3-4-1-9-04 · Riigikohus

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-9-04

Otsuse kuupäev

21. juuni 2004

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton ning liikmed Lea Kivi, Ants Kull, Villu

Kõve ja Jüri Põld

Kohtuasi

Tallinna Halduskohtu taotlus kontrollida Välismaalaste seaduse

§ 12 lg 4 p 1 ja § 12 lg 5 vastavust Põhiseadusele

Menetluse alus

Tallinna Halduskohtu otsus 1. märtsist 2004. a haldusasjas nr 3-

657/2004

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

Resolutsioon

Tunnistada Välismaalaste seaduse § 12 lg 4 p 1 ja § 12 lg 5

põhiseadusevastaseks osas, mis ei näe pädevale riigiasutusele

ette kaalutlusõigust elamisloa andmisest keeldumisel

valeandmete esitamise tõttu

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Oleg Bakard"ijev saabus Eestisse 1989. aastal. Kodakondsus- ja Migratsiooniameti otsusega anti

O. Bakard"ijevile tähtajaline elamisluba kehtivusajaga 7. juulist 1995 kuni 7. juulini 2000.

Elamisluba tunnistati kehtetuks 10. veebruaril 1999 seoses Eesti kodaniku passi väljaandmisega.

6. veebruaril 2002 tunnistas Kodakondsus- ja Migratsiooniamet O. Bakard"ijevi Eesti kodaniku passi

kehtetuks, sest passi taotlemisel oli O. Bakard"ijev esitanud valeandmeid.

O. Bakard"ijev teenis NSV Liidu relvajõududes kaadrisõjaväelasena aastail 1973-1988. Ta arvati

reservi 20. jaanuaril 1988 kapten-leitnandi auastmes.

O. Bakard"ijev esitas elamisloa taotluse 16. septembril 2002. Siseministri 26. novembri 2003. a

käskkirjaga nr 518 keelduti talle elamisloa andmisest Välismaalaste seaduse (VMS) § 12 lg 4 p 1 ja

p 7 ning § 12 lg 5 ja lg 6 alusel, sest ta teenis kaadrisõjaväelasena välisriigi relvajõududes, esitas

valeandmeid elamisloa taotlemisel ning on ohuks Eesti riigi julgeolekule. Oma seost välisriigi

relvajõududega eitas O. Bakard"ijev nii 1995. aastal esitatud tähtajalise elamisloa taotluses kui ka

2002. aastal elamisloa taotluses.

2. Oleg Bakard"ijev esitas 5. detsembril 2003 Tallinna Halduskohtusse kaebuse, milles leidis, et

siseministri käskkiri nr 518 on seadusevastane ning see tuleb tühistada järgmistel põhjustel:

a) siseminister ei ole elamisloa taotluse läbivaatamisel arvestanud kaebaja perekonnaelu Eestis ja

taotluse rahuldamata jätmise mõju sellele. Eesti Vabariigi Põhiseaduse § 27 kohaselt on perekond

riigi kaitse all ning Põhiseaduse § 9 lg 1 alusel laieneb nimetatud õigus ka Eestis viibivale välisriigi

kodanikule ja kodakondsuseta isikule;

b) Eestist lahkumise ettekirjutuse sundtäitmine võib viia kaebaja perekonnasuhete katkemiseni. Seega

pidi siseministril perekonnaellu sekkumiseks olema väga kaalukas põhjus. Valeandmete esitamine

elamisloa ankeedi täitmisel ei ole raske õigusrikkumine. Kaebaja isik ei kujuta endast Eesti riigile

mingit reaalset ohtu.

3. Tallinna Halduskohus rahuldas 1. märtsi 2004. a otsusega haldusasjas nr 3-657/2004

O. Bakard"ijevi kaebuse ja jättis kohaldamata VMS § 12 lg 4 p 1 ja § 12 lg 5, tunnistades need sätted

Põhiseadusega vastuolus olevaks.

HALDUSKOHTU JA MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

4. Tallinna Halduskohus leidis, et Välismaalaste seaduse § 12 lg 4 p 1 ja § 12 lg 5 on

ebaproportsionaalsed osas, mis ei võimalda elamisloa andjal või pikendajal valida õiguslikke

tagajärgi isiku suhtes, kes on esitanud valeandmeid viisa, elamis- või tööloa taotlemisel või nende

pikendamise taotlemisel. Elamisloa andjal või pikendajal ei ole võimalust kaaluda, kas õiguste ja

vabaduste piiramine konkreetsel juhtumil on vajalik demokraatlikus ühiskonnas. Seadusandja poolt

kehtestatud normid, mis riivavad Põhiseaduse § 27 lg-s 1 sätestatud põhiõigust, ei vasta

Põhiseaduse §-st 11 tulenevale proportsionaalsuse põhimõttele. Perekonnaelu riive puhul ei piisa

üksnes ohu tuvastamisest riigi julgeolekule VMS § 12 lg 6 tähenduses, vaid selline oht peab olema

tõsine, kaaluma üles isiku õiguse perekonnaelu puutumatusele ning olema tõendatud ja kohtulikult

kontrollitav.

5. Riigikogu põhiseaduskomisjon möönab, et VMS § 12 lg 4 p 1 ja lg 5 võivad olla

ebaproportsionaalsed osas, mis ei võimalda elamisloa andjal või pikendajal kaaluda, kas õiguste ja

vabaduste piiramine igal konkreetsel juhtumil on demokraatlikus ühiskonnas vajalik.

Ühtlasi palub Riigikogu kõnealuse sätte põhiseadusevastasuse tuvastamise korral lükata Riigikohtu

otsuse jõustumine edasi kuue kuu võrra, et Riigikogul oleks võimalik seadust muuta ja täiendada.

6. Õiguskantsler leiab, et VMS § 12 lg 4 p 1 ja § 12 lg 5 on Põhiseadusega vastuolus osas, millega on

välistatud igasugune kaalutlusõigus elamisloa andmise otsustamisel, kui isik on esitanud elamisloa

taotlemisel valeandmeid.

Välismaalasele elamisloa andmata jätmise või selle pikendamata jätmise puhul võib tegemist olla

perekonnaelu riivega. Põhiseaduse alusel on perekonnaelu kaitstud nii § 26 kui ka § 27 järgi.

Välismaalaste seaduse sätted, mis välistavad teatud juhtudel elamisloa andmise või pikendamise,

andmata seejuures seaduse rakendajale kaalutlusõigust konkreetse juhtumi asjaolude arvestamiseks,

riivavad välismaalase õigust perekonnaelu puutumatusele, sest elamisloa andmisest või

pikendamisest keeldumisel kaotab välismaalane õiguse Eestis viibimiseks ning ta peab Eestist

lahkuma.

Valeandmete esitamise korral elamisloa andmata jätmise eesmärk on välistada selliste isikute

viibimine Eestis, kes ei ole usaldusväärsed. Seadusandja kehtestatud nõuete kohaselt katkeb

elamisloa andmise eelduseks olev usaldussuhe, kui isik varjab midagi või esitab valeinformatsiooni.

Seejuures ei võimalda osundatud sätted mingisugust kaalumist konkreetsel juhul, võrdsustades

igasuguse valeandmete esitamise.

Põhiseaduse § 11 teisest lausest tuleneva proportsionaalsuse põhimõttega on vastuolus, et VMS § 12

lg 4 p-s 1 ja § 12 lg-s 5 on välistatud igasugune kaalutlusõigus seaduse rakendamisel.

7. Siseminister on seisukohal, et VMS § 12 lg 4 p 1 kohaldamisel on oluline tuvastada valeandmete

esitamise tahtlus. Senise halduspraktika kohaselt rakendatakse nimetatud sätet vaid juhul, kui

välismaalane on valeandmeid esitanud tahtlikult.

Siseminister märkis oma arvamuses, et vastavalt VMS § 12 lg-le 6 on seadusandja käsitlenud

valeandmete esitamist ohuna Eesti riigi julgeolekule. Juhul, kui elamisloa taotluse menetlemisel on

välja selgitatud isiku tahtlus valeandmete esitamisel, on tegemist tõsise julgeolekuohuga ning

elamisloa andmise keeld on põhjendatud ja vajalik.

VAIDLUSTATUD SÄTTED

8. Välismaalaste seaduse (RT I 1993, 44, 637 ... 2003, 4, 20) § 12 lg 4 p 1 ja § 12 lg 5:

"§ 12 Elamisloa andmise alused

[...]

(4) Elamisluba ei anta ega pikendata välismaalasele:

1) kes on esitanud valeandmeid (sealhulgas oma varasema tegevuse kohta) viisa, elamis- või tööloa

taotlemisel või nende pikendamise taotlemisel;

[...]

(5) Käesoleva paragrahvi 4. lõike punktides 5-8 ja 14 loetletud välismaalasele võidakse erandina anda

tähtajaline elamisluba ja seda pikendada, kui tema suhtes ei ole tuvastatud käesoleva paragrahvi 4.

lõike punktides 1-4, 9-13 ja 15 nimetatud asjaolu.

[...]"

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

9. Tallinna Halduskohus jättis 1. märtsi 2004. a otsusega kohaldamata Välismaalaste seaduse § 12

lg 4 p 1 ja § 12 lg 5 ning tunnistas need sätted põhiseadusevastaseks. Kohus oli seisukohal, et õigust

perekonna- ja eraelu puutumatusele riivavad normid ei vasta Põhiseaduse §-st 11 tulenevale

proportsionaalsuse põhimõttele, kuna ei võimalda elamisloa andjal või pikendajal valida õiguslikke

tagajärgi isiku suhtes, kes on esitanud valeandmeid viisa, elamis- või tööloa taotlemisel või nende

pikendamise taotlemisel.

10. Välismaalaste seaduse § 12 lg 4 p 1 koostoimes § 12 lg-ga 5 sätestavad, et välismaalasele, kes on

elamisloa taotlemisel esitanud valeandmeid, ei anta ega pikendata tähtajalist elamisluba.

Välismaalaste seaduse § 12 lg 4 p 1 ja § 12 lg 5 sõnastus välistab igasugusel valeandmete esitamisel

elamisloa andmise. Seega ei näe vaidlustatud regulatsioon pädevale riigiasutusele elamisloa andmise

või pikendamise otsuse tegemisel ette kaalutlusõigust.

11. O. Bakard"ijevi elamisloa taotluse menetlemise ajal kehtinud Välismaalaste seaduse § 9 lg 1

sätestas välismaalase Eestis viibimise alused. Selle lõike punkti 1 kohaselt oli üheks viibimisaluseks

elamisluba.

Väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduse (RT I 1998, 98/99, 1575 ... 2004, 28, 189) § 3 lg 2

kohaselt on välismaalane kohustatud Eestist välja sõitma, kui tema Eestis viibimise alus lõpeb, kui

seda ei pikendata ning välismaalasel ei ole muud riigis viibimisalust. Seega on isik elamisloa taotluse

rahuldamata jätmisel, kui tal puudub muu viibimisalus, kohustatud Eestist lahkuma.

12. Isiku väljasõidukohustus võib riivata mitmeid isiku põhiõigusi ja -vabadusi. Sõltuvalt asjaoludest

võib elamisloa andmisest keeldumine ning väljasõidukohustus riivata Põhiseaduse

§-s 26 sätestatud õigust perekonnaelu puutumatusele ja eraelule (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi

17. märtsi 2003. a otsust asjas nr 3-3-1-11-03 - RT III 2003, 8, 84).

13. Põhiseaduslik õigus perekonna- ja eraelu puutumatusele kohustab riigivõimu hoiduma

sekkumisest perekonnaellu. Selle õiguse kaitseala hõlmab muuhulgas suhteid lapse ja tema

bioloogiliste vanemate vahel. Ka Euroopa Inimõiguste Kohtu praktika kohaselt on Euroopa

inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikliga 8 hõlmatud vähemalt sidemed

lähisugulaste vahel (13. juuni 1979. a otsus asjas Marckx versus Belgia punkt 45).

Perekonna- ja eraelu puutumatuse kaitseala laieneb Põhiseaduse § 9 kohaselt nii Eesti kodanikele kui

ka Eestis viibivatele välisriikide kodanikele ja kodakondsuseta isikutele. Riigikohus on käsitanud

perekonnaelu puutumatuse riivena välismaalasele elamisloa andmisest keeldumist (vt Riigikohtu

halduskolleegiumi 18. mai 2000. a otsust asjas nr 3-3-1-11-00 - RT III 2000, 14, 149; 19. juuni

2000. a otsust asjas nr 3-3-1-16-00 - RT III 2000, 18, 190).

14. Õigus perekonna- ja eraelu puutumatusele pole piiramatu õigus. Euroopa Inimõiguste Kohus on

asjas Slivenko versus Läti Vabariik 9. oktoobril 2003. a tehtud otsuse punktis 117 märkinud, et avalik

huvi saata tegevsõjaväelased ning nende perekonnaliikmed riigi territooriumilt välja, kaalub üldjuhul

üles isiku huvi jääda riiki, kuid isegi säärasel juhul ei saa välistada, et isiku eriline olukord võib

muuta väljasaatmise konventsiooniga vastuolus olevaks.

15. Põhiseaduse § 11 kohaselt peab põhiõiguste riive olema demokraatlikus ühiskonnas vajalik ega

tohi moonutada piiratavate õiguste olemust. Riigikohus on leidnud, et põhiõiguse riivet saab pidada

õigustatuks vaid siis, kui on järgitud proportsionaalsuse põhimõtet (vt Riigikohtu üldkogu otsust asjas

nr 3-4-1-7-01 - RT III 2001, 26, 280). Seega peab riik kaaluma, kas kasutusele võetud abinõud on

seatud eesmärki silmas pidades mõõdukad.

16. Riigikohtu halduskolleegium on 17. märtsi 2003. a otsuses asjas nr 3-3-1-11-03 (p-d 41-43)

märkinud, et proportsionaalsuse põhimõte seondub kaalutlusõigusega. Haldusmenetluse seaduse § 4

järgi on kaalutlusõigus haldusorganile antud volitus kaaluda otsuse tegemist või valida erinevate

otsustuste vahel ning seda tuleb teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning

õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve.

Kaalutlusõigust on täitevvõimul vaja selleks, et tagada proportsionaalsuse põhimõtte rakendamine.

Pädeval võimuorganil lasub üldjuhul kohustus hinnata, kas isiku huvid ja avalik huvi on omavahel

tasakaalus, st kas põhiõiguste kitsendused on proportsionaalsed. Hindamaks langetatava otsuse

vastavust proportsionaalsuse põhimõttele, tuleb arvesse võtta konkreetseid asjaolusid (vt Riigikohtu

üldkogu otsust asjas nr 3-4-1-7-01 - RT III 2001, 26, 280 ja Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi otsuseid asjades nr 3-4-1-6-2000 - RT III 2000, 13, 140; 3-4-1-6-01 - RT III 2001, 15,

154; 3-4-1-1-03 - RT III 2003, 5, 48).

17. Seadusega kehtestatud regulatsioonide, mis ei anna täitevvõimule otsuse tegemisel

kaalutlusõigust, põhiseaduslikkust on Riigikohus käsitlenud mitmes põhiseaduslikkuse järelevalve

asjas. Ebaproportsionaalsuse tõttu on Riigikohus tunnistanud mitmel juhul põhiseadusevastaseks

seadusi, mis ei anna täitevvõimule kaalutlusõigust (otsused asjades nr 3-4-1-6-2000 - RT III 2000,

13, 140; 3-4-1-2-01 - RT III 2001, 7, 75; 3-4-1-6-01 - RT III 2001, 15, 154; 3-4-1-7-01 - RT III 2001,

26, 280; 3-4-1-1-03 - RT III 2003, 5, 48).

Põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-2-01 (RT III 2001, 7, 75) tunnistas kolleegium

põhiseadusevastaseks VMS § 12 lg 4 p 10 ja § 12 lg 5, sest nimetatud sätted ei võimaldanud

arvestada pikka aega riigis viibinud välismaalase käitumist, mille põhjal saab hinnata tema ohtlikkust

riigi julgeolekule, alalise elamise kestust, väljasaatmise tagajärgi tema perekonnaliikmetele ja

sisserändaja ning tema perekonnaliikmete sidemeid päritolumaaga.

18. Eelnev ei tähenda, nagu ei võiks seadusandja näha ette situatsioone, kus täitevvõimu

kaalutlusõigus puudub. Riigikohtu halduskolleegium on 17. märtsi 2003. a otsuse asjas

nr 3-3-1-11-03 punktis 43 märkinud, et ka regulatsioon, mis ei võimalda kaalutlusõigust, võib

rakendamisel anda proportsionaalse tulemuse. Seda juhul, kui seadusandja on vastava erandi

kehtestamisel ise selle proportsionaalsust kaalunud. Loomulikult allub ka sellise erandi

põhiseaduspärasus kohtulikule kontrollile. Erand, nagu ka kaalutlusõigus ise, tuleb sätestada

seadusega. Antud juhul kaalutlusõigust ega erandit sellest kehtestatud ei ole.

19. Otsustamaks seda, kas õiguse perekonnaelu puutumatusele kitsendamine on põhiseaduspärane,

tuleb täitevvõimu organil kaaluda erinevaid vastanduvaid huve. Välismaalasele elamisloa andmisest

keeldumise korral vastanduvad ühelt poolt isiku huvi, et tema perekonna- ja eraellu ei sekkutaks, ning

teiselt poolt avalik huvi tagada riiklik julgeolek.

Kui norm aga ei võimalda otsuse tegijal olukorra eripära arvestada, pole ka isiku perekonnaellu

sekkumise põhiseaduspärasus kindel.

20. Sarnaselt mainitud sätetele on ka VMS § 12 lg 4 p 1 ja § 12 lg 5 kohaldamisel välistatud

välismaalase käitumise ja tema olukorra hindamine õige otsuse tegemiseks. Arvesse pole võimalik

võtta ka asjaolu, et riivatakse isiku õigust perekonnaelu puutumatusele.

21. Kaalutlusõiguse puudumine VMS 12 lg 4 p-s 1 ja § 12 lg-s 5 tähendab, et sõltumata asjaoludest,

toob igasugune valeandmete esitamine kaasa eitava vastuse elamisloa taotlusele. Täitevvõimu

esindajal puudub võimalus kaaluda, kas vaidlustatud sätete kohaldamine on konkreetses asjas

proportsionaalne või mitte.

Isegi siis, kui tõlgendada vaidlusaluseid sätteid siseministri poolt selgitatud viisil, s.o vastavalt

senisele väidetavale halduspraktikale, kus kõnealuseid sätteid rakendatakse üksnes juhul, kui

välismaalane on valeandmeid esitanud tahtlikult, poleks täitevvõimu esindajal tagatud näiteks

võimalus võtta arvesse taotleja käitumist ja olukorra eripära ega ka seda, kas valeandmeid on esitatud

tahtlikult riigi julgeoleku seisukohast tähtsust omavates küsimustes.

22. Toetudes ülaltoodule, leiab kolleegium, et VMS § 12 lg 4 p-s 1 ja § 12 lg-s 5 sätestatud

regulatsioon on põhiseadusevastane osas, mis ei näe pädevale riigiasutusele ette kaalutlusõigust

elamisloa andmisest keeldumisel valeandmete esitamise tõttu.

Tõnu Anton, Lea Kivi, Ants Kull, Villu Kõve, Jüri Põld