3-3-1-56-04 · Riigikohus

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-56-04

Otsuse kuupäev

30. november 2004

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann

Kohtuasi

OÜ Deltahansa kaebus Põhja-Tallinna Linnaosa Valitsuse

tekitatud kahju hüvitamise nõudes

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 10. mai 2004. a

otsus haldusasjas nr 2-3/210/2004

Menetluse alus Riigikohtus

OÜ Deltahansa kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

7. oktoober 2004

Kohtuistungil osalenud isikud

OÜ Deltahansa esindaja vandeadvokaadi vanemabi Arina

Liskmann

Põhja-Tallinna Linnaosa Valitsuse esindaja vandeadvokaat Tarvo

Lindma

RESOLUTSIOON

Rahuldada OÜ Deltahansa kassatsioonkaebus osaliselt.

Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 10. mai 2004. a otsus haldusasjas nr 2-3/210/2004 ja

Tallinna Halduskohtu 6. juuni 2003. a otsus haldusasjas nr 3-438/2003 osas, milles jäeti

rahuldamata OÜ Deltahansa nõue hüvitada kahju, mis tekitati tasuliste kauplemislubade

väljastamisega kauplemiseks Ristiku tn 10 eramaal asuvas kioskis. Selles osas tuleb asi saata

uueks läbivaatamiseks Tallinna Halduskohtule.

Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. OÜ Deltahansa esitas 20. detsembril 2002 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus mõista

Põhja-Tallinna Linnaosa Valitsuselt kaebaja kasuks välja talle tekitatud kahju 113 302 kr. Kaebuse

kohaselt on OÜ Deltahansa tasunud Põhja-Tallinna Linnaosa Valitsusele 29. veebruarist 2000 kuni

30. märtsini 2002 113 302 krooni õiguse eest tegeleda tänavakaubandusega Põhja-Tallinna

territooriumil Kopli tn 69a asuvas paviljonis ja Ristiku tn 10 eramaal asuvas kioskis.

Kaebaja palus jätta põhiseadusevastasuse tõttu kohaldamata Tallinna Linnavolikogu 10. detsembri

1998. a määruse nr 43 "Turul ja tänaval kauplemise eeskirja kinnitamine" p 4.6 ja Põhja-Tallinna

Linnaosa Valitsuse 13. mai 1997. a korralduse nr 1-1/133 punktid 1.1, 1.2, 1.3 ja 2.

2. Tallinna Halduskohus jättis 6. juuni 2003. a otsusega haldusasjas nr 3-438/2003 kaebuse

rahuldamata.

3. OÜ Deltahansa palus apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega

rahuldada kaebus.

4. Tallinna Ringkonnakohus jättis OÜ Deltahansa apellatsioonkaebuse rahuldamata, kuid muutis

halduskohtu otsuse põhjendavat osa ringkonnakohtu otsuses märgitud viisil. Ringkonnakohus

põhjendas otsust järgmiselt:

1. OÜ Deltahansa esitas kaebuses nõude kahel alternatiivsel alusel: alusetu rikastumise ja kahju

hüvitamise sätete järgi.

2. Alusetu rikastumise sätete alusel pole nõude rahuldamiseks alust. Arvestades TsK § 477 lg-d 1

ja 2, on isik kohustatud ilma seaduse või tehinguga kindlaksmääratud alusteta omandatud vara

tagastama. Samasugune kohustus tekib ka juhul, kui alus, mille järgi vara omandati, langeb hiljem

ära. RVS § 22 lg 1 näeb samuti ette õigusliku aluseta avalik-õiguslikus suhtes üleantud asja või raha

tagastamise.

3. OÜ-lt Deltahansa tänavakaubanduse tasu nõudmise õiguslikud alused olid:

a) Tallinna Linnavolikogu 10. detsembri 1998. a määrusega nr 43 kinnitatud eeskirja p 4.6, mille

Riigikohus tunnistas 10. aprilli 2002. a otsusega asjas nr 3-4-1-4-02 põhiseadusevastaseks ja

kehtetuks;

b) Põhja-Tallinna Linnaosa Valitsuse 13. mai 1997. a korraldus nr 1-1/133 kui üldakt, millega

kehtestatud tasumäärasid rakendati kuni Põhja-Tallinna Linnaosa vanema 22. märtsi 2000. a

korralduse nr 1-1/96 andmiseni. Korraldus nr 1-1/133 on analoogiline Riigikohtu 10. aprilli 2002. a

otsusega põhiseadusevastaseks tunnistatud Tallinna Kesklinna Valitsuse 31. märtsi 1995. a

korraldusega nr 386;

c) üksikaktid, mille alusel OÜ Deltahansa tasus kauplemislubade eest on kehtivad ega ole tühised.

4. Kauplemisloa tasu maksmise aluseks on linnaosa vanema korraldused, mis pole kaotanud

kehtivust. Seega pole tasu maksmise alus ka hiljem ära langenud. Kuna kauplemislubade

väljaandmise korraldused pole tühised haldusaktid (HMS § 63), ei ole TsK § 477 lg-te 1 ja 2 ega RVS

§ 22 lg 1 teokoosseisud täidetud ning sellel alusel ei kuulu nõue rahuldamisele.

5. Kahju hüvitamise nõude tekkimiseks peab TsK § 450 lg 1 ja § 448 ning RVS § 7 lg 1 järgi kindlaks

tegema, kas kaebajal on tekkinud kahju, kas väidetav kahju on tekkinud haldusorgani õigusvastase

tegevuse tulemusena ja kas tekkinud kahju ja õigusvastase tegevuse vahel on põhjuslik seos. Kahju

tekkimise kindlakstegemiseks tuleb võrrelda kannatanu tegelikku varalist olukorda pärast õiguste

rikkumist ja hüpoteetilist olukorda, mis oleks, kui kannatanu õigusi poleks rikutud. Kui need

tingimused on täidetud, tuleb lõpuks kontrollida, kas ei esine aluseid vastutuse piiramiseks.

6. Kauplemislubade andmise aja õiguslikust regulatsioonist saab järeldada, et luba ei oleks ilma

kauplemiskoha tasu maksmata saanud väljastada. On ilmne, et tasu kehtestati eesmärgiga seada

piirangud kauplemiskohtade jagamisele avalikel teedel ja turgudel. Kui sellise piirangu kasutamise

õigusvastasus olnuks volikogule selge enne määruse kehtestamist, oleks volikogu ilmselt seadnud

muud piirangud kauplemisloa andmisele. Kauplemisloa väljastamine oli ühtlasi luba paigaldada kiosk

vastavasse kohta. Pole mõeldav, et isikud, kes soovivad kasutada avalikke tänavaid ja turge

kauplemiseks, peavad selleks saama loa ilma igasuguste piiranguteta. Igaühel on õigus liigelda

avalikul teel. Kioski paigaldamine avalikule tänavale takistab reeglina liiklust ja juba see näitab, et

üksnes turumajanduse reguleerivale toimele lootma jäädes ja kauplemislubade taotlusi piiramatult

rahuldades poleks võimalik tagada normaalset liikluskorraldust. Tallinna Kesklinna vanema

korraldustest kauplemiskoha tasumäärade kehtestamise kohta nähtub, et sõltuvalt müügikohast oli

õigus suurendada kehtestatud tasumäära sõltuvalt kioski asukohast. Näiteks oli vanalinna kaitsealal ja

kaubandus-teeninduskeskuste ümbruses kauplemiskoha tasu tunduvalt kõrgem kui muudes kohtades.

Ka see näitab, et tasumäärade kehtestamist kasutati kauplemisloa taotluste esitamise piiranguna

kohtades, kus liiklusolud on niigi pingelised. See, et piirangul puudus seaduslik alus, ei anna alust

väita, et kauplemisluba tulnuks igal juhul väljastada ka ilma kauplemisloa eest tasu nõudmata.

Tänavakaubanduse reguleerimine oli antud kohaliku omavalitsuse otsustada. Ükski seadus ei sätesta

kohustust väljastada kõigile taotlejatele kauplemisluba kaubandustegevuseks avalikul teel.

Põhiseaduses sätestatud ettevõtlusvabadus ei hõlma õigust kaubelda avalikul teel.

7. Tasu maksmise kohustust ei saa vaadelda lahus korralduste muust sisust. Kaebuse esitajal oleks

olnud õigus nõuda korralduse kohustava kõrvaltingimuse tühistamist, kui linnaosa valitsusel oleks

olnud kohustus väljastada kauplemisluba ilma kõrvaltingimusteta (HKMS § 26 lg 11 p1). Sellist

kohustust linnaosa valitsusel ei olnud, loa väljaandmisel oli linnaosa valitsusel diskretsiooniõigus.

Järelikult peab haldusakti läbi tekkinud võimaliku kahju hindamisel lähtuma haldusakti sisust

tervikuna. Saadud soodustust ja makstud tasu ei saa käsitleda sõltumatult.

8. Kaebuse esitaja sai kauplemisloa tasu eest soodustuse – tal tekkis õigus paigaldada kiosk avalikule

teele ja kasutada avalikku teed kaubandustegevuseks ja kasumi teenimiseks. Tasu maksmata poleks

kaebuse esitaja sellist soodustust saanud ja seega poleks ta ilma kauplemisloa tasu maksmata olnud

soodsamas seisundis kui ebaseaduslikult nõutud tasu eest loa väljastamisel. Tulenevalt eeltoodust

saab järeldada, et kauplemisloa eest makstud tasu pole käsitletav kaebuse esitaja kahjuna – ta ei ole

sattunud õigusvastaselt küsitud kauplemisloa tasu maksmise tõttu ebasoodsamasse olukorda, kui ta

olnuks ilma õigusi rikkumata. Ka kaebuse esitaja esindaja kinnitas ringkonnakohtu istungil, et

kioskite pidamine oli tulus ja kauplemisloata jäämisel oleks saamata jäänud tulu olnud suurem kui

selle eest nõutud tasu. Kaebaja esindaja kinnitusel ei olnud nõutud tasu ka ülemäära kõrge. Kuna

kaebuse esitaja on aastate vältel korduvalt taotlenud samadel tingimustel kauplemisluba, saab asuda

seisukohale, et saadud soodustus on kõrgemalt hinnatav kui makstud tasu ja kauplemisload lõid

kaebuse esitajale vaatamata nõutud tasule tunduvalt soodsama olukorra võrreldes isikutega, kes ei

saanud avalikul tänaval kaubelda.

9. Kuna kahju ei ole tekkinud ja pole tõendatud, et linnaosa valitsus oleks pidanud kauplemisloa

väljastama ka ilma kohustava kõrvaltingimuseta, ei ole võimalik tuvastada põhjuslikku seost õiguste

rikkumise ja väidetava kahju vahel. Alus kahjunõude rahuldamiseks puudub. Seetõttu puudub ka

vajadus põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks.

10. Halduse üksikaktide õigeaegsel vaidlustamisel oleks kaebajal olnud võimalus väidetud kahju

tekkimine ära hoida. Kaebuse esitaja võinuks taotleda linnaosa vanema korralduste, millega talle

määrati tänavakaubanduse tasumäärad, tühistamist. Samuti võinuks ta halduskohtus nõuda

kauplemisloa väljastamist ilma tasu nõudmata. Kuna kauplemisloa väljastamine on kohaliku

omavalitsuse diskretsiooniotsus, oleks kohus saanud vaid teha ettekirjutuse kauplemisloa

väljaandmise uueks otsustamiseks ilma ebaseadusliku tasu nõudeta. See oleks välistanud väidetava

kahju tekkimise, kuid poleks taganud kauplemisloa väljastamist, sest kohalik omavalitsus pidi

piiratud kauplemiskohti jagama mingite kriteeriumide alusel. Sel juhul oleks jagamisel aluseks

võetud mõni muu kriteerium. Eeltoodu näitab omakorda, et kaebuse esitajale pole kahju tekkinud,

sest kauplemiskoha saamiseks oli talle igal juhul soodsam maksta tasu.

11. OÜ Deltahansa kaebus jäeti eeltoodud põhjendustega rahuldamata Põhja-Tallinna territooriumil

Kopli tn 69a asuvas paviljonis kauplemise eest võetud tasude tagasi nõudmise osas. Rahuldamata jäi

ka kahjunõue Ristiku tn 10 eramaal asuvas kioskis kauplemisõiguse eest võetud tasu osas. Selle

nõude rahuldamata jätmist põhjendati sellega, et OÜ Deltahansa ei vaidlustanud õigeaegselt

korraldusi, millega talt võeti tasu.

OÜ Deltahansa palub kassatsioonkaebuses tühistada ringkonnakohtu otsus ja saata asi uueks

läbivaatamiseks samale ringkonnakohtule.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

5. OÜ Deltahansa väidab kassatsioonkaebuses järgmist:

1) ringkonnakohtu otsusest tuleneb, et tasu küsimine kauplemisloa eest oli seaduslik. See seisukoht

on vastuolus põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsusega asjas nr 3-4-1-4-02;

2) vaidluse põhiküsimuseks oli, kas ja mille alusel oli linnaosa pädev kehtestama tänavakaubanduse

ja loa vormistamistasu ning mille alusel võis kauplemisloa väljastamise tingimuseks seada tasu

maksmise. Ringkonnakohus ei uurinud linnaosa pädevust ega esitanud seisukohta, mille alusel

linnaosa võis küsida tasu kauplemisloa väljastamise eest;

3) ainetu on ringkonnakohtu seisukoht, et tänavakaubanduse tasu on piiranguks avalikel teedel ja

turgudel kauplemiskohtade jagamisel. Ei selgu, kuidas tasu maksmine mõjutas liiklusolusid;

4) ainetu on vaidlus selle üle, kellele oli kauplemisloa andmine soodsam. Oluline on, et linnaosa

korraldused olid pädevuse ületamise tõttu tühised;

5) ringkonnakohus ei andnud hinnangut OÜ Deltahansa väitele, et kahju polnud võimalik vältida ega

kõrvaldada haldusakti kõrvaltingimuste tühistamise nõudega. Isegi, kui OÜ Deltahansa teadnuks, et

tasu küsimine on ebaseaduslik, oleks ta kauplemisloa saamiseks ja oma tegevuse jätkamiseks

maksnud tasu ja alles siis pöördunud kohtusse. Ka sel juhul oleks olukord olnud samasugune kui

praegu – tasu on makstud, kauplemisluba saadud, kuid tasu küsitakse tagasi;

7) ringkonnakohus lahendas asja Riigikohtu otsusega kehtetuks tunnistatud eeskirja punkti 4.6 alusel,

rikkudes põhiseadusevastase üldakti mittekohaldamise kohustust (PS §-d 146 ja 152). Riigikohtu

10. aprilli 2002. a otsusega kehtetuks tunnistatud aktid on kehtetud algusest peale;

8) ringkonnakohtu otsus on vastuolus RVS § 14 lg-ga 1, mis reguleerib põhiseadusevastase

õigustloova aktiga tekitatud kahju hüvitamist. Eeskirja punkt 4.6 on tunnistatud

põhiseadusevastaseks. 113 302-kroonise tasu võtmine on õiguste oluline rikkumine;

9) tasu kehtestamise korraldused on vastuolus PS §-ga 113. Riigikohus asus 22. detsembri 2000. a

otsuses asjas nr 3-4-1-10-00 seisukohale, et § 113 kaitsealas on kõik avalik-õiguslikud rahalised

kohustused. Ükski seadus ei andnud tänavakaubanduse või kauplemisloa vormistamise tasu

kehtestamise õigust linnaosa vanemale. Pädevust ületades antud korraldus on HKS § 63 järgi tühine

(kehtetu algusest peale);

10) Riigivastutuse seadusest ei tulene, et kahju hüvitamiseks või alusetult üleantu tagasisaamiseks

tuleb alati eelnevalt nõuda haldusakti tühistamist. Tasu kehtestamise korraldused on vaidlustatud

käesolevas asjas.

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT

I

6. Käesolevas vaidluses on OÜ Deltahansa eesmärgiks saada Põhja-Tallinna linnaosalt tagasi raha,

mida ta linnaosa vanema korralduste alusel maksis 29. veebruarist 2000 kuni 30. märtsini 2002

õiguse eest tegeleda tänavakaubandusega Põhja-Tallinna territooriumil Kopli tn 69a asuvas paviljonis

ja Ristiku tn 10 eramaal asuvas kioskis. OÜ Deltahansa leiab, et talt on kauplemisloa eest tasu võetud

põhiseadusevastaselt, sest linnaosa vanema korraldused tuginesid põhiseadusevastasele Põhja-

Tallinna Linnaosa Valitsuse 13. mai 1997. a korraldusele nr 1-1/133. Viimane oli linnaosa valitsuse

üldakt, millega sätestati tasumäärad kauplemislubade väljastamise eest.

OÜ Deltahansa on nõude esitanud kahel alternatiivsel alusel: alusetu rikastumise ja kahju hüvitamise

sätete järgi. Linnaosa valitsuse korraldused, millega OÜ-le Deltahansa määrati tasu kauplemislubade

eest, on antud 29. veebruarist 2000 kuni 30. märtsini 2002. Vaidlusaluseks summaks on 113 302

krooni.

7. Vaatlusaluse perioodi erinevatel etappidel oli avalik-õiguslikes suhetes alusetu rikastumine ja kahju

hüvitamine reguleeritud erinevalt. 1. jaanuarist 2002 jõustus Riigivastutuse seadus. Enne selle

seaduse jõustumist tuli alusetu rikastumise ja kahju hüvitamise üle peetavates vaidlustes juhinduda

Tsiviilkoodeksist. Vaidlustes, mis tekkisid 1. jaanuarist 2002 kuni 1. juulini 2002 avalik-õiguslikes

suhetes toimunud alusetu rikastumise või tekitatud kahju pinnalt, tuli juhinduda Riigivastutuse

seadusest ja viimasega reguleerimata küsimustes ka Tsiviilkoodeksist. 1. juulist 2002 tuleb

Riigivastutuse seaduse kõrval arvesse võtta Võlaõigusseadust.

Riigikohtu tsiviil- ja halduskolleegiumi vaheline erikogu asus 4. märtsi 2002. a määruses asjas nr 3-3-

4-1-02 seisukohale, et kui kahju tekitati enne 1. jaanuari 2002, siis kohaldatakse kahju hüvitamisel

pärast 1. jaanuari 2002 esitatud kaebuste läbivaatamisel enne Riigivastutuse seaduse jõustumist

kehtinud sätteid ja kahju hüvitamise üldisi põhimõtteid (vt ka erikogu 10. aprilli 2002. a määrus asjas

nr 3-3-4-2-02).

II

8. Enne selle analüüsimist, kas OÜ Deltahansa nõue on põhjendatud alusetu rikastumise või kahju

hüvitamise sätete järgi peab kolleegium vajalikuks käsitleda seda, kas põhiseadusevastane üldakt ja

selle alusel antud üksikakt on tühised, s.o kehtetud algusest peale. Kassaatori väidetest võib aru

saada, et peab tühisteks nii pädevust ületades antud üldakte kui ka üksikakte.

Üldaktiks, mille alusel anti korraldusi, millega OÜ-lt Deltahansa võeti tasu kauplemislubade eest, oli

Põhja-Tallinna Linnaosa Valitsuse 13. mai 1997. a korraldus nr 1-1/133. Seda üldakti, mille alusel

käesolevas asjas võeti üksikaktide alusel kauplemistasu, pole tunnistatud põhiseadusevastaseks. Isegi

kui pädevust ületades antud linnaosa valitsuse nimetatud korraldus tunnistataks põhiseadusevastasuse

tõttu kehtetuks, ei tooks Riigikohtu selline otsus kaasa üldakti ja selle alusel antud linnaosa vanema

üksikakti tühisust, s.o kehtetust algusest peale.

Kolleegiumi arvates ei anna Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus,

Halduskohtumenetluse seadustik ega Haldusmenetluse seadus alust vastupidisele järeldusele.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 58 lg 3 järgi võib Riigikohus lükata

õigustloova akti kehtetuks tunnistamise otsuse jõustumise edasi kuni kuue kuu võrra. Muidu jõustub

põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses tehtud Riigikohtu otsus kuulutamisest (§ 58 lg 2).

Halduskohtumenetluse seadustik ei sätesta, et kohtuotsuseid, mis on tehtud hiljem

põhiseadusevastaseks tunnistatud üldakti alusel, saab teista.

Kolleegiumi arvates on seadusandja sellise regulatsiooni kehtestamisel lähtunud eeldusest, et pikka

aega kehtinud õigustloova akti kohtuotsusega tühiseks tunnistamine tooks haldusõiguslikes suhetes

kaasa ühiskonnale liialt koormavaid tagajärgi – õiguskindluse kahjustamise ning kuluka restitutsiooni

võimalikkuse ja vajalikkuse.

Haldusakti tühisuse alused on sätestatud HMS § 63 lg-s 2. Põhiseadusevastasust kui haldusakti

tühisuse alust Haldusmenetluse seadus ei nimeta. HMS § 63 lg 2 p 3 järgi on haldusakt tühine, kui

seda pole andnud pädev haldusorgan. Riigikohtu halduskolleegium on tõlgendanud HMS § 63 lg-t 2

selliselt, et haldusakt on tühine siis, kui selles on ilmselged puudused (7. märtsi 2003. a määrus asjas

nr 3-3-1-21-03 p 13; 4. aprilli 2003. a määrus asjas nr 3-3-1-32-03 p 19). Linnaosa vanema

korraldused, millega OÜ-lt Deltahansa võeti kauplemistasu, selliste puuduste all ei kannata.

Nendel põhjendustel on kolleegium seisukohal, et põhiseadusevastaseks tunnistatud üldaktid ja neile

tuginevad üksikaktid pole põhiseadusevastasuse tõttu tühised, s.o kehtetud algusest peale.

III

9. Alusetu rikastumise sätetel põhineva nõude põhjendatuse analüüsimise puhul on käesolevas asjas

oluline see, et nii TsK § 477 kui ka RVS § 22 lg 1 järgi tuleb tagastada vara, mis omandati õigusliku

aluseta. Vara tuleb tagastada ka siis, kui selle omandamise õiguslik alus on hiljem ära langenud.

10. OÜ-lt Deltahansa võeti kauplemistasu linnaosa vanema kehtivate üksikaktide alusel. Need

üksikaktid kehtivad ka käesoleval ajal. Ka linnaosa valitsuse üldakti, mille alusel võeti tasu

kauplemislubade eest, põhiseadusevastasuse tuvastamine ei saaks mõjutada linnaosa vanema

üksikaktide kehtivust. Linnaosa vanema üksikaktid, millega OÜ-le Deltahansa määrati

kauplemistasu, jääksid kehtima isegi juhul, kui käesolevas asjas tuvastada, et need üksikaktid anti

Põhiseaduse vastaselt. Üksikakti põhiseadusevastasuse või õigusvastasuse tuvastamine ei tähenda

nimetatud akti alusel vara omandamise õigusliku aluse ära langemist. Akt kehtib edasi ka pärast selle

õigusvastasuse või põhiseadusevastasuse tuvastamist.

Seega jättis ringkonnakohus põhjendatult rahuldamata OÜ Deltahansa nõude, mis põhines alusetu

rikastumise sätetel.

11. Kuna nendel sätetel põhinev nõue jääb rahuldamata, siis pole kolleegiumil selle nõude

analüüsimisel vajadust käsitleda Põhja-Tallinna Linnaosa Valitsuse 13. mai 1997. a korraldus nr 1-

1/133 ja linnaosa vanema üksikaktide põhiseaduspärasust.

IV

12. Järgnevalt vaatleb kolleegium seda, kas OÜ Deltahansa kahjunõue on põhjendatud. OÜ

Deltahansa kahjunõue puudutab nii lube, mis anti kauplemiseks Põhja-Tallinna territooriumil Kopli

tn 69a asuvas paviljonis kui ka lube, mis anti kauplemiseks Ristiku tn 10 eramaal asuvas kioskis.

13. Põhiseadusevastane kahju tekitamine võib olla toimunud kas põhiseadusevastase üldakti või

põhiseadusevastase üksikaktiga. Hoolimata sellest, et enne Riigivastutuse seaduse jõustumist polnud

erisätet põhiseadusevastase üldaktiga tekitatud kahju hüvitamiseks, on kolleegium seisukohal, et ka

kahju, mida selliselt tekitati enne Riigivastutuse seaduse jõustumist (s.o enne 1. jaanuari 2002), tuli

hüvitada. Kolleegiumi selline seisukoht tugineb Põhiseaduse §-le 25.

Kolleegium on seisukohal, et teatud tingimustel on õigusvastase üksikaktiga võetud tasu käsitatav

kahjuna, mis kuulub välja mõistmisele.

14. Selleks, et kahju oleks tekkinud põhiseadusevastase üldaktiga, peab olema tuvastatud otsene

põhjuslik seos üldakti ja väidetava kahju vahel. Käesoleval juhul ei saa olla tegemist

põhiseadusevastaste üldaktidega tekitatud kahjuga, sest kauplemistasu võeti OÜ-lt Deltahansa

linnaosa vanema üksikaktidega. Seega otsene põhjuslik seos Põhja-Tallinna linnaosa üldaktide ning

kauplemistasu võtmise vahel puudub.

Kuna väidetav kahju ei saa olla tekitatud põhiseadusevastase üldaktiga, siis pole kolleegiumil siin

vajadust analüüsida Põhja-Tallinna Linnaosa Valitsuse 13. mai 1997. a korralduse nr 1-1/133

põhiseaduspärasust.

15. Kõike eeltoodut arvestades saaks OÜ Deltahansa kahjunõue põhineda kolleegiumi arvates üksnes

eeldusel, et kahju on tekitatud põhiseadusevastastel üldaktidel põhinevate üksikaktidega, seega

põhiseadusevastaste üksikaktidega.

16. Põhiseadusevastase üldakti alusel antud üksikaktiga tekitatud kahjule tuleb läheneda samamoodi

kui muudel põhjustel õigusvastaste üksikaktidega tekitatud kahjule, sest Tsiviilkoodeks ei eristanud ja

Riigivastutuse seadus ei erista üksikaktidega kahju tekitamisel põhiseadusevastaseid üksikakte ja

muul põhjusel õigusvastaseid üksikakte.

17. Üksikakti õigusvastasuse tuvastamist saab taotleda nii enne kahjunõude esitamist

tuvastamiskaebusega kui ka selles halduskohtumenetluses, milles esitati kahjunõue. Kui kohus leiab,

et kahjunõuet ei tule rahuldada, siis puudub kahjunõude läbivaatamisel vajadus tuvastada selle

üksikakti õigusvastasust, millega kahju on väidetavalt tekitatud.

18. Järgnevalt (punktid 19–20) vaatleb kolleegium seda, kas OÜ-l Deltahansa oli võimalik väidetava

kahju ärahoidmiseks kasutada efektiivseid õiguskaitsevahendeid.

19. Kassatsioonkaebusest nähtuvalt mõistis OÜ Deltahansa kauplemisloa eest tasu võtmise

õigusvastasust pärast Riigikohtu 10. aprilli 2002. a otsust.

Kolleegiumi arvates ei saa isikult nõuda, et ta vaidlustaks üksikakti aluseks oleva üldakti vastavust

Põhiseadusele. Isikul on mõistlik alus eeldada, et avalik võim tegutseb üksikakte andes

põhiseaduspäraste üldaktide alusel. See, et isik mõistab talle suunatud üksikakti põhiseadusevastasust

alles pärast üldakti põhiseadusevastaseks tunnistamist, ei saa talt võtta kahjunõude esitamise õigust.

Seega ei saa OÜ Deltahansa kahjunõuet välistada see, et ta alles pärast Riigikohtu otsust mõistis

nende aktide õigusvastasust, millega talle on väidetavalt tekitatud kahju.

20. Üldjuhul saab isikult nõuda, et ta vaidlustaks kahju tekitamise vältimiseks õigusvastase üksikakti.

Kolleegiumi arvates ei saa käesolevas asjas sellest põhimõttest juhinduda, sest kaasuse asjaolusid

arvestades puudus OÜ-l Deltahansa tõhus võimalus linnaosa üksikaktide vaidlustamisega väidetavat

kahju vältida, isegi kui ta mõistnuks üldaktide põhiseadusevastasust.

Tasu maksmata poleks OÜ Deltahansa kauplemisluba saanud, sest Põhja-Tallinna Linnaosa Valitsuse

13. mai 1997. a korraldusega nr 1-1/133 sätestati kauplemisloa eest tasu maksmise kohustus.

Ringkonnakohus leidis, et OÜ Deltahansa saanuks pöörduda halduskohtusse ja nõuda kauplemisloa

väljaandmist ilma tasu võtmata. Riigikohtu arvates oli OÜ-l Deltahansa kirjeldatud võimalus küll

olemas, kuid selle vahendi kasutamisega poleks ta saanud efektiivselt kaitsta oma ettevõtlusvabadust.

Tasu maksmata poleks ta kauplemisluba saanud. On üldteada, et kohus jõuab lahendini ajas toimuva

menetluse käigus. Ülimalt tõenäoline on, et selleks ajaks, mil kohus jõudnuks otsuseni, olnuks luba

samas kohas kauplemiseks antud teisele isikule ja OÜ Deltahansa oleks pöördumatult kaotanud

võimaluse saada kauplemisluba.

OÜ Deltahansa saanuks ka maksta kauplemisloa eest tasu ja seejärel vaidlustada halduskohtus tasu

võtmise. Ka seda õiguskaitsevahendit ei saa kolleegium kauplemisloa puhul pidada efektiivseks.

Teadaolevalt anti kauplemislube lühikeseks perioodiks. Kolleegiumi arvates ei saa äriühingult nõuda,

et ta seaks end loa eest võetava tasu vaidlustamisega ohtu, et ta ei saa järgmiseks perioodiks uut luba

ja jätkata oma äritegevust.

Ka linnaosa vanemale esitatud vaie polnuks kolleegiumi arvates efektiivne õiguskaitsevahend. Tasu

maksmise kohustus oli sätestatud linnavolikogu määrusega. Linnaosa vanem vaid kehtestas tasu

määrad. Linnaosa vanem polnuks vaidemenetluses pädev otsustama selle üle, kas linnavolikogu

määrus, millega sätestati tasu maksmise kohustus, on kooskõlas Põhiseadusega.

21. Peamiseks motiiviks, miks ringkonnakohus jättis rahuldamata OÜ Deltahansa kahjunõude Kopli

tn 69a asuva kioski puhul makstud tasude osas, on Riigikohtu halduskolleegiumi arvates

kokkuvõtlikult see, et ringkonnakohus leidis, et kauplemistasu tagasi saamisel oleks OÜ Deltahansa

soodsamas olukorras, kui ta olnuks siis, kui ta kauplemistasu poleks maksnud; linnaosa võinuks

kauplemislube üldse mitte anda või kehtestada ebaseadusliku tasu võtmise asemel muu

kõrvaltingimuse; kauplemistasu makstes sai OÜ Deltahansa võimaluse kaubelda soodsas kohas,

kusjuures tasu polnud ebamõistlikult suur.

22. Õigusvastase üksikaktiga tekitatud kahju hüvitamisel tuleb juhinduda ka kahju hüvitamise

üldistest põhimõtetest.

Kahju hüvitamise üheks üldpõhimõtteks on kogu aeg olnud see, et kahjunõude rahuldamine ei tohi

viia kannatanu alusetu rikastumiseni, s.o olukorrani, kus kannatanu oleks pärast kahju hüvitamist

majanduslikult paremas olukorras kui ilma kahju tekitamiseta.

Seega tuleb kahjunõude põhjendatuse üle otsustamisel analüüsida mitte ainult seda, kas haldusakt,

millega võeti tasu, on õiguspärane. Analüüsida tuleb ka kujunenud olukorra majanduslikku külge.

23. Kolleegium on seisukohal, et kauplemisloa eest tasu maksmata poleks OÜ Deltahansa kujunenud

olukorras saanud avalikul teel kaubelda, sest kauplemislubade eest tasu võtmise ajal kehtis Põhja-

Tallinna Linnaosa Valitsuse 13. mai 1997. a korraldus nr 1-1/133. See korraldus on sisu poolest

analoogiline Tallinna Kesklinnaosa vanema korraldustega, mille Riigikohus tunnistas 10. aprilli

2002. a otsusega põhiseadusevastasuse tõttu kehtetuks. OÜ Deltahansa sai lube nii Põhja-Tallinna

territooriumil Kopli tn 69a asuvas paviljonis kui ka kauplemiseks Ristiku tn 10 eramaal asuvas

kioskis kauplemiseks.

24. Kolleegium on seisukohal, et OÜ-le Deltahansa pole Põhja-Tallinna territooriumil Kopli tn 69a

asuvas paviljonis kauplemiseks antud lubade eest tasu võtmisega tekitatud kahju.

Ükski õigusakt ei anna isikule õigust kaubelda avalikul teel ilma loata. Kaubandustegevuseks oli

kogu vaidlusaluse perioodi kestel tarvis luba. Tallinna linn võinuks jätta avalikul teel kauplemiseks

load üldse välja andmata või kehtestada ebaseadusliku kauplemistasu asemel piiratud avaliku ressursi

kasutamisõiguse jaotamiseks mõne muu kriteeriumi. Kolleegium ei pea üldse tõenäoliseks, et linn

oleks kõigile avalikul teel kaubelda soovinud isikutele andud kauplemisload. Ei ole teada, kas muude

kriteeriumide kehtestamisel OÜ Deltahansa oleks kauplemislube saanud. Seepärast vaatleb

kolleegium olukorda, mis tekkis õigusvastase tasu eest kauplemislubade andmise tagajärjel.

Kauplemisloa eest õigusvastase tasu võtmine võib kolleegiumi arvates olla käsitatav kahjuna. Kuid

kui tasulisi kauplemislube poleks välja antud, siis poleks OÜ Deltahansa olnud soodsamas olukorras

kui pärast ebaseadusliku tasu eest kauplemisloa väljastamist. Lubade mitteandmine oleks jätnud OÜ

Deltahansa ebasoodsamasse olukorda kui lubade eest ebaseadusliku tasu võtmine. Soodsam olukord

seisnes selles, et OÜ-l Deltahansa oli võimalus tegelda tänavakaubandusega avalikul teel. Võetud

tasu pole kolleegiumi arvates ebamõistlikult suur, arvestades tasuliste kauplemislubade alusel

tegutsemise perioodi ja kauplemiskoha asukohta (vt käesoleva otsuse punkt 1). Kuna tasu

kauplemislubade eest avalikul teel ei olnud ebamõistlikult suur, siis on kolleegiumil olemasoleva

materjali pinnalt alus eeldada, et tarbija on OÜ-le Deltahansa juba tasunud kulutused, mida viimane

kandis õigusvastaselt võetud kauplemistasudega. Nõutud summa tagastamine viiks kolleegiumi

arvates ebaõiglase olukorrani, sest kahjunõude rahuldamine ei tohi viia rikastumisele.

Nendel kaalutlustel on kolleegium seisukohal, et OÜ Deltahansa kahjunõue Põhja-Tallinna linnaosa

territooriumil Kopli tn 69a asuvas paviljonis kauplemise eest võetud tasude tagasi nõudmise osas jääb

rahuldamata.

25. Teistmoodi tuleb aga kolleegiumi arvates läheneda OÜ Deltahansa nõudele, mis puudutab tasu

kauplemislubade eest Ristiku tn 10 asuvas kioskis. OÜ Deltahansa nõudis Põhja-Tallinna linnaosalt

tagasi ka seda raha, mis ta tasus, et saada luba kaubelda Ristiku tn 10 asuvas kioskis.

Ringkonnakohus on tuvastanud, et see kiosk asus eramaal. Selle nõude jättis ringkonnakohus

rahuldamata põhjendusega, et OÜ Deltahansa ei vaidlustanud õigeaegselt linnaosa vanema

korraldusi, millega talt võeti tasu. Eelpool leidis kolleegium, et alati ei saa kahjunõude rahuldamiseks

äriühingu puhul nõuda nende haldusaktide vaidlustamist, millega võeti kauplemislubade eest tasu. Ka

kauplemislubade puhul eramaal kehtib see põhimõte.

Põhja-Tallinna Linnaosa Valitsuse 13. mai 1997. a korraldusega nr 1-1/133 kehtestati, et eramaal

kauplemiseks tuleb kauplemisloa eest tasuda 20 krooni ühe ruutmeetri eest.

Riigikohtu halduskolleegiumi arvates on OÜ Deltahansa selle nõude rahuldamine põhjendatud.

Eramaal kauplemiseks lubade andmisel ei eraldatud äriühingule piiratud avalikku ressurssi, mistõttu

ei saa väita, et linnaosa valitsus oleks kauplemisloa väljastamisel tasu võtmise asemel kasutanud

mingit muud kriteeriumi. Eramaal kauplemisloa eest tasu võtmine teenis kolleegiumi arvates

puhtfiskaalset eesmärki. Kui OÜ Deltahansa maksis peale kauplemistasu ka renti maaomanikule, siis

oli ta ebasoodsamas olukorras kui äriühing, kes avalikul teel kauplemiseks maksis üksnes

kauplemistasu. Seepärast on kolleegiumi arvates väär eeldada, et Ristiku tn 10 eramaal asuvas kioskis

kauplemise eest võetud tasu suhtes kahjunõude rahuldamine oleks vastuolus kahju hüvitamise üldiste

põhimõtetega ja viiks OÜ Deltahansa rikastumisele.

26. OÜ Deltahansa kassatsioonkaebus rahuldatakse osaliselt. Ringkonnakohtu ja halduskohtu otsused

tuleb tühistada osas, milles jäeti rahuldamata OÜ Deltahansa nõue hüvitada kahju, mis tekitati

tasuliste kauplemislubade väljastamisega kauplemiseks Ristiku tn 10 eramaal asuvas kioskis. Selles

osas tuleb asi saata uueks läbivaatamiseks Tallinna Halduskohtule.

Kui halduskohus jõuab järeldusele, et OÜ-le Deltahansa on tekitatud kahju, siis saab halduskohus

kolleegiumi arvates piirduda linnaosa vanema üksikaktide õigusvastasuse tuvastamisega, algatamata

linnaosa valitsuse korralduse suhtes põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlust. Riigikohus on

põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-4-02 kohaliku omavalitsuse poolt kauplemislubade eest

tasu võtmise kui sellise tunnistanud põhiseadusevastaseks.

Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann