. Seetõttu ei ole ATS § 135 lg 2 käesoleva vaidluse puhul kohaldatav ja

N. Fedko nõue hüvituse väljamõistmiseks sel alusel tuleb jätta rahuldamata.

21. HKMS § 93 lg 1 kohaselt mõistetakse poolele, kelle kasuks kohtuotsus tehti, välja tema poolt

kantud kohtukulud. HKMS § 93 lg 6 sätestab, et kui kõrgema astme kohus teeb lahendi asja uueks

arutamiseks saatmata, muudab ta ka kohtukulude jaotust.

N. Fedko on halduskohtus esitanud taotluse õigusabikulude väljamõistmiseks. Kuna kolleegium

tühistab osaliselt halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused ja teeb tühistatud osas uue otsuse, tuleb

käesolevas asjas lahendada ka kohtukulude väljamõistmise küsimus.

Tõendatud on, et N. Fedko tasus OÜ Hartran osutatud õigusabi eest 2000 krooni (halduskohtu tl-d

189-190). Arvestades kaebuse rahuldatava ja rahuldamata jääva osa proportsioone, on põhjendatud

Tallinna Vanglalt N. Fedko kasuks välja mõista õigusabikulu 1000 krooni.

Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann