3-3-1-38-04 · Riigikohus

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number

3-3-1-38-04

Määruse kuupäev

20. oktoober 2004

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Julia

Laffranque

Kohtuasi

Maksu- ja Tolliameti kaebus Andmekaitse Inspektsiooni

13. augusti 2003. a ettekirjutuse nr 2.1-11/03/32 ja 1. märtsi

2004. a vaideotsuse nr 2.1-10.1/03/348 õigusvastasuse

tuvastamiseks ja tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 6. aprilli 2004. a

määrus haldusasjas nr 2-3/646/04

Menetluse alus Riigikohtus

Maksu- ja Tolliameti erikaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta Maksu- ja Tolliameti erikaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 11. märtsi

2004. a määrus haldusasjas nr 3-1151/2004 ja Tallinna Ringkonnakohtu 6. aprilli 2004. a

määrus haldusasjas nr 2-3/646/04 muutmata.

Arvata kautsjon riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. 13. augustil 2003 tegi Andmekaitse Inspektsioon Maksuametile ettekirjutuse nr. 2.1-11/03/32,

millega kohustas Maksuametit kõrvaldama juurdepääsupiirangu ja avalikustama dokumendiregistri

asutuse veebilehel avaliku teabe seaduses ettenähtud korras ja ulatuses.

2. 21. jaanuaril 2004 Andmekaitse Inspektsioonile saadetud kirjas palus Maksu- ja Tolliamet

(Maksuameti õigusjärglane) ettekirjutuse uuesti läbi vaadata ja tühistada, kuna ettekirjutuse täitmisel

jõuab maksualane informatsioon kolmandate isikuteni, mis võib viia subjektiivsete õiguste

põhjendamatu, ebaproportsionaalse ja pöördumatu riiveni.

28. jaanuari 2004. a kirjaga teatas Andmekaitse Inspektsioon, et on peatanud ettekirjutuse täitmise

kuni lõpliku otsuse tegemiseni. 1. märtsil 2004 tegi inspektsioon vaideotsuse nr 2.1-10.1/03/348,

millega jättis Maksu- ja Tolliameti vaide rahuldamata ja kohustas jätkama ettekirjutuse täitmist.

3. 4. märtsil 2004 esitas Maksu- ja Tolliamet Andmekaitse Inspektsiooni 13. augusti 2003. a

ettekirjutuse ja 1. märtsi 2004. a vaideotsuse peale kaebuse halduskohtule. Kaebuses oli esitatud ka

taotlus esialgse õiguskaitse korras ettekirjutuse täitmise peatamiseks.

Tallinna Halduskohus tagastas kaebuse 11. märtsi 2004. a määrusega Halduskohtumenetluse

seadustiku (HKMS) § 11 lg 4 alusel halduskohtu pädevusse mittekuulumise tõttu. Kohus leidis, et

HKMS § 7 lg 1 sätestatud kaebeõigus on füüsiliste ja juriidiliste isikute õigus. Eriarvamused, mis

tekivad valitsusasutuste vahel õiguse kohaldamisel, tuleb lahendada kohases haldusmenetluses.

Valitsusasutuste ja muude riigiasutuste omavaheliste õigusvaidluste lahendamise erinormiks on

Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 101.

4. 22. märtsil 2004 esitatud erikaebuses palus Maksu- ja Tolliamet tühistada halduskohtu määrus ja

teha uus määrus, millega võtta kaebus menetlusse ja saata Tallinna Halduskohtule sisuliseks

läbivaatamiseks ning esialgse õiguskaitse vahendina rakendada ettekirjutuse täitmise peatamist.

5. 6. aprilli 2004. a määrusega jättis Tallinna Ringkonnakohus Maksu- ja Tolliameti erikaebuse

rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 11. märtsi 2004. a määruse muutmata.

Määruse põhjenduste kohaselt:

1) HKMS § 3 lg 2 kohaselt ei kuulu halduskohtu pädevusse avalik-õiguslike vaidluste lahendamine,

milleks seadus näeb ette teistsuguse menetluskorra;

2) VVS § 101 näeb käesoleva vaidluse lahendamiseks ette erikorra ja käesoleva vaidluse puhul on

tegemist VVS § 101 lg-s 3 nimetatud vaidlusega;

3) VVS § 101 kajastab seadusandja seisukohta, et täidesaatva riigivõimu asutuste vahelised vaidlused

lahendataks kohases haldusmenetluses, mitte aga halduskohtumenetluses;

4) AvTS § 53 lg 1 eesmärgiks ei ole halduskohtu pädevuse või teabevaldaja kaebeõiguse

reguleerimine; säte reguleerib Andmekaitse Inspektsiooni kohustusi erinevate faktiliste asjaolude

korral.

6. 23. aprillil 2004 esitatud erikaebuses Riigikohtule palub Maksu- ja Tolliamet tühistada Tallinna

Halduskohtu 11. märtsi 2004 määrus käesolevas asjas, samuti Tallinna Ringkonnakohtu 6. aprilli

2004. a määrus ja teha uus määrus, millega võtta Maksu- ja Tolliameti kaebus menetlusse ja saata

Tallinna Halduskohtule sisuliseks läbivaatamiseks.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

7. Maksu- ja Tolliamet põhjendab erikaebust järgmiselt:

1) HMS-i mõttes ei kattu isik eraõigusliku isiku mõistega, hõlmates ka riigi ja kohaliku omavalitsuse

asutusi; nii HMS kui ka HKMS reguleerivad avalik-õiguslikus raamistikus toimuvaga seonduvat,

mistõttu pole erinev isiku mõiste sisustamine nimetatud seadustes erikaebuse esitaja arvates

põhjendatud;

2) AvTS § 53 lg 1 viitab teabevaldaja õigusele pöörduda vaidluse lahendamiseks halduskohtusse,

muule vaidlustamise korrale AvTS-is viidatud ei ole; puuduvad põhjused, miks MTA, olles läbinud

HMS kohase vaidemenetluse, ei oma võimalust vaidlustada vaideotsust ja ettekirjutust halduskohtus

HMS § 87 lg 1 ja 2 kohaselt;

3) riiklikku järelevalvet reguleerivad õigusaktid ei erista järelevalve adressaate sõltuvalt sellest, kas

on tegemist isiku või samasuguse haldusorganiga nagu järelevalvet teostav asutus ise; puuduvad

argumendid, mis välistaksid riigipoolse (ühe asutuse kaudu) kaebuse esitamise riigi poolt (teise

asutuse kaudu) tehtud ettekirjutuse peale, ent lubaksid selliste ettekirjutuste tegemist;

4) kohtupraktikas on tunnustatud asutuse kaebeõigust analoogses asjas; Tallinna Ringkonnakohus on

haldusasjas nr 2-3/333/03 asunud seisukohale, et järelevalve menetluse käigus antud haldusakt piirab

reeglina haldusakti adressaadi õigusi ning seetõttu on eraõiguse mõttes isikuks mitteoleval

vallavalitsusel tulenevalt HKMS § 7 lg-st 1 õigus pöörduda oma õiguste kaitseks kaebusega

halduskohtusse;

5) järelevalve sõltumatuse tagamiseks ei ole ette nähtud AKI ettekirjutuse ega muude sarnaste

kohustavate üksikaktide tuhistamise võimalust teenistusliku järelevalve korras; vajalik on teostada

eksternset, sõltumatut kohtukontrolli;

6) tegemist ei ole tavapärase õigusliku vaidlusega, mida on silmas peetud VVS §-s 101.

8. Andmekaitse Inspektsioon oma kirjalikus vastuses erikaebusele nõustub Maksu- ja Tolliameti

erikaebuses toodud seisukohtadega osas, mis puudutavad Maksu- ja Tolliameti kaebeõiguse

olemasolu halduskohtusse pöördumisel.

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT

9. Riigikohtu halduskolleegium nõustub erikaebuse esitajaga, et riiklik järelevalve, sealhulgas

andmekaitse valdkonnas, on haldusmenetlus. Riikliku järelevalve menetlus võib tugineda nii

Haldusmenetluse seaduse kui ka eriseaduste sätetele. Andmekaitse valdkonnas on üheks selliseks

eriseaduseks Avaliku teabe seadus. Vastavalt AvTS § 2 lg 3 kohaldatakse Avaliku teabe seaduses

ettenähtud haldusmenetlusele Haldusmenetluse seaduse sätteid, arvestades Avaliku teabe seaduse

erisusi. Nimetatud asjaoludest on lähtunud ka halduskohtud oma vaidlustatud määrustes.

Riigikohtu halduskolleegium peab vajalikuks rõhutada, et järelevalvemenetlust reguleerivad

haldusmenetluse sätted kuuluvad kohaldamisele ka sellisel juhul, kui järelevalvet teostatakse

valitsusasutuste või nende hallatavate asutuste üle. Avaliku teabe seadus ja selles ettenähtud

järelevalvemenetlus laienevad teabevaldajatele, kes on nimetatud AVtS §-s 5, mille 1. lõike p 5

kohaselt on teabevaldajaks ka riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutus.

10. Haldusmenetluse seadus näeb ette halduse aktide ja toimingute vaidlustamise vaidemenetluses

(§ 71) ning vaidemenetluse otsuse peale halduskohtusse kaebuse esitamise õiguse (§ 87). Alates

1. augustist 2002 on Haldusmenetluse seaduse kohaselt vaide esitamine võimalik ka riikliku

järelevalve korras antud akti või sooritatud toimingu peale.

Käesolevas asjas on Maksu- ja Tolliameti poolt vaie esitatud Andmekaitse Inspektsiooni ettekirjutuse

peale, mis on antud riikliku järelevalve teostamisel. AvTS § 46 näeb ette vaide esitamise teabenõude

täitmisest keeldumise või mittenõuetekohase täitmise peale, s.o teabevaldaja tegevuse peale. Sellise

vaide (sisuliselt aga kaebuse või taotluse järelevalvemenetluse alustamiseks) saab esitada

teabenõudja. AvTS ei näe aga ette teabevaldaja poolt Haldusmenetluse seaduse tähenduses vaide

esitamise võimalust ettekirjutusele, mille Andmekaitse Inspektsioon on teinud järelevalve käigus.

Avaliku teabe seaduses asjakohase sätte puudumine iseendast ei välista teabevaldaja poolt vaide

esitamise võimalust Haldusmenetluse seaduse alusel. Vaidemenetlust välistavad sätted võivad aga

sisalduda teistes õigusaktides. Käesolevas asjas Riigikohtu halduskolleegium ei võta seisukohta

küsimuses, kas Haldusmenetluse seaduse 5. peatüki vaidemenetlust käsitlevad sätted on kohaldatavad

juhul, kui riikliku järelevalve ettekirjutuse, otsuse või toimingu adressaadiks on riigiasutus, kuivõrd

see asjaolu ei ole erikaebuse lahendamisel määrava tähtsusega.

11. Haldusmenetluse seadus lähtub haldusaktide ja -toimingute kohtuliku kontrolli põhimõttest.

Samas ei ole Haldusmenetluse seadus halduskohtu pädevust määravaks eriseaduseks.

Halduskohtu pädevus avalik-õiguslike vaidluste lahendamisel määratakse eeskätt HKMS §-s 3.

Halduskohtumenetluse seadustiku § 3 sätestab järgmist:

"(1) Halduskohtu pädevusse kuulub:

1) avalik-õiguslike vaidluste lahendamine;

2) seadusega sätestatud juhtudel haldustoiminguks loa andmine;

3) seadusega halduskohtu pädevusse antud muude asjade lahendamine.

(2) Halduskohtu pädevusse ei kuulu avalik-õiguslike vaidluste lahendamine, milleks seadus näeb ette

teistsuguse menetluskorra."

12. Erikaebuse lahendamiseks tuleb hinnata, kas esinevad alused, mis lubavad Andmekaitse

Inspektsiooni poolt riikliku järelevalve käigus Maksu- ja Tolliameti suhtes tehtud ettekirjutust ja

vaideotsust vaidlustada halduskohtus.

Eriarvamusi ei ole selles, et tegemist on haldusmenetluses antud ettekirjutuse ja tehtud vaideotsuse

vaidlustamise pinnalt tekkinud avalik-õigusliku vaidlusega, mis on hõlmatud HKMS § 3 lg 1

punktiga 1 ning kuulub sellel alusel halduskohtu pädevusse. Avaliku teabe seaduse sätete üle riikliku

järelevalve teostamisel tehtud ettekirjutuste vaidlustatavus halduskohtus tuleneb ka AvTS § 53 lg-

st 1. Käesoleva erikaebuse lahendamisel ei oma määravat tähendust hinnang selle kohta, kas viimast

sätet saab käsitada kohtupädevust määrava normina HKMS § 3 lg 1 p 3 tähenduses. Seega vastab

käesolev vaidlus HKMS § 3 lg 1 tunnustele.

HKMS § 3 lg 2 sisaldab aga halduskohtu pädevust piiravat normi, mille kohaselt ei kuulu

halduskohtu pädevusse vaidluste lahendamine, milleks seadus näeb ette teistsuguse menetluskorra.

Halduskohtud on leidnud, et käesoleval juhul on Vabariigi Valitsuse seaduse §-s 101 sätestatud

erikord riigiasutuste vaheliste õigusvaidluste lahendamiseks, mistõttu HKMS § 3 lg 2 kohaselt ei ole

sellised vaidlused halduskohtu pädevuses.

13. Käesoleval juhul on haldussuhe kujunenud kahe valitsusasutuse vahel. Valitsusasutuste tegevust

reguleerivaks seaduseks on Vabariigi Valitsuse seadus, mis kuulub PS §-s 104 nimetatud seaduste

hulka. Riigikohtu halduskolleegium leiab, et halduskohtud on selle asja lahendanud VVS §-le 101

lg 3 tuginedes õigesti.

VVS § 101 lg-s 3 sätestatud õigusvaidluste lahendamise kord hõlmab ka neid juhtumeid, kus vaidlus

tekib valitsusasutuste vahel riikliku järelevalve menetluses. Erikaebuse esitaja väide, et konkreetsel

juhul puudub õiguslik vaidlus VVS § 101 mõttes, pole põhjendatud. Riiklik järelevalve on kontroll

subjekti tegevuse õiguspärasuse üle. Sellelt pinnalt tekkiv vaidlus saab olla üksnes õiguslik.

Puuduvad mõistlikud kaalutlused riikliku järelevalve aktide ja toimingute osas VVS § 101 lg 3

toimeala kitsendamiseks. VVS § 101 lg 3 eesmärgiks on välistada olemuslikult haldusesiseste

subordinatsioonisuhete, samuti haldussüsteemi siseste järelevalvesuhete vaidlustatavus halduskohtus.

Selline eesmärk ei ole õigusvastane. VVS § 101 lg-s 3 kujundatud kord on piisav, et tagada

järelevalvemenetluses osalevate valitsusasutuste õiguste kaitse. Samas ei välista VVS § 101 riiklikku

järelevalvet teostava organi sõltumatust järelevalveotsuste langetamisel ega ole vastuolus VVS § 93

lg 6 p-ga 1, mis välistab riikliku järelevalve aktide muutmise teenistusliku järelevalve käigus. VVS §-

s 101 sätestatud kord ei ole taandatav Vabariigi Valitsuse seaduses sätestatud teenistuslikule

järelevalve menetlusele. VVS §-s 101 peetakse silmas iseseisvat haldusmenetlust, mille täpsema

korra pidi kehtestama Vabariigi Valitsus.

14. Riigikohtu halduskolleegium peab vajalikuks märkida, et VVS § 101 lg-s 1 on sätestatud, et

riigiasutuste õiguslikud vaidlused lahendatakse alluvuskorras, kui seadusega ei ole mõnda liiki

vaidluse jaoks kehtestatud teistsugust korda. Selline eriseaduse reservatsioon laieneb VVS §-le 101

tervikuna, sh ka lõikele 3.

Eriseadustega on VVS § 101 ettenähtud vaidluste lahendamise regulatsiooni toimeala ka kitsendatud.

Nii näiteks näeb Riigihangete seadus ette ostjaks oleva riigiasutuse õiguse esitada halduskohtusse

kaebus Riigihangete Ameti poolt vaidlustuse lahendamisel tehtud otsuse peale. Samas ei ole

riigihangete menetlus haldusmenetluseks HMS mõttes.

15. Riigikohtu halduskolleegium peab vajalikuks käsitleda, kas Avaliku teabe seadusest tuleneb VVS

§ 101 toimeala otseseid kitsendusi.

Eelnevalt (p 9) halduskolleegium osundas, et AvTS § 5 lg 1 p 5 eristab teabevaldajana riigi- ja

kohaliku omavalitsuse asutusi. Seadus arvestab teabevaldaja liigist tulenevaid erisusi ka

järelevalvemehhanismi sätestamisel. Vastavalt AvTS §-dele 44 ja 45 teostatakse selle seaduse täitmise

üle teenistuslikku järelevalvet teabevaldaja kõrgemalseisva organi või asutuse poolt ning riiklikku

järelevalvet Andmekaitse inspektsiooni poolt.

Riigi- ja kohalike omavalitsuse asutuste üle teenistusliku järelevalve teostamine ei välista riiklikku

järelevalvet Andmekaitse Inspektsiooni poolt. Teenistusliku järelevalve teostamine on

kõrgemalseisvate organite või asutuste üldine õiguslik kohustus, mille õiguslikud alused on sätestatud

Vabariigi Valitsuse seaduses. Avaliku teabe seadus detailiseerib teenistusliku järelevalve korraldust

avaliku teabe valdkonnas.

Riiklik järelevalve laieneb kõikidele teabevaldajatele, kuid selle korraldamisel arvestab Avaliku teabe

seadus teabevaldaja liigiga. Nii näeb AvTS § 50 lg 2 ette Andmekaitse inspektsiooni kohustuse teha

vaideotsus teatavaks teabevaldaja kõrgemalseisvale asutusele või organile. AvTS § 53 lg 1 kohaselt

tuleb Andmekaitse Inspektsioonil juhul, kui teabevaldaja jätab inspektsiooni ettekirjutuse täitmata,

pöörduda teabevaldaja kõrgemalseisva asutuse või organi poole teenistusliku järelevalve

korraldamiseks.

AvTS § 53 lg 2 kohaselt on teenistuslikku järelevalvet teostav organ või asutus kohustatud taotluse

läbi vaatama selle saamisest alates ühe kuu jooksul ja teatama teenistusliku järelevalve tulemustest

Andmekaitse Inspektsioonile.

Halduskolleegiumi arvates ei ole eeltoodud regulatsioon vastuolus Vabariigi Valitsuse seaduse §-s

101 sätestatuga ega takista õigusvaidluse lahendamist VVS § 101 lg-s 3 sätestatud korras. Käesoleval

juhul tekkinud õigusvaidluse lahendamiseks oleks Maksu- ja Tolliamet saanud VVS § 101 lg-s 3

sätestatud menetluse alustamise taotluse esitada riikliku järelevalve käigus tehtud ettekirjutuse või

vaideotsuse saamisel. Andmekaitse Inspektsioonil on oma kõrgemalseisva organi kaudu võimalik

taotleda VVS § 101 lg-s 3 sätestatud menetluse alustamist aga pärast AvTS § 53 lg-s 2 nimetatud

teenistusliku järelevalve korras tehtud otsuse teatavakstegemist.

Halduskolleegium leiab eelnevat silmas pidades, et halduskohtud on õigesti tõlgendanud AvTS § 53

lg-t 1. Nimetatud sättes sisalduv osundus teabevaldaja kohtulikule kaebeõigusele Andmekaitse

Inspektsiooni ettekirjutusele ei ole, arvestades VVS § 101 lg-t 3, laiendatav juhtudele, kui

teabevaldajaks on riigiasutus.

16. Riigikohtu halduskolleegium peab vajalikuks rõhutada, et konstitutsioonilise seaduse

reguleerimisalasse kuuluvad küsimused peavad olema reguleeritud konstitutsioonilises seaduses.

Seega saab PS §-s 104 nimetatud seaduste regulatsioone muuta üksnes samas paragrahvis nimetatud

konstitutsiooniliste seadustega. Erinevalt Vabariigi Valitsuse seadusest ei ole Avaliku teabe seadus PS

§-s 104 loetletud seadus. VVS § 101 lg 3 kohaselt kehtestab valitsusasutuste vaheliste õigusvaidluste

lahendamise täpsema korra Vabariigi Valitsus. Käesoleval juhul Avaliku teabe seaduse regulatsioon,

mis seab lisatingimusi VVS § 101 rakendamiseks, on riivanud VVS § 101 reguleerimisvaldkonna

küsimusi. Eeltoodud asjaolu ei ole halduskolleegiumi arvates aga erikaebuse lahendamisel määrav.

17. Erikaebuses on tõstatatud ka küsimus HKMS § 7 tõlgendamise õigsusest kohtute poolt.

Halduskolleegium nõustub ringkonnakohtu seisukohaga, et juhul, kui ilmneb, et vaidluse

lahendamine ei kuulu halduskohtu pädevusse, puudub vajadus seisukohavõtuks väidete osas, mis

puudutavad Maksu- ja Tolliameti kaebeõigust. Halduskolleegium peab vajalikuks rõhutada, et

halduskohtusse pöördumise õiguse määratlemisel tuleb HKMS § 7 käsitleda koostoimes HKMS §-ga

3 ja §-ga 4. Seetõttu ei ole iseendast välistatud, et halduskohtu pädevusse kuuluvas mõnda liiki

õigusvaidluses on kohtulik kaebeõigus omistatud ka haldusorganile või asutusele.

18. Eeltoodust tulenevalt tuleb Maksu- ja Tolliameti erikaebus jätta rahuldamata ning Tallinna

Halduskohtu 11. märtsi 2004. a määrus haldusasjas nr 3-1151/2004 ja Tallinna Ringkonnakohtu

6. aprilli 2004. a määrus haldusasjas nr 2-3/646/04 muutmata.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Julia Laffranque