3-3-1-80-04 · Riigikohus

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number

3-3-1-80-04

Määruse kuupäev

16. detsember 2004

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Julia Laffranque ja Harri

Salmann

Kohtuasi

Paldiski linna erikaebus Tallinna Halduskohtu 26. mai 2004. a

määrusele kaebetähtaja rikkumise tõttu menetluse osalise

lõpetamise kohta

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 1. juuli 2004. a

määrus haldusasjas nr 2-3/838/2004

Menetluse alus Riigikohtus

Paldiski linna erikaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Rahuldada erikaebus.

Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 1. juuli 2004. a määrus haldusasjas

nr 2-3/838/2004 ja Tallinna Halduskohtu 26. mai 2004. a määrus haldusasjas nr 3-1301/2004

ning saata haldusasi menetluse jätkamiseks Tallinna Halduskohtule.

Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Paldiski Linnavalitsus esitas 12. novembril 2002 Harju Maksuametile taotluse tühistada

linnavalitsuse ja tema allasutuste Paldiski Gümnaasiumi, Paldiski Vene Gümnaasiumi, Paldiski

Lasteaia "Sipsik" ja Paldiski Lasteaia "Naerulind" intressivõlad, kuna intressivõlg oli arvestatud

põhiseadusevastaseks tunnistatud õigusaktide alusel. Linnavalitsus viitas oma taotluses Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 5. novembri 2002. a kohtuotsusele kohtuasjas nr 3-4-1-8-

02. Harju Maksuameti 16. detsembri 2002. a otsusega nr 5-04/452/1760 jäeti taotlus rahuldamata.

Paldiski Linnavalitsus esitas selle otsuse tühistamiseks vaide, kuid vaie tagastati tähtaja ületamise

tõttu.

2. Paldiski linna ja eelpoolnimetatud nelja allasutuse esindaja esitas 30. jaanuaril 2004. a Maksu- ja

Tolliameti Harju maksukeskusele taotluse, milles taotleti toimingu tegemist ja haldusakti andmist,

mille kohaselt maksuhaldur kinnitaks, et taotluse esitajatel puudub intressivõlg perioodi eest kuni

1. juuli 2002. a ning viiks sisse vastavasisulised muudatused maksuarvestuses, kustutades asutuste

kontokaartidel vastavad intressisummad. Samuti taotleti ekslikult ja seadusliku aluseta tasutud

intressisummade tagastamist. Maksu- ja Tolliameti Põhja maksukeskuse 2. märtsi 2004. a otsusega

nr 377 jäeti taotlus rahuldamata.

3. Paldiski linn, Paldiski Gümnaasium, Paldiski Vene Gümnaasium, Paldiski Lasteaed "Sipsik" ja

Paldiski Lasteaed "Naerulind" esitasid Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles paluti:

1) keelata Maksu- ja Tolliameti Põhja maksukeskusel Harju Maksuameti poolt 2001. aasta veebruaris

kaebajatele tehtud viie ettekirjutuse sundtäitmine intresside osas summas 3 252 793 krooni;

2) tühistada Maksu- ja Tolliameti Põhja maksukeskuse 2. märtsi 2004. a otsus nr 377;

3) teha Maksu- ja Tolliameti Põhja maksukeskusele ettekirjutus intresside 3 252 793 krooni

kustutamiseks maksuarvestusest ja 1 623 258 krooni tagastamiseks ning vastavate muudatuste

tegemiseks maksuarvestuses.

4. Tallinna Halduskohtu 26. mai 2004. a määrusega haldusasjas nr 3-1301/2004 lõpetati

haldusasjas menetlus maksuintresside kustutamiseks kohustamise taotluse osas. Ülejäänud nõuete

osas otsustas kohus menetlust jätkata. Kohus leidis, et kaebus on halduskohtule esitatud tähtaja

rikkumisega, sest kaebajad esitasid vastavasisulise taotluse maksuhaldurile juba 12. novembril

2002. a. Kaebajad pöördusid hiljem maksuhalduri poole samasisulise taotlusega. Kohtusse

pöördumise tähtaega tuleb arvestada haldusorgani esmakordsest keeldumisest teadasaamisest.

Asjaolu, et seadust on vahepeal muudetud, ei anna õigust sama nõudega uutel motiividel kohtusse

pöörduda. Kaebetähtaja ennistamist kaebajad ei taotlenud.

5. Kaebuse esitajad esitasid halduskohtu määruse peale erikaebuse, milles palusid tühistada määrus

ja saata asi halduskohtule uueks läbivaatamiseks. Erikaebuse kohaselt rikkus halduskohus

protsessinorme, kuna ta ei andnud kaebajatele tähtaega kaebetähtaja ennistamise taotluse esitamiseks.

Kaebaja ei saa üheaegselt esitada kaks teineteist välistavat positsiooni - selgitada, et kaebus on

esitatud tähtaegselt ning samas ka paluda tähtaja ennistamist. Samuti leiti erikaebuses, et

kaebetähtaega ei ole ületatud, sest kohustamiskaebuse esitamise tähtaega tuleb arvestada viimasest

haldusorgani poole pöördumisest ja sellele järgnenud keeldumisest. Maksuhaldur menetles kaebajate

uut taotlust sisuliselt. Maksuhaldur ei põhjendanud taotluse rahuldamata jätmist mitte asjaoluga, et

kaebajad on samasisulise taotluse juba varem korra esitanud, vaid hoopis põhjendusega, et

2003. aasta juulis jõustunud Maksukorralduse seaduse muudatus ei võimalda taotlust rahuldada.

6. Tallinna Ringkonnakohtu 1. juuli 2004. a määrusega jäeti erikaebus rahuldamata.

Ringkonnakohus nõustus halduskohtu seisukohaga, et kaebetähtaega tuli arvutada haldusorgani

esmakordsest keeldumisest arvates ning kaebajate hilisemad pöördumised haldusorgani poole ei

mõjuta halduskohtusse pöördumise tähtaja arvutamist. Kaebajatele oli antud võimalus taotleda tähtaja

ennistamist. Tähtaja ennistamise taotlust saab esitada ka siis, kui kaebaja on seisukohal, et kaebus on

esitatud tähtaegselt.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

7. Paldiski linn, Paldiski Gümnaasium, Paldiski Vene Gümnaasium, Paldiski Lasteaed "Sipsik" ja

Paldiski Lasteaed "Naerulind" esitasid erikaebuse, milles palutakse tühistada ringkonnakohtu ja

halduskohtu määrused ning saata asi uueks läbivaatamiseks Tallinna Halduskohtule. Kassaator on

seisukohal, et ta ei ole kaebetähtaega rikkunud. Arvestades asjaolu, et haldusorgan menetles

kaebajate teistkordset pöördumist sisuliselt, tuleb kaebetähtaega arvutada teistkordsele pöördumisele

järgnevast keeldumisest arvates. Kassaator loetleb ka 7 sündmust ajavahemikust 5. november 2002

kuni 3. detsember 2003, mis puudutavad vaidlusega seotud maksuintresside võimaliku tühistamise

teemat – kaks seadusemuudatust, üks õiguskantsleri pressiteade ja neli maksuhalduri pressiteadet.

Arvestades neid sündmusi, oli igati põhjendatud teistkordne pöördumine maksuhalduri poole, sest

õiguslik olustik võrreldes eelmise pöördumisega oli põhjalikult muutunud. Seda asjaolu kinnitab ka

maksuhalduri käitumine, sest maksuhaldur motiveeris 2. märtsi 2004. a otsuses intresside kustutamist

keeldumist sündmusega, mis leidis aset pärast kaebajate esimesele pöördumisele järgnenud eitava

otsuse vaidlustamistähtaega.

8. Maksu- ja Tolliameti kirjalikus vastuses vaieldakse erikaebusele vastu.

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT

9. HKMS § 9 lg 2 sätestab, et "Kui haldusorgan on keeldunud haldusakti väljaandmisest või toimingu

sooritamisest, võib kaebuse haldusakti andmiseks või toimingu sooritamiseks kohustamiseks esitada

30 päeva jooksul, arvates keeldumise teatavakstegemisest, kui seadus ei sätesta teisiti." Käesolevas

kohtuasjas käib vaidlus selle üle, kuidas arvutada kaebetähtaega juhul, kui isik on pöördunud

haldusorgani poole sama nõudega mitu korda.

10. Maksukohustuslased pöördusid maksuhalduri poole taotlusega kustutada maksuarvestusest

intressivõlg. Maksukorralduse seaduse (MKS) § 32 tähenduses on intressivõlg osa maksuvõlast.

Maksuvõlg tähendab pikaajalist õigussuhet. Maksuvõla puhul võib ilmneda asjaolusid, mis tingivad

maksuvõla sissenõudmise võimatuse või võla kustutamise vajaduse. Näiteks võivad selguda vead

maksukohustuse kindlaksmääramisel, võlg võib aeguda, võla aluseks olev haldusakt võidakse

tühistada, võib tekkida vaidlusi võla tasumise aja ja suuruse üle. See tähendab, et maksuvõla või selle

puudumise tuvastamiseks võib toimuda erinevaid haldusmenetlusi.

11. Käesolevas kohtuasjas oli intresside kustutamise nõue esitatud mõlemal juhul põhjendusega, et

intressid on arvestatud põhiseadusevastaste õigusaktide alusel. Seega oli tegemist ühe ja sama

haldusmenetlusega. Haldusmenetlus algas kaebajate 12. novembri 2002. a taotlusega ning lõppes

Harju Maksuameti 16. detsembri 2002. a otsusega. Seda otsust kohtus ei vaidlustatud. Kaebajate

teistkordne pöördumine haldusorgani poole 30. jaanuaril 2004. a on vaadeldav haldusmenetluse

uuendamise taotlusena. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 44 lg 1 p 1 kohaselt uuendab haldusorgan

menetlusosalise taotlusel haldusmenetluse, kui taotluse esitaja õigusi kestvalt piirava haldusakti

andmise aluseks olnud asjaolu või õigusnorm on ära langenud. Maksuhaldur vaatas

maksukohustuslaste 30. jaanuari 2004. a taotluse sisuliselt läbi ning tegi uue otsuse, milles

motiveeriti intresside kustutamisest keeldumist uute põhjendustega. Maksuhaldur ei põhjendanud

keeldumist asjaoluga, et maksukohustuslased on samas küsimuses juba maksuhalduri poole

pöördunud. Järelikult uuendas maksuhaldur selles asjas haldusmenetluse ning andis välja uue

haldusakti, mida saab üldkorras halduskohtus vaidlustada. Seda kinnitab ka vastavasisuline

vaidlustamisviide 2. märtsi 2004. a otsuse nr 337 lõpus.

Kui maksuhaldur on seisukohal, et haldusmenetluse uuendamiseks puudub alus, siis peab ta

menetlema maksukohustuslase pöördumist tavalise märgukirjana ning vastama maksukohustuslasele

kirjaga, milles selgitatakse, et menetluse uuendamiseks puudub alus ja taotlus jäetakse läbi

vaatamata. Kui maksukohustuslase taotluses esitatud andmed või seisukohad ajendavad

maksuhaldurit haldusakti muutma või kehtetuks tunnistama, siis uuendab maksuhaldur

haldusmenetluse. Sarnast seisukohta HMS tõlgendamise kohta on Riigikohtu halduskolleegium

väljendanud oma 10. novembri 2004. a kohtuotsuses asjas nr 3-3-1-36-04.

Eeltoodust tulenevalt on Riigikohus seisukohal, et kui haldusorgan vaatab menetlusosalise korduva

taotluse läbi ja annab välja uue haldusakti või muudab varasemat, siis tuleb HKMS § 9 lõikes 2

sätestatud halduskohtusse pöördumise tähtaega arvutada alates viimase haldusakti kättetoimetamisest

menetlusosalisele.

12. Erikaebuse esitaja on juhtinud tähelepanu asjaolule, et arvestades kaebaja teisi taotlusi on

kohustamiskaebuse tähtaja küsimus sisutu, kuna menetlusse jäetud kaebuste rahuldamine annab sama

tulemuse. Kui kohus keelab intressivõla sundtäitmise, siis peab maksuhaldur intressivõla

arvepidamises kustutama.

Riigikohus märgib sellega seoses, et tulenevalt uurimispõhimõttest peab halduskohus tõlgendama

kaebaja taotlust ning selgitama välja kaebaja tegeliku tahte. HKMS § 19 lg 7 teise lause kohaselt ei

ole kohus seotud kaebuse sõnastusega. Kui kaebaja esitab mitu eraldi taotlusena vormistatud nõuet,

mis kattuvad või on suunatud sama eesmärgi saavutamisele, siis tuleb taotlusi vaadelda ühe

taotlusena.

Kui halduskohus rahuldaks kaebuse ja keelaks maksuhalduril intressivõla sissenõudmise, siis peab

maksuhaldur paratamatult ka kustutama intressivõla maksuarvestuses. Kui halduskohus teeb

maksuhaldurile ettekirjutuse kustutada intressivõlg, siis tähendab see ka ettekirjutust keelata

intressivõla sissenõudmine. Järelikult ei kujuta selline intressivõla kustutamise nõue iseseisvat

taotlust. Kuna käesolevas asjas on keelamiskaebuse ja kohustamiskaebuse puhul tegemist kattuvate

taotlustega, siis puudus vajadus intresside kustutamise nõude osas kaebetähtajast kinnipidamist

kontrollida ja menetlust lõpetada. Kui maksukohustuslane saavutab oma õiguste kaitse

keelamiskaebuse kaudu, siis ei ole oluline, mitu korda maksukohustuslane on enne halduskohtusse

pöördumist pöördunud haldusorgani poole. Kaebus, mis on esitatud ennetavalt enne keelatava

toimingu sooritamist, on alati esitatud tähtaegselt (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 5. veebruari

2004. a kohtuotsust haldusasjas nr 3-3-1-3-04).

13. Kuna kaebajad on esitanud kaebuse halduskohtusse tähtaegselt, siis tuleb ringkonnakohtu ja

halduskohtu määrused tühistada. Seetõttu puudub vajadus analüüsida kassatsioonkaebuse väiteid

kaebetähtaja ennistamiseks tähtaja andmisest keeldumise kohta.

14. Vastavalt HKMS § 7 lõikele 1 võib kaebusega halduskohtusse pöörduda isik, kes leiab, et

haldusakti või toiminguga on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi. Riigikohtu

halduskolleegium peab vajalikuks juhtida kohtute ja protsessiosaliste tähelepanu asjaolule, et isiku

mõiste sisustamisel tuleb lähtuda Tsiviilseadustiku üldosa seadusest (TsÜS), kui HKMS ei defineeri

isiku mõistet teisiti. TsÜS § 25 lg 2 kohaselt on kohaliku omavalitsuse üksus avalik-õiguslik

juriidiline isik. Halduskohtusse saab oma subjektiivsete õiguste kaitseks pöörduda üksnes

õigusvõimeline isik. Käesoleval juhul on selleks isikuks Paldiski linn kui kohaliku omavalitsuse

üksus. Paldiski linn avalik-õigusliku juriidilise isikuna saab esitada halduskohtusse kaebusi linna

kõikide asutuste maksuvõlgade vaidlustamiseks.

MKS § 6 sätestab kõrvalekalded isikute õigusvõime üldisest määratlusest. Taoline erisäte on vajalik

eelkõige maksuarvestuse lihtsustamiseks, sest riigi või kohaliku omavalitsuse üksuse kõikide

maksukohustuste arvestamine ja deklareerimine oleks liialt keerukas. Nii on MKS § 6 lõigetes 2 ja 3

sätestatud, et riigi-, valla- ja linnaasutused on maksumaksjad ja maksu kinnipidajad. MKS § 6 lg 5

täpsustab, et riiki, valda või linna ei loeta maksumaksjaks ega maksu kinnipidajaks, kui

maksuseaduses ei ole sätestatud teisiti. MKS § 6 lg 4 sätestab põhimõtte, et maksuseadustes võib teha

ka muid kõrvalekaldeid muudes õigusharudes kehtivast isikute liigitusest ning sätestada, et juriidilise

isiku staatust mitteomavat isikuteühendust või varakogumit võidakse käsitada maksumaksja või

maksu kinnipidajana, samuti võib mitut juriidilist isikut käsitada ühe maksukohustuslasena või

käsitada juriidilise isiku struktuuriüksust või temale kuuluvat ettevõtet iseseisva

maksukohustuslasena. MKS § 6 lg 6 täpsustab, et maksumaksja ja maksu kinnipidaja võib olla ka

välisriigi riigi- või omavalitsusasutus, muu avalik-õiguslik institutsioon, samuti rahvusvahelise

organisatsiooni või koostööprogrammi esindus. MKS § 6 lg 7 sätestab, et riigi-, valla- või

linnaasutuse ning MKS § 6 lõigetes 4 ja 6 nimetatud maksukohustuslase suhtes kohaldatakse

käesolevas seaduses juriidilise isiku kohta sätestatut, kui nende kohta ei ole sätestatud teisiti. MKS

§ 7 lg 3 sätestab, et riigi-, valla- või linnaasutuse või MKS § 6 lõigetes 4 ja 6 nimetatud

maksukohustuslase õigusi ja kohustusi maksumaksjana või maksu kinnipidajana teostab asutuse juht

või muu volitatud isik vastavalt asutuse põhimääruses, ühingulepingus või muus maksukohustuslase

tegevust reguleerivas õigusaktis antud pädevusele.

MKS §-st 6 tulenev kohaliku omavalitsuse asutuse eriõigusvõime maksuõigussuhetes piirdub ainult

Maksukorralduse seaduse ja maksuseaduste rakendusalaga. Nimetatud säte kui spetsiifiline

maksuõiguslik erinorm ei laienda asutuse osalist õigusvõimet. Muudes õigussuhetes jääb õiguse

subjektiks siiski kohaliku omavalitsuse üksus avalik-õigusliku juriidilise isikuna. Nii näiteks ei saa

linnaasutuse suhtes viia läbi täitemenetlust, määrata asutusele sunniraha või väärteokaristusena

rahatrahvi. Samuti ei saa linnaasutus olla kaebajaks halduskohtus.

Lõppkokkuvõttes tekib maksuõigussuhe riigi ja omavalitsusüksuse vahel, sest maksukohustus

vähendab omavalitsusüksuse kui terviku vara ning maksuvõla eest vastutab omavalitsusüksus

tervikuna. Kohaliku omavalitsuse üksus vastutab kogu oma varaga kõikide oma asutuste tegevusest

tekkivate kohustuste ja võlgade eest, sealhulgas ka maksuvõlgade eest. See tähendab, et Paldiski

linna asutuse maksuvõla sissenõudmiseks saab pöörata nõuet kogu Paldiski linna varale, mille suhtes

on võimalik täitemenetlus. Linnaasutuse maksuvõla ja sellest tekkinud intressi tasumine on eelkõige

linnavolikogu ja linnavalitsuse kohustus, sest kui volikogu ei eralda eelarves raha või kui

linnavalitsus ei võimalda raha käsutamist, siis ei saa asutuse juht iseseisvalt asutuse maksukohustusi

täita. Kuna linnaasutuse võla tasumise eest vastutab kohaliku omavalitsuse üksus, siis on

maksuvõlaga seotud kohtuvaidlustes otsustusõigus linna juhtimiseks õigustatud asutustel ja organitel,

mitte konkreetsel linnaasutusel, kelle tegevusest maksuvõlg tekkis. Kui lubada linnaasutusel olla

halduskohtus kaebajaks, siis võib tekkida olukord, kus asutuse juht võtab oma protsessitoimingutega

kohaliku omavalitsuse üksusele kohustusi või loobub tema õigustest ilma pädevate

omavalitsusorganite (volikogu ja valitsus) teadmata ja nõusolekuta.

Tõnu Anton, Julia Laffranque, Harri Salmann