3-4-1-4-05 · Riigikohus

KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-4-1-4-05 Otsuse kuupäev 4. aprill 2005 Kohtukoosseis Eesistuja Märt Rask, liikmed Tõnu Anton, Eerik Kergandberg, Villu Kõve ja Jüri Põld Kohtuasi Tartu Halduskohtu taotlus kontrollida politseiteenistuse seaduse § 211 lõike 11 põhiseaduspärasust Menetluse alus Tartu Halduskohtu 30. detsembri 2004. a otsus haldusasjas nr 3- 243/2002 Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Resolutsioon Jätta Tartu Halduskohtu taotlus rahuldamata ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Jõgeva Politseiprefektuuri korrakaitseosakonna komissar Ain Valdmann viibis 1. novembril 2001. a alkoholijoobes teenistuses. Tema suhtes algatati distsiplinaarjuurdlus. 17. jaanuaril 2002. a vabastati A. Valdmann teenistusest avaliku teenistuse seaduse (edaspidi ATS) § 118 alusel vääritu teo toimepanemise eest. 2. 18. jaanuaril 2002. a esitas A. Valdmann Tartu Pensioniameti Jõgeva osakonnale (edaspidi pensioniamet) avalduse politseiametniku pensioni saamiseks. Saamata vastust, esitas ta 15. mail 2002. a pensioniametile uue samasisulise avalduse. 3. Selgitamaks välja, kas käesoleval juhul esinesid pensioni määramist välistavad asjaolud, nõudis pensioniamet Jõgeva Politseiprefektuurilt ärakirja A. Valdmanni teenistusest vabastamise käskkirjast. Olles kindlaks teinud, et A. Valdmanni teenistusest vabastamise vääritu teo tingis alkoholijoobes teenistuses viibimine, jättis pensioniameti pensionikomisjon politseiteenistuse seaduse (edaspidi PolTS) § 211 lõikele 11 tuginedes oma 22. mai 2002. a otsusega nr 779 A. Valdmannile politseiametniku pensioni määramata. 4. A. Valdmann pöördus kaebusega Tartu Halduskohtusse, paludes tühistada PolTS § 211 lõike 11 põhiseadusevastasuse tõttu pensioniameti pensionikomisjoni otsuse ja teha pensioniametile ettekirjutus määrata talle politseiametniku pension teenistusest vabastamisest arvates. Samaaegselt vaidlustas A. Valdmann enda teenistusest vabastamise Tallinna Halduskohtus, kuid loobus 16. aprillil 2004. a kaebusest, mistõttu kohus lõpetas asja menetluse. 5. Tartu Halduskohus rahuldas 30. detsembril 2004. a A. Valdmanni kaebuse, tunnistades PolTS § 211 lõike 11 põhiseadusevastaseks ja jättes selle sätte asja lahendamisel kohaldamata. Kohus tühistas pensioniameti pensionikomisjoni otsuse ja tegi pensioniametile ettekirjutuse arvestada, määrata ja maksta A. Valdmannile politseiametniku pension arvates päevast, mil A. Valdmannil tekkis õigus sellele pensionile. 6. Tartu Halduskohus pöördus Riigikohtu poole taotlusega kontrollida PolTS § 211 lõike 11 põhiseaduspärasust. KOHTU JA MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED 7. Halduskohus asus seisukohale, et PolTS § 211 lõige 11 on vastuolus nii põhiseaduse §-s 11

sätestatud õiguste ja vabaduste piirangute proportsionaalsuse nõudega kui ka põhiseaduse § 12 lõikest 1 tuleneva võrdse kohtlemise põhimõttega. Kohus märkis, et kui PolTS § 211 lõike 11 kehtestamise eesmärgiks oli tagada politseiametnike pikaajaline laitmatu teenistus, ei ole see norm sellise eesmärgi saavutamiseks sobiv abinõu. Seega piirab PolTS § 211 lõige 11 ebaproportsionaalselt isiku õigust saada politseiametniku pensioni. Halduskohus ei pidanud võrdse kohtlemise põhimõttega kooskõlas olevaks seda, et teatud distsiplinaarsüütegude toimepanemise tõttu teenistusest vabastamise juhud ei ole PolTS § 211 lõikega 11 hõlmatud. Nii tekib olukord, kus näiteks usalduse kaotuse tõttu teenistusest vabastatud politseiametnikul säilib õigus politseiametniku pensionile, kuid joobes teenistuses viibimise tõttu teenistusest vabastatud politseiametnikul seda õigust ei ole. Halduskohus ei näinud distsiplinaarsüütegude eest teenistusest vabastatud politseiametnike erinevaks kohtlemiseks mõistlikku põhjendust. 8. Riigikogu õigusja põhiseaduskomisjon on arvamusel, et PolTS § 211 lõige 11 on põhiseadusega kooskõlas. Nimetatud säte ei riku võrdse kohtlemise põhimõtet ja on eripensionist ilmajätmise proportsionaalne alus. Riigikogu põhiseaduskomisjon leidis, et distsiplinaarsüüteo toime pannud politseiametniku õigused on distsiplinaarmenetluses piisavalt kaitstud, kuna menetlejal on karistuse valikul kaalutlusõigus ning ta peab teenistusest vabastamist sisuliselt põhjendama. Põhiseaduskomisjon möönis, et põhiseadusevastane võib olla väga pikka aega teenistuses olnud politseiametniku teenistusest vabastamine ja eripensionist ilmajätmine teenistusaja lõpus toime pandud distsiplinaarsüüteo eest. Riigikogu õiguskomisjon märkis, et Riigikogu lähtus sätet vastu võttes kaalutlusest, et politseiteenistus eeldab erilist pühendumust ja kõrgendatud distsiplineeritust, sest ühiskond annab politsei tegevuse pinnalt hinnangu riigi tegevusele õiguskorra tagamisel. Riigikogu sidus piirangud politseiametniku pensioni saamise õigusele teatud kindlate distsiplinaarsüütegude toimepanemisega, mis on ühiskonna jaoks raskemini talutavad ja politseiteenistuse erisusi arvestades raskemad. Õiguskomisjon juhtis tähelepanu asjaolule, et politseiametniku pensionile õiguse kaotanud endisel politseiametnikul säilib õigus saada riiklikku vanaduspensioni ja teatud juhtudel ka väljateenitud aastate pensioni. 9. Õiguskantsler leiab, et PolTS § 211 lõige 11 on vastuolus põhiseaduse § 12 lõike 1 lausega 1 koosmõjus põhiseaduse §-ga 11. Õiguskantsleri arvates koheldakse isikuid, kes on teenistusest vabastatud vääritu teo eest, mis seisnes joobnuna teenistuses viibimises, ja isikuid, kes on teenistusest vabastatud vääritu teo tõttu, mis seisnes milleski muus, mõistliku põhjenduseta erinevalt. Selline vahetegu ei ole kooskõlas võrdse kohtlemise põhimõttega. Samuti ei ole nende isikute gruppide erinev kohtlemine proportsionaalne taotletava eesmärgiga. 10. Justiitsminister leiab, et vaidlustatud säte ei ole põhiseadusega vastuolus. Justiitsminister on seisukohal, et politseiametnikule kui kõrgema vastutuse kandjale tuleb esitada

rangemad nõudmised, millele peavad vastama piisavad sotsiaalsed garantiid. Justiitsministri arvates tuleb silmas pidada, et eripensionist ilmajätmine tuleb kõne alla üksnes kõige raskemate distsiplinaarsüütegude puhul. Justiitsminister ei pea võrdse kohtlemise põhimõttega kooskõlas olevaks lahendust, kus eripensioni saavad samadel alustel nii eeskujulikult teenistuses olnud politseiametnikud kui tahtlikult toimepandud kuriteo või distsiplinaarsüüteo tõttu teenistusest vabastatud politseiametnikud. 11. Siseministri arvates on PolTS § 211 lõige 11 põhiseadusega vastuolus ning tuleks seetõttu kehtetuks tunnistada. Siseministri väitel rikub see säte võrdse kohtlemise põhimõtet ning eripensioni saamise õigusest ilmajätmine ei ole proportsionaalne teenistusalaste rikkumiste raskusega. Distsiplinaarüleastumise tõttu teenistusest vabastamise sidumine eripensioni saamise õigusest ilmajäämisega kujutab endast siseministri arvates ka õigusriigis lubamatut topeltkaristamist. 12. A. Valdmann leiab, et PolTS § 211 lõige 11 riivab lubamatult põhiseaduse §-s 11, § 12 lõikes 1 ja § 23 lõikes 3 sätestatud põhiõigusi, mistõttu nimetatud norm tuleb tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks. Teiste kõrgendatud vastutusega ametnike eripensioni saamise õigust ei ole PolTS § 211 lõikega 11 sarnaselt piiratud. Seega koheldakse politseiametnikke võrreldes teiste ametnikega ebavõrdselt. Eripensioni saamise õigusest ilmajätmine kujutab endast kahekordset karistamist ühe ja sama süüteo eest ehk põhiseaduse § 23 lõikes 3 keelatud topeltkaristust sama teo eest. Tegemist ei ole proportsionaalse piiranguga. 13. Pensioniamet on seisukohal, et PolTS § 211 lõige 11 on põhiseadusega kooskõlas. Piirangu kehtestamine eripensioni saamise õigusele distsiplineerib enamikku politseiametnikest ja on vajalik riigi huvide tagamiseks avaliku korra kaitsel. VAIDLUSTATUD SÄTE 14. Tartu Halduskohus tunnistas põhiseadusevastaseks ja jättis kohaldamata politseiteenistuse seaduse § 211 lõike 11. Politseiteenistuse seaduse (RT I 1998, 50, 753... RT I 2004, 54, 390) § 211 lõige 11 sätestab: "(11) Käesolevas paragrahvis sätestatud politseiametniku pensionile ei teki õigust politseiametnikul, kes on politseiteenistusest vabastatud teenistuskohustuste süülise täitmata jätmise või mittenõuetekohase täitmise eest või joobnuna teenistuses viibimise eest." Politseiteenistuse seaduse § 211 lõige 1 on sõnastatud järgmiselt: "(1) Politseiametnikul, kellel on vähemalt 20-aastane politseiteenistuse staaž, tekib 50-aastaselt õigus politseiametniku pensionile 50 protsendi ulatuses tema viimasest politseiametniku ametipalgast või teenistuse viie viimase aasta hulgast valitud soodsaimast politseiametniku ametipalgast ametikoha järgi, millel ta teenis vähemalt 12 kuud järjest." Sama paragrahvi lõige 2 sätestab: "(2) Politseiametnikul, kes on teenistusest vabastatud vanuse, tervisliku seisundi või koosseisude koondamise tõttu ning on teenistusest vabastamise päevaks

saanud 55-aastaseks ja kelle üldine pensioniõiguslik või pensionikindlustusstaaž on vähemalt 25 aastat, millest 12 aastat ja 6 kuud on teenitud politseiametnikuna, on õigus saada politseiametniku pensioni 30 protsendi ulatuses tema viimasest politseiametniku ametipalgast või teenistuse viie viimase aasta hulgast valitud soodsaimast politseiametniku ametipalgast ametikoha järgi, millel ta teenis vähemalt 12 kuud järjest." PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUMI SEISUKOHT 15. Tartu Halduskohus on algatanud põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse, kontrollimaks, kas PolTS § 211 lõige 11 on kooskõlas põhiseadusega. Riigikohtu senise praktika järgi peab säte, mille põhiseaduspärasust Riigikohus hindab, olema asjassepuutuv. Asjassepuutuv on norm, mis on kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega (vt üldkogu 22. detsembri 2000. a otsus asjas nr 3-4-1-10-00 - RT III 2001, 1, 1, p 10). Säte on otsustava tähtsusega siis, kui kohus peaks asja lahendades normi põhiseadusele mittevastavuse korral otsustama teisiti kui selle põhiseadusele vastavuse korral (vt üldkogu 28. oktoobri 2002. a otsus asjas nr 3-4-1-5-02 - RT III 2002, 28, 308, p 15). 16. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium leiab, et käesolevas asjas tuleb asjassepuutuvuse üle otsustamisel kõigepealt võtta seisukoht, kas PolTS § 211 lõikes 11 nimetatud teenistusest vabastamise alusena on silmas peetud teenistusest vabastamist üksnes ATS § 84 punktis 1 nimetatud alusel või laieneb PolTS § 211 lõikes 11 ette nähtud tagajärg ka isikutele, kes on teenistusest vabastatud ATS § 84 punktis 3 sätestatud vääritu teo eest. PolTS § 211 lõige 11 näeb ette, et samas paragrahvis sätestatud politseiametniku pensionile ei teki õigust politseiametnikul, kes on politseiteenistusest vabastatud teenistuskohustuste süülise täitmata jätmise või mittenõuetekohase täitmise eest või joobnuna teenistuses viibimise eest. Politseiametniku politseiteenistusest vabastamine allub avaliku teenistuse seaduse üldregulatsioonile. ATS § 118 lõike 1 järgi võib ametniku teenistusest vabastada sama seaduse §-s 84 sätestatud distsiplinaarsüüteo eest. Vastavalt ATS §-le 84 on distsiplinaarsüütegudeks teenistuskohustuste süüline täitmata jätmine või mittenõuetekohane täitmine, sealhulgas teenistuses joobnuna viibimine (ATS § 84 p 1); ametiasutusele süüline varalise kahju tekitamine või niisuguse kahju tekkimise ohu süüline loomine (ATS § 84 p 2) ning vääritu tegu, s.o süüline tegu, mis on vastuolus üldtunnustatud kõlblusnormidega, ametnikule esitatavate eetiliste nõuetega või diskrediteerib ametnikku või ametiasutust, sõltumata sellest, kas niisugune tegu pandi toime teenistuses või väljaspool teenistust (ATS § 84 p 3). 17. Kolleegium märgib, et PolTS § 211 lõike 11 tekst on teenistusest vabastamise aluse osas ATS § 84 punkti 1 tekstiga peaaegu identne. See viitab sellele, et seadusandja on igal juhul politseiametniku pensioni saamise õigusest ilmajätmise alusena silmas pidanud ATS § 84 punktis 1 nimetatud distsiplinaarsüüteo toime pannud politseiametniku teenistusest vabastamist. Teiste distsiplinaarsüütegude hõlmatust selle normiga pelgalt normi tekstile tuginedes eeldada ei saa. Sama seisukohta toetab ka normi kujunemislugu. Ettepaneku § 211 lõike 11 lisamiseks

politseiteenistuse seadusesse tegi Vabariigi Presidendi poolt välja kuulutamata jäetud politseiteenistuse seaduse ja politseiseaduse muutmise seaduse eelnõu teise lugemise ettevalmistamisel Riigikogu liige Koit Pikaro. Eelnõu menetlemisel Riigikogus märkis eelnõu ettekandja, õiguskomisjoni liige Vootele Hansen järgmist: "Koit Pikaro esitatud teine muudatusettepanek jätaks politseiametniku pensioni õigusest ilma need politseiametnikud, kes on teenistusest vabastatud teenistuskohustuste süülise täitmata jätmise või mittenõuetekohase täitmise eest või joobnuna teenistuses viibimise eest. Need on distsiplinaarsüüteod. [...] Õiguskomisjon jättis ettepaneku arvestamata põhjusel, et distsiplinaarkaristuste loetelu, mis võimaldab ametniku teenistusest vabastada, on pikem. [...] Koit Pikaro ettepanek neid juhtumeid ei hõlma ja vältimaks distsiplinaarsüüteole niisuguse tagajärje andmist, komisjon ei arvestanud seda ettepanekut, see ei hõlma kõiki võimalikke distsiplinaarpõhjustel ametniku vabastamise aluseid" (Riigikogu IX koosseisu VI istungjärgu 11. oktoobri 2001. a täiskogu istungi stenogramm). Kolleegium leiab eeltoodule tuginedes, et PolTS § 211 lõige 11 ei ole kohaldatav vääritu teo toimepanemise tõttu teenistusest vabastatud politseiametnike suhtes. 18. A. Valdmann vabastati teenistusest ATS § 118 alusel sama seaduse § 84 punktis 3 nimetatud vääritu teo toimepanemise eest. Seadusandja ei ole eespool leitust tulenevalt seostanud õiguslikku tagajärge (PolTS §-s 211 sätestatud politseiametniku pensioni saamise õiguse mittetekkimine) ATS § 84 punkti 3 alusel kvalifitseeritud teoga. Kolleegium leiab, et pensioniamet peab pensioni määramise otsustamisel lähtuma teenistusest vabastamise käskkirjas nimetatud kvalifikatsioonist ega saa pensioni määramisel distsiplinaarsüüteole juba antud kvalifikatsiooni ümber hinnata. Pensioniametil ei teki seda õigust isegi siis, kui tema käsutuses olevad tõendid võimaldavad järeldada, et teine haldusorgan on teenistusest vabastamise tinginud distsiplinaarsüüteo valesti kvalifitseerinud. 19. Eelnevast lähtudes asub kolleegium seisukohale, et PolTS § 211 lõige 11 ei ole A. Valdmanni suhtes käesolevas vaidluses kohaldatav. Otsus, mis puudutab A. Valdmanni õigust saada politseiametniku pensioni, ei sõltu hinnangust selle sätte põhiseaduspärasusele. Seega pole PolTS § 211 lõike 11 näol tegemist käesoleva asja lahendamisel otsustavat tähtsust omava sättega ning kolleegium ei pea selle põhiseaduspärasuse analüüsimist vajalikuks. Kolleegium jätab Tartu Halduskohtu taotluse rahuldamata. Märt Rask, Tõnu Anton, Eerik Kergandberg, Villu Kõve, Jüri Põld