3-3-1-36-04 · Riigikohus

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-36-04

Otsuse kuupäev

10. november 2004

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister, Julia

Laffranque, Jüri Põld ja Harri Salmann

Kohtuasi

Leili Ora kaebus Tallinna Linnavalitsuse 29. mai 2002. a

korralduse nr 1533-k tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 9. märtsi 2004. a otsus haldusasjas

nr 2-3/30/2004

Menetluse alus Riigikohtus

Tallinna Linnavalitsuse kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Rahuldada Tallinna Linnavalitsuse kassatsioonkaebus osaliselt.

Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 9. märtsi 2004. a otsus haldusasjas nr 2-3/30/2004 ja saata

asi uueks läbivaatamiseks samale ringkonnakohtule.

Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. ÕVVTK Tallinna linnakomisjoni 28. oktoobri 1996. a otsusega nr 8093 loeti Tallinnas, Gonsiori

tn 34 korter 11 omandireformi objektiks ning õigustatud subjektiks selle korteri suhtes tunnistati Olga

Natalia Pruunmaa. Tallinna Linnavalitsuse 16. augusti 2000. a korraldusega nr 3099-k tagastati

Gonsiori tn 34 korter 11 hoone mõttelise osana O. N. Pruunmaa pärijale Leili Orale.

20. septembril 2000 esitas Hannes Taasväli Tallinna Halduskohtule kaebuse, taotledes ÕVVTK

Tallinna linnakomisjoni 28. oktoobri 1996. a otsuse nr 8093 ja Tallinna Linnavalitsuse 16. augusti

2000. a korralduse nr 3099-k tühistamist. Nii Tallinna Halduskohus kui Tallinna Ringkonnakohus

jätsid H. Taasvälja kaebuse rahuldamata ja Riigikohus jättis H. Taasvälja kassatsioonkaebusele

menetlusloa andmata.

Tallinna Linnavalitsuse 29. mai 2002. a korraldusega nr 1533-k tunnistati Tallinna Linnavalitsuse

16. augusti 2000. a korraldus nr 3099-k kehtetuks põhjendusega, et õigustatud subjekt ei ole

tähtaegselt, see on ühe kuu jooksul pärast subjektiks tunnistamise otsuse kättesaamist, muutnud

avalduses märgitud soovi vara kompenseerimisest vara tagastamiseks. Korralduse andmisel oli

aluseks võetud ORAS § 16 lg 4, Vabariigi Valitsuse 28. detsembri 1994. a määrusega nr 487

kinnitatud Õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise või kompenseerimise avalduste muutmise

tähtaja punkt 1 ja vara tagastamise toimiku materjalid.

2. L. Ora esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus Tallinna Linnavalitsuse 29. mai 2002. a

korralduse nr 1533-k tühistada. Kaebuse kohaselt oli linnavalitsuse 16. augusti 2000. a korraldus

nr 3099-k allunud kohtulikule kontrollile ja seda ka tahteavalduse muutmise õiguspärasuse

küsimuses. Kaevatavast korraldusest ei nähtu, et oleks ilmnenud mingeid uusi asjaolusid, mis ei

olnud 16. augusti 2000. a korralduse andmisel teada, või et linnavalitsus oleks leidnud nimetatud

korraldusest muid vigu kui need, mille peale esitas kaebuse halduskohtule H. Taasväli.

3. Tallinna Halduskohtu 1. oktoobri 2002. a otsusega haldusasjas nr 3-1107/2002 rahuldati L. Ora

kaebus ja tühistati Tallinna Linnavalitsuse 29. mai 2002. a korraldus nr 1533-k. Kohtuotsuse kohaselt

rikkus Tallinna Linnavalitsus oluliselt võimude lahususe põhimõtet. Linnavalitsuse poolt kehtetuks

tunnistatud korralduse kohta oli olemas jõustunud kohtulahend, millega oli leitud, et kaevatava

korraldusega kehtetuks tunnistatud korraldus oli õiguspärane. Selline kohtu seisukoht oli kohalikule

omavalitsusele siduv ning tal puudus pädevus korraldusele uut õiguslikku hinnangut anda. PS § 14 ja

KOKS § 33 lg 1 ei anna kohalikule omavalitsusele õigust kontrollida nende õigusaktide

seaduslikkust, mille osas on oma hinnangu andnud kohus jõustunud kohtuotsusega.

4. Tallinna Linnavalitsus esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsus tühistada ja jätta

uue otsusega L. Ora kaebus rahuldamata.

5. Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 9. märtsi 2004. a otsusega jäeti halduskohtu otsus

muutmata ja Tallinna Linnavalitsuse apellatsioonkaebus rahuldamata. Ringkonnakohus leidis, et

KOKS § 33 lg 1 ei anna kohalikule omavalitsusele piiramatut õigust oma haldusakti tühistada ka siis,

kui see on õigusvastane ja rikub taotleja õigusi, rääkimata sellest, et kohalik omavalitsus saaks selle

sätte alusel tühistada õiguspärast haldusakti. Nimetatud norm sätestab haldusakti tühistamise taotluse

esitamise võimaluse tähtaega määramata. Seega on tegemist üldsättega, mis võimaldab nii vaide

esitamist kui ka haldusmenetluse uuendamise taotlemist. Kui samas asjas toimub kohtumenetlus või

samas asjas on olemas jõustunud kohtuotsus, on vaie lubamatu ja tuleb tagastada (HMS § 79). HMS

§ 68 lg 1 järgi on isikul õigus taotleda haldusakti kehtetuks tunnistamist üksnes juhul, kui ta võib

taotleda sama seaduse § 44 alusel haldusmenetluse uuendamist. Vastavalt HMS §-le 44 on

menetlusosalise taotlusel haldusmenetluse uuendamine lubatud siis, kui taotluse esitaja õigusi

kestvalt piirava haldusakti andmise aluseks olnud asjaolu või õigusnorm on ära langenud; kui asjas

ilmnevad uued olulised tõendid, mis ei olnud isikule haldusmenetluse ajal teada; kui jõustunud

kohtuotsusega on tuvastatud, et haldusakt on antud või toiming on sooritatud pettuse või ähvardusega

või muul viisil haldusorgani õigusvastase mõjutamise tulemusena või et haldusorgani nimel

tegutsenud isik on haldusmenetluse käigus pannud toime kuriteo; kui jõustunud kohtuotsusega on

tühistatud kohtuotsus, millel haldusakt põhines. Vaidemenetluse korras ei võinud linnavalitsus, isegi

kui vaide esitamise tähtaeg ennistati, H. Taasvälja taotlust läbi vaadata, sest asjas on olemas

jõustunud kohtuotsus. Ka haldusmenetluse uuendamine ei olnud lubatav, sest uuendamise aluseid

asjas ei esinenud. Viitega Riigikohtu halduskolleegiumi 4. aprilli 2003. a otsusele nr 3-3-1-32-03

märkis ringkonnakohus, et kui konkreetses valdkonnas toimuv haldusmenetlus on vaid osaliselt

reguleeritud eriseadusega, ei ole Haldusmenetluse seaduse kohaldamiseks nõutav eriseaduses

sisalduv viitenorm.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

6. Tallinna Linnavalitsuse kassatsioonkaebuses palutakse tühistada Tallinna Ringkonnakohtu otsus

ja teha asjas uus otsus, millega jätta rahuldamata L. Ora kaebus Tallinna Linnavalitsuse 29. mai

2004. a korralduse nr 1533-k tühistamiseks. Kassatsioonkaebuses leitakse, et kohalikul omavalitsusel

on õigus varasemalt antud haldusakte muuta ja kehtetuks tunnistada. KOKS § 33 lg 1 kohaselt on

igaühel õigus taotleda volikogult või valitsuselt nende poolt vastuvõetud õigusaktidesse muudatuste

tegemist või nende tühistamist, kui selliste aktidega on seadusevastaselt kitsendatud tema õigusi.

H. Taasväli pöördus 13. veebruaril 2002 ja 9. mail 2002 Tallinna Linnavalitsuse poole, et veelkordselt

kontrollida korteri tagastamise seaduslikkust ühes ettepanekuga tühistada Tallinna Linnavalitsuse

16. augusti 2000. a korraldus nr 3099-k. Linnavalitsus kontrollis hoolikalt H. Taasvälja avaldustes

toodud väiteid ja selle tulemusena võetigi vastu 29. mai 2002. a korraldus nr 1533-k. Maareformi

seadus ega Eesti Vabariigi omandireformi aluste seadus ei sisalda viidet Haldusmenetluse seadusele.

Seega on ringkonnakohus kohaldanud valesti Haldusmenetluse seadust tervikuna ning eriti HMS

§ 79.

7. L. Ora kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele leitakse, et kasseeritud kohtuotsus on seaduslik ja

põhjendatud.

8. Riigikohtu halduskolleegiumi 7. oktoobri 2004. a määrusega anti Tallinna Linnavalitsuse

kassatsioonkaebuse läbivaatamine HKMS § 67 lg 2 alusel üle Riigikohtu halduskolleegiumi kogu

koosseisule.

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT

I

9. Riigikohtu halduskolleegium nõustub ringkonnakohtu seisukohaga, et Haldusmenetluse seadus on

kohaldatav ka omandireformi käigus läbi viidava haldusmenetluse puhul.

HMS § 112 lg 2 järgi kohaldatakse eriseadusega reguleeritud haldusmenetlusele Haldusmenetluse

seadust juhul, kui seda näeb ette eriseadus. Riigikohtu halduskolleegiumi 4. aprilli 2003. a otsuse

haldusasjas nr 3-3-1-32-03 punktis 12 tõlgendas kolleegium HMS § 112 lg-t 2 selliselt, et eriseaduses

viite puudumine Haldusmenetluse seadusele ei välista erivaldkonnas toimuvale haldusmenetlusele

Haldusmenetluse seaduse kohaldamist. Selleks, et erivaldkonnas toimuvat haldusmenetlust saaks

käsitada HMS § 112 lg-s 2 nimetatud "eriseadusega reguleeritud haldusmenetlusena", peab vastav

eriregulatsioon olema sellise mahu, tiheduse ja detailsusastmega, mis on võrreldav Haldusmenetluse

seaduse enda regulatsiooniga ja tagab isikule Haldusmenetluse seadusega võrreldava menetlusliku

õiguskaitse. Kui konkreetses valdkonnas toimuv haldusmenetlus on vaid osaliselt reguleeritud

eriseadusega, ei ole Haldusmenetluse seaduse kohaldamiseks nõutav eriseaduses sisalduv viitenorm.

Riigikohtu halduskolleegium jääb selle seisukoha juurde. Seega ei ole takistust Haldusmenetluse

seaduse kohaldamiseks ka käesoleval juhul, s.o olukorras, kus isik on esitanud taotluse

omandireformi käigus antud haldusakti kehtetuks tunnistamiseks.

10. Riigikohtu halduskolleegium nõustub ka ringkonnakohtu seisukohaga, et H. Taasvälja avalduse

lahendamiseks ei saanud läbi viia vaidemenetlust, sest isegi kui jätta kõrvale

linnavalitsuse 16. augusti 2000. a korralduse nr 3099-k andmisest möödunud ajavahemik, oli

H. Taasvälja poolt esitatud kaebuse alusel selle korralduse õiguspärasust halduskohtumenetluses

kontrollitud ja asjas oli olemas jõustunud kohtuotsus. HMS § 79 lg 1 p 4 sätestab, et kui samas asjas

on olemas jõustunud kohtuotsus, vaie tagastatakse.

II

11. HMS § 68 lg 1 järgi on isikul õigus taotleda haldusakti kehtetuks tunnistamist üksnes juhul, kui ta

võib taotleda HMS § 44 alusel haldusmenetluse uuendamist. HMS § 44 lg 1 loetleb alused, millede

esinemise korral haldusorgan menetlusosalise taotlusel haldusmenetluse uuendab. Seega tuleb HMS

§ 68 lg-t 1 ja § 44 lg-t 1 nende koostoimes mõista selliselt, et kui isik esitab haldusakti kehtetuks

tunnistamise taotluse, milles väidab mõne HMS § 44 lg-s 1 sätestatud aluse olemasolu, ja

haldusorgan on selle aluse olemasolu kindlaks teinud, siis peab haldusorgan menetluse uuendama.

Uuendatud menetluses peab haldusorgan haldusakti kehtetuks tunnistamise otsustama üldjuhul oma

diskretsiooniõiguse alusel (HMS § 64 lg 2).

12. HMS § 68 lg-st 1 ei saa aga teha järeldust, et keelatud on esitada haldusakti kehtetuks

tunnistamise taotlusi muudel alustel kui neil, mis on sätestatud HMS § 44 lg-s 1. Isiku selline õigus

tuleneb juba PS §-st 46, mille kohaselt on igaühel õigus pöörduda märgukirjade ja avaldustega

riigiasutuste, kohalike omavalitsuste ja nende ametiisikute poole. Kuid Haldusmenetluse seadusest ei

tulene, et haldusorgan on kohustatud HMS § 44 lg-s 1 sätestatud alustest erinevatele alustele

tuginevat haldusakti kehtetuks tunnistamise taotlust igal juhul sisuliselt menetlema. Kuna sellise

taotluse menetlemiseks muud korda ette nähtud ei ole, tuleb sellist taotlust käsitleda avalduse või

märgukirjana Avaldustele vastamise seaduse tähenduses ja taotlusele selles seaduses sätestatud korras

vastata. Vastuses sellisele taotlusele võib haldusorgan selgitada, et HMS § 44 lg-s 1 sätestatud aluste

puudumise tõttu menetlust ei uuendata ja haldusakti kehtetuks ei tunnistata.

13. Välistatud ei ole aga, et isiku sellelaadses taotluses võib olla esitatud andmeid või seisukohti, mis

võivad ajendada haldusorganit oma varasemaid seisukohti muutma ja haldusakti kehtetuks

tunnistama. Sellisel juhul uuendab haldusorgan haldusmenetluse akti kehtetuks tunnistamise

otsustamiseks. Kuna vastavat taotlust ei olnud esitatud HMS § 44 lg 1 alusel, siis toimub menetluse

uuendamine haldusorgani enda initsiatiivil.

14. Kui haldusorgan otsustab isiku taotlusest ajendatuna menetluse uuendada, siis tuleb tal taotlejat ja

teisi menetlusosalisi sellest teavitada. Menetluse uuendamine on haldusakti kehtetuks tunnistamisel

vajalik selleks, et koguda vajalikku teavet akti kehtetuks tunnistamisel rakendatava kaalutlusõiguse

(HMS § 64 lg 2) õigeks kohaldamiseks. Samuti aitab see tagada menetlusosaliste õigusi. Näiteks kui

haldusakt kavatsetakse kehtetuks tunnistada kellegi kahjuks, siis tuleb HMS § 40 lg-st 1 tulenevalt

vastav isik ära kuulata. Uuendatud menetluses toimuv põhjalik kaalumine ja sellele eelnev vajaliku

informatsiooni kogumine peavad tagama selle, et haldusakti kehtetuks tunnistamisega ei riivataks

ülemäära kolmandate isikute õigusi ja huve.

15. Kui uuendatud menetluses otsustatakse, et haldusakt jääb siiski kehtima, siis tuleb lähtuda HMS

§ 43 lg 2 teisest lausest. See säte näeb ette, et kui haldusorgani initsiatiivil algatatud haldusmenetluses

otsustatakse jätta haldusakt andmata, teavitatakse sellest adressaati ja haldusmenetlus lõpeb. Seega

tuleb ka siis, kui uuendatud menetlus ei lõppenud akti kehtetuks tunnistamisega, teavitada menetluse

lõppemisest haldusakti adressaati ja akti kehtetuks tunnistamist taotlenud isikut. Kui uuendatud

menetlusse oli juba kaasatud ka kolmandaid isikuid, siis tuleb õigeks pidada ka nende teavitamist

menetluse lõpptulemusest.

16. Eeltoodust tulenevalt ei saa Tallinna Linnavalitsuse 29. mai 2002. a korraldust nr 1533-k pidada

õigusvastaseks ainuüksi sel põhjusel, et selle haldusakti andmise ajendiks oli avalduste esitamine

H. Taasvälja poolt.

III

17. Lisaks eeltoodule peab Riigikohtu halduskolleegium vajalikuks osundada KOKS § 33 lg-le 1,

mille kohaselt on igaühel õigus taotleda volikogult või valitsuselt nende poolt vastuvõetud

õigusaktidesse muudatuste tegemist või nende tühistamist, kui nendega on seadusevastaselt

kitsendatud tema õigusi.

Riigikohtu halduskolleegiumi varasemate seisukohtade kohaselt ei anna nimetatud säte kohalikule

omavalitsusele võimalust kaaluda, kas taotlus sisuliselt läbi vaadata või mitte. Selline taotlus tuleb

organil igal juhul läbi vaadata (31. jaanuari 2000. a määruse p 1 haldusasjas nr 3-3-1-49-99 ja

4. novembri 2002. a otsuse p 19 haldusasjas nr 3-3-1-51-02). Haldusakti kehtetuks tunnistamise

taotlus tuleb lahendada haldusorgani diskretsiooniõiguse põhjal (7. detsembri 2001. a otsuse p 2

haldusasjas nr 3-3-1-51-01 ja 4. novembri 2002. a otsuse p 14 haldusasjas nr 3-3-1-51-02).

18. KOKS § 33 lg-t 1 tuleb käsitleda erinormina Haldusmenetluse seadusest tuleneva haldusakti

kehtetuks tunnistamise taotlemise üldregulatsiooni suhtes. Seetõttu jääb kolleegium KOKS § 33 lg 1

tõlgendamisel toodud seisukohtade juurde.

19. Seega lisaks sellele, et linnavalitsusel oli õigus tunnistada 16. augusti 2000. a korraldus nr 3099-k

kehtetuks H. Taasvälja avaldusest ajendatuna, oli Tallinna Linnavalitsusel kohustus H. Taasvälja

taotlused lahendada ka juba KOKS § 33 lg 1 alusel.

IV

20. Eeltoodust tulenevalt ei nõustu Riigikohtu halduskolleegium ringkonnakohtu seisukohaga, et

haldusmenetluse uuendamine H. Taasvälja taotlusest ajendatuna ei olnud lubatav, sest asjas ei

esinenud HMS § 44 lg-s 1 sätestatud aluseid. Tallinna Linnavalitsusel oli õigus menetlus uuendada ja

vaidlusaluse korteri tagastamise küsimus uuesti läbi vaadata olenemata sellest, kas esines HMS § 44

lg-s 1 sätestatud aluseid või mitte. Küsimus, kas varasem haldusakt, s.t linnavalitsuse 16. augusti

2000. a korraldus nr 3099-k kehtetuks tunnistada või mitte, tuli lahendada kehtetuks tunnistamist

reguleerivate sätete kohaselt, s.t HMS §-de 64-67 alusel.

21. Riigikohus märgib siinkohal, et haldusakti kehtetuks tunnistamist haldusorgani poolt ei välista

see, et varem on sama haldusakti vaidlustatud halduskohtus ning et see kaebus on jäänud

rahuldamata. Kui hiljem ilmnevad asjaolud või motiivid, mis ei olnud kohtuliku kontrolli objektiks ja

mis haldusorgani arvates tingivad haldusakti kehtetuks tunnistamise, siis ei ole kehtetuks

tunnistamine uutel põhjustel keelatud. Lisaks võimaldab Haldusmenetluse seadus ka õiguspärase

haldusakti, sh kohtumenetluses õiguspäraseks peetud haldusakti kehtetuks tunnistamist, kui esinevad

Haldusmenetluse seaduses sätestatud õiguspärase haldusakti kehtetuks tunnistamiseks vajalikud

eeldused.

22. Tallinna Ringkonnakohus jättis Tallinna Linnavalitsuse apellatsioonkaebuse rahuldamata üksnes

põhjusel, et linnavalitsus ei võinud H. Taasvälja taotlust läbi vaadata. Apellatsioonkaebuse ülejäänud

väiteid ei ole ringkonnakohus analüüsinud. Seetõttu tuleb ringkonnakohtu otsus tühistada ja haldusasi

saata uueks läbivaatamiseks samale ringkonnakohtule.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Julia Laffranque, Jüri Põld, Harri Salmann