3-3-1-15-04 · Riigikohus

KOHTUMÄÄRUS Kohtuasja number 3-3-1-15-04 Määruse kuupäev 5. mai 2004 Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Jüri Põld Kohtuasi Heiki Muda taotlus kaebusega kohtusse pöördumise tähtaja ennistamiseks Õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise ja kompenseerimise Lääne-Virumaa komisjoni otsuse õigusvastaseks tunnistamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tartu Ringkonnakohtu 9. jaanuari 2004. a määrus haldusasjas nr 2-3-31/04 Menetluse alus Riigikohtus Õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise ja kompenseerimise Lääne-Virumaa komisjoni erikaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus RESOLUTSIOON Jätta Õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise ja kompenseerimise Lääne-Virumaa komisjoni erikaebuse taotlus läbi vaatamata. Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 9. jaanuari 2004. a määrus haldusasjas nr 2-3-31/04 ja Jõhvi Halduskohtu 24. novembri 2003. a määrus haldusasjas nr 3-203/2003 ning saata asi uueks läbivaatamiseks Jõhvi Halduskohtule. Arvata kautsjon riigituludesse. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise ja kompenseerimise Lääne-Virumaa komisjoni 30. jaanuari 1995. a otsusega nr 9998 tunnistati omandireformi objektiks Lääne-Virumaal Vihula vallas Peetri nr 49 + Lit.N talu maa 41,47 + 0,34 ha, kinnistu nr 4258 ja omandireformi õigustatud subjektiks Maimu Teppe, kes loovutas nõudeõiguse võrdsetes osades Heidi Aio-Ajole, Ahto Teppele ja Valdek Teppele. Tagastataval maal asusid Heiki Mudale kuuluvad hooned. 8. augustil 1995 sõlmisid Heidi Aio-Ajo, Ahto Teppe ja Valdek Teppe Heiki Mudaga kokkuleppe hoonestusõiguse seadmiseks maatükile suurusega 1100 m2 tähtajaga 99 aastat. Vihula Vallavalitsuse 28. augusti 1995. a korraldusega nr 419 tagastati omandireformi objektiks olnud maa Heidi Aio-Ajo, Ahto Teppe ja Valdek Teppe kaasomandisse võrdsetes mõttelistes osades. 11. juulil 1996 sõlmiti notariaalses vormis uus kokkulepe hoonestusõiguse seadmiseks 1100 m2 suurusele hoone all olevale ja hoonet teenindavale maale tähtajaga 70 aastat. 6. augustil 1996 sõlmitud notariaalse kinkelepingu alusel võõrandasid Heidi Aio-Ajo ja Ahto Teppe oma mõttelised osad maast Valdek Teppele. 2. Heiki Muda esindaja vandeadvokaat Edith Sassian esitas 26. mail 2003. a Lääne-Viru maavanemale avalduse, milles palus seoses uute tõendite ilmnemisega teostada järelevalvet ÕVVTK Lääne-Virumaa komisjoni 30. jaanuari 1995. a otsuse nr 9998 üle. Avalduses paluti teha ÕVVTK Lääne-Virumaa komisjonile ettekirjutus ÕVVTK Lääne-Virumaa komisjoni 30. jaanuari 1995. a otsuse ja sellega seonduva Vihula Vallavalitsuse 28. augusti 1995. a korralduse nr 419 tühistamiseks

nende haldusaktide õigusvastasuse tõttu. Lääne-Viru Maavalitsuse 20. juuni 2003. a vastuse kohaselt ei pidanud maavanem järelevalvemenetluse algatamist põhjendatuks. Maavanem edastas H. Muda esindaja avalduse koos lisadega ÕVVTK Lääne-Virumaa komisjonile. 3. ÕVVTK Lääne-Virumaa komisjon arutas H. Muda esindaja 26. mai 2003. a avaldust 1. juulil 2003, mille kohta vormistati komisjoni istungi protokoll nr 136 (punkt 2). Protokolli väljavõtte kohaselt leidis ÕVVTK Lääne-Virumaa komisjon, et 30. jaanuari 1995. a otsust ei ole keegi vaidlustanud. H. Muda ei ole maa tagastamise õigustatud subjekt. Tagastatud maal asuvad H. Mudale kuuluvad ehitised ja ta on maa tagastamise õigustatud subjektidega sõlminud 8. augustil 1995 lihtkirjaliku ja 11. juulil 1996 notariaalses vormis kokkuleppe hoonestusõiguse seadmiseks ehitise teenindusmaale suurusega 1100 m2. Seega on H. Muda olnud tagastamismenetlusest teadlik ja maakonnakomisjon ei näe põhjust Maimu Teppe taotluse uueks menetlemiseks ja 30. jaanuari 1995. a otsuse nr 9998 läbivaatamiseks. 4. H. Muda esitas Jõhvi Halduskohtule kaebuse, milles taotles ÕVVTK Lääne-Virumaa komisjoni 30. jaanuari 1995. a otsuse nr 9998 õigusvastaseks tunnistamist. Samas kaebuses palus H. Muda tunnistada õigusvastaseks ÕVVTK Lääne-Virumaa komisjoni toimingud H. Muda esindaja 26. mai 2003. a avalduse menetlemisel ning kohustada ÕVVTK Lääne-Virumaa komisjoni vaatama H. Muda esindaja 26. mai 2003. a avalduse uuesti läbi ja võtma vastu uue otsuse. 5. Jõhvi Halduskohus lahendas 24. novembri 2003. a määrusega haldusasjas nr 3-203/2003 asja osaliselt, jättes rahuldamata H. Muda taotluse ÕVVTK Lääne-Virumaa komisjoni 30. jaanuari 1995. a otsuse õigusvastaseks tunnistamise nõudega kohtusse pöördumise tähtaja ennistamiseks. 6. Jõhvi Halduskohtu 24. novembri 2003. a määruse peale esitas erikaebuse H. Muda. Erikaebuse esitaja ei nõustunud, et kaebus esitati tähtaega rikkudes. 7. Tartu Ringkonnakohus rahuldas 9. jaanuari 2004. a määrusega haldusasjas nr 2-3-31/2004 H. Muda erikaebuse ning tühistas Jõhvi Halduskohtu 24. novembri 2003. a määruse, saates H. Muda kaebuse ÕVVTK Lääne-Virumaa komisjoni 30. jaanuari 1995. a otsuse nr 9998 õigusvastaseks tunnistamiseks esimese astme kohtule asja menetlusse võtmiseks. Tartu Ringkonnakohus märkis määruses, et see on lõplik ja edasikaebamisele ei kuulu. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS 8. Erikaebuse Tartu Ringkonnakohtu 9. jaanuari 2004. a määruse peale esitas Riigikohtule ÕVVTK Lääne-Virumaa komisjoni esindajana Lääne-Viru maavanema kohusetäitja, paludes Tartu Ringkonnakohtu 9. jaanuari 2004. a määrus tühistada ja jätta jõusse Jõhvi Halduskohtu 24. novembri 2003. a määrus. Erikaebuse esitaja leiab, et väär on ringkonnakohtu seisukoht, et määrus on lõplik ega kuulu edasikaebamisele. Sellist kaebeõiguse piirangut Halduskohtumenetluse seadustikust ei tulene. 9. H. Muda leiab kirjalikus vastuses erikaebusele, et erikaebus ei ole põhjendatud ning tuleb jätta rahuldamata. Tartu Ringkonnakohtu 9. jaanuari 2004. a määruse puhul on sisuliselt tegemist kohtumäärusega, millega tuvastati kaebuse esitamise tähtaegsus. Seega on tegemist HKMS § 12 lg 3

kohaselt kohtu poolt läbi viidud kaebetähtajast kinnipidamise kontrolliga. Halduskohtumenetluse seadustiku kehtiv redaktsioon annab protsessiosalisele õiguse vaidlustada kaebuse tähtaegseks lugemine koos asjas tehtud sisulise otsustusega protsessinormi rikkumisena, sõltumata sellest, kas tähtaja küsimuses tehakse eraldi määrus või mitte. RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT I 10. Kuigi käesoleva haldusasja menetlemise käigus ei ole tõusetunud vaidlust küsimuse üle, kas Lääne-Viru maavanem on pädev ÕVVTK Lääne-Virumaa komisjoni kohtus esindama, peab Riigikohtu halduskolleegium vajalikuks antud küsimusel peatuda. 11. Käesolevas haldusasjas on vaidlustatud ÕVVTK Lääne-Virumaa komisjoni 30. jaanuari 1995. a otsust nr 9998, mis on tehtud õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamismenetluses. H. Muda kaebuses on vastustajaks ÕVVTK Lääne-Virumaa komisjon. Samas on Jõhvi Halduskohtule ning Tartu Ringkonnakohtule esitanud vastustaja kirjalikud seisukohad maavanema kohusetäitja. Erikaebuse Riigikohtule esitas komisjoni esindajana samuti Lääne-Viru maavanema kohusetäitja. Jõhvi Halduskohtu istungile 14. novembril 2003 ÕVVTK Lääne-Virumaa komisjoni esindaja ei ilmunud. Lääne-Viru maavanema kohusetäitja teatas kohtule esindaja haigestumisest ja märkis, et jääb kirjalike seisukohtade juurde. Tartu Ringkonnakohus lahendas H. Muda erikaebuse kohtuistungit korraldamata kirjalikus menetluses. Maavanem ei ole kohtutele esitanud volikirja, vaid nii vastustes kui ka erikaebuses põhistab oma tegevust komisjoni esindajana asjaoluga, et ÕVVTK Lääne-Virumaa komisjon on Lääne-Viru maavanema poolt moodustatud komisjon. 12. Omandireformi aluste seaduse (ORAS) § 16 lg 2 sätestab: "Avalduste esitamise ja läbivaatamise ning tõendite esitamise ja hindamise korra kehtestab Vabariigi Valitsus. Avalduse esitanud isiku õigustatud subjektiks tunnistamise otsustab maavanema või Tallinna, Tartu, Pärnu, Narva, Kohtla- Järve, Sillamäe või Narva-Jõesuu linnavalitsuse moodustatud õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise ja kompenseerimise maakonnavõi linnakomisjon (edaspidi kohalik komisjon)." ORAS § 19 näeb ette maakonnakomisjoni pädevuse õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise või kompenseerimisega seotud vaidluste lahendamisel. Vabariigi Valitsuse 2. oktoobri 1991. a määruse nr 202 "Õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise ja kompenseerimise keskkomisjoni ning maakonnaja linnakomisjonide moodustamise kohta" punkt 3 volitab samuti maavanemat moodustama ÕVVTK maakonnakomisjoni ja kinnitama selle koosseisu. Määruse punkt 4 annab ÕVVTK kohalikule komisjonile selgelt piiritletud pädevuse omandireformi käigus esitatud avalduste läbivaatamisel ja lahendamisel. Määruse punkti 5 kohaselt on komisjon oma ülesannete täitmisel iseseisev. Määruse punkt 6 näeb ette kohaliku komisjoni otsuste vastuvõtmise ja vormistamise korra ning paneb maavalitsusele kohustuse tagada asjaomase

maakonnakomisjoni teenindamine. Õigustloovate aktidega on maakonnakomisjonidele pandud ka õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamisel tehtud toimingutele ja otsustele esitatud kaebuste kohtuväline lahendamine. 13. Eelnimetatud ülesannete täitmisel tegutseb kohalik komisjon oma nimel, on otsuste tegemisel formaalselt sõltumatu mistahes haldusvõimust, sealhulgas maavanemast. Kohalikud komisjonid ei ole oma põhiülesannete täitmisel teenistusliku järelevalve tähenduses maavanema ees aruandekohustuslikud, ei ole viimasele subordineeritud. Osundatud Vabariigi Valitsuse 2. oktoobri 1991. a määruse nr 202 punkti 4 alapunkti 7 kohaselt võib maakonnakomisjonile täiendavaid ülesandeid anda vaid Vabariigi Valitsus. Asjaolu, et maavanemale on antud õigus moodustada nimetatud komisjon ning kinnitada tema koosseis, samuti komisjoni teenindamine maavalitsuse poolt, ei ole tõlgendatav viisil, mis välistab maakonnakomisjoni käsitlemise iseseisva haldusorganina. Eeltoodud asjaolud välistavad võimaluse rääkida maakonnakomisjonist kui asutusest ning võivad tekitada kahtluse komisjonist kui faktiliselt sõltumatust organist, ent ei oma mingit tähendust maakonnakomisjoni kui juriidiliselt iseseisvat eksternset pädevust omava organi määratlemisel. 14. Halduskohtumenetluses on vastavalt HKMS § 14 lg 2 p-le 2 pooleks asutus, ametnik või avalikõiguslikke ülesandeid täitev muu isik, kelle haldusakti või toimingu peale kaebus on esitatud. Nimetatud loetelu ei ühti tekstiliselt Haldusmenetluse seadusega, mille § 8 lg 1 kohaselt haldusorgan on seadusega, selle alusel antud määrusega või halduslepinguga avaliku halduse ülesandeid täitma volitatud asutus, kogu või isik. ÕVVTK maakonnakomisjon on Haldusmenetluse seaduse tähenduses vaadeldav haldusorganina, avaliku halduse ülesandeid täitma volitatud koguna. Nimetatud kogu on haldusorgan, kelle aktide ja toimingute peale saab vaieldamatult esitada kaebusi halduskohtusse. HKMS § 14 lg 2 p-s 2 sisalduv loetelu ei ole ammendav. Täitevvõimu poolt õigustloovates aktides ettenähtud korras moodustatud ning täitevvõimu volitusi omav komisjon saab esineda halduskohtumenetluses poolena. Vastasel juhul oleks rikutud isiku õigus vaidlustada halduse akte ja toiminguid. Haldusorgani, sealhulgas muu avalik-õiguslikke ülesandeid täitva isiku esindamine toimub õigusaktides sätestatud korras. Reeglina esindab asutusena käsitletavat haldusorganit tema juht (HKMS § 14 lg 5), kellel selle organi põhimääruses sätestatud korras ja juhtudel on õigus anda organi esindamiseks volitusi. Ka kollegiaalse organi puhul lahendatakse esindamise küsimus reeglina õigustloovate aktidega või selle kollegiaalse organi aktiga. Eeltoodud põhimõtted on kohaldatavad ka ÕVVTK maakonnakomisjonide esindamisele halduskohtus. Käesoleval juhul ei ole komisjoni kohtuvaidluses esindanud organ, selle juht (komisjoni esimees), liige või organi poolt volitatud isik. 15. Komisjoni esindamine maavanema poolt ei tulene seadusest. Käesoleval juhul on maavanem tuletanud enda õiguse esindada ÕVVTK maakonnakomisjoni seetõttu, et komisjon on moodustatud maavanema poolt. Maavanema poolt komisjoni moodustamise fakt ei loo aga õiguslikke aluseid endale maakonnakomisjoni esindamise õiguse võtmiseks halduskohtumenetluses.

16. Käesoleval juhul ei ole maavanemale antud maakonnakomisjoni poolt ka volikirja komisjoni esindamiseks kohtus ning maavanem ei ole oma volitusi argumenteerinud volikirjaga. Seetõttu ei ole küsimus maavanema lepingulise volitamise võimalikkusest otseselt asjassepuutuv. Riigikohtu halduskolleegium peab aga vajalikuks osundada mõningatele asjaoludele, mis kolleegiumi arvates välistavad võimaluse maavanema poolt ÕVVTK maakonnakomisjoni esindamise nö lepingulise esindaja rollis. Vastavalt HKMS § 14 lg-le 5 kohaldatakse esindusele halduskohtumenetluses tsiviilkohtumenetluse sätteid, arvestades Halduskohtumenetluse seadustikuga sätestatud erisusi. Seetõttu tsiviilkohtumenetluse esindaja instituuti, sh TsMS § 85 lepingulise esinduse sätteid ei saa piiranguteta kohaldada halduskohtumenetluses haldusorgani esindamisel ametniku poolt. Maavanema kui ametniku õigus olla lepinguliseks esindajaks ei tulene seadusest ega ka muust õigusaktist. Maavanem saab olla lepinguliseks esindajaks siis, kui selline võimalus on otse ette nähtud seaduses või muudes õigusaktides. Ametnik ei saa täita teisi avalik-õiguslikke ülesandeid, kui need, mis on tema pädevuses. Vastasel juhul on rikutud seaduslikkuse põhimõtet. Seega on maavanema poolt ÕVVTK maakonnakomisjoni esindamine halduskohtumenetluses formaalselt õigusvastane. Riigikohtu halduskolleegium leiab, et maavanema kui ametniku volitamine esindama lepingulisel alusel maakonnakomisjoni oleks ka sisuliselt õigusvastane. Riigikohtu halduskolleegium peab sellega seoses vajalikuks rõhutada maavanema avalik-õiguslike funktsioonide ning ÕVVTK maakonnakomisjoni esindamise ülesannete mitteühtelangevust, mõningatel juhtudel huvide võimalikku vastuolulisust, mis välistavad selliste tegevuste ühitamise. Esindaja seisundist tulenevalt peab esindaja kohtumenetluses väljendama ning põhistama esindatava positsiooni, tegutsema tema huvides talle antud volituse piirides. Juhul, kui esindatava ja esindaja huvid on vastuolulised või esineb kahtlus sellises vastuolus, mis võib takistada esindatava huvide kaitset, ei saa isik täita lepingulise esindaja funktsioone. Maavanemale on õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamismenetluses pandud riikliku järelevalve funktsioonid, mille kaudu ta esindab avalikku huvi, ning tagastamismenetluses antud akte ja toiminguid saab maavanem vaidlustada iseseisvalt halduskohtus protesti esitamise teel. Vastavalt HKMS § 14 lg-le 3 võib maavanem olla kaasatud halduskohtumenetlusse asjas arvamuse andmiseks. Tegutsedes tagastamismenetluses osaleva haldusorgani esindajana, on maavanem takistatud järelevalvefunktsiooni kui tema pädevuses oleva riikliku ülesande teostamisel hea haldustava nõuete kohaselt. II 17. Riigikohtu halduskolleegium leiab, et väär on Tartu Ringkonnakohtu 9. jaanuari 2004. a määruses sisalduv väide, et määrus on lõplik ega kuulu edasikaebamisele. HKMS § 12 lg 3 viimane lause, mis näeb ette, et tähtaja ennistamise taotluse lahendamise ja menetluse lõpetamise määruse peale võib esitada erikaebuse ringkonnakohtule, ei piira samas ringkonnakohtu sellesisulise määruse peale

Riigikohtule erikaebuse esitamise võimalust. HKMS § 52 lg 2 annab poolele ja kolmandale isikule õiguse esitada ringkonnakohtu eraldi dokumendina vormistatud määruse peale erikaebuse, kui Halduskohtumenetluse seadustikus pole otseselt teisiti sätestatud. Tähtaja ennistamise taotluse lahendamise küsimuses tehtud määruse peale erikaebuse esitamise võimalust HKMS-s piiratud ei ole. 18. Käesolevas asjas on Riigikohtule esitanud erikaebuse ÕVVTK Lääne-Virumaa komisjoni nimel ametnik, kellel selleks puudus õigus. Lääne-Viru maavanema kohusetäitja on ÕVVTK Lääne- Virumaa komisjoni esindanud kogu kohtumenetluse kestel (vt käesoleva määruse p 11). Kolleegium leiab, et nimetatud puudust ei ole kassatsiooniastmes võimalik kõrvaldada. Toodud asjaoludel ei saa Riigikohtu halduskolleegium erikaebuse taotlust sisuliselt menetleda ning HKMS § 57 lg 1 alusel jätab kohus ÕVVTK Lääne-Virumaa komisjoni erikaebuse taotluse, mille on esitanud Lääne-Viru maavanema kohusetäitja, läbi vaatamata. Arvestades, et kohtud on asja menetlenud kohtumenetluse poole osavõtuta, tuleb tühistada Tartu Ringkonnakohtu 9. jaanuari 2004. a määrus ja Jõhvi Halduskohtu 24. novembri 2003. a määrus ning asi saata uueks läbivaatamiseks Jõhvi Halduskohtule. Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Jüri Põld