3-4-1-7-05 · Riigikohus

KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-4-1-7-05 Otsuse kuupäev 14. märts 2005 Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Ants Kull ja Jüri Põld Kohtuasi Aivar Kaskla, Mati Ilvese, Lauri Metuse, Elbe Järve, Maigi Koppelmaa, Vello Rebase, Veera Fomina, Raivo Moksi ja Valeri Makuhhini kaebus Vabariigi Valimiskomisjoni 1. märtsi 2005. a otsuse nr 2 peale Kaebuse esitajad Aivar Kaskla, Mati Ilves, Lauri Metus, Elbe Järve, Maigi Koppelmaa, Vello Rebane, Veera Fomina ja Raivo Moks Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Resolutsioon Jätta Aivar Kaskla, Mati Ilvese, Lauri Metuse, Elbe Järve, Maigi Koppelmaa, Vello Rebase, Veera Fomina ja Raivo Moks kaebuse rahuldamata. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Loksa Linna Valimiskomisjon tunnistas 16. veebruari 2005. a otsusega nr 54 Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 52 lg 1 p 4 järgi Loksa Linnavolikogu tegutsemisvõimetuks, lõpetas linnavolikogu liikmete volitused ja määras uued asendusliikmed. Linna valimiskomisjon leidis, et Loksa Linnavolikogu ei ole nelja kuu jooksul, arvates eelmise linnapea vabastamisest 15. oktoobril 2004. a, nimetanud kõiki Loksa Linnavalitsuse liikmeid ning vastav tähtaeg möödus 15. veebruaril 2005. Loksa Linnavolikogu 1. novembri 2004. a otsuse nr 31 kohaselt on Loksa Linnavalitsus viieliikmeline, sh linnapea. Loksa Linnavolikogu 1. novembri 2004. a otsusega nr 32 kinnitati linnavalitsuse liikmeteks kolm, mitte neli liiget. KOKS § 52 lg 1 p-s 4 sätestatud neljakuulise tähtaja jooksul tuleb kinnitada kogu linnavalitsuse koosseis, st kõik valitsuse liikmed. 2. Oleg Gogin esitas 16. veebruaril 2005. a Harju Maakonna Valimiskomisjonile kaebuse Loksa Linna Valimiskomisjoni 16. veebruari 2005. a otsuse nr 54 peale ning palus otsuse tühistada, täiendavalt kaaluda Loksa Linna Valimiskomisjoni esimehe volituste peatamist, tunnistada algusest peale kehtetuks Loksa Linna Valimiskomisjoni esimehe väljastatud kutsed Loksa Linnavolikogu 20. veebruaril 2005. a kell 15.00 toimuvale istungile. O. Gogin väitis, et Loksa Linnavolikogu avaldas linnapeale umbusaldust ning valis KOKS § 52 lg 1 p-s 4 sätestatud aja vältel uue linnapea. Volikogu ei ole avaldanud umbusaldust linnavalitsusele, mistõttu ei ole volikogul seadusest tulenevat kohustust valida või kinnitada uut linnavalitsust. Loksa Linnavalitsus on töötanud ja vastu võtnud otsuseid. Seega ei ole ühtki ilmingut tema tegutsemisvõimetuse kohta, mistõttu linna valimiskomisjoni kaevatav otsus ei saa olla tõene. Hoolimata sellest, et Loksa Linna Valimiskomisjoni esimees pidi teadma, et vaidlustav otsus on ebaseaduslik ja tühine, väljastas ta selle alusel kutsed Loksa Linnavolikogu 20. veebruaril 2005. a kell 15.00 algavale istungile, mille päevakorras oli volikogu esimehe valimine. Uue volikogu esimehe valimisega rikutakse O. Gogini kui Loksa Linnavolikogu esimehe õigusi. Kaebaja leidis, et Loksa Linna Valimiskomisjon on jämedalt seadust rikkunud, mistõttu tuleb kaaluda valimiskomisjoni esimehe volituste peatamist.

3. Harju Maakonna Valimiskomisjon rahuldas 18. veebruari 2005. a otsusega nr 1 O. Gogini kaebuse osaliselt, tühistades Loksa Linna Valimiskomisjoni 16. veebruari 2005. a otsuse nr 54. Muus osas jäi kaebus rahuldamata. 4. A. Kaskla, M. Ilves, L. Metus, E. Järve, M. Koppelmaa, V. Rebane, V. Fomina, R. Moks ja V. Makuhhin esitasid Vabariigi Valimiskomisjonile kaebuse, milles palusid tühistada Harju Maakonna Valimiskomisjoni 18. veebruari 2005. a otsuse nr 1. Kaebuses väideti järgmist: 1) kaebuse esitajad on Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse mõttes huvitatud isikuteks, kuna Loksa Linna Valimiskomisjoni otsuse nr 54 tühistamisest sõltub see, kas nad on Loksa Linnavolikogu liikmed alates 16. veebruarist 2005. a või mitte; 2) volikogu on kohustatud vallavõi linnapeale umbusalduse avaldamisel kinnitama ametisse uued linnavalitsuse liikmed. KOKS § 52 lg 1 p 4 sõnastusest nähtub üheselt, et valitsuse liikmete kinnitamise tähtaeg hakkab kulgema arvates vallavanemale, linnapeale või valitsusele umbusalduse avaldamisest ning ei oma tähendust, kellele umbusaldust avaldati. Igal juhul on volikogu kohustatud nimetama ametisse uued valitsuse liikmed KOKS § 52 lg 1 p-s 4 sätestatud neljakuulise tähtaja jooksul. Kohaliku omavalitsuse töö korraldamise ja Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse üldisest mõttest tulenevalt on loomulik, et iga uus valitsuse juht (vallavanem või linnapea) moodustab valitsuse, mille nimelise koosseisu peab volikogu seaduses sätestatud tähtaja jooksul kinnitama. Samale järeldusele on jõudnud Tallinna Halduskohus oma 23. oktoobri 2002. a otsuses haldusasjas nr 3-853/2002; 3) KOKS § 52 lg 1 p 4 tuleb mõista selliselt, et volikogu on kohustanud nõutava tähtaja jooksul kinnitama kõik linnavalitsuse liikmed. 4) KOKS § 52 lg 1 p-s 4 sätestatud neljakuuline tähtaeg Loksa Linnavalitsuse liikmete kinnitamiseks lõppes 15. veebruaril 2005. a ja Loksa Linna Valimiskomisjoni 16. veebruari 2005. a otsuse nr 54 tegemise ajal esinesid jätkuvalt KOKS § 52 lg 1 p-s 4 sätestatud Loksa Linnavolikogu tegutsemisvõimetuse tunnused. 5. Vabariigi Valimiskomisjon jättis 1. märtsi 2005. a otsusega nr 2 A. Kaskla, M. Ilvese, L. Metuse, E. Järve, M. Koppelmaa, V. Rebase, V. Fomina, R. Moksi ja V. Makuhhini kaebuse rahuldamata. Vabariigi Valimiskomisjon põhjendas otsust järgmiselt: 1) kaebajad olid Loksa Linna Valimiskomisjoni 16. veebruari 2005. a otsuse nr 54 kohaselt volikogu asendusliikmed, kes pidid astuma seniste volikogu liikmete asemele. Kaebajad on huvitatud isikuteks, kuna linna valimiskomisjoni otsusest sõltub nende õigus täita volikogu liikme ülesandeid; 2) KOKS § 52 lg 1 p 4 kohaselt on volikogu tegutsemisvõimetu, kui ta pole kahe kuu jooksul vallavanemale, linnapeale või valitsusele umbusalduse avaldamise päevast arvates valinud uut vallavanemat või linnapead ja pole nelja kuu jooksul umbusalduse avaldamise päevast arvates kinnitanud valitsuse liikmeid; 3) KOKS § 52 lg 1 p 4 ei näe ette, et neljakuuline tähtaeg valitsuse liikmete kinnitamiseks on kohaldatav ainult valitsusele umbusalduse avaldamise korral. Sätte sõnastus ("...ja pole nelja kuu jooksul umbusalduse avaldamise päevast arvates kinnitanud valitsuse liikmeid.") ei välista ega erista

ühtegi umbusalduse avaldamise juhtu ning näeb ette seetõttu valitsuse liikmete kinnitamise nõude volikogule kõigil juhtudel; 4) volikogu ei ole tegutsemisvõimetu, kui ta on järginud KOKS § 52 lg 1 p-s 4 sätestatud tingimusi ja tähtaegu. Loksa Linnavolikogu avaldas linnapeale umbusaldust 15. oktoobril 2004. a ja sellest päevast arvates oli volikogul kaks kuud uue linnapea valimiseks, mida volikogu tegi 25. oktoobril 2004, ja neli kuud valitsuse liikmete kinnitamiseks, mida volikogu tegi 1. novembril 2004; 5) kindlaks tuleb teha, mida mõista KOKS § 52 lg 1 p-s 4 toodud mõiste "valitsuse liikmete kinnitamine" all. Tegemist on vastavalt KOKS § 22 lg 1 p-le 17 volikogu ainupädevuses oleva küsimusega, mille kohta volikogu võtab vastu otsuse. Nimetatud otsuse on Loksa Linnavolikogu teinud, kinnitades linnavalitsuse koosseisu 1. novembri 2004. a otsusega nr 32. See jääb nõutava neljakuulise tähtaja sisse, kuid nagu nähtub Loksa Linnavolikogu istungi 1. novembri 2004. a protokollist nr 16, jäi üks linnavalitsuse liikme koht täitmata; 6) KOKS § 29 lg 1 seob valitsuse volituste alguse valitsuse ametisse kinnitamise päevaga. KOKS § 49 lg 6 kohaselt on valitsus otsustusvõimeline, kui tema istungist võtab peale vallavanema või linnapea või nende asendaja osa vähemalt pool valitsuse koosseisust. Seetõttu ei saa valitsuse ametisse kinnitamine KOKS § 52 lg 1 p 4 mõttes ja KOKS § 29 lg 1 mõttes tähendada suvalist arvu volikogu otsuseid valitsuse liikmete kinnitamise kohta, nt valitsuse liikmete ükshaaval kinnitamist. Volikogu otsusega (otsustega) peab olema kinnitatud piisav arv valitsuse liikmeid, nii et valitsus saaks olla otsustusvõimeline ja seeläbi olla võimeline realiseerima oma volitusi. Alles pärast seda saab lugeda valitsust ametisse kinnitatuks. Ja vastupidi - ühe valitsuse liikme kinnitamata jätmine ei tähenda iseenesest, et valitsust ei ole KOKS § 29 lg 1 kohaselt ametisse kinnitatud, kuna valitsus on otsustusvõimeline; 7) Loksa Linnavolikogu on ametisse kinnitanud kolm valitsuse liiget neljast, mistõttu KOKS § 49 lgs 6 sätestatud kvooruminõue on täidetud ning valitsus on otsustusvõimeline. Seega tuleb lugeda Loksa Linnavalitsus ametisse kinnitatuks nii KOKS § 29 lg 1 kui KOKS § 52 lg 1 p 4 mõttes ning volikogu ei ole muutunud tegutsemisvõimetuks. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RIIGIKOHTUS 6. A. Kaskla, M. Ilves, L. Metus, E. Järve, M. Koppelmaa, V. Rebane, V. Fomina ja R. Moks paluvad Riigikohtule esitatud kaebuses tühistada Vabariigi Valimiskomisjoni 1. märtsi 2005. a otsus nr 2 ja jätta jõusse Loksa Linna Valimiskomisjoni 16. veebruari 2005. a otsus nr 5. Kaebuses väidetakse järgmist: 1) KOKS § 52 lg 1 p-st 4 tulenevalt peab volikogu linnapeale umbusalduse avaldamise korral nelja kuu jooksul ametisse kinnitama volikogu poolt määratud linnavalitsuse kogu koosseis, s.t kõik linnavalitsuse liikmed. Vastasel korral tuleb volikogu pidada tegutsemisvõimetuks; 2) Loksa linnapeale avaldati umbusaldust 15. oktoobril 2004. Loksa Linnavolikogu 1. novembri 2004. a otsusega nr 31 on linnavalitsuse koosseis kinnitatud viieliikmelisena, sealhulgas valitsuse juhiks linnapea. Linnavolikogu 1. novembri 2004. a otsuse nr 32 p-ga 1 kinnitati lisaks linnapeale

linnavalitsuse liikmeteks veel kolm isikut. Samast otsusest nähtub, et linnavolikogu vabastas alates 1. novembrist kõik linnavalitsuse eelmise koosseisu liikmed. Linnavolikogu polnud 16. veebruari 2005. a seisuga suutnud kinnitada linnavalitsuse koosseisu kõiki uusi liikmeid; 3) volikogu tegutsemisvõimele hinnangu andmisel ei oma tähtsust see, kas valitsus on otsustusvõimeline või mitte. 7. Vabariigi Valimiskomisjon jääb oma otsuse juurde. PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUMI SEISUKOHT 8. Käesolevas asjas pole vaidlust selle üle, et: 1) Loksa Linnavolikogu avaldas linnapeale umbusaldust 15. oktoobril 2004; 2) uus linnapea valiti 25. oktoobril 2004; 3) 1. novembril 2004 määras Loksa Linnavolikogu linnavalitsuse liikmete arvuks viis, sealhulgas linnapea valitsuse juhina; 4) 1. novembril 2004 kinnitas Loksa Linnavolikogu ametisse kolm uue linnavalitsuse liiget. Linnavalitsuse ühe liikme koht jäeti täitmata. Vaidlus käib selle üle, kas Loksa Linnavolikogu on muutunud tegutsemisvõimetuks KOKS § 52 lg 1 p 4 järgi. Loksa Linna Valimiskomisjon leidis, et linnavolikogu on muutunud tegutsemisvõimetuks. Harju Maakonna Valimiskomisjon ja Vabariigi Valimiskomisjon asusid seisukohale, et linnavolikogu pole muutunud tegutsemisvõimetuks. Volikogu tegutsemisvõimetuse korral astuksid Vabariigi Valimiskomisjoni otsuse vaidlustanud asendusliikmed volikokku ja volikogu seniste liikmete volitused lõppeksid ennetähtaegselt. 9. KOKS § 52 lg 1 p 4 järgi on volikogu tegutsemisvõimetu, "kui ta pole kahe kuu jooksul vallavanemale, linnapeale või valitsusele umbusalduse avaldamise päevast arvates valinud uut vallavanemat või linnapead ja pole nelja kuu jooksul umbusalduse avaldamise päevast arvates kinnitanud valitsuse liikmeid." Sama paragrahvi 2. lõike esimene lause sätestab, et kui volikogu osutub tegutsemisvõimetuks, loetakse kõigi tema liikmete volitused ennetähtaegselt lõppenuks ning nende asemele astuvad asendusliikmed käesoleva seaduse §-s 20 sätestatud korras. Kaebuse esitajad on seisukohal, et KOKS § 52 lg 1 p 4 tuleb tõlgendada nii, et volikogu muutub tegutsemisvõimetuks juhul, kui nelja kuu jooksul linnapeale umbusalduse avaldamisest pole volikogu ametisse kinnitanud linnavalitsuse kogu koosseisu. Kuna Loksa linnapeale avaldati umbusaldust 15. oktoobril 2004 ja 16. veebruariks 2005 on linnavalitsuse liikme kohtadest üks täitmata, siis on Loksa Linnavolikogu kaebuse esitajate arvates muutunud tegutsemisvõimetuks. Vabariigi Valimiskomisjoni tõlgenduse kohaselt ei muutu volikogu tegutsemisvõimetuks, kui volikogu on linnapeale umbusalduse avaldamisest kahe kuu jooksul valinud uue linnapea ja nelja kuu jooksul ametisse kinnitanud valitsuse, mis on otsustusvõimeline KOKS § 49 lg 6 kohaselt. Viimati nimetatud sätte kohaselt on linnavalitsus otsustusvõimeline, kui tema istungist peale linnapea või tema asendaja võtab osa vähemalt pool linnavalitsuse koosseisust. Loksa linnapeale avaldati umbusaldust 15. oktoobril 2004. Loksa Linnavolikogu pole muutunud tegutsemisvõimetuks, sest volikogu valis 25. oktoobril 2004 esimehe ja kinnitas 1. novembril 2004 ülejäänud neljast

linnavalitsuse liikmest ametisse kolm, mistõttu olemasolev linnavalitsus on otsustusvõimeline. Linnavalitsuse ühe liikme ametikoha vabaks jätmine ei too kaasa volikogu tegutsemisvõimetust. 10. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi arvates on KOKS § 52 lg 1 p 4 eesmärk saavutada olukord, kus pärast linnapeale umbusalduse avaldamist on mõistliku aja jooksul valitud uus linnapea ja ametisse kinnitatud otsustusvõimeline linnavalitsus, kellel on volikogu poliitiline usaldus. Kolleegium ei jaga kaebuse esitajate arvamust, et volikogu peab KOKS § 52 lg 1 p-s 4 sätestatud tähtajaks ametisse kinnitama linnavalitsuse kogu koosseisu. Piisab, kui linnavalitsus on otsustusvõimeline. Teistsugune tõlgendus oleks olukorras, kus linnavolikogu pädevuses on nii linnavalitsuse liikmete arvu kehtestamine kui ka linnavalitsuse liikmete ametisse kinnitamine, formaalsustele otsustava tähenduse andmine. Nimelt seostaks kaebuse esitajate tõlgendus volikogu tegutsemisvõime lõppkokkuvõttes sellega, kas volikogu on või pole enne linnavalitsuse liikmete ametisse kinnitamist vähendanud linnavalitsuse liikmete arvulist koosseisu. Samas ei avaldaks volikogu tegutsemisvõimele mingit mõju see, kui kaebuse esitajate tõlgendust mööda ametisse kinnitatud linnavalitsusest lahkub üks liige vahetult pärast ametisse kinnitamist ja tema ametikoht jääbki täitmata. Nendel põhjendustel pole kaebuse esitajate tõlgendus kolleegiumi arvates õige. 11. Arvestades eeltoodud kaalutlusi ja vaidlustamata asjaolusid, on Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium nõus Vabariigi Valimiskomisjoni otsusega ja jätab A. Kaskla, M. Ilvese, L. Metuse, E. Järve, M. Koppelmaa, V. Rebase, V. Fomina ja R. Moksi kaebuse rahuldamata. Tõnu Anton, Ants Kull, Jüri Põld