3-3-1-43-04 · Riigikohus

KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number 3-3-1-43-04 Otsuse kuupäev 8. november 2004 Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Julia Laffranque ja Jüri Põld Kohtuasi Raimond-Eugen Raua kaebus Keila Vallavalitsuse 25. juuni 1997. a korralduse nr 452 tühistamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 8. aprilli 2004. a otsus haldusasjas nr 2-3/156/04 Menetluse alus Riigikohtus Keila Tarbijate Ühistu kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine 7. oktoober 2004 Kohtuistungil osalenud isikud Keila Tarbijate Ühistu esindaja vandeadvokaat Raivo Laus Raimond-Eugen Raud Keila Vallavalitsuse esindaja vandeadvokaadi vanemabi Allan Ratso RESOLUTSIOON Rahuldada Keila Tarbijate Ühistu kassatsioonkaebus osaliselt. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 8. aprilli 2004. a otsus haldusasjas nr 2- 3/156/04 täielikult ja Tallinna Halduskohtu 11. aprilli 2003. a otsus haldusasjas nr 3-116/03 osas, milles kohus jättis kontrollimata Keila Vallavalitsuse 25. juuni 1997. a korraldusega nr 452 ostueesõigusega erastatava maa määramise seaduslikkuse. Tühistamata jäävas osas muuta halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesolevale otsusele. Saata asi tühistatud osas uueks läbivaatamiseks Tallinna Halduskohtule. Tagastada kautsjon. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Harju Maavalitsuse ÕVVTK komisjoni 28. mai 1993. a otsusega nr 737 tunnistati Raimond-Eugen Raud omandireformi õigustatud subjektiks Keila vallas asuva maaüksuse Lit.B (endine kinnistu nr 2276) 1,56 ha suuruse maatüki suhtes. 2. Keila Vallavolikogu 27. novembri 1996. a otsuse nr 24/9611 punktiga 1.4 määrati Laulasmaa külas asuva Keila Tarbijate Ühistu müügikioski juurde teenindusmaa suurusega 700 m2. Keila Vallavalitsuse 25. juuni 1997. a korraldusega nr 452 "Laulasmaa kioski ostueesõigusega erastamise võimalikkus" nõustuti kioski juurde kuuluva 684 m2 suuruse maa (maakasutuse sihtotstarve – ärimaa) Keila Tarbijate Ühistule ostueesõigusega erastamise võimalikkusega. Maa ostueesõigusega erastamise õigusliku alusena märgiti Maareformi seaduse (MRS) § 21 lg 4 ja § 22 lg 1. 3. Harju Maakohtu halduskohtuniku 20. juuni 2000. a otsusega haldusasjas nr 3/1-62/00 rahuldati Keila Tarbijate Ühistu esitatud kaebus Keila Vallavalitsuse 8. juuni 1999. a korralduse nr 766

tühistamiseks. Nimetatud korraldusega keeldus vallavalitsus Laulasmaa külas asuvale müügipaviljon- kioskile kasutusloa andmisest, viidates keeldumise alusena Planeerimis- ja ehitusseaduse §-le 61, mis sätestas omavolilise ehitise likvideerimise korra. Kohus tühistas vaidlustatud korralduse selle motiveerimatuse tõttu, kuna vallavalitsus ei märkinud põhjendusi, mille alusel kohalik omavalitsus tuvastas, et tegemist on omavolilise ehitisega. Kohus märkis, et Keila Rajooni Tarbijate Kooperatiivi 23. aprilli 1962. a avaldusele on kantud Harju Rajooni TSN Täitevkomitee töötajate põhimõttelised nõusolekud müügipaviljoni püstitamiseks. Sellest tulenevalt asus kohus seisukohale, et seda dokumenti võib käsitleda müügipaviljoni püstitamise loa andmisena. Keila Vallavalitsus selles kohtuvaidluses kaebusele vastu ei vaielnud ega esitanud kohtuotsuse peale apellatsioonkaebust. 4. R.-E. Raud esitas 21. mail 2002 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus Keila Vallavalitsuse 25. juuni 1997. a korralduse nr 452 tühistada. Kaebuse esitaja märkis, et sai kaevatava korralduse olemasolust teada alles Keila Vallavalitsuse 8. mai 2002. a kirjast. Kaebuse esitaja leidis, et müügipaviljon-kiosk, mille juurde pidas Keila Vallavalitsus 684 m2 suuruse maa ostueesõigusega erastamist võimalikuks ning millises osas jääks maa R.-E. Rauale tagastamata, on õigusliku aluseta püstitatud ehitis Asjaõigusseaduse rakendamise seaduse (AÕSRS) § 14 tähenduses ega saa olla Maareformi seaduse kohaselt takistuseks maa tagastamisel. MRS § 20 lg 1 alusel ei saa maad erastada õigusliku aluseta püstitatud ehitise juurde. Juhul, kui ehitis olnuks püstitatud õiguslikul alusel ja selle juurde saanuks MRS § 20 lg 1 kohaselt maad erastada, tulnuks lähtuda MRS §-st 10. Määratud 684 m2 puhul ei ole tegemist krundi ega ehitise aluse ja selle teenindamiseks vähima vajaliku maaga. Vastustaja Keila Vallavalitsus ja HKMS § 14 lg 3 p 1 alusel haldusasja menetlusse kolmanda isikuna kaasatud Keila Tarbijate Ühistu (Keila TÜ) vaidlesid kaebusele vastu. Vastustes leiti, et Laulasmaale müügipaviljon-kioski püstitamise seaduslikkus on tuvastatud jõustunud Harju Maakohtu 20. juuni 2000. a otsusega. Vallavalitsus on seisukohal, et kioskile määratud teenindusmaa suurus ja piirid on maakorralduslikult ning ehitise otstarbeka kasutamise (kauplemine) seisukohalt põhjendatud. Katastriüksusele on tagatud terviklik ja otstarbekas kuju, loodud on lihtsad ja selged piirid ning arvestatud looduslikke piire. Keila TÜ märgib, et on tasunud müügipaviljon-kioski aluse maa kasutamise eest maamaksu ja vaidlusalune ehitis on registreeritud temale kuuluvana Harjumaa Hooneregistritalituses. Keila Vallavalitsuse 25. juuni 1997. a korraldusega algatas kohalik omavalitsus maa ostueesõigusega erastamise. Kuna maa tagastamise küsimust ei saa otsustada enne maa erastamise küsimuse lahendamist, siis on vallavalitsus tegutsenud õiguspäraselt. 5. Tallinna Halduskohus jättis 11. aprilli 2003. a otsusega haldusasjas nr 3-116/03 R.-E. Raua kaebuse rahuldamata. Kohus leidis, et vaidlusalust müügipaviljon-kioskit ei saa käsitada omavolilise ehitisena, kuna Keila Tarbijate Kooperatiivil olid olemas ehitamise ajal 1962. aastal nõutavad kooskõlastused ehitise püstitamiseks. Müügipaviljon-kiosk on maaga püsivalt ühendatud ehitis, mis ei ole käsitatav ajutise ehitisena ning see on registreeritud Harjumaa Hooneregistritalituses juriidilise isiku (Keila TÜ) omandina. Maa-ameti maakatastri õiendi kohaselt on moodustatud katastriüksus

pindalaga 684 m2 sihtotstarbega ärimaa (100%), seega vähem määratud teenindusmaa suurusest (700 m2). Müügipaviljon-kioskile kasutusloa mitteandmisega seonduv kohtuvaidlus lõppes Keila TÜ- le positiivselt. MRS § 23 lg 2 kohaselt tuleb maa erastamise küsimus lahendada enne maa tagastamise või kompenseerimise küsimuse otsustamist. Kohus leidis, et 684 m2 suuruse maatüki ostueesõigusega erastamise võimaldamine Keila TÜ-le ei riku kaebuse esitaja subjektiivseid õigusi ja puudub alus vaidlustatud haldusakti tühistamiseks. 6. Tallinna Halduskohtu 11. aprilli 2003. a otsuse peale esitas R.-E. Raud apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule, paludes halduskohtu otsuse tühistada ja teha asjas uus otsus, millega kaebus rahuldada. Apellatsioonkaebuses leiti, et halduskohus ei saanud tugineda Harju Maakohtu 20. juuni 2000. a otsusega tuvastatud asjaoludele, sest selles kohtuprotsessis ei olnud apellant menetlusosaline. Kohus ei ole motiveerinud, millistele tõenditele tuginedes ta leidis, et müügipaviljon-kiosk kuulub Keila TÜ-le ning see on püstitatud õiguslikul alusel. Vaidlustatud korraldus rikub kaebaja õigust tagasi saada õigusvastaselt võõrandatud maa, mistõttu on põhjendamatu kohtu seisukoht, et 684 m2 suuruse maatüki ostueesõigusega erastamine kolmandale isikule ei riku kaebaja subjektiivseid õigusi. Kohus ei ole kohtuotsuses käsitlenud kaebusesse puutuvaid olulisi asjaolusid ega ka kaebuse esitaja väiteid ja tõendeid. 7. Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium rahuldas 8. aprilli 2004. a otsusega haldusasjas nr 2-3/156/04 R.-E. Raua apellatsioonkaebuse, tühistas halduskohtu otsuse ning tegi uue otsuse, millega rahuldas R.-E. Raua kaebuse ja tühistas Keila Vallavalitsuse 25. juuni 1997. a korralduse nr 452. Ringkonnakohus asus seisukohale, et halduskohus jättis ebaõigesti arvestamata apellandi viite, et müügipaviljon-kioskil puudub nii maakasutusõigus kui ka ehitusluba ning seega on täitmata AÕSRS § 13 lg-s 3 sätestatud eeldused maa ostueesõigusega erastamiseks. Ringkonnakohus asus asjas kogutud tõendeid hinnates seisukohale, et tegemist on õigusliku aluseta püstitatud ehitisega. Hooneregistri toimikus ega ka maa erastamise toimikus pole ehitise omandiõiguse ega seaduslikkuse kohta ühtegi dokumenti, puudub ehitusloaga projekt ja maakasutuse alusdokument. Nimetatud dokumendid puuduvad ka erinevates arhiivides. Harju Maakohtu 20. juuni 2000. a kohtuotsusega tuvastatud asjaolud ei ole käesolevas kohtumenetluses siduvad, kuna apellant R.-E. Raud varasemas asjas protsessiosaline ei olnud ja seetõttu ei kuulu kohaldamisele HKMS § 17. Ringkonnakohtu arvates Keila Rajooni Tarbijate Kooperatiivi 23. aprilli 1962. a taotlusel olevad kooskõlastused ei anna alust käsitada neid Vabariigi Valitsuse 6. novembri 1996. a määrusega nr 267 kinnitatud "Maa ostueesõigusega erastamise korra" (Kord) p 11 kohase maakasutusõigust tõendava dokumendina ega ehitusloana. Kooskõlastusi kioski püstitamiseks saab käsitada eelnõusolekutena konkreetse maaeralduse ja ehitusloa taotlemiseks. Tallinna Metsamajandi 27. aprilli 1962. a viseeringust nähtuvalt maa-ala eraldamiseks luba ei antud, millest saab järeldada, et maaeraldust ei toimunud. Esitatud ei ole ehitusprojekti ning teadmata on kioski ehitamise tegelik aeg. Puudub ehitise ekspluatatsiooni vastuvõtmise akt.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS 8. Kolmas isik Keila Tarbijate Ühistu esitas Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 8. aprilli 2004. a otsuse peale kassatsioonkaebuse, milles palub ringkonnakohtu otsuse tühistada ja jätta jõusse Tallinna Halduskohtu 11. aprilli 2003. a otsuse. Ringkonnakohus on oluliselt rikkunud Tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 330 lg 4, kuna pole esitanud põhjendusi, miks kohus leidis, et Keila Rajooni Tarbijate Kooperatiivi 23. aprilli 1962. a taotlus müügipaviljon-kioski püstitamiseks ühes sellele kantud kooskõlastustega ei kinnita ehitise seaduslikkust ning miks ei saa taotlusel olevaid kooskõlastusi käsitada Korra p 11 kohase maakasutusõigust tõendava dokumendina ega ehitusloana, vaid üksnes eelnõusolekutena maaeralduse ja ehitusloa taotlemiseks. Ringkonnakohus ei ole põhjendanud, miks tuleb taotlust hinnata teistmoodi halduskohtu käsitlusest. Halduskohus põhjendas piisavalt, miks ta kaebaja väiteid ei arvesta ning peab müügipaviljon-kioski teenindamiseks vajaliku maa ostueesõigusega erastamist võimalikuks. Kaebajal on õigus saada kompensatsiooni maatüki eest, mida temale ei tagastata, mistõttu kaebaja subjektiivseid õigusi ei ole rikutud ning kahju ei saa ühelgi juhul tekkida. Kassaator on müügipaviljon-kioski ehitanud 23. aprilli 1962. a taotlusel antud nõusolekute alusel ja on selle omanik. 1962. aasta avaldust tuleb käsitada maa-ala eraldamisena looduses ning ehitise püstitamise loa andmisena, mistõttu on müügipaviljon- kiosk õiguslikul alusel püstitatud ehitis. MRS § 10 lg 1 kohaselt ei kuulu tagastamisele maa, millel asuvad teisele isikule kuuluvad hooned. MRS § 21 lg 4 kohaselt on kassaatoril juriidilise isikuna õigus erastada maad talle kuuluva hoone juurde. MRS § 22 lg 1 järgi saavad ostueesõigusega maad erastada isikud, kellel on õigus osta maad ehitise omanikuna. Seega ei kuulu müügipaviljon-kioski alune ja selle teenindamiseks vajalik maa R.-E. Rauale tagastamisele, vaid ostueesõigusega kassaatorile erastamisele. MRS § 23 lg-st 2 tulenevalt teostatakse erastamistoimingud enne maa tagastamise või kompenseerimise otsustamist. Tallinna Ringkonnakohus on tekitanud õigusliku vaakumi ning rikub õiguskindluse põhimõtet, sest Harju Maakohtu 20. juuni 2000. a kohtuotsuses on leitud, et Keila Vallavalitsuse 25. juuni 1997. a korraldus on antud õiguslikult korrektsena. Kassaator on Keila Vallavalitsuse 25. juuni 1997. a korraldusega antud õigusi realiseerima ning tal on tekkinud põhjendatud ootus ja usaldus, et tema suhtes tehtud akt on kehtiv ja jääb kehtima. 9. Kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele peab R.-E. Raud esitatud kaebust põhjendamatuks ning vaidleb sellele vastu. Ringkonnakohus põhjendas piisavalt nii enda seisukohti kui ka seda, miks ta halduskohtu järeldusi ebaõigeks pidas. Ringkonnakohus tõi esile, et ehitise omanik saab ostueesõigusega maad erastada vaid kooskõlas AÕSRS §-ga 14. Keila Rajooni Tarbijate Kooperatiivi 1962. a avaldusele 600 m2 suuruse maa eraldamiseks on kantud maavaldaja poolne keeldumine maa eraldamisest. Avaldusele kantud arhitektide põhimõttelisi nõusolekuid ei saa kuidagi käsitada maakasutusõiguse ega ka ehitusloa andmisena. Ehitusluba on üheselt mõistetav vaid konkreetse ehitise püstitamiseks ehitusprojektile antava loaga. Maa tagastamata jätmine eeldab nii maaeraldust kui ka ehitusluba ja neist ühe puudumine tingib maa tagastamise. Arusaamatu on kassaatori väide, et kuna kaebajal on õigus saada kompensatsiooni, siis tema

subjektiivseid õigusi maa tagastamata jätmine ei riku. Kaebaja on algusest peale taotlenud maa tagastamist, mitte selle kompenseerimist. Kaebaja õigusi poleks rikutud juhul, kui ta oleks taotlenud kompenseerimist. Lisaks on kassaator antud juhul asjassepuutumatult rõhutanud omandiõigust müügipaviljon-kioskile, kuid ei ole esitanud dokumente, et Keila Tarbijate Kooperatiiv selle ehitas. Keila Vallavolikogu 27. novembri 1996. a otsus ei ole omandireformi aktina arvestatav, sest ehitise teenindamiseks vajalikku maad oli pädev määrama üksnes reformitoiminguid läbi viima volitatud vallavalitsus. Kassaatori viide ringkonnakohtu otsusega õiguskindluse põhimõtte rikkumisele on ebakorrektne, sest Harju Maakohtule ei olnud esitatud Keila Vallavalitsuse 25. juuni 1997. a korralduse ebaseaduslikkuse aluseid ja kohus ei menetlenud nimetatud korraldust. R.-E. Raud märgib, et vaidlustatud haldusakt võeti vastu ligi viis aastat enne kaebuse esitamist, mis ei ole omandireformi kontekstis pikk aeg. Omandireformis maa tagastamise õigustatud subjektide huvidele maa erastamise taotlejate huvide vastandamisel ei tohi piirduda ühekülgselt vaid üksikute haldusaktide ja nendega seotud maa erastamise taotlejate õiguspärase ootuse, samuti õigusvastase akti tühistamises seisneva avaliku huvi hindamisega, vaid arvestada tuleb ka maa tagastamise õigustatud subjektide õiguspärast ootust maa tagasi saada. 10. Riigikohtu istungil jäid protsessiosalised oma kirjalike seisukohtade juurde. Keila Vallavalitsus toetas Riigikohtu istungil kassaatori Keila Tarbijate Ühistu seisukohti ning palus ringkonnakohtu otsuse tühistada, jättes jõusse halduskohtu otsuse. RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT 11. Maareformi seaduse § 6 lg 2 p 3 (25. juunil 1997 kehtinud redaktsioonis) kohaselt jäetakse maa osaliselt või tervikuna tagastamata, kui sellel asuvad teise isiku hooned või rajatised ning ei lepita kokku hoonestusõiguse seadmises vastavalt MRS §-dele 7, 9 ja 10. MRS § 10 lg 1 kohaselt väljaspool linna piire ei tagastata riigi, kohaliku omavalitsuse või juriidilise isiku hoonete või rajatiste alust ning nende teenindamiseks vajalikku maad, kui õigustatud subjekt ning praegune ehitiste omanik ei lepi kokku maale hoonestusõiguse seadmises ehitiste omanikule või ehitiste võõrandamises õigustatud subjektile. Vaidlustatud Keila Vallavalitsuse 25. juuni 1997. a korralduse andmise ajal kehtinud MRS § 22 lg 1 redaktsiooni kohaselt said teiste hulgas ostueesõigusega maad erastada isikud, kellel on õigus osta maad ehitise omanikuna vastavalt Maareformi seadusele, arvestades MRS §-s 21 sätestatud kitsendusi. Korra p 11 kohaselt oli maa ostueesõigusega erastamine võimalik üksnes õiguslikul alusel püstitatud ehitise juurde. 12. Käesolevas asjas asusid kohtud vastandlikele seisukohtadele selles, kas Keila Rajooni Tarbijate Kooperatiivi 23. aprilli 1962. a Harju Rajooni TSN Täitevkomiteele esitatud avaldusele märgitud kooskõlastused müügipaviljoni püstitamiseks tõendavad vaidlusaluse ehitise püstitamise seaduslikkust või mitte. Halduskohus leidis, et müügipaviljon-kioskit ei saa käsitleda omavolilise ehitisena, kuna ehitise püstitamiseks olid olemas kooskõlastused, mida nõuti 1962. aastal.

Ringkonnakohus seevastu asus asjas kogutud tõendeid hinnates seisukohale, et asjas kogutud tõendid ehitise seaduslikkust ei kinnita ja vaidlusalune müügipaviljon-kiosk on AÕSRS § 14 lg 1 tähenduses õigusliku aluseta püstitatud ehitis, sest sellel puudub Korra p 11 nõuete kohane maakasutusõigust tõendav dokument ja ehitusluba. Taotlusel olevaid kooskõlastusi saab ringkonnakohtu arvates käsitleda eelnõusolekutena selleks, et hakata taotlema maaeraldust ja ehitusluba. 13. Vaidlusalune müügipaviljon-kiosk püstitati rohkem kui 40 aastat tagasi. Poolte vahel pole vaidlust selle üle, et müügipaviljon-kioskit kasutati ja kasutatakse avaliku võimu teadmisel kaubandustegevuseks. Müügipaviljon-kioski kasutamine kaubandustegevuseks aastakümnete vältel avaliku võimu teadmisel tähendab seda, et avalik võim on tunnustanud müügipaviljon-kioski olemasolu seaduslikkust ja nimetatud ehitist ei ole võimalik ka vaatamata selle püstitamist käsitleva dokumentatsiooni mõningasele puudulikkusele pidada ebaseaduslikuks. Avalik võim on sellise tunnustamisega välistanud võimaluse, et tegemist on õigusliku aluseta püstitatud ehitisega AÕSRS § 14 lg 1 tähenduses. Kolleegiumi arvates võib asjaolusid arvestades ehitise ekspluatatsiooni vastuvõtmise akti asendada ka avaliku võimu tegevus, millega sisuliselt tunnistatakse valminud ehitis nõuetele vastavaks ning lubatakse ehitist kasutada vastavalt kavandatud otstarbele. 14. Ringkonnakohus on õigesti leidnud, et halduskohus rikkus TsMS § 231 lg 4 nõudeid, jättes otsuse põhjendavas osas käsitlemata R.-E. Raua kaebuses esitatud väited, mis puudutasid müügipaviljon- kioski juurde määratud ehitise teenindamiseks vajaliku maa ostueesõigusega erastamise võimalikkusega nõustumist. 15. Riigikohtu halduskolleegium märgib täiendavalt, et ei nõustu kassaatori seisukohaga, et kuivõrd R.-E. Raual on õigus saada tagastamata jääva maa eest kompensatsiooni, siis ei saa maa tagastamata jätmine tema õigusi rikkuda. R.-E. Raud on taotlenud maa tagastamist, mistõttu maa tagastamata jätmisega piiratakse tema õigusi sõltumata kompensatsiooni määramisest või selle suurusest. 16. Eeltoodut arvestades tuleb Keila Tarbijate Ühistu kassatsioonkaebus rahuldada osaliselt. HKMS § 72 lg 1 p 5 alusel tühistab Riigikohtu halduskolleegium Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 8. aprilli 2004. a otsuse täielikult ja Tallinna Halduskohtu 11. aprilli 2003. a otsuse osas, milles kohus jättis kontrollimata Keila Vallavalitsuse 25. juuni 1997. a korraldusega ostueesõigusega erastatava maa määramise seaduslikkuse. Tühistatud osas saadab kolleegium asja uueks läbivaatamiseks Tallinna Halduskohtule. Tõnu Anton, Julia Laffranque, Jüri Põld