3-3-1-28-04 · Riigikohus

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-28-04

Otsuse kuupäev

9. juuni 2004

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Harri

Salmann

Kohtuasi

Terje Päivili kaebus Põltsamaa Linnavolikogu 20. jaanuari

2003. a otsuse nr 19 ja Jõgeva maavanema 3. aprilli 2003. a

korralduse nr 351 tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Ringkonnakohtu 30. jaanuari 2004. a otsus haldusasjas

nr 2-3-8/2004 ja Tartu Halduskohtu 6. augusti 2003. a otsus

haldusasjas nr 3-166 2003

Menetluse alus Riigikohtus

Terje Päivili kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Rahuldada T. Päivili kassatsioonkaebus.

Tühistada Tartu Halduskohtu 6. augusti 2003. a otsus haldusasjas nr 3-166 2003 ja Tartu

Ringkonnakohtu 30. jaanuari 2004. a otsus haldusasjas nr 2-3-8/2004.

Tühistada Põltsamaa Linnavolikogu 20. jaanuari 2003. a otsus nr 19 ja Jõgeva maavanema

3. aprilli 2003. a korraldus nr 351.

Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Põltsamaa Linnavolikogu 17. juuni 2002. a istungil ei võetud vastu volikogu otsust J. Kuperjanovi

tn 2 ja 2A kinnistute detailplaneeringu kehtestamiseks. Nimetatud kinnistute detailplaneering

kehtestati Põltsamaa Linnavolikogu 20. jaanuari 2003. a otsusega nr 19. Selle korralduse peale esitas

vaide Terje Päivil. Jõgeva maavanema 3. aprilli 2003. a korraldusega nr 351 jäeti T. Päivili vaie

rahuldamata.

2. T. Päivil esitas Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada Põltsamaa Linnavolikogu

20. jaanuari 2003. a otsuse nr 19 ja Jõgeva maavanema 3. aprilli 2003. a korralduse nr 351. Kaebuse

kohaselt on Põltsamaa Linnavolikogu otsus nr 19 ebaproportsionaalne, kaalutlusvigadega ja

seadusega vastuolus. Linnavolikogu on teinud ühes küsimuses kaks otsust, mis on omavahel

vastuolulised. Linnavolikogu otsust ei ole motiveeritud.

3. Tartu Halduskohtu 6. augusti 2003. a otsusega jäeti T. Päivili kaebus rahuldamata. Halduskohus

leidis, et vaidlustatud haldusaktid ei riku T. Päivili õigusi ega piira tema vabadusi ja seetõttu pole

alust kaebuse rahuldamiseks. Planeerimisseaduse (PlanS) § 26 lg 1 annab küll igale isikule õiguse

kohtusse pöördumiseks, kuid kaebuse rahuldamisel tuleb endiselt kontrollida, kas vaidlusalune

haldusakt rikub kaebuse esitaja subjektiivseid õigusi või piirab tema vabadusi. Asja materjalidest ei

nähtu, et volikogu oleks 17. juuni 2002. a istungil vastu võtnud haldusakti ja et sellega oleks

haldusmenetlus lõppenud HMS § 43 lg-s 2 sätestatud korras, kuna sellest sättest tuleneb, et kui

taotletud haldusakt otsustatakse jätta andmata, antakse selle kohta haldusakt. Volikogu 17. juuni

2002. a istungi protokoll ei ole käsitletav haldusaktina, kuna ta ei vasta HMS § 51 lg-s 1 sätestatud

haldusakti tunnustele ja ei tekita kellelegi õigusi ega kohustusi.

4. T. Päivil esitas apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada halduskohtu otsuse ja rahuldada tema

kaebus.

5. Tartu Ringkonnakohtu 30. jaanuari 2004. a otsusega jäeti apellatsioonkaebus rahuldamata ja

halduskohtu otsus muutmata. Ringkonnakohus leidis, et PlanS § 26 lg 1 ja HKMS § 7 lg 1

sõnastusest nähtuvalt ei ole PlanS § 26 lg 1 erisätteks HKMS § 7 lg 1 suhtes, kuna mõlemad seadused

sätestavad isiku kohtusse pöördumise eeldusena tema subjektiivsete õiguste rikkumise. Asjaolu, et

PlanS § 26 lg 1 sätestab kaebeõiguse igale isikule, ei tähenda, et sellisel viisil kaebeõiguse andmisega

juba eeldatakse, et isiku õigusi ja vabadusi on piiratud. T. Päivil on määratlenud oma subjektiivsete

õiguste rikkumisena detailplaneeringu kehtestamisel selle, et J. Kuperjanovi 2 ja 2a kinnistutele

Säästumarketi võimalik ehitamine riivab isiku õigust normaalsele elukeskkonnale, ning leides samas,

et isegi juhul, kui detailplaneeringu kehtestamine ei riku isiku subjektiivseid õigusi, puudub alus

T. Päivili kaebuse rahuldamata jätmiseks, kuna PlanS § 26 lg 1 annab igaühele õiguse vaidlustada

planeeringu kehtestamise otsust ka siis, kui see on vastuolus seaduse või muu õigusaktiga.

Halduskohus on õigesti jõudnud järeldusele, et asjas kogutud tõenditega ei ole tõendamist leidnud

kaebaja poolt märgitud subjektiivsete õiguste rikkumine või tema vabaduse piiramine.

Kuigi vaidlustatud haldusakti andmisel on formaalselt rikutud HMS § 56 lg-s 2 sätestatud nõuet, ei

saa see siiski kaasa tuua haldusakti tühistamist, kuna haldusaktis faktilise aluse märkimata jätmine ei

ole mõjutanud asja otsustamist. Vaidlusaluse planeerimismenetluse kohta on koostatud Põltsamaa

linnas J. Kuperjanovi 2 ja 2A detailplaneeringu toimik, millest nähtub vaidlustatud haldusakti

faktiline alus ja ka kõikide planeerimismenetluses läbi viidud tegevuste kirjeldus, nende tulemused ja

vastavad otsused, mille alusel on jõutud 20. jaanuaril 2003. a otsuse nr 19 tegemiseni. Asjas ei ole

esitatud väiteid selle kohta, et nimetatud planeerimismenetluse materjalid ei ole olnud soovijatele

kättesaadavad. Asja materjalidest nähtuvalt on kohalik omavalitsus igakülgselt ja täpselt järginud

menetluse läbiviimise ajal kehtinud Planeerimis- ja ehitusseaduse vastavaid sätteid, et tagada

planeerimisalase tegevuse avalikkus ja huvitatud isikute informeeritus ning võimalus esitada

vaidlustusi, parandusi, täiendusi ja ettepanekuid. T. Päivili poolt esitatud vaidlustusele on kohalik

omavalitsus planeerimismenetluse käigus seadusest tulenevas korras vastanud.

Põltsamaa Linnavolikogu 17. juuni 2002. a istungi protokollist nähtuvalt ei otsustanud volikogu jätta

detailplaneeringut kehtestamata, vaid tulenevalt KOKS § 45 lg-st 5 jäi otsus vastu võtmata. Kui

detailplaneeringu kehtestamise kohta jäi varasemalt otsus vastu võtmata, siis ei olnud linnavolikogul

ei KOKS-st ega PlanS-st tulenevat takistust teha selline otsus hiljem.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

6. T. Päivil esitas kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada Tartu Ringkonnakohtu ja Tartu

Halduskohtu otsused ning saata asi uueks läbivaatamiseks esimese astme kohtule. Kassaator leiab:

1) PlanS § 26 lg 1 on erinorm ja HKMS § 7 lg 1 üldnorm. Kuna erinorm sätestab tulenevalt

planeeringumenetluse üldpõhimõtetest igaühe õiguse kohtusse pöörduda, siis ei saa kohus suvaliselt

seda õigust kitsendada, toetudes üldnormile. PlanS § 26 lg 1 grammatilise tõlgenduse kohaselt on

planeeringu kehtestamise otsuse vaidlustamise õigus igaühel. Lähtudes ringkonnakohtu poolt

väljendatud seisukohast, mille kohaselt on ka PlanS § 26 lg 1 alusel kaebeõiguse tekkimiseks

obligatoorne kaebaja subjektiivsete õiguste rikkumine või vabaduste piiramine, kaotab PlanS vastav

säte oma praeguses sõnastuses mõtte;

2) HMS § 56 kohaselt tuleb haldusakti põhjendus esitada haldusaktis või menetlusosalisele

kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. Põltsamaa Linnavolikogu 20. jaanuari

2003. a otsuses on jäetud märkimata haldusakti andmise faktiline alus ning selles ei ole esitatud ka

viidet menetlusosalisele kättesaadavale dokumendile;

3) kuna 17. juuni 2002. a Põltsamaa Linnavolikogu istungil ei hääletanud detailplaneeringu

kehtestamise poolt ükski volikogu liige, oli seadusest tulenevalt tegemist olukorraga, kus

detailplaneering jäetakse kehtestamata. Kuna Põltsamaa Linnavolikogu 20. jaanuari 2003. a istungil

kehtestati täpselt sama detailplaneering, mis 17. juuni 2002. a istungil jäi kehtestamata, pidanuks

volikogu esitama põhjendused varasema kehtestamata jätmise ja hilisema kehtestamise kohta.

7. Põltsamaa Linnavolikogu kirjalikus vastuses vaieldakse kassatsioonkaebusele vastu.

8. Jõgeva maavanema kirjalikus vastuses vaieldakse samuti kassatsioonkaebusele vastu. Vastuses ei

nõustuta kassaatori seisukohaga, et Põltsamaa Linnavolikogu 20. jaanuari 2003. a otsuses nr 19

puudub viide haldusakti faktilist alust sisaldavatele menetlusosalisele kättesaadavatele

dokumentidele. Otsuse punktis 1 on selgelt fikseeritud, et kinnistute detailplaneering kehtestatakse

vastavalt Arhitektuuribüroo Siim & Põllumaa OÜ tööle nr 01-127.

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT

9. Riigikohus lahendab kõigepealt T. Päivili kaebeõiguse küsimuse (I osa), seejärel Põltsamaa

Linnavolikogu otsuse motiveerimise (II osa) ning uue planeerimismenetluse vajalikkuse (III osa)

kohta. Viimasena käsitletakse Jõgeva maavanema vaideotsusega seonduvat (IV osa).

I

10. PlanS § 26 lg 1 sätestab: "Planeeringu kehtestamise otsuse vaidlustamiseks on igal isikul õigus

ühe kuu jooksul, arvates päevast, millal isik sai teada või pidi teada saama planeeringu

kehtestamisest, pöörduda kohtusse, kui ta leiab, et see otsus on vastuolus seaduse või muu

õigusaktiga või selle otsusega on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi."

Tsiteeritud säte laiendab oluliselt isikute kaebeõigust võrreldes kuni 31. detsembrini 2002 kehtinud

Planeerimis- ja ehitusseadusega. Selle varasema seaduse § 26 lg 1 nägi ette kehtestatud planeeringu

vaidlustamiseks selgesõnalise kaebeõiguse üksnes neile isikutele, kelle kirjalikke ettepanekuid

avaliku väljapaneku ja järelevalve käigus ei arvestatud.

11. Kehtiva PlanS § 26 lg 1 sõnastusest ilmneb selgesõnaliselt, et kohtusse pöördumise õigus

kehtestatud planeeringu vaidlustamiseks on isikul kahel juhul:

1) kui ta leiab, et planeeringu kehtestamise otsus on vastuolus seaduse või muu õigusaktiga;

2) kui selle planeeringu kehtestamise otsusega on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi.

12. Halduskohtuliku kaebeõiguse üldregulatsiooni sisaldavast HKMS § 7 lg-st 1 tuleneb, et

tühistamis- või kohustamiskaebuse võib esitada üksnes see isik, kes leiab, et haldusakti või

toiminguga on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi. Vaid avalik-õigusliku suhte olemasolu

või selle puudumise või haldusakti või toimingu õigusvastasuse tuvastamise kaebuse esitamiseks

piisab isiku põhjendatud huvist. Üldjuhul näevad ka eriseadustes paiknevad erisätted kaebeõiguse

kohta ette, et kohtusse võib pöörduda isik, kes leiab, et rikutud on tema õigusi või piiratud tema

vabadusi. Kui eriseadustes ei ole ette nähtud, kes võib halduskohtusse kaebuse esitada, siis

juhindutakse samuti HKMS § 7 lg-st 1.

13. PlanS § 26 lg 1 järgi pole kohtusse pöördumise aluseks üksnes isikute õiguste rikkumine või

vabaduste piiramine, vaid see säte annab selgesõnaliselt võimaluse kohtusse pöördumiseks ka

isikutele, kes leiavad, et planeeringu kehtestamise otsus on õigusvastane.

14. Seega võib PlanS § 26 lg 1 alusel planeeringu kehtestamise otsuse vaidlustamiseks

halduskohtusse pöörduda igaüks, kes leiab, et see otsus on õigusvastane, ning olenemata sellest, kas

see otsus tema õigusi rikub või tema vabadusi piirab. Sellise isiku poolt esitatud kaebuse puhul ei pea

halduskohus kaebuse rahuldamise või mitterahuldamise otsustamisel kontrollima seda, kas

vaidlustatud akt tema õigusi rikub või vabadusi piirab.

II

15. Kassaator vaidlustab Põltsamaa Linnavolikogu 20. jaanuari 2003. a otsust nr 19 muuhulgas ka

põhjusel, et see ei sisalda faktilist motivatsiooni ega ka viidet dokumendile, kust seda motivatsiooni

leida. Jõgeva maavanema kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele leitakse, et selline viide paikneb

vaidlustatud otsuse punktis 1.

Linnavolikogu 20. jaanuari 2003. a otsuse nr 19 p-s 1 märgitakse: "Kehtestada Põltsamaa linnas

J. Kuperjanovi 2 ja 2A kinnistute detailplaneering vastavalt Arhitektuuribüroo Siim & Põllumaa OÜ

tööle nr 01-127."

16. HMS § 56 lg 1 teine lause võimaldab haldusakti motivatsiooni esitada kas haldusaktis endas või

menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud.

Riigikohtu halduskolleegiumi 14. oktoobri 2003. a otsuse nr 3-3-1-54-03 punktis 36 on märgitud

järgmist: "HMS § 56 lg 1 teises lauses nimetatud viitamise võimalus on mõeldud kasutamiseks

olukordades, kus haldusakti motivatsioonis tuleks korrata teistes kättesaadavates dokumentides juba

esitatud detailset informatsiooni, mis paisutaks haldusakti motivatsiooni ülemääraseks. Ülemäärane

on motivatsioon, mis on ebaproportsionaalselt mahukas, võrreldes haldusaktis lahendatava küsimuse

tähtsuse ja keerukusega. Kui haldusakti motivatsiooni esitamine tervikuna olekski

ebaproportsionaalne, tuleb haldusaktis sellele vaatamata ära tuua vähemalt põhimotiivid.

Diskretsiooniotsuse põhikaalutlused, miks eelistati üht lahendust teisele, ei saa reeglina sisalduda

üheski varasemas dokumendis, sest iga diskretsiooniotsus on eriline ja ainukordne.

Kirjaliku motiveerimise eesmärk ei ole ainult tagantjärele otsuse kontrollimine, vaid ka haldusorgani

enesekontrolli tagamine. Just kaalutlusotsuse tegemisel sunnib kirjaliku põhjendamise nõue

haldusorganit otsuse positiivseid ja negatiivseid mõjusid ning tehtavat valikut põhjalikumalt läbi

mõtlema. Viitamine menetluses kogutud teiste isikute koostatud dokumentidele ei võimalda ei

menetlusosalistel ega kohtul üheselt aru saada, millised olid haldusakti andja kaalutlused, ega sunni

haldusorganit kõiki poolt- ja vastuargumente läbi mõtlema. Kui mõne sekundaarse põhjenduse

kordamise asemel tehakse motivatsioonis viide mõnele teiselt dokumendile, siis peab

lõppkokkuvõttes olema arusaadav, milline selles dokumendis sisalduv informatsioon kujutab endast

osa haldusakti põhjendusest.

Volikogu oleks pidanud vaidlustatud otsuses esitama vähemalt kokkuvõtliku analüüsi kompleksi

rajamisega kaasnevate positiivsete ja negatiivsete mõjude kohta."

17. Seega on halduskolleegium varasemalt asunud seisukohale, et haldusakti motivatsioon peab

olema esitatud ka kohaliku omavalitsuse volikogu otsuses. Kui motivatsioon esitatakse selle

mahukuse tõttu mõnes muus dokumendis, peavad haldusaktis olema välja toodud põhimotiivid. Viide

muule dokumendile peab olema niivõrd täpne, et võimaldab isikul mõista, milline osa dokumendist

kujutab endast haldusakti põhjendust.

18. Vaidlust ei ole selles, et Põltsamaa Linnavolikogu 20. jaanuari 2003. a otsuses nr 19 puuduvad

motiivid faktiliste asjaolude kohta, mis tingisid planeeringu kehtestamise. Sealhulgas puuduvad ka

detailplaneeringu kehtestamise põhimotiivid. Samuti ei ole otsuse punkti 1 võimalik pidada

korrektseks ja täpseks viiteks ning pole selgitatud, kus ja kuidas on võimalik viidatud dokumendiga

tutvuda. Seega on nimetatud volikogu otsus õigusvastane.

III

19. Käesolevas asjas on tuvastatud, et J. Kuperjanovi 2 ja 2A kinnistute detailplaneering oli arutlusel

ka Põltsamaa Linnavolikogu 17. juuni 2002. a istungil. Siis jäi detailplaneering poolthäälte

puudumise tõttu kehtestamata. Sama detailplaneering kehtestati linnavolikogu otsusega nr 19 pool

aastat hiljem, 20. jaanuaril 2003.

20. Tuleb arvestada, et vahepeal möödunud aja tõttu võis olla tekkinud uusi huvitatud isikuid, kes ei

osalenud algses planeerimismenetluses, kuid kes soovisid avaldada nüüd oma seisukohti ja

vastuväiteid kavandatava planeeringu suhtes. Samuti võivad vahepeal olla muutunud ka teised

asjaolud. Seetõttu on Riigikohtu halduskolleegium seisukohal, et selline planeeringu kehtestamine,

kus lähtutakse endiselt 6 kuud tagasi toimunud planeerimismenetluse tulemustest, kusjuures siis jäi

detailplaneering poolthäälte puudumise tõttu kehtestamata, ei ole kooskõlas planeerimismenetlust

reguleerivate normide eesmärkidega. Kui eelmisest planeerimismenetlusest on möödunud pikk

ajavahemik, tuleb planeeringu kehtestamiseks viia läbi uus planeerimismenetlus. Käesolevas

haldusasjas ei ole tuvastatud, et uus planeerimismenetlus oleks läbi viidud.

21. Planeeringu kehtestamine ilma uut planeerimismenetlust läbi viimata oli käesolevas asjas oluline

menetlusviga, mis võis viia ebaõige lahenduseni. T. Päivili kaebus tuleb rahuldada ja Põltsamaa

Linnavolikogu 20. jaanuari 2003. a otsus nr 19 tühistada.

IV

22. Käesolevas asjas on T. Päivil esitanud linnavolikogu 20. jaanuari 2003. a otsuse nr 19 peale vaide.

Vaide on lahendanud Jõgeva maavanem. T. Päivil on halduskohtus vaidlustanud ka vaideotsuse.

Riigikohtu halduskolleegium peab vajalikuks märkida, et PlanS ei sätesta eriregulatsiooni

vaidemenetluse suhtes. Seetõttu tuleb planeerimismenetluses antud haldusaktide ja toimingute suhtes

vaide esitamisel ja selle lahendamisel lähtuda üldregulatsioonist. HMS § 73 lg 1 näeb ette, et kui

seadusega ei ole sätestatud teistsugust vaidealluvust, esitatakse vaie haldusakti andnud või toimingu

sooritanud haldusorgani kaudu haldusorganile, kes teostab haldusakti andnud või toimingu sooritanud

haldusorgani üle teenistuslikku järelevalvet. Sama paragrahvi lg 2 sätestab, et kui haldusakti andnud

või toimingu sooritanud haldusorgani üle teenistuslikku järelevalvet teostavat organit ei ole, lahendab

vaide haldusakti andnud või toimingu sooritanud haldusorgan. Selles asjas oli haldusakti andjaks

Põltsamaa Linnavolikogu.

23. KOKS § 661 teenistuslikku järelevalvet reguleerivatest normidest ei nähtu, et linnavolikogude üle

teostataks teenistuslikku järelevalvet. Ka VVS 7. peatükis pealkirjaga "Teenistuslik järelevalve" (§-d

93-101) ei sätestata teenistuslikku järelevalvet kohalike omavalitsuste volikogude üle. VVS § 85

reguleerib küll maavanema järelevalvet kohalike omavalitsuste üle, kuid selle järelevalve näol ei ole

tegemist teenistusliku järelevalvega HMS § 73 lg 1 ja 2 ning VVS §-de 93-101 mõttes. Ka PlanS § 23

lg 1 p-s 2 sätestatu, et maavanem teostab järelevalvet detailplaneeringute üle, ei tähenda, et tegemist

oleks teenistusliku järelevalvega.

Seega ei teosta maavanem kohaliku omavalitsuse volikogude üle teenistuslikku järelevalvet.

Kohaliku omavalitsuse volikogu haldusakti peale esitatud vaide peab HMS § 73 lg-st 2 tulenevalt

lahendama volikogu ise.

24. Järelikult ei olnud Jõgeva maavanemal pädevust läbi vaadata T. Päivili vaiet Põltsamaa

Linnavolikogu otsuse peale. HMS § 63 lg 2 p 3 kohaselt on haldusakt tühine, kui seda ei ole andnud

pädev haldusorgan. Riigikohtu halduskolleegium on varasemalt leidnud, et sellel põhjusel on

haldusakt tühine siis, kui pädevuse puudumine oli ilmselge (vt 7. märtsi 2003. a otsuse p 13

haldusasjas nr 3-3-1-21-03; 4. aprilli 2003. a otsuse p 19 haldusasjas 3-3-1-32-03). Käesoleval juhul

on Jõgeva maavanem oma 3. aprilli 2003. a korraldusega nr 351 T. Päivili vaide läbi vaadanud ja

jätnud selle rahuldamata. Vaidemenetluse käigus ega ka hilisemas kohtumenetluses pole asja

materjalidest nähtuvalt tõstatatud küsimust maavanema pädevusest lahendada vaie. Arvestades seda

ning ka eeltoodud asjakohaste vaidepädevust ning järelevalvet reguleerivate sätete mõningast

ebaselgust, ei saa käesoleval juhul pidada maavanema pädevuse puudumist ilmselgeks ega Jõgeva

maavanema vaideotsust seetõttu tühiseks. Jõgeva maavanema 3. aprilli 2003. a korraldus nr 351 tuleb

tühistada.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Harri Salmann