3-3-1-46-03 · Riigikohus

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-46-03

Otsuse kuupäev

19. aprill 2004

Kohtukoosseis

Eesistuja Uno Lõhmus, liikmed Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Henn

Jõks, Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg, Hannes Kiris, Lea Kivi,

Indrek Koolmeister, Ants Kull, Villu Kõve, Lea Laarmaa, Jaak

Luik, Jüri Põld, Harri Salmann, Tambet Tampuu ja Peeter Vaher

Kohtuasi

Avanduse Vallavalitsuse kaebus Vabariigi Valitsuse 5. veebruari

2002. a määruse nr 66 õigusvastaseks ja seaduse "2002. aasta

riigieelarve" § 2 põhiseadusevastaseks tunnistamiseks

Vaidlustatud kohtulahendid

Tallinna Halduskohtu 6. augusti 2002. a otsus haldusasjas nr 3-

656/2002 ja Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi

31. jaanuari 2003. a otsus haldusasjas nr 2-3/160/2003

Menetluse alus Riigikohtus

Avanduse Vallavalitsuse kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

Resolutsioon

Jätta Avanduse Vallavalitsuse kassatsioonkaebus

rahuldamata ja Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi

31. jaanuari 2003. a otsus haldusasjas nr 2-3/160/2003

muutmata

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigikogu võttis 19. detsembril 2001 vastu seaduse "2002. aasta riigieelarve", mille §-s 2 on

sätestatud toetusfondist kohalike omavalitsuste eelarvesse eraldatava toetuse arvutamise valem.

2. Vabariigi Valitsuse 5. veebruari 2002. a määrusega nr 66 kinnitati ""Seaduses "2002. aasta

riigieelarve"" valla- ja linnaeelarvete toetusfondi määratud vahendite jaotamise kord", mille Lisas 1

on kirjas igale omavalitsusüksusele määratud toetuse kogusuurus ja eraldi raha toimetulekutoetusteks.

3. Avanduse Vallavalitsus esitas 12. märtsil 2002 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus

tühistada Vabariigi Valitsuse 5. veebruari 2002. a määruse nr 66. Kaebuses väideti, et Avanduse

vallale eraldati 2002. aastaks riigieelarvest 1,3 miljonit krooni vähem kui kolmel eelneval

eelarveaastal keskmiselt. Valitsus võttis toetuse arvutamisel arvesse 2,28 miljoni kroonise

erakorralise tulu, mis laekus vallale vallaelaniku väärtpaberite müügitehingu pealt 2001. aastal

tulumaksuna. 2002. a vallale sellist tulu enam ei laekunud. Toetusfondist eraldatud summa

vähenemise tõttu ei suuda vald täita seadusest tulenevaid ülesandeid ja teda ähvardab maksejõuetus.

Seaduse "2002. aasta riigieelarve" § 1 kulude osa 159 ja § 2, millele vaidlustatud määrus tugineb, on

vastuolus Põhiseaduse (PS) §-de 3 lg-ga 1, 12 lg-ga 1, 116 lg-ga 2, 123 lg-ga 2, Euroopa kohaliku

omavalitsuse harta (edaspidi Harta) artikli 9 lg-tega 4 ja 5, Valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve

vahekorra seaduse (VLRVS) §-de 2 lg-ga 1 ja 5 lg-ga 3, Teeseaduse § 16 lg-ga 3,

Ühistranspordiseaduse § 28 lg-ga 1 ning see tuleb jätta kohaldamata.

4. 19. märtsi 2000. a korraldusega nr 197-k eraldas Vabariigi Valitsus reservist Avanduse vallale

200 000 krooni ja 27. juuni 2002. a määrusega nr 207 lisaeelarvest 500 000 krooni üksikisiku

tulumaksu laekumise vähenemise kompenseerimiseks.

5. Avanduse Vallavalitsus muutis kohtumenetluse käigus kaebust ja palus tunnistada õigusvastaseks

Vabariigi Valitsuse nimetatud määruse osas, mis lähtub toetusfondi jagamisel kohalikele

omavalitsustele laekuva füüsilise isiku tulumaksu 2000. ja 2001. a tegeliku laekumise keskmisest ega

võimalda kohalike omavalitsuste eelnevate eelarveaastate tulubaasi arvestamisel jätta välja

ühekordseid erakorralisi laekumisi. Sellega rikutakse valla õigusi piisavatele rahalistele vahenditele

riikliku majanduspoliitika raames (Harta artikkel 9 lg 1), Põhiseaduse ja seadustega seatud

kohustustega vastavuses olevatele rahalistele vahenditele (Harta artikkel 9 lg 2), piisavalt

mitmekülgsele ja paindlikule rahaliste vahendite tagamise süsteemile (Harta artikkel 9 lg 4), rahalise

ühtlustamise mehhanismide või analoogiliste meetmete rakendamisele riigi poolt selleks, et tasandada

potentsiaalsete finantsallikate ja kulutuste ebaühtlast jagunemist (Harta artikkel 9 lg 5), saada valla-

ja linnaeelarvete toetusfondist eraldisi lähtuvalt üksikisiku tulumaksu eeldatavast laekumisest

(VLRVS § 5 lg 3). Vaidlustatud haldusakti õigusvastasuse kindlakstegemist taotleti selleks, et esitada

hiljem nõue õigusvastase haldusaktiga tekitatud kahju hüvitamiseks.

6. Tallinna Halduskohus jättis kaebuse rahuldamata järgmistel motiividel:

1) seaduse "2002. aasta riigieelarve" § 2 ei ole vastuolus kaebaja osundatud õigusaktide sätetega.

Ükski neist sätetest ei käsi riigil kohalikule omavalitsusele toetuse määramisel jätta osa sellele

omavalitsusele laekunud tulust arvesse võtmata. Kaebaja ei olnud kohustatud ega erakorraliste

asjaolude tõttu sunnitud 2001. a laekunud 2,2 miljonit krooni ära kulutama, vaid võinuks jätta selle

järgmisteks aastateks, kompenseerimaks riigi poolt vähem eraldatavat toetust. Kaebajale oli teada,

kuidas arvutatakse toetusfondist kohaliku omavalitsusüksuse eelarvesse eraldatav toetus, sest sama

valem oli kasutusel ka 2001. a. Kohalike omavalitsuste tulubaas tugineb mitmekülgsel ja paindlikul

süsteemil. Nende tulu ei sõltu ainult riigieelarvest ülekantavatest vahenditest, vaid esmajärjekorras

kohalike omavalitsuste eelarvetesse laekuvatest riiklikest maksudest ja majandustegevusest;

2) kuna Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 6 lg 5 järgi peab riik katma kohalikele

omavalitsustele seadustega pandud riiklike kohustuste täitmise kulud, siis peab muud

omavalitsusüksuse ülesannetega seotud kulud katma kohalik omavalitsus enda leitud vahenditest ning

toetusfond on sellele üksnes toeks;

3) valem pole vastuolus VLRVS § 5 lg-ga 3, mille kohaselt võetakse toetusfondi jaotamisel aluseks

eeldatavad laekumised eelarvetesse riiklikest maksudest. Väljend "eeldatavad laekumised" tähendab

laekumiste prognoosimist, mida võib teha eelnevate aastate laekumisi arvestades või mingitel muudel

alustel. Kuna seadus "2002. aasta riigieelarve" on õiguspärane, siis on seda ka selle seaduse alusel

kehtestatud määrus.

7. Avanduse Vallavalitsus palus apellatsioonkaebuses tühistada kohtuotsus ja teha uus otsus. Tallinna

Ringkonnakohus jättis apellatsioonkaebuse rahuldamata.

8. Avanduse Vallavalitsus palub kassatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsuse ja ringkonnakohtu

otsuse ning teha uus otsus asja uueks läbivaatamiseks saatmata.

9. Riigikohtu halduskolleegium leidis, et haldusasja lahendamine eeldab Põhiseaduslikkuse

järelevalve kohtumenetluse seaduse alusel läbivaadatava küsimuse - seaduse "2002. aasta

riigieelarve" § 2 Põhiseaduse §-le 154 vastavuse - lahendamist, ja andis HKMS § 70 lg 11 alusel asja

läbivaatamise üle Riigikohtu üldkogule.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

10. Avanduse Vallavalitsus taotleb jätta kohaldamata seaduse "2002. aasta riigieelarve" § 2 osas, mis

sunnib toetusfondi jagamisel lähtuma kohalikele omavalitsustele laekuva füüsilise isiku tulumaksu

2000. ja 2001. a tegeliku laekumise keskmisest ega võimalda kohalike omavalitsuste eelnevate

aastate tulubaasi arvestamisel jätta välja ühekordseid erakorralisi laekumisi. Vallavalitsus väidab, et

nimetatud valem on vastuolus PS § 3 lg-ga 1 ja § 123 lg-ga 2, Harta artikkel 9 lg-tega 4 ja 5 ning

VLRVS § 5 lg-ga 3. Kassatsioonkaebust põhjendatakse järgmiselt:

1) Eesti kohalike omavalitsuste rahastamise süsteem on vastuolus Harta artikkel 9 lg-ga 4, sest

toetusfondi valem on liiga jäik. Ringkonnakohus tõlgendas Harta artikkel 9 lg-t 4 formaalselt, leides,

et selles sätestatud kohalike omavalitsuste rahastamise süsteemi paindlikkuse nõue on täidetud, kui

riigieelarvest tehtavate eraldiste suurus määratakse iga-aastase riigieelarvega;

2) paindlik pole omavalitsuste rahastamise süsteem, mis ei võta arvesse finantsallikate ebaühtlast

jagunemist aastate lõikes. Erakorraline tulu, samuti omavalitsuse peamise tööandja pankrotistumine

võivad põhjustada finantsallikate ebaühtlase jagunemise erinevatel aastatel. Sellistel juhtudel on

mõistusevastane, et hoolimata võrdlemisi kindlalt prognoositavast tulumaksu laekumise

vähenemisest, arvestatakse omavalitsuse tulubaas jäigalt kahe viimase aasta keskmise laekumise

põhjal;

3) ei saa nõustuda ringkonnakohtuga, et võimalus katta ettenägematud kulud Vabariigi Valitsuse

reservist suurendab süsteemi paindlikkust. Väiksemas osas lahendati Avanduse valla probleem

reservi abil. Kuid pole õige, et olukorra lahendamise ainus võimalus on Vabariigi Valitsuse reserv,

mis pole mõeldud olukordade lahendamiseks, mille tekkimine on enne riigieelarve vastuvõtmist

kindlalt teada. Normaalne pole olukord, kus omavalitsuse ülesannete täitmiseks vajalike vahendite

olemasolu sõltub üksnes valitsuse suvast;

4) väär on seisukoht, et omavalitsusüksusel pole õiguspärast ootust, et erakorralist tulu ei arvataks

järgmise aasta tulubaasi. Avanduse vald teavitas 2000. aasta suvel Rahandusministeeriumi tulumaksu

võimalikust erakorralisest laekumisest. Ministeeriumi riigieelarve osakonna kohalike omavalitsuste

talitus kinnitas Avanduse vallale, et 2001. a erakorralist laekumist 2002. aastal ei arvestata. Senise

praktika järgi olid erakorralised laekumised põhjendatud taotluse korral alati tulubaasist välja jäetud.

Ringkonnakohus nimetab neid kinnitusi "väidetavateks", ehkki kohtuvaidluses pole keegi nende

olemasolu kahtluse alla seadnud ning kohtule esitatud tõenditest nähtub, et nende olemasolu on

tunnustatud ka omavalitsusliitude ja Vabariigi Valitsuse eelarve läbirääkimistel;

5) omavalitsus ei tea, milline on järgmise aasta toetusfondi valem, sest see valem määratakse kindlaks

iga-aastase riigieelarvega. Absurdne on nõuda, et omavalitsus peab erakorralisi tulusid reserveerima

järgnevateks aastateks, teadmata seda, kuidas võib erakorraline laekumine mõjutada toetusfondi

laekumisi. Toetusfondi jaotamisel tuleb lähtuda järgmise aasta reaalsest tulubaasist;

6) ringkonnakohus rikkus TsMS § 330 lõiget 6, jättes hindamata toetusfondi valemi kooskõla Harta

artikkel 9 lg-ga 5 ja kohaldamata nimetatud artiklis sisalduvaid printsiipe ka VLRVS § 5 lõike 3

tõlgendamisel. Ringkonnakohus moonutas seeläbi Avanduse valla seisukohti;

7) toetusfondi valem on põhiseadusevastane, sest ei võimalda tulubaasist välja arvata erakorralisi

laekumisi. Harta artikkel 9 lõigetest 4 ja 5 ning VLRVS § 5 lõikest 3 tulenevalt peaks omavalitsuse

tulude suurenemine ühel eelarveaastal mõjutama järgmise aasta toetusfondi vahendite jagamist vaid

siis, kui selle alusel saab ennustada suuremat tulu järgmisel aastal. Toetusfondi valem aga välistab

võimaluse teha erandeid, kui on ilmne, et jäik lähtumine eelnevate aastate laekumistest annab selgelt

vale prognoosi;

8) ringkonnakohus rikkus HKMS § 15 lõiget 1, tuvastades asjaolusid, mille kohta pooled ei saanud

avaldada arvamust. Kohus järeldas omavalitsusliitude ja Vabariigi Valitsuse eelarve läbirääkimiste

protokollidest, et Avanduse vald pidi teadma, et 2001. a erakorraline tulu arvatakse 2002. a tulubaasi.

Ringkonnakohus pidanuks andma Avanduse vallale võimaluse avaldada selles küsimuses arvamust,

sest tuvastatud asjaolusid ei saa kassatsiooniastmes vaidlustada.

11. Riigikogu põhiseaduskomisjon leiab, et põhiseadusevastast olukorda pole võimalik tõendada, sest

pole selge, millises osas on Avanduse vallal jäänud 2002. a riiklikud kohustused rahastamata.

Kohaliku omavalitsuse finantsgarantii rikkumise tuvastamiseks tuleb tuvastada, millised riiklikud

kohustused pidi vald põhiseadusevastaselt katma omatulu arvelt. Kuna toetusfond polnud 2002. a

ainuke allikas, millest finantseeriti riiklike kohustuste täitmist, siis ei saa üksnes toetusfondi

jaotamise valem viia põhiseadusevastase olukorrani. Kohalike omavalitsuste ja riigi omavaheliste

ülesannete jaotus ja finantssuhted vajavad selgemat piiritlemist.

12. Vabariigi Valitsus on seisukohal, et seaduse "2002. aasta riigieelarve" § 2 on kooskõlas Harta ja

Põhiseadusega ning halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused on õiged. Valitsus väidab järgmist:

1) Avanduse vald pole esitanud tõendeid selle kohta, et ta pole 2002. a suutnud täita talle pandud

ülesandeid. Avanduse vallale laekus 2002. a tegelikult kulutatust 366 000 krooni rohkem, lisaks jäi

puutumata kassatagavara ja osa 2001. a jäägist kogusummas 21 400 krooni;

2) igal konkreetsel juhul pole võimalik tuvastada tulumaksu laekumise erakorralisust. Ka pole

võimalik prognoosida erakorralist tulumaksu laekumist või mittelaekumist järgneval eelarveaastal.

Riik on leidnud, et kõige tõepärasem on kasutada eeldatavate laekumiste prognoosimisel eelmiste

aastate reaalseid laekumisi. Kuna toetusfondi valem on üldnorm, siis võib reaalsetele laekumistele

tuginev eeldatavate laekumiste prognoos mõnele tuua kaasa vähem sobiva lahenduse. Mõne

adressaadi väiksem heaolu ei tähenda automaatselt normi õigusvastasust. Üldakt ei saa arvestada

kõigi subjektidega ja sisaldada absoluutselt parimat regulatsiooni kõigile subjektidele. Konkreetsele

kohalikule omavalitsusele erakorralise tulumaksu laekumise arvestamata jätmine oleks ebaõiglane

enamiku kohalike omavalitsuste suhtes, kellele ei laeku erakorralist tulumaksu;

3) Harta artikkel 9 lõikes 5 ei peeta silmas kulude ja tulude tasandamist ühe kohaliku omavalitsuse

piires erinevate aastate lõikes, vaid erinevate kohalike omavalitsuste tulu- ja kulubaasides

eksisteerivate vahede tasandamist. Toetusfondi idee seisneb täiendavate rahaliste vahendite

eraldamises väiksemate rahaliste vahenditega kohalikele omavalitsustele. 2002. a toetusfondi valem

tasandab Avanduse valla 2001. a suuremat tulubaasi võrreldes teiste omavalitsustega. Kohalikul

omavalitsusel pole ajatut subjektiivset õigust ega õiguspärast ootust eraldusele toetusfondist.

Avanduse vald sai raha, mis tal jäi 2002. a riigieelarvest saamata, 2001. a erakorraliselt laekunud

tulumaksuna;

4) toetusfondi valemi sätestamine pole, arvestades riigieelarve koostamist ja toetusfondi

jaotamismehhanismi mõjutavaid reforme, Riigieelarve seaduses võimalik. Valemi sätestamine iga-

aastases riigieelarves suurendab kohalike omavalitsuste finantseerimissüsteemi paindlikust.

Kohalikele omavalitsustele on antud piisavad võimalused kaasa rääkida toetusfondi valemi

koostamisel, mistõttu toetusfondi valemi oluline muutmine ei riku õiguskindluse põhimõtet;

5) 2002. a riigieelarves sätestatud toetusfondi valemi põhiseadusevastaseks tunnistamine mõjutab ka

järgnevate aastate riigieelarvetes kehtestatud toetusfondi valemeid. Valemi põhiseadusevastaseks

tunnistamine võib kaasa tuua ulatuslike kahjunõuete esitamise riigi vastu.

13. Õiguskantsler väidab järgmist:

1) Valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seaduses ei täpsustata, kuidas prognoositakse

eeldatavaid laekumisi. Seetõttu on selle seaduse § 5 lg 3 mitmeti tõlgendatav. Tulumaksu kahe

viimase aasta tegeliku laekumise keskmise arvesse võtmine toetusfondi suuruse arvestamisel on

VLRVS § 5 lg-s 3 sätestatud eeldatava laekumise väljaselgitamise üks võimalus;

2) nii Riigieelarve seaduses kui ka iga-aastase riigieelarve seaduses on lünk. Reguleerimata on

juhtum, kui valdade või linnade eelarvetes on erandlikult tulusid, mis mõjutavad järgneva aasta

riigieelarves arvutatava toetuse määra. Seaduse "2002. aasta riigieelarve" §-s 2 sisalduv toetusfondi

jagamise valem ei sisalda eeldamatu tulu korral võimalust teha erandit, vaid näeb ette lähtumise

füüsilise isiku tulumaksu 2000. ja 2001. a tegeliku laekumise keskmisest. See tähendab, et

prognoosimatu tulu toob kaasa järgmise aasta toetuse vähenemise. Õigusaktide hierarhiat arvestades

peaks riigieelarve seadus kui konstitutsiooniline seadus sätestama toetusfondi jaotamise valemi

üldpõhimõtted ja kriteeriumid, mille osas võib valemit üldpõhimõtteid kahjustamata muuta iga-

aastaselt;

3) Põhiseaduse § 154 lg 2 ja § 157 ning Harta koostoimes annavad kohalikule omavalitsusele

õiguspärase ootuse, et riik tagab kohalikule omavalitsusele pandud ülesannete täitmiseks piisava

tulubaasi nii perspektiivis kui ka iga-aastaselt. Toetusfondi eesmärgiks on väiksemate rahaliste

vahenditega kohalikele omavalitsustele täiendavate vahendite eraldamine ning seadusega ettenähtud

kohustuste täitmise ja arengueelduste loomise finantseerimine (VLRVS § 5 lg-d 1 ja 2). Toetusfondi

jaotamise valem peab alati tagama kohalikule omavalitsusele piisava tulubaasi, sh erandlike tulude ja

saamatajäänud tulude arvestamise mehhanismi järgmise aasta tulumaksu eeldatava laekumise

planeerimisel. Ülalmainitud juhtude reguleerimata jätmine ei aita kaasa selle eesmärgi täitmisele,

mida riik on võtnud kohustuseks Harta artikkel 9 lg-te 2, 4 ja 7 alusel. Põhiseaduse § 154 ja Harta

artikkel 9 eesmärgi täitmist ei aita ka jäik reegel, mis lähtub tegeliku laekumise keskmisest. Harta

artikkel 9 lg-te 2 ja 4 tagamiseks on võimalik sobivam vahend kui seaduse "2002. aasta riigieelarve"

§-s 2 sisalduv toetusfondi jagamise valem. Selleks on erandite süsteem, mis garanteeriks

toetusfondist eraldatava toetuse keskmise mahu säilitamise erakorraliselt laekunud tulumaksu puhul;

4) seaduse "2002. aasta riigieelarve" §-s 2 sisalduva riive intensiivsusel ja toetusfondi jagamise

valemi iga-aastasel muutmisel ei ole vaidlustamatuid põhjusi. Seetõttu eeldab toetusfondi jaotamise

valemi oluline muutmine vacatio legis't.

14. Justiitsminister on seisukohal, et seaduse "2002. aasta riigieelarve" §-s 2 sätestatud toetusfondi

jaotamise valem ja Vabariigi Valitsuse 5. veebruari 2002. a määrus nr 66 on vastuolus Põhiseaduse §-

ga 154 osas, mille järgi toetusfondi jagamisel võetakse igal juhul arvesse ka erakorraliselt laekunud

tulumaks. Põhiseadusevastasust põhjendab minister kokkuvõtlikult sellega, et puudusid kohased

õiguslikud alternatiivid taolise kitsenduse võimalike tagajärgede tasakaalustamiseks. Justiitsminister

väidab järgmist:

1) kuigi Harta artikkel 9 lg-d 4 ja 5 pole iserealiseeruvad, on neis sätestatu juhtnöör, millest lähtuvalt

hinnata riigi poolt endale võetud rahvusvaheliste kohustuste täitmist. Samuti aitab artikkel 9 sisustada

piisava tulubaasi põhimõtet. Artikkel 9 lg-te 4 ja 5 sisu on Eesti õigusesse üle kantud eelkõige

VLRVS §-ga 5;

2) kui 2002. aasta riigieelarve §-st 2 oleks jäetud välja võimalus arvestada toetusfondi eraldiste

tegemisel erakorralisi laekumisi, oleks see võinud kaasa tuua võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumise

- erakorralist tulu saanud kohaliku omavalitsuse üksus oleks seatud paremasse olukorda võrreldes

kohaliku omavalitsuse üksustega, kellel taolist laekumist ei ole olnud. Seaduse "2002. aasta

riigieelarve" § 2 pole vastuolus kohaliku omavalitsuse piisava tulubaasi nõudega, kui on olemas

muud kohased võimalused arvestada konkreetse juhtumi asjaolusid, et tagada piisava tulubaasi nõude

täitmine. Ka Harta artikkel 9 lg 5 ei sätesta kohustuslikke meetmeid, mida riik peab rakendama, et

tasandada finantsallikate kulutuste ebaühtlast jagunemist. Samas tuleb tagada, et rahalised vahendid

vastaksid kohalikele omavalitsustele seatud kohustustele (artikkel 9 lg 2);

3) vaidlust pole selle üle, et Avanduse vald ei suutnud raha vähesuse tõttu täita seadusest tulenevaid

ülesandeid ja et raha vähesuse põhjustas 2002. a riigieelarves sisalduva valemi alusel eraldise

tegemisel erakorralise tulu arvessevõtmine. Just seepärast 2002. a taotleti ja saadi lisaraha;

4) 2002. a toetusfondi kaotamise valemi jäikuse leevendamise ainsateks õiguslikeks võimalusteks

olid Vabariigi Valitsuse reserv ja eraldised lisaeelarvest. Lisaeelarve vajadus on eelarve vastuvõtmisel

hüpoteetiline. Reservfondist raha eraldamine on Vabariigi Valitsuse diskretsiooniotsus, mille ulatust

seadus ei piira. Põhiseaduse § 154 kohaselt peaks kohalike omavalitsuste piisava tulubaasi

tagamiseks kehtestatav regulatsioon olema seaduses. Seadusandja ei saa piisava tulubaasi tagamist

seada sõltuvusse täitevvõimu otsusest. Laekumine Vabariigi Valitsuse reservist on juhusliku

iseloomuga ja pole kooskõlas õiguskindluse põhimõttega.

VAIDLUSTATUD SÄTTED

15. Seaduse "2002. aasta riigieelarve" (RT I 2002, 4, 8) § 2, mille vastavust Põhiseadusele on

vaidlustatud, kehtis järgmises redaktsioonis:

"§ 2. Toetusfondist kohaliku omavalitsusüksuse eelarvesse eraldatav toetus (Tn) arvutatakse

järgmiselt:

Tn = ((m " ak - an)0,9" cn) + Ts / S Ts " 338400000 , kus

avaldise ((m " ak - an)0,9" cn) negatiivne väärtus arvestatakse toetusfondi arvestamisel 0-na;

m - toetustaseme koefitsient;

ak - kohalikele omavalitsustele laekuva füüsilise isiku tulumaksu 2000. ja 2001. aasta tegeliku

laekumise keskmise, 2002. aasta arvestusliku maamaksu ning 2002. aasta arvestuslike loodusvarade

kasutustasude kogusumma kroonides ühe elaniku kohta Eestis;

an - kohaliku omavalitsuse üksusele laekuva füüsilise isiku tulumaksu 2000. ja 2001. aasta tegeliku

laekumise keskmise, 2002. aasta arvestusliku maamaksu ning 2002. aasta arvestuslike loodusvarade

kasutustasude kogusumma ühe elaniku kohta omavalitsusüksuses;

cn - kohaliku omavalitsusüksuse elanike arv.

Ts=0,7 " tt2001+0,3 " tt2000

Ts - kohaliku omavalitsuse üksusele 2002. aastal eraldatavad vahendid toimetulekutoetuste

maksmiseks;

tt - toimetulekutoetuseks eraldatud vahendite hulk konkreetses omavalitsusüksuses konkreetsel

aastal."

16. Vabariigi Valitsuse 5. veebruari 2002. a määruse nr 66 Lisaga 1 (RT I 2002, 16, 95) eraldati

kohalikele omavalitsustele raha toetusfondist. Avanduse Vallavalitsus vaidlustas nimetatud määruse

Avanduse valda puudutavas osas, s.o kirje 518 000 krooni, millest toimetulekutoetusteks oli määratud

243 000 krooni.

ÜLDKOGU SEISUKOHT

I

17. 2002. a riigieelarve vastuvõtmise ja Vabariigi Valitsuse 5. veebruari 2002. a määruse nr 66

andmise ajal oli kohalike omavalitsuste eelarve kujundamine ja kohalike omavalitsuste rahastamine

reguleeritud Valla- ja linnaeelarve seadusega ja Valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra

seadusega. Viimati nimetatud seadus kaotas kehtivuse 20. juulil 2002 (RT I 2002, 64, 393).

18. Valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seaduse § 2 lg 2 nõudis, et kohalike

omavalitsuste rahalised vahendid peavad olema vastavuses neile Põhiseaduses ja seadustes sätestatud

kohustustega.

Valla- ja linnaeelarve seaduse § 2 lg 1 järgi koosneb valla ja linna iseseisev eelarve vastava

omavalitsusüksuse ühe eelarveaasta kõigist tuludest ja kuludest, mis kokkuvõttes viiakse tasakaalu.

Valla- ja linnaeelarve seaduse § 5 järgi olid kohaliku omavalitsuse eelarve tuludeks laekumised

maksudest, laekumised munitsipaalettevõtetest, -asutustest ja -varadest, rahalised toetused ja

sihtotstarbelised laekumised, laenud ja intressi ning muud laekumised. Riiklikest maksudest laekus

kohaliku omavalitsuse eelarvesse residendist füüsilise isiku tulumaksust 56% (Tulumaksuseaduse § 5

lg 1) ja maamaks (Maamaksuseaduse § 6). Kohaliku omavalitsuse eelarvesse laekus ka maardlate

kaevandamisõiguse ja vee erikasutuse tasu (VLRVS § 5 lg 3).

19. Valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seaduse § 2 lõike 1 järgi eraldati kohalikele

omavalitsustele riigieelarvest raha eelarvete toetusfondi eraldistena ning sihtotstarbeliste eraldistena.

Toetusfondi moodustamine oli ettenähtud VLRVS §-ga 5. Toetusfond moodustati iga-aastases

riigieelarves kohalike omavalitsuste eelarvetele täiendavate vahendite eraldamiseks ja sellest

finantseeriti seadusega ettenähtud kohustuste täitmist ja arengueelduste loomist. Toetusfondi

jaotamisel võeti aluseks eeldatavad laekumised eelarvesse riiklikest maksudest, maardlate

kaevandamisõiguse ja vee erikasutuse tasust, valdade ja linnade alaliste elanike arv ning muud

valdade ja linnade erisused.

II

20. Kohaliku omavalitsuse finantstagatised on sätestatud Põhiseaduse §-des 154 ja 157. Käesoleva

asjaga seonduvalt vajab üldkogu arvates selgitamist PS § 154, mille järgi:

"Kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad

seaduste alusel iseseisvalt.

Kohalikule omavalitsusele võib panna kohustusi ainult seaduse alusel või kokkuleppel kohaliku

omavalitsusega. Seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustustega seotud kulud

kaetakse riigieelarvest."

21. Põhiseaduse § 154 järgi jagunevad kohalike omavalitsuste ülesanded olemuslikult

omavalitsuslikeks ülesanneteks (kohaliku elu küsimuste otsustamine ja korraldamine) ja riiklikeks

kohustusteks, mida kohalikule omavalitsusele saab panna kas seaduse alusel või kokkuleppel

kohaliku omavalitsusega. Nii kohalike omavalitsuslike ülesannete kui ka riiklike kohustuste

nõuetekohane täitmine eeldab, et kohalikul omavalitsusel on selleks piisavalt raha. Kohalike

omavalitsuste rahastamise mehhanism, mis tagaks kohalikele omavalitsustele piisavad rahalised

vahendid, on PS §-st 154 tulenevalt riigi ülesanne.

22. Põhiseaduse § 154 järgimise eelduseks kohalike omavalitsuste rahastamisel on selgus selles,

missugused riiklikud kohustused on kohalikele omavalitsustele riigi poolt seadusega pandud. Kuid

kehtiv õigus jätab selgelt määratlemata, millised on kohalikele omavalitsustele seadusega pandud

riiklikud kohustused. Seetõttu pole ka teada, kui palju on kohalikel omavalitsustel tervikuna ja

üksikutel kohaliku omavalitsuse üksustel tarvis raha riiklike kohustuste täitmiseks.

23. Seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustustega seotud kulude katmist

reguleerib PS § 154 lg 2 teine lause, mille järgi kaetakse sellised kulud riigieelarvest. Põhiseaduse

§ 154 lõike 2 täitmise seisukohalt on oluline, kas kohalike omavalitsuste rahastamise süsteem

tervikuna tagab selle, et kohalike omavalitsuste üksused saavad riigilt piisavalt rahalisi vahendeid.

Olukorras, kus olemuslikult omavalitsuslikud ülesanded ja seadusega kohalikele omavalitsustele

pandud riiklike kohustuste piiritlemine on ebaselge, võib konkreetse aasta riigieelarves ettenähtud

toetusfondi kaudu ning vajadusel konkreetse aasta riigieelarvest täiendavate rahaliste vahendite

andmine kohalikele omavalitsustele olla üldkogu arvates piisav PS § 154 lg-s 2 sätestatu täitmiseks.

24. Põhiseaduse § 154 lg 1 nõuab, et riik peab looma regulatsiooni, mis kindlustaks kohalikele

omavalitsustele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks piisavad rahalised vahendid. Seadusandja

otsustada on, kas rahaliste vahendite saamine tagatakse muuhulgas kohalike maksude kehtestamise,

riiklike maksude otse kohalikku eelarvesse laekumise või riigieelarvest tehtavate eraldiste abil.

25. Üldkogu leiab, et kohalike omavalitsuste finantseerimise süsteemi stabiilsus on oluline väärtus.

Stabiilne ja eelnevalt teadaolev finantseerimissüsteem võimaldab kohaliku omavalitsuse üksustel

suurema täpsusega koostada pikemaajalisi arengukavasid ning neid tulemuslikumalt ellu viia. Teisalt

ei saa aga kohalike omavalitsuste finantseerimissüsteemi stabiilsus olla eesmärk omaette.

III

26. Kassatsioonkaebuses väidab Avanduse Vallavalitsus, et seaduse "2002. aasta riigieelarve" §-s 2

nimetatud valem on vastuolus Euroopa Kohaliku omavalitsuse harta (Harta) artikliga 9.

27. Riigikogu ratifitseeris Harta 28. septembril 1994. a (RT II 1994, 26, 95).

Kohalike omavalitsuste rahastamist käsitletakse Harta artiklis 9 ("Kohalike võimuorganite rahalised

vahendid") järgmiselt:

1. Kohalikel võimuorganitel on riikliku majanduspoliitika raames õigus piisavatele rahalistele

vahenditele, mida nad võivad oma volituste piires vabalt kasutada.

2. Kohalike võimuorganite rahalised vahendid on vastavuses neile põhiseaduse ja seadusandlusega

seatud kohustustega.

3. Vähemalt osa kohalike võimuorganite rahalistest vahenditest tuleb kohalikest maksudest ja

koormistest, mille suuruse nad võivad seadusega lubatud piires ise määrata.

4. Rahandussüsteem, millel tuginevad kohalike võimuorganite rahalised vahendid, peab olema

piisavalt mitmekülgne ja paindlik, et pidada sammu neile pandud ülesannete täitmiseks tarvilike

kulutuste tegeliku muutumisega.

5. Väiksemate rahaliste vahenditega kohalike võimuorganite kaitseks on vajalik rakendada rahalise

ühtlustamise mehhanisme või analoogilisi meetmeid, et tasandada potentsiaalsete finantsallikate ja

kulutuste ebaühtlast jagunemist. Need mehhanismid või meetmed ei kahanda kohalike võimuorganite

otsustamisvõimet oma volituste piires.

6. Kohalike võimuorganitega konsulteeritakse, kuidas ümberjaotatavad rahalised vahendid neile

eraldada.

7. Kui võimalik, ei seostata kohalikele võimuorganitele eraldatavaid toetusi konkreetsete projektide

finantseerimisega. Toetuste saamine ei võta kohalikult võimuorganilt ära tema põhivabadust

tegutseda oma jurisdiktsiooni piires omal äranägemisel.

8. Laenu võtmiseks kapitali investeerimise otstarbel on kohalikel võimuorganitel juurdepääs

riiklikule kapitaliturule seadusega lubatud piires.

28. Harta artikkel 9 lõiked 1 ja 2 panevad riigile kohustuse tagada kohalikele omavalitsustele nende

ülesannete täitmiseks vajalikud rahalised vahendid. Eesti Vabariigis tuleneb kohaliku omavalitsuse

õigus piisavatele rahalistele vahenditele Põhiseaduse §-st 154 (vt ülalpool p-d 20-24). On seadusandja

otsustada, kas rahalised vahendid tagatakse kohalike maksude kehtestamise võimaluse, riiklike

maksude otse kohalikku eelarvesse laekumise või riigieelarvest tehtavate eraldistega.

29. Harta artikkel 9 lg 4 näeb ette, et rahandussüsteem, millel tuginevad kohalike võimuorganite

rahalised vahendid, peab olema piisavalt mitmekülgne ja paindlik, et pidada sammu neile pandud

ülesannete täitmiseks tarvilike kulutuste tegeliku muutumisega.

Üldkogu leiab, et rahandussüsteemi mitmekülgsus oli tagatud eelpool loetletud erinevate

laekumistega kohalikule omavalitsusele ja täiendavalt riigieelarvest määratud eraldistega (vt

käesoleva otsuse p-d 18 ja 19). Paindlikkuse nõue oli muuhulgas tagatud Riigieelarve seaduse § 9

lõikega 2, mille kohaselt sätestati, et juhul, kui pärast riigieelarve vastuvõtmist kehtestatakse

Riigikogu või Vabariigi Valitsuse õigusakte, mille alusel valla- ja linnaeelarvete tulud vähenevad või

kulud suurenevad, hüvitatakse vastavad summad riigieelarvest. Kohalike omavalitsuste rahastamise

süsteemi paindlikkuse nõue tähendab ka seda, et kohalikele omavalitsustele rahaliste vahendite

eraldamisel saab arvesse võtta kõiki kohalikele omavalitsustele laekuvaid tulusid, sh erakorralisi

tulusid.

30. Harta artikkel 9 lg 5 näeb ette täiendavad tagatised väiksemate rahaliste vahenditega kohalike

võimuorganite kaitseks ning nõuab rahalise ühtlustamise mehhanismide või analoogiliste meetmete

rakendamist, et tasandada potentsiaalsete finantsallikate ja kulutuste ebaühtlast jagunemist. See

artikkel ei kirjuta ette, milliseid kriteeriume peab riik arvestama rahaliste vahendite ühtlustamiseks.

Oluline on, et rakendatavad meetmed tasandaksid erinevusi potentsiaalsete kulude ja tulude

ebaühtlasel jagunemisel.

IV

31. Avanduse Vallavalitsus esitas tuvastamiskaebuse Vabariigi Valitsuse 5. veebruari 2002. a määruse

nr 66 Lisa 1 vaidlustamiseks teda puudutavas määruse lisa 1 kirje osas, millega eraldati Avanduse

vallale seaduse "2002. aasta riigieelarve" §-s 2 sätestatud korras valla- ja linnaeelarvete toetusfondi

määratud vahenditest 518 000 krooni, sh vahendid toimetulekutoetusteks 243 000 krooni. Need kirjed

reguleerivad üksikjuhtumeid ja on seega HKMS § 4 lg 1 järgi vaidlustatavad halduskohtus. Seega oli

Avanduse valla kaebuse läbivaatamine halduskohtu pädevuses.

32. Seaduse "2002. aasta riigieelarve" § 2 sätestab üldise iseloomuga regulatsiooni (toetusfondi

valemi), mille alusel Vabariigi Valitsus andis vaidlustatud määruse. Tulenevalt PS §-st 15 saab koos

haldusaktiga vaidlustada ka haldusakti andmise aluseks olnud üldakti vastavust Põhiseadusele.

Avanduse Vallavalitsus esitas kaebuse halduskohtule 1993. aastal vastuvõetud Põhiseaduslikkuse

järelevalve kohtumenetluse seaduse kehtivuse ajal. Selle seaduse kehtimise ajal oli

halduskohtumenetlus ainsaks kohtumenetluseks, milles kohalik omavalitsus sai taotleda Vabariigi

Valitsuse määruses sisalduva üksikregulatsiooni põhiseadusevastasuse tuvastamist.

33. Halduskohtumenetluse seadustiku §-d 6 ja 7 ei välista haldusakti õigusvastaseks tunnistamise

kaebuse (tuvastamiskaebuse) läbivaatamist ühes halduskohtumenetluses ja kahjunõude esitamist riigi

vastu teises halduskohtumenetluses. Sama seadustiku § 7 lg 1 teise lause järgi võib kaebuse

haldusakti või toimingu õigusvastasuse kindlakstegemiseks esitada isik, kellel on selleks põhjendatud

huvi. Kui tuvastamiskaebus on esitatud selleks, et hiljem esitada kahju hüvitamise nõue, siis tuleb

tuvastamiskaebuse rahuldamise ühe eeldusena kindlaks teha kaebaja subjektiivsete õiguste

rikkumine. Kahjuhüvitise suuruse saab seejärel kindlaks teha kahju hüvitamiseks esitatud kaebuse

lahendamisel.

34. Avanduse Vallavalitsus esitas tuvastamiskaebuse vaidlustatud haldusakti õigusvastasuse

kindlakstegemiseks selleks, et hiljem esitada kahjunõue. Sellise kaebuse rahuldamiseks pidi

Avanduse Vallavalitsus osundama subjektiivsete õiguste rikkumisele vaidlustatud haldusakti tõttu.

35. Vallavalitsus väitis halduskohtule esitatud kaebuses, et toetusfondist eraldatud summa

vähenemise tõttu ei suuda ta täita seadusest tulenevaid ülesandeid ja teda ähvardab maksejõuetus.

23. juulil 2002. a esitatud kaebuse muudatustes väitis Avanduse Vallavalitsus, et vaidlusalune

regulatsioon rikub valla õigusi piisavatele rahalistele vahenditele (Harta artikkel 9 lg 1) ning

Põhiseadusega ja seadustega seatud kohustustega vastavuses olevatele rahalistele vahenditele (Harta

artikkel 9 lg 2).

Seega on vallavalitsus tuginenud sellele, et vaidlustatud haldusakt on õigusvastane seetõttu, et sellega

eraldati talle toetusfondist vähem raha, kui oleks olnud vajalik tema põhiseaduslike ülesannete

täitmiseks. Õigusvastasuse kontrolli käigus peab järelikult kindlaks tegema, kas Avanduse vallal tuli

2002. aastal oma ülesannete ja riiklike kohustuste täitmisel vaidlustatud haldusakti tõttu rahast puudu.

Juhul, kui rahast puudu ei tulnud, on alusetu Avanduse Vallavalitsuse väide, et vaidlustatud haldusakt

rikkus tema õigust saada riigilt piisavaid rahalisi vahendeid.

36. Vaatamata väidetele rahaliste raskuste kohta, ei ole Avanduse Vallavalitsus kohtumenetluse

käigus nimetanud ühtegi seadusest tulenevat ülesannet, mis rahapuudusel täitmata oleks jäänud. Ka

kohtud ei ole tuvastanud, et Avanduse valla ülesanded oleksid jäänud rahapuuduse tõttu täitmata.

37. 2002. aastal taotles Avanduse vald riigilt raha juurde. 19. märtsi 2002. a korraldusega nr 197-k

eraldas Vabariigi Valitsus reservist Avanduse vallale 200 000 krooni ja 27. juuni 2002. a määrusega

nr 207 lisaeelarvest 500 000 krooni üksikisiku tulumaksu laekumise vähenemise kompenseerimiseks.

Avanduse vald ei ole väitnud, et pärast neid laekumisi oleks tal siiski mõni ülesanne täitmata jäänud.

38. Eeltoodust nähtuvalt (vt käesoleva otsuse p-d 33-37) ei ole kohtud tuvastanud, et vaidlustatud

haldusakt rikuks Avanduse valla õigust piisavatele rahalistele vahenditele. Seaduse "2002. aasta

riigieelarve" § 2 pole asjassepuutuv säte, sest Avanduse Vallavalitsuse kaebus tulnuks sellest sättest

sõltumata jätta rahuldamata.

Kuna seaduse "2002. aasta riigieelarve" § 2 pole kaebuse lahendamisel otsustava tähtsusega, ei ole

Riigikohtu üldkogul alust hinnata selle vastavust Põhiseadusele.

39. Eelmärgitu tõttu puudub vajadus käsitleda ka kassaatori väiteid kohtumenetluse normide

rikkumise kohta.

40. Avanduse Vallavalitsuse kassatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata.

Uno Lõhmus, Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Henn Jõks,

Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg, Hannes Kiris, Lea Kivi,

Indrek Koolmeister, Ants Kull, Villu Kõve, Lea Laarmaa,

Jaak Luik, Jüri Põld, Harri Salmann, Tambet Tampuu, Peeter Vaher