3-3-1-31-04 · Riigikohus

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-31-04

Otsuse kuupäev

16. juuni 2004

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Jüri Põld

Kohtuasi

Svetlana Štilermani kaebus Kodakondsus- ja Migratsiooniameti

5. juuni 2003. a otsuse peale

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 17. veebruari

2004. a otsus haldusasjas nr 2-3/289/2004

Menetluse alus Riigikohtus

Kodakondsus- ja Migratsiooniameti kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta Kodakondsus- ja Migratsiooniameti kassatsioonkaebus rahuldamata.

Muuta Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 17. veebruari 2004. a otsuse haldusasjas

nr 2-3/289/2004 motiive, asendades need käesoleva otsuse motiividega. Ringkonnakohtu otsuse

resolutsioon jääb muutmata.

Arvata kautsjon riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Siseministri 19. juuni 2001. a käskkirjaga keelduti S. Štilermani elamisloa pikendamisest.

Kodakondsus- ja Migratsiooniamet tegi 25. aprillil 2003 S. Štilermanile ettekirjutuse Eestist

lahkumiseks hiljemalt 22. juunil 2003. S. Štilerman vaidlustas ettekirjutuse halduskohtus ja

halduskohus peatas 27. mail 2003. a lahkumisettekirjutuse kehtivuse kuni kohtuotsuse jõustumiseni.

2. S. Štilerman esitas 30. aprillil 2003 Kodakondsus- ja Migratsiooniametile sooviavalduse

võimaldada tal erandina taotleda elamisluba siseriigis.

Kodakondsus- ja Migratsiooniamet jättis 5. juuni 2003. a otsusega sooviavalduse rahuldamata ja

elamisloa taotluse läbi vaatamata.

3. S. Štilerman esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada 5. juuni 2003. a otsus

ning teha Kodakondsus- ja Migratsiooniametile ettekirjutus asi uuesti läbi vaadata ja teha uus otsus

kümne päeva jooksul kohtuotsuse jõustumisest.

4. Tallinna Halduskohtu 2. oktoobri 2003. a otsusega haldusasjas nr 3-1357/2003 jäeti kaebus

rahuldamata.

5. S. Štilerman esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada ja teha uue

otsuse.

6. Tallinna Ringkonnakohus tühistas halduskohtu otsuse ja tegi uue otsuse, millega tegi

Kodakondsus- ja Migratsiooniametile ettekirjutuse võtta menetlusse S. Štilermani taotlus tähtajalise

elamisloa andmiseks.

1) VS § 9 lg 3 p 8 kohaselt võib Kodakondsus- ja Migratsiooniametist tähtajalist elamisluba taotleda

välismaalane, kes asus Eestisse elama enne 1990. aasta 1. juulit ega ole pärast nimetatud tähtaega

lahkunud elama mõnda teise riiki. Kaebuse esitaja vastab formaalselt eelnimetatud tingimustele.

Halduskohus leidis, et see säte ei kuulu kohaldamisele kaebuse esitaja suhtes, sest säte teeb erandi

isikutele, kes elavad Eestis seaduslikult, ning isikutele, kellel ei ole teist riiki, kuhu minna

(kodakondsuseta isikud ja isikud, kes pikaajalise elamise tõttu Eestis on kaotanud igasuguse sideme

teise riigiga);

2) halduskohtu tõlgendusega VS § 9 lg 3 p-le 8 ei saa nõustuda, sest säte ei piiritle isikuid

kohtuotsuses märgitud tunnuste alusel;

3) Eestisse enne 1990. aasta 1. juulit elama asunud isikud, kes elavad siin tähtajalise elamisloa alusel,

saavad esitada elamisloa kehtivuse ajal taotluse Kodakondsus- ja Migratsiooniametis uue tähtajalise

elamisloa saamiseks VS § 9 lg 3 p 5 alusel. Seega poleks olnud vajalik VS § 9 lg 3 p-s 8 eraldi

regulatsioon isikute suhtes, kes elavad Eestis seaduslikult. Ka ülejäänud kohtuotsuses esile toodud

kriteeriumid eeldaksid ilmselt haldusorgani kaalutlust, et hinnata sidemete säilimist päritolu riigiga.

Antud normi puhul on aga tegemist rangelt siduva normiga;

4) seega tuleb asuda seisukohale, et VS § 9 lg 3 p 8 on seadusesse viidud eesmärgiga võimaldada

kauaaegsetel sisserändajatel, kes pole Eestis viibimist seadustanud või kelle viibimisalus on

lõppenud, esitada tähtajalise elamisloa taotlus siseriiklikult. Sellisele tõlgendusele viitab ka

Väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduse § 9 lg 1 p 3, mille kohaselt tehakse

seadustamisettekirjutus (ettekirjutus Eestis viibimisaluseta viibivale välismaalasele kohustusega

taotleda kehtestatud korras elamisluba Eestis viibimise seadustamiseks) välismaalasele, kes on

asunud Eestisse elama enne 1990. aasta 1. juulit ega ole siit lahkunud elama mõnda teise riiki ning

kelle jätkuv Eestis viibimine ei kahjusta Eesti riigi huve. VS § 9 lg 3 p-st 8 ja Väljasõidukohustuse ja

sissesõidukeelu seaduse § 9 lg 1 p-st 3 tuleneb, et seadustamisettekirjutuse saanud isik võib esitada

tähtajalise elamisloa taotluse Kodakondsus- ja Migratsiooniametis. Kuna VS § 9 lg 3 p 8 ei piiritle

Kodakondsus- ja Migratsiooniametis tähtajalise elamisloa taotluse esitamise õigust isikutega, kellele

on tehtud seadustamisettekirjutus, on õigus taotluse esitamiseks Kodakondsus- ja Migratsiooniametis

ka neil VS § 9 lg 3 p 8 tingimustele vastavatel isikutel, kellele sellist ettekirjutust ei ole tehtud;

5) Kodakondsus- ja Migratsiooniamet ei pidanud kaebuse esitajale seadustamisettekirjutuse tegemist

võimalikuks. Kuna kaebuse esitaja viibimisalus oli lõppenud, tegi Kodakondsus- ja Migratsiooniamet

lahkumisettekirjutuse. Tulenevalt Väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduse § 4 lg-st 2 kuulub

ettekirjutus täitmisele lühima võimaliku aja jooksul. Sama seaduse § 8 lg 2 kohaselt kuulub ilma

viibimisaluseta Eestis viibivale välismaalasele, kelle elamisluba on kehtetuks tunnistatud või kelle

elamisluba on lõppenud, tehtud lahkumisettekirjutus sundtäitmisele alates 60. päevast ettekirjutuse

tegemise päevast arvates;

6) isikud, kellele on tehtud lahkumisettekirjutus, ei saa enam taotleda elamisluba Kodakondsus- ja

Migratsiooniametis ka siis, kui nad vastavad VS § 9 lg 3 p-s 8 sätestatud tingimustele, sest nende

väljasõidukohustus on kindlaks tehtud haldusaktiga ning nad peavad Eestist lahkuma lühima

võimaliku aja jooksul. Kuid juhul, kui lahkumisettekirjutus on vaidlustatud ning selle kehtivus

kohtuvaidluse ajaks peatatud, on lahkumisettekirjutuse toime peatunud ning isik saab esitada

tähtajalise elamisloa taotluse VS § 9 lg 3 p 8 alusel Kodakondsus- ja Migratsiooniametis;

7) eeltoodust tulenevalt tulnuks S. Štilermani taotlus tähtajalise elamisloa saamiseks VS § 9 lg 3 p 8

alusel Kodakondsus- ja Migratsiooniametis menetlusse võtta. Kuna lahkumisettekirjutuse

vaidlustamiseks esitatud kaebus on ringkonnakohtu menetluses ning ettekirjutus on endiselt peatatud,

kuulub kohustamiskaebus taotluse menetlusse võtmiseks rahuldamisele.

MENETLUSOSALISE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

7. Kodakondsus- ja Migratsiooniamet palub kassatsioonkaebuses tühistada ringkonnakohtu otsus ja

jätta jõusse halduskohtu otsus. Kassaator väidab, et lahkumisettekirjutuse peatamine kohtumäärusega

ei anna isikule õigust taotleda elamisluba Kodakondsus- ja Migratsiooniametist. S. Štilerman pole

hõlmatud VS § 9 lg 3 p-ga 8, mille järgi võib Kodakondsus- ja Migratsiooniametist elamisluba

taotleda välismaalane, kes asus Eestisse elama enne 1. juulit 1999 ega ole pärast seda lahkunud elama

mõnda teise riiki. Formaalselt S. Štilerman küll vastab sellele sättele. Kuid siseminister keeldus VS

§ 12 lg 4 p 14 ja § 12 lg 9 p 4 alusel tema elamisloa pikendamisest. VS § 9 lg 3 p 8 alusel ei saa

elamisloa taotlust esitada Kodakondsus- ja Migratsiooniametisse välismaalane, kellele on elamisloa

pikendamisest keeldutud. S. Štilermani elamisloa kehtivus on lõppenud ja ta viibib Eestis

ebaseaduslikult. VS § 9 lg 3 p 8 mõtteks pole soodustada olukorda, kus ebaseaduslikult Eestis

viibival isikul on jätkuvalt võimalus esitada elamisloa taotlus Kodakondsus- ja Migratsiooniametile.

Välismaalaste seaduse üldkord on, et elamisloa taotlus esitatakse Eesti välisesindusele. VS § 9 lg 3

p 8 eesmärgiks pole riigis ebaseaduslikult viibivatele välismaalastele soodsamate tingimuste

kehtestamine kui teistele välismaalastele. Lahkumisettekirjutuse tegemisega on haldusorgan leidnud,

et edaspidi peab isik alluma Välismaalaste seaduse üldregulatsioonile ja talle ei laiene soodsam

regulatsioon.

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT

8. Välismaalaste seadus ei sisalda sätteid, mis keelavad anda elamisluba välismaalasele, kelle suhtes

on tehtud Eestist lahkumise ettekirjutus. Küll on aga VS § 12 lg 4 p 15 järgi välistatud elamisloa

andmine välismaalasele, kelle suhtes kehtib sissesõidukeeld. Seega tuleb nende välismaalaste, kellele

on tehtud lahkumisettekirjutus, elamisloa taotlused vastu võtta ja ka menetleda.

9. Käesolevas asjas vaieldakse selle üle, kas Vene Föderatsiooni kodanik S. Štilerman, kellele

Kodakondsus- ja Migratsiooniamet tegi Eestist lahkumise ettekirjutuse, mille halduskohus peatas,

saab elamisluba taotleda Kodakondsus- ja Migratsiooniametis või peab ta elamisloa taotlemiseks

pöörduma Eesti välisesindusse. Halduskohus leidis, et S. Štilerman peab elamisluba taotlema Eesti

välisesinduses. Tallinna Ringkonnakohus leidis, et S. Štilerman saab elamisluba taotleda

Kodakondsus- ja Migratsiooniametis, sest halduskohus peatas Eestist lahkumise ettekirjutuse.

Ringkonnakohus tühistas halduskohtu otsuse ja tegi uue otsuse, millega tegi Kodakondsus- ja

Migratsiooniametile ettekirjutuse võtta S. Štilermani taotlus tähtajalise elamisloa andmiseks

menetlusse.

10. Riigikohtu halduskolleegium nõustub ringkonnakohtu lõppjäreldusega, kuid ei soostu

ringkonnakohtu kõigi põhjendustega. Kolleegiumi arvates ei sõltunud 2003. a see, millise organi

kaudu tuleb elamisloa taotlus esitada, asjaolust, kas isikule on tehtud Eestist lahkumise ettekirjutus,

ega sellest, kas ettekirjutuse on halduskohus peatanud. Seda seisukohta kolleegium põhjendabki

käesolevas otsuses.

11. Käesolevas asjas kohaldati VS § 9, mis kehtis kuni 1. maini 2004. Alates 1. maist 2004 reguleerib

elamisloa taotluse esitamist VS § 111. Välismaalaste seaduse § 9 lg-s 2 ja lg 3 p-s 8 sätestatud

regulatsioonile sarnane regulatsioon on sätestatud VS § 111 lg-s 1 ja lg p-s 10.

Välismaalaste seaduse § 9 lg 2 sätestas: "Välismaalane taotleb viisat või tähtajalist elamisluba Eesti

välisesindusest, kui käesolev seadus ei sätesta teisiti." Sama paragrahvi lõikes 3 loetleti isikuid, kes

võivad elamisluba taotleda Kodakondsus- ja Migratsiooniametis. Nimetatud lõike punkti 8 järgi võis

Kodakondsus- ja Migratsiooniametis elamisluba taotleda välismaalane, kes asus Eestisse elama enne

1990. aasta 1. juulit ega ole pärast nimetatud tähtaega lahkunud elama mõnda teise riiki. Selles

välismaalaste jaoks soodsas sättes peeti silmas isikuid, kes on kaotanud seadusliku aluse Eestis

viibimiseks. Seda järeldust kinnitab ka eelnõu 1028 seletuskiri.

12. Välismaalaste seaduse § 9 lg 3 p 8 võttis Riigikogu vastu 12. juunil 2002 ja see säte jõustus sama

aasta 1. oktoobril. Riigikogu menetluses eelnõu vastavat sätet ei muudetud. Seaduseelnõu 1028

seletuskirjas põhjendati sätet järgmiselt:

"h) Siseriigis elamisloa taotlemise võimaldamine

Eelnõus kohaselt antakse välismaalasele, kes on Eestisse elama asunud enne 1990. aasta 1. juulit ega

ole siit lahkunud elama mõnda teise riiki, õigus taotleda elamisluba Vabariigi Valitsuse volitatud

valitsusasutusest. Välismaalaste seaduse kohaselt taotleb välismaalane üldjuhul elamisluba

välisesindusest. Isikute loetelu, kellel on õigus taotleda elamisluba Vabariigi Valitsuse volitatud

valitsusasutuselt on toodud ammendavalt seaduses. Isikute puhul, kes aga on mingil põhjusel

kaotanud seadusliku aluse Eestis elamiseks, kuid ei ole siiski Eestist lahkunud, vastavat õigust ei ole.

Samas puudub nimetatud isikutel üldjuhul reisidokument ja võimalus pöörduda elamisloa

taotlemiseks Eesti välisesindusse. Välismaalaste seadus sätestab küll võimaluse taotleda Vabariigi

Valitsuse volitatud valitsusasutuselt elamisluba isikule, kellele vastav valitsusasutus on selleks

erandina loa andnud tingimusel, et välismaalasel puudub mõjuvatel põhjustel võimalus taotleda

elamisluba välisesinduses, kuid nimetatu eeldab välismaalase poolt vastava taotluse esitamist ja

Vabariigi Valitsuse volitatud asutuse poolt taotluse menetlemist. Samas kuuluvad isikud, kes on

asunud Eestisse elama enne 1990. aasta 1. juulit ega ole lahkunud elama mõnda teise riiki, valdavalt

isikute hulka, kes puudub mõjuvatel põhjustel võimalus taotleda elamisluba välisesindusest. Vastava

õiguse andmise seaduses väldib isiku poolt vastavasisulise taotluse esitamist ja valitsusasutuse poolt

selle menetlemist ning võimaldab seega ressursside (aja, raha, tööjõu) otstarbekamat kasutamist."

13. Siit saab teha järelduse, et VS § 9 lg 3 p-s 8 sätestatud võimalus taotleda elamisluba

Kodakondsus- ja Migratsiooniametis, mitte aga Eesti välisesinduses laienes isikutele, kes on mingil

põhjusel kaotanud seadusliku aluse Eestis elamiseks. VS § 9 lg 3 p 8 tekstist ja seaduseelnõu 1028

seletuskirjast nähtuvalt pole tehtud erandit isikutele, kellele on tehtud ettekirjutus Eestist

lahkumiseks. Seega said Kodakondsus- ja Migratsiooniametis elamisluba taotleda välismaalased, kes

on Eestisse elama asunud enne 1990. aasta 1. juulit ega ole siit lahkunud elama mõnda teise riiki,

sõltumata sellest, kas neile tehtud Eestist lahkumise ettekirjutus on kohtumäärusega peatatud või

mitte.

Teisiti on küsimus lahendatud 1. maist 2004 jõustunud VS § 111 lg 2 p-s 10, mille järgi

Kodakondsus- ja Migratsiooniametist võib tähtajalist elamisluba taotleda välismaalane, kes asus

Eestisse elama enne 1990. aasta 1. juulit ega ole pärast nimetatud tähtaega lahkunud elama mõnda

teise riiki ning kellele ei ole keeldutud elamisluba andmast või elamisluba pikendamast või kelle

elamisluba ei ole tunnistatud kehtetuks.

14. Vaidlust pole selle üle, et S. Štilerman on Vene Föderatsiooni kodanik, kes asus Eestisse elama

enne 1990. aasta 1. juulit ega ole pärast nimetatud tähtaega lahkunud elama mõnda teise riiki.

Vaidlust pole ka selle üle, et S. Štilerman on kaotanud seadusliku aluse Eestis viibimiseks. Seega

laienes S. Štilermanile VS § 9 lg 3 p 8 ja ta võis elamisluba taotleda Kodakondsus- ja

Migratsiooniametis.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Jüri Põld