3-3-1-55-04 · Riigikohus

KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-55-04 Otsuse kuupäev 4. november 2004 Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Jüri Põld Kohtuasi Oleg Gogini kaebus Andmekaitse Inspektsiooni 25. aprilli 2003. a vaideotsuse peale Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 10. juuni 2004. a otsus haldusasjas nr 2-3/263/04 Menetluse alus Riigikohtus Andmekaitse Inspektsiooni kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus RESOLUTSIOON Tühistada Tallinna Halduskohtu 25. augusti 2003. a otsus haldusasjas nr 3-1252/2003 ja Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 10. juuni 2004. a otsus haldusasjas nr 2-3/263/04 ning lõpetada asja menetlus. Tagastada kautsjon. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. O. Gogin esitas 3. märtsil 2003 Loksa linnapeale teabenõude, milles palus väljastada Loksa Linnavolikogu ja Linnavalitsuse üksikaktid, mis määravad palgamäärad vastavalt 2003. a eelarve projektile. Teabenõudes loetleti järgmised üksused, mille kohta teavet sooviti: 1. töökoda, 2. koolibuss, 3. haljastus, 4. elamuja kommunaalmajandusega seotud tegevuste haldamine, 5. kalmistu, 6. saun, 7. spordibaaside Loksa spordisaal, 8. Loksa muusikakool, 9. Vene Kultuurikeskus, 10. Loksa raamatukogu, 11. Loksa kultuurimaja, 12. koduteenused-hooldusõde, 13. sotsiaalhooldus-psühholoog, 14. Loksa lasteaed, 15. Loksa I Keskkool, 16. Loksa Vene Gümnaasium, 17. veterinaararst. Teabenõude esitas ta kui Loksa Linnavolikogu liige. 2. 4. märtsi 2003. a vastuses teabenõudele leidis Loksa Linnavalitsus, tuginedes Palgaseaduse (PalS) § 8 lg-le 3, et teabenõuet ei ole soovitud viisil võimalik täita. Linnavalitsus selgitas vastuses, et linna hallatavate asutuste töötajad ei ole ametnikud ega teenistujad, kelle töötasu on vastavalt Palgaseaduse § 8 lg-le31 avalik. Vastuses märgiti veel, et Loksa linna hallatavate asutuste juhid määravad ise oma töötajatele töötasu. Linnaeelarves on nende töötasu esitatud viisil, mis vastab PalS § 8 lg 4 nõuetele. Samas osundati ka volikogu liikme õigusele saada dokumente ja teavet KOKS §-s 26 sätestatud alusel. 3. O. Gogin esitas 14. märtsil 2003 Andmekaitse Inspektsioonile vaide, milles leidis, et keeldumine oli vastuolus Avaliku teabe seaduse (AvTS) § 28 lg 1 p-ga 25. 4. Andmekaitse Inspektsiooni 25. aprilli 2003. a vaideotsusega jäeti vaie rahuldamata. Andmekaitse Inspektsioon leidis, et PalS § 8 lg-s 3 sätestatud luba avalikustada palgaandmed "seadusest tuleneval alusel" ei kehti kohaliku omavalitsuse hallatavate asutuste töötajate suhtes, kes töötavad töölepingu

alusel, vaid ainult avalike teenistujate suhte, kes töötavad riigi ja kohaliku omavalitsuse asutustes. 5. Kaebuses Tallinna Halduskohtule palus O. Gogin tühistada vaideotsus ja teha Andmekaitse Inspektsioonile ettekirjutus uue järelevalveotsuse tegemiseks. Kaebuse esitaja osundas AvTS § 28 lg 1 p-le 25 ja märkis, et ta palus teabenõudes väljastada aktid, mis määravad palgamäärad, mitte aga andmeid töötajatele arvutatud, makstud või maksmisele kuuluva palga või palgatingimuste kohta. 6. Tallinna Halduskohtu 25. augusti 2003. a otsusega haldusasjas nr 3-1252/2003 jäeti kaebus rahuldamata. Kohus märkis, et linnavolikogu liikmena oli kaebuse esitajal õigus saada teavet KOKS § 26 alusel. Vaidluse sisu osas leidis halduskohus, et teabenõude punktides 8, 10, 14, 15, ja 16 nimetatud töötajate kohta andmete väljastamisest keeldumine oli põhjendatud, kuna Loksa 1. Keskkool, Loksa Lasteaed, Loksa Linna Raamatukogu, Loksa Muusikakool ja Loksa Vene Gümnaasium on linna ametiasutuse hallatavad asutused, mille töötajate töösuhteid ei reguleeri Avaliku teenistuse seadus, vaid tööseadusandlus. Ka teabenõudes loetletud Loksa Linnavalitsuse struktuuriüksused (töökoda, koolibuss, haljastus, elamuja kommunaalmajandusega seotud tegevuste haldamine, saun, spordibaasid, Vene Kultuurikeskus, Loksa kultuurimaja, koduteenused-hooldusõde, sotsiaalhooldus-psühholoog, veterinaararst) ei saa olla asutused ATS § 2 lg 1 tähenduses, kuivõrd nende ülesandeks ei ole avaliku võimu teostamine. Ka nende struktuuriüksuste töötajatele laieneb PalS § 8 lg-s 3 sätestatud kaitse. Puuduvad eriseadused, mis näeksid ette töölepingu alusel töötavate abiteenistujate palgaandmete avalikustamise. 7. Apellatsioonkaebuses palus O. Gogin tühistada halduskohtu otsuse ning teha uus otsus, millega rahuldada tema kaebus. 8. Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 10. juuni 2004. a otsusega rahuldati O. Gogini kaebus, tühistati Andmekaitse Inspektsiooni 25. aprilli 2003. a otsus ja halduskohtu otsus ning tehti Andmekaitse Inspektsioonile ettekirjutus teha Loksa Linnavalitsusele ettekirjutus, millega kohustada linnavalitsust täitma O. Gogini teabenõuet. Ringkonnakohus leidis: 1. Halduskohus on ekslikult leidnud, et PalS § 8 lg 3 on AvTS § 28 lg 1 p-s 25 sätestatud teabe avalikustamist piirav erinorm. Seesama säte ise annab võimaluse, et palgaandmeid võib avalikustada seadusest tuleneval alusel. Need alused ei piirdu üksnes vaidluse ajal kehtinud PalS § 8 lg-tes 31 ja 32 sätestatud erandjuhtudega. 2. PalS § 8 lg 3 suhtes sätestab kohaliku omavalitsuse asutustes töötavate isikute palgaandmete avalikustamise osas erandi hoopis AvTS § 28 lg 1 p 25, kusjuures kohaliku omavalitsuse asutuste all tuleb mõelda nii ametiasutusi kui ka nende hallatavaid asutusi. See tuleneb KOKS § 6 lg-st 2 ja § 22 lg 1 p-st 34. Seega tuleb avalikustada nii kohaliku omavalitsuse ametiasutuse kui ka muus kohaliku omavalitsuse asutuses kehtivad palgamäärad. 3. AvTS § 28 lg 1 p 25 tõlgendamisel tuleb lähtuda AvTS §-s 1 sätestatud seaduse eesmärgist. 4. AvTS § 28 lg 1 p 25 eesmärk on, et avaliku sektori rahakasutus oleks läbipaistev, pole vahet, kas kulutused töötasule tehakse töövõi teenistussuhte raames. Avalikustamise kohustus riivab küll põhiseaduslikku õigust eraelu puutumatusele, kuid tegemist ei ole ebaproportsionaalse piiranguga, kuna pole kohustust avalikustada konkreetsele isikule arvutatud või maksmisele kuuluva palga

suurus. 5. Kaebuse esitajal oli Avaliku teabe seaduse alusel juurdepääs nii linnavalitsuse poolt hallatavate asutuste kui ka linnavalitsuse kui ametiasutuse struktuuriüksuste koosseisus olevate ametikohtade palgamäärasid puudutavale teabele. 6. Kuna teabevaldaja keeldumine teabenõude täitmisest oli ebaõige, rikkus kaebaja õigusi Andmekaitse Inspektsiooni otsus, millega jäeti kaebaja vaie rahuldamata. Kaebaja oli esitanud teabenõude, et realiseerida KOKS §-s 26 sätestatud volikogu liikme õigust saada volikogu ja valitsuse õigusakte, dokumente ja muud teavet. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS 9. Andmekaitse Inspektsiooni kassatsioonkaebuses palutakse tühistada ringkonnakohtu otsus ja jätta jõusse halduskohtu otsus. Kassaator nõustub ringkonnakohtuga osas, et AvTS § 28 lg 1 p 25 tõlgendamisel tuleb lähtuda AvTS §-s 1 sätestatud seaduse eesmärgist. Seejuures ei nõustu kassaator seisukohaga, et töölepingu alusel riigilt või kohalikult omavalitsuselt palka saavate ja avalikku võimu mitteteostavate isikute töötasu on üldiseks kasutamiseks mõeldud teave. Andmekaitse Inspektsioon on lähtunud AvTS §-s 1 sätestatust, mille kohaselt loob teabe avalikustamine võimalused avalikkuse kontrolliks avalike ülesannete täitmise üle. Kassaator seab kahtluse alla ka ringkonnakohtu seisukoha PS § 26 riive proportsionaalsuse osas. Väites, et palgaandmete avalikustamisega rikutakse isiku õigust eraelu puutumatusele, viitab kassaator Euroopa Kohtu lahendile, milles rõhutatakse vajadust järgida proportsionaalsuse põhimõtet, kui isiku sissetulekud avalikustatakse kolmandatele isikutele ja eriti avalikkusele. Käesoleva vaidluse ajendanud teabenõude esitamisest hiljem kehtima hakanud Isikuandmete kaitse seaduse § 14 lg 4 p 1 pakub kassaatori arvates samuti täiendavat kaitset eraeluliste isikuandmete edastamisel või juurdepääsu võimaldamisel kolmandatele isikutele. 10. O. Gogini kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele leitakse, et seadus ei näe ette, et mõnda struktuuriüksust oleks võimalik linnavalitsuse avaliku teenistuse koosseisudest välja arvata seetõttu, et selle struktuuriüksuse ülesandeks ei ole avaliku võimu teostamine. Loksa Linnavalitsuse kui ametiasutuse teenistujad, kes töötavad linnavalitsuse struktuuriüksustes, on avalikud teenistujad ATS § 1 lg 1 kohaselt, kelle tööandja on Loksa Linnavalitsus. Tegemist ei ole Loksa Linnavalitsuse hallatavate asutuste töötajatega ning nende palgamäärad kuuluvad avalikustamisele AvTS § 28 lg 1 p 25 alusel. RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT 11. V. Gogin esitas Loksa linnapeale käesoleva vaidluse ajendanud teabenõude, allkirjastades selle kui Loksa Linnavolikogu liige. Teabenõudes taotles ta Loksa Linnavolikogu ja Linnavalitsuse üksikaktide (koopiate või ärakirjade) väljastamist. 12. Isiku õigus teabenõuet esitada tuleneb Avaliku teabe seadusest. AvTS § 6 kohaselt on teabenõue teabenõudja poolt samas seaduses sätestatud korras teabevaldajale esitatud taotlus teabe saamiseks. Teabenõudja on iga isik, kes esitab teabevaldajale teabenõude Avaliku teabe seaduses sätestatud

korras (AvTS § 7). AvTS § 1 sätestab selle seaduse eesmärgi, milleks on tagada üldiseks kasutamiseks mõeldud teabele avalikkuse ja igaühe juurdepääsu võimalus, lähtudes demokraatliku ja sotsiaalse õigusriigi ning avatud ühiskonna põhimõtetest, ning luua võimalused avalikkuse kontrolliks avalike ülesannete täitmise üle. 13. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 26 sätestab, et volikogu liikmel on õigus saada volikogu ja valitsuse õigusakte, dokumente ja muud teavet, välja arvatud andmed, mille väljastamine on seadusega keelatud. Kui isik küsib kohaliku omavalitsuse ametiasutuselt teavet sama omavalitsusüksuse volikogu liikmena, ei saa seda käsitleda teabenõudena Avaliku teabe seaduse tähenduses. Volikogu liiget ei saa sellises olukorras pidada igaüheks AvTS § 1 mõttes, kellele tuleb selle seaduse alusel tagada juurdepääs üldiseks kasutamiseks mõeldud teabele ja luua võimalus kontrolliks avalike ülesannete täitmise üle. Kohaliku omavalitsuse volikogu liikmel on seadusest tulenevad õigused ja kohustused, mille täitmiseks ongi KOKS §-s 26 ette nähtud juurdepääs teabele kohaliku omavalitsuse asutuses. Taolistele juhtudele Avaliku teabe seadus ei laiene. 14. Riigikohtu halduskolleegium on seisukohal, et suhted, mis tekivad kohaliku omavalitsuse volikogu liikme ja kohaliku omavalitsuse organi vahel teabe taotlemisel, ei ole oma iseloomult haldusõiguslikud, vaid tegemist on omavalitsuse sisesuhetega. Sellistest suhetest tekkivate vaidluste lahendamiseks ei ole kehtiva õiguse alusel võimalik kasutada haldusõiguslikke õiguskaitsevahendeid, sh võimalust pöörduda kaebusega halduskohtusse. 15. Eeltoodu tõttu leiab kolleegium, et käesoleva vaidluse lahendamine ei kuulu halduskohtu pädevusse. Tulenevalt HKMS § 24 lg 1 p-st 1 ja § 72 lg 1 p-st 3 tuleb halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused tühistada ning lõpetada asja menetlus.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Jüri Põld