3-3-1-46-03 · Riigikohus

Kohtunik Uno Lõhmuse konkureeriv arvamus

Nõustun üldkogu enamuse hinnanguga, et Avanduse Vallavalitsuse kassatsioonkaebus tuleb jätta

rahuldamata. Ma ei saa aga nõustuda kohtulahendi kõigi põhjenditega. Järgnevalt esitan oma

arvamuse.

l. Avanduse Vallavalitsus taotles halduskohtus, et kohus tunnistaks õigusvastaseks Vabariigi Valitsuse

5. veebruari 2002.a määruse ühe osa. Selle määrusega jaotas valitsus 2002. aasta riigieelarve

seadusega ettenähtud valla- ja linnaeelarvete toetusfondi raha omavalitsuste vahel. Omavalitsusele

antava summa suurus määrati kindlaks valemi järgi, mis sisaldus seaduse "2002. aasta riigieelarve" §-

s 2. Avanduse vallale eraldati määrusega 518000 krooni, sealhulgas toimetulekutoetuste maksmiseks

243000 krooni.

Avanduse Vallavalitsuse rahulolematuse põhjuseks ei olnud raha eraldamine, vaid asjaolu, eraldatud

summa oli 14% võrra väiksem kui 2001. aastal. Valla arvates tingis raha eraldamise määruse

õigusvastasuse asjaolu, et 2002. aasta riigieelarve seaduses toodud toetusfondi valem oli vastuolus

põhiseadusega ja Euroopa kohaliku omavalitsuse hartaga. Valem võttis arvesse, kui palju laekus

kohalikule omavalitsusele füüsilise isiku tulumaksu 2000. ja 2001. aastal.

Avanduse vallale oli 2001 õnnelik aasta, füüsilise isiku tulumaksu laekus 4 miljonit 79 tuhat krooni,

mis võrreldes 2000. aasta summaga l miljon 717 tuhat oli enam kui kaks korda suurem summa.

2001. aastal suurendasid valla maksutulusid ühe vallaelaniku suur tulu sel aastal. Paraku õnn

2001. aastal muutus ebaõnneks 2002.aastal. Lisaks asjaolule, et füüsilistelt isikutelt laekus valla

eelarvesse sel aastal tulumaksu oluliselt vähem kui eelmisel aastal, 2 miljonit 223 tuhat krooni, tõi

suur maksutulu 2001. aastal kaasa valla-ja linnaeelarvete toetusfondi raha vähenemise 2002. aastal.

Seepärast pidaski vald põhiseadusevastaseks toetusfondi jagamise valemit, mis ei arvestanud

ebatavaliselt suure tulu laekumisega mõnel valemis arvesse võetaval aastal.

2. Vallavalitsuse halduskohtule 12. märtsil 2002 esitatud kaebuse väide, et toetusfondist eraldatud

summa vähenemise tõttu ei suuda vald täita seadusest tulenevaid ülesandeid näis olevat põhjendatud,

sest Vabariigi valitsus eraldas nädal pärast kaebuse kohtusse viimist reservist vallale 200000 krooni ja

27. juuni 2002 määrusega lisaeelarvest veel 500000 krooni tulumaksu laekumise vähenemise

kompenseerimiseks.

Vallavalitsus väitis, et 2002.a toetusfondi jagamise määruse Avanduse valda puudutav osa on

õigusevastane ja fondi jagamise valem põhiseadusevastane, sest valem ei kindlustanud vallale

piisavaid vahendeid oma ülesannete täitmiseks ja seepärast tuli Vabariigi Valitsuselt paluda täiendavat

raha. Üldkogu tegi samadest faktidest vastupidise järelduse. Üldkogu enamuse arvates ei ole

vallavalitsus väitnud ega kohtud tuvastanud,"[...] et pärast neid laekumisi oleks tal siiski mõni

ülesanne täitmata jäänud." ( p 37, vt samuti p 36). Üldkogu enamus leidis samuti, et seaduse

"2002. aasta eelarve" § 2 pole asjassepuutuv säte, sest Avanduse Vallavalitsuse kaebus tulnuks sellest

sättest sõltumata jätta rahuldamata (p 38).

3. Minu arvates sõltub hinnang Vabariigi Valitsuse määruse, kus oli näidatud Avanduse

Vallavalitsusele 2002. a eelarvega toetusfondist eraldatud summa suurus, õiguspärasuse ja sama aasta

eelarve seaduses kirjeldatud raha jaotamise valemi põhiseaduspärasuse kohta sellest, kas valemi

üksikosad eraldivõetuna tingivad, millisel määral suudab omavalitsus täita talle seadusega pandud

riiklikke ja olemuslikult omavalitsuslikke ülesandeid. Ehk teisisõnu, kas saab üldse hinnata kohalike

omavalitsuste tulude kujundamise reeglite põhiseaduspärasust üksikute normide järgi.

4. Esmalt tuleb aga selgitada, millised on kohaliku omavalitsuse ülesanded ja milliseid finantstagatisi

näeb põhiseadus ette kohalikule omavalitsusele. Nõustun üldkogu enamusega, et põhiseaduse § 154

järgi jagunevad kohaliku omavalitsuse ülesanded olemuslikult omavalitsuslikeks ja riiklikeks

ülesanneteks. Põhiseadus jätab määratlemata, millised on omavalitsuse riiklikud ja millised kohalikud

ülesanded. Põhiseadus paneb mõned kohustused riigile ja kohalikule omavalitsusele ühiseks

täitmiseks. Nii on lasterikkad perekonnad ja puuetega inimesed riigi ja kohalike omavalitsuste erilise

hoole all (§ 28 lg 4), riik ja kohalikud omavalitsused peavad ülal vajalikul arvul õppeasutusi (§ 37

lg 2). Paragrahvis 14 on kujutatud, et isiku õiguste ja vabaduste tagamine on seadusandliku,

täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustus (§14). Kohalike omavalitsuste

ülesanded on ka seadustes piiritletud ebatäpselt.

Mõned järeldused lubab Põhiseaduse § 154 siiski teha. Esiteks, riiklike kohustuste ulatus sõltub

seadusandjast. Teiseks, seadustega võib kohustuste ulatust suurendada või vähendada. Kolmandaks,

seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustustega seotud kulud kaetakse

riigieelarvest. Viimases väljendub kohaliku omavalitsuse finantstagatis. Kui riik paneb kohalikule

omavalitsusele kohustuse, siis peab ta põhiseaduse järgi andma vahendid selle täitmiseks.

Mõned seadused osutavad sõnaselgelt kulutuste käimisele riigieelarvest. Näiteks sotsiaalhoolekande

seaduse järgi maksab toimetulekutoetust kohalik omavalitsus riigieelarves selleks sihtotstarbeliselt

ettenähtud vahenditest (§ 22 lg 3). Riigieelarvest kaetakse ka muud sotsiaalhoolekandega seotud

kulud (§ 42). Teeseaduse § 16 lg 3 järgi raha jaotus kohalike maanteede ja tänavate hoiuks

määratakse igaks eelarveaastaks riigieelarves, ühistranspordiseaduse § 28 lg l järgi hüvitatakse

õpilastele ja üliõpilastele sõidukulu kommertsliinil riigieelarvest.

5. Üldkogu ei saavutanud üksmeelt selles, kuidas tõlgendada põhiseaduse § 154 teise lõike teisi

lauset. Enamuse arvates ci tähenda lause "Seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike

kohustustega seotud kulud kaetakse riigieelarvest" riigi kohustust eraldada omavalitsusele riiklike

ülesannete täitmiseks vajalik raha igal aastal riigieelarve kaudu. Üldkogu enamus leidis, et kohalike

omavalitsuste rahastamise süsteem peab tervikuna tagama, et kohalikud omavalitsused saavad riigilt

piisavalt rahalisi vahendeid (p-d 21-23).

Sellise tõlgendusega on raske nõustuda. Omavalitsuste rahastamise süsteem ja riigieelarve on

mõisted, mida ei saa samastada. Omavalitsus saab vaid osa ülesannetetäitmiseks vajamineva raha

riigieelarve kaudu. Osa füüsilise isiku tulumaksust laekub maksumaksja elukohajärgsele

omavalitsusüksusele. Omavalitsus tulusid täiendavad ka maamaks, kohalikud maksud, laekumised

majandustegevusest jm. Rahastamise süsteemi ülesanne on laiem, ta peab kindlustama riiklike

ülesannete täitmise ja looma eeldused omavalitsuse arenguks. Euroopa kohaliku omavalitsuse harta

ütleb, et rahandussüsteem peab olema piisavalt mitmekülgne ja paindlik, et pidada sammu kohalikele

võimuorganitele pandud ülesannete täitmiseks tarvilike kulutuste tegeliku muutumisega. Põhiseaduse

§ 154 teise lõike teise lause eesmärk seisneb minu veendumuse kohaselt selles, et välistada riigi poolt

omavalitsusele pandud kohustuste täitmise alafinantseerimist. Kohalikul omavalitsusel peab olema

kindlus, et vajaminev raha talle riigieelarvest eraldatakse, ja võimalus planeerida omavalitsuse

arengut pikemaks ajaks.

Minu arvamuse kohaselt tuleb põhiseaduse § 154 teise lõike teist lauset tõlgendada selliselt, et

riigieelarve koostamise ajal tuleb prognoosida, millised on iga kohaliku omavalitsuse riiklike

ülesannete täitmise kulud ja rahastada need kulud riigi aastaeelarvest.

6. Selline tõlgendus viib järeldusele, et kohalike omavalitsustele pandud riiklike kohustuste

rahastamise regulatsioon ei vasta põhiseaduse sättele ja mõttele. Seega polnud küsimus toetusfondi

jagamise valemi ühes komponendis, vaid regulatsioonis tervikuna. Toetusfondi kaudu jagas riik

2002. aastal omavalitsustele 1,37 miljardit krooni. Jagamisele kuuluva summa suurus mõjutas

Avanduse valla raha numbrit samamoodi kui mõni teine valemi komponent. Olnuks jagamisele

kuuluv rahasumma suurem, saanuks ka Avanduse vald rohkem raha.

Toetusfondi eesmärgiks ei olnud üksnes riigi ülesannete täitmiseks raha eraldamine. Selgesõnaliselt

eraldati raha vaid toimetulekutoetuste maksmiseks. Osa omavalitsusi saigi toetusfondist raha vaid

selle riikliku kohustuse täitmiseks. Põhjus on samuti mõistetav, nendes omavalitsustes on

maksulaekumised elaniku kohta märkimisväärselt suuremad kui enamuses omavalitsustes.

Toetusfondi kaudu jagas riik riigile laekuva tulumaksuosa ümber omavalitsustele, kus tulud olid

väiksemad. Mida madalam oli omavalitsuse tulu elaniku kohta, seda rohkem raha pidi omavalitsus

saama, et lähendada tema tulutaset keskmisele näitajale. Toetusfondi jagamise valem pidi tasandama

tulu erinevusi omavalitsustes. Riigieelarve seaduse § 9 uus redaktsioon kasutabki terminit

"tasandusfond".

7. Põhjus, miks toetusfondi või tasandusfondi kaudu rahastamine ei vasta põhiseadusele, seisneb

minu arvates selles, et toetusfondi suuruse ei määra omavalitsuste tegelikud vajadused, vaid valitsuse

eelarvepoliitika, mis sõltub poliitiliste jõudude vahekorrast.

8. Kahtluse alla ei saa aga seada rahalise ühtlustamise mehhanismide vajalikkust, et kaitsta

väiksemate rahaliste vahenditega kohalikke omavalitsusi. Seda rõhutab Euroopa kohaliku

omavalitsuse harta artikkel 9 punktid 1,2 ning 5 ja põhiseaduse § 154 lg l, mille järgi riik peab

tagama, et kohalikul omavalitsusel oleks piisav tulubaas, mis võimaldaks omavalitsusel tegutseda

iseseisvalt ja korraldada kõiki kohaliku elu küsimusi.

9. Kokkuvõtlikult, põhiseaduse § 154 lg 2 mõtte järgi tuleb igale omavalitsusele eraldada riigi

aastaeelarvega raha ulatuses, mis katab riiklike ülesannete täitmise kulud. Sellise põhimõtte järgimine

eeldab selgust, millised on riiklikud ülesanded, ja iga omavalitsuse kulude prognoosi eelarveaastaks.

Paragrahv 154 esimene lõige kohustab riiki rakendama kohalike omavalitsuste tulude ühtlustamise

mehhanisme, et tasandada finantsallikate ja kulutuste ebaühtlast jagunemist ja kindlustada kohalikele

omavalitsustele piisavad rahalised vahendid.

10. Toetusfondi (tasandusfondi) jaotamise valemi sätestamine riigi aastaeelarves ei ole kooskõlas

õiguskindluse põhimõttega. Riigi aastaeelarve mõju piirdub ühe aastaga, mistõttu kohalik

omavalitsus on teadmatuses tasandusfondi jagamise põhimõtetest kuni eelarve eelnõu valmimiseni,

kindlustunne puudub koguni kuni aastaeelarve seaduse jõustumiseni. Selline olukord ei soodusta

pikemaajaliste plaanide tegemist. Rahastamissüsteem peab küll olema piisavalt mitmekülgne ja

paindlik, kuid andma omavalitsusele kindluse ja võimaluse arengut planeerida.

11. Riigikohus ei saanud Avanduse valla kaebust arutades anda hinnangut kohaliku omavalitsuse

rahastamise regulatsioonile tervikuna, sest selliselt polnud kaebaja küsimust püstitanud. Kaebusest

tulenevalt piirdus kohtu kontrollifunktsioon selle hindamisega, kas vallale eraldatud toetus oli

arvutatud õigesti ja kas toetusfondi jagamise valem vastas põhiseadusele. Kuna toetusfondist valemi

järgi eraldatud raha oli vaid osa valla ülesannete täitmiseks vajaminevast rahast, siis ei saa üksnes

valemi põhjal otsustada, kas seadusandja rikkus põhiseaduse §-s 154 ettenähtud kohaliku

omavalitsuse finantstagatisi.

Seetõttu soostun üldkogu enamuse arvamusega, et Avanduse vald ei näidanud, et Vabariigi Valitsuse

vaidlustatud määrus eraldivõetuna rikkus omavalitsuse õigusi.