3-3-1-46-03 · Riigikohus

Kohtunik Jüri Põllu eriarvamus, millega on ühinenud kohtunikud Tõnu Anton, Indrek

Koolmeister, Jaak Luik ja Harri Salmann

Ma ei nõustu üldkogu enamuse seisukohaga, et vaidlustatud Vabariigi Valitsuse määrus ei riku

Avanduse valla õigusi. Oma seisukoha põhjendamiseks esitan kõigepealt oma arusaama sellest,

millised nõuded Põhiseadus seab kohalike omavalitsuste rahastamisele (I). Seejärel käsitlen seda, kas

vaidlustatud määrusega on Avanduse valla õigusi rikutud (II). Eriarvamuse III osas analüüsin

Seaduse "2002. aasta riigieelarve" §-s 2 sätestatud toetusfondi valemi ning Valla- ja linnaeelarve ning

riigieelarve vahekorra seaduse § 2 ja § 5 põhiseaduspärasust.

I

1. Kohaliku omavalitsuse finantstagatised on sätestatud Põhiseaduse §-des 154 ja 157, mille sisu ei

ammendu finantstagatistega. Avanduse valla kohtuasjas vajab tõlgendamist Põhiseaduse § 154.

Põhiseaduse § 154 sätestab:

"Kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad

seaduste alusel iseseisvalt.

Kohalikule omavalitsusele võib panna kohustusi ainult seaduse alusel või kokkuleppel kohaliku

omavalitsusega. Seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustustega seotud kulud

kaetakse riigieelarvest."

2. Kohaliku omavalitsuse finantstagatised on otseselt seotud kohalikele omavalitsusetele

Põhiseadusega pandud ülesannetega. Põhiseaduse § 154 järgi jagunevad kohalike omavalitsuste

ülesanded olemuslikult omavalitsuslikeks ülesanneteks (kohaliku elu küsimuste otsustamine ja

korraldamine) ja riiklikeks kohustusteks, mida kohalikule omavalitsusele saab panna ainult seaduse

alusel või kokkuleppel kohaliku omavalitsusega. Nii olemuselt omavalitsuslike ülesannete kui ka

seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustuste nõuetekohane täitmine eeldab, et

kohalikul omavalitsusel on selleks raha. Kohalike omavalitsuste rahastamise reeglistiku kujundamine

ja kohalikele omavalitsustele piisavate rahaliste vahendite tagamine on tulenevalt Põhiseaduse §-st

154 riigi kohustus.

3. Põhiseaduse § 154 järgimise eelduseks kohalike omavalitsuste rahastamisel on see, et oleks selgus

vähemalt selles, millised on antud ajahetkel kohalikele omavalitsustele riigi poolt seadusega pandud

riiklikud kohustused ja millised on olemuslikult omavalitsuslikud ülesanded. Kehtiv õigus jätab aga

täpselt ja üheselt määratlemata, millised on kohalikele omavalitsustele seadusega pandud riiklikud

kohustused. Seetõttu pole ka teada, kui palju on kohalikel omavalitsustel tervikuna ja üksikutel

kohaliku omavalitsuse üksustel tarvis raha selliste kohustuste täitmiseks.

Kohalikele omavalitsustele pandud riiklike kohustuste seadusega määratlemata jätmine ei võta aga

kohalike omavalitsuste rahastamise põhiseaduspärasuse kohtuliku kontrolli võimalust. Vastupidine

järeldus viiks paratamatult seisukohale, et riik saab hoida kõrvale Põhiseaduse § 154 täitmisest, jättes

seadusega kohalikele omavalitsustele pandud riiklikud kohustused piiritlemata.

Olukorras, kus seadusega on nimetatud kohustused jäänud piiritlemata, peab neid kohustusi piiritlema

vaidlust lahendav kohus. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium ongi oma lahendites püüdnud

piiritleda olemuslikult omavalitsuslikke ülesandeid ja seadusega kohalikele omavalitsustele pandud

riiklikke kohustusi (vt 22. detsembri 1998. a otsus asjas nr 3-4-1-11-98 - RT I, 1998, 113/114, 1887;

9. veebruari 2000. a otsus asjas nr 3-4-1-2-2000 - RT III 2000, 5, 45).

4. Seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustuste täitmisega seotud kulude katmist

reguleerib Põhiseaduse § 154 lg 2 teine lause, mille järgi sellised kulud kaetakse riigieelarvest.

Riigieelarve mõiste on tuletatav Põhiseaduse § 115 lg 1 kaudu, mis sätestab: "Iga aasta kohta võtab

Riigikogu seadusena vastu riigi kõigi tulude ja kulude eelarve." Seega on riigieelarve iga aasta kohta

Riigikogu poolt vastu võetud seadus, mis sätestab riigi kõik tulud ja kulud. Millestki pole võimalik

teha järeldust, et Põhiseaduse §-s 154 mõistetakse riigieelarvet teisiti kui Põhiseaduse § 115 lg-s 1.

Viimast järeldust kinnitab ka iga-aastase riigieelarve koostamist, vastuvõtmist ja täitmist reguleeriv

Riigieelarve seadus. Nimelt sätestab Riigieelarve seaduse § 9 kohalike omavalitsuste riigieelarvest

rahastamise mõned põhimõtted. Iga-aastasest riigieelarvest kohalikele omavalitsustele eraldatavad

rahasummad kujutavad endast riigieelarve kulusid Põhiseaduse § 115 mõttes. Riiklike kohustuste

täitmiseks vajalike riigi kulude riigieelarves kajastamata jätmine oleks Põhiseaduse § 115 lg 1

rikkumine.

Põhiseaduse § 154 nõuab, et riik peab igaaastases riigieelarves ette nägema rahalised vahendid

kohalikele omavalitsustele kõigi seadustega pandud riiklike kohustuste täitmiseks. Tulenevalt

riigieelarve koostamise üldistest põhiseaduslikest nõuetest (Põhiseaduse § 115) peavad sellised kulud

olema riigieelarves kajastatud läbipaistvalt. Läbipaistvus eeldab ühe või teise ülesande täitmiseks

ettenähtud rahasumma riigieelarves kirjena kajastamist.

5. Põhiseaduse § 154 lg 2 teist lauset tuleb mõista nii, et seadusega kohalikele omavalitsustele pandud

riiklike kohustustega seotud kulude suurus peab olema otseses seoses omavalitsusüksusele pandud

konkreetsete kohustustega. Seega nõuab nimetatud säte kohalikule omavalitsusele pandud riiklike

kohustuste kulupõhist rahastamist. Riiklike kohustuste tulupõhine rahastamine võib ühe või teise

kohaliku omavalitsuse üksuse puhul tagada riikliku kohustuse täitmiseks piisava raha. Kuid riiklike

kohustuste tulupõhine rahastamine pole kooskõlas Põhiseaduse §-ga 154.

Kulupõhisel rahastamisel on kaks tasandit. Kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustuste

kulupõhine rahastamine eeldab kõigepealt seda, et kindlaks on määratud see, kui palju on ühe või

teise kohustuse täitmiseks raha vaja. See peab kajastuma selgelt ja läbinähtavalt iga-aastases

riigieelarves. Teiseks tuleb kindlaks määrata see, kui palju vajab selliste kohustuste täitmiseks raha

iga kohaliku omavalitsuse üksus. Mõne riikliku kohustuse täitmiseks vajaliku rahasumma jaotamine

kohaliku omavalitsuse üksuste vahel kulupõhise valemi abil pole välistatud. Kohaliku omavalitsuse

üksustele riiklike kohustuste täitmiseks vajaliku raha eraldamisel paratamatult tekkida võivate

ebatäpsuste kõrvaldamiseks peab olema õiguslikult tagatud võimalus saada puudu jääv raha juurde

nende riiklike kohustuste täitmiseks, mille täitmisest kohalik omavalitsus ei saa keelduda.

Põhiseadusega vastuolus on olukord, kus kohalik omavalitsus peab riiklike kohustuste täitmiseks

leidma raha omatuludest või tegema valiku, milliseid kohustusi täita.

Nõuet, et riigieelarves kajastataks kulupõhiste kirjetena kõigi riigi poolt kohalikele omavalitsustele

seadusega pandud riiklike kohustuste täitmise kulud, ei saa pidada liigseks formaalsuseks.

Kulupõhised kirjed on vajalikud Põhiseaduse §-de 115 ja 154 täitmiseks. Põhiseaduse § 65 p-dest 1 ja

6 tulenevalt peab Riigikogul olema võimalus kontrollida seda, kuidas on rahastatud Riigikogus vastu

võetud seadustega kohalikele omavalitsustele pandud riiklikud kohustused. Sellise kontrolli

olemasolu on ühtaegu ka kohalike omavalitsuste üks põhiseaduslikest tagatistest.

6. Teistsugused nõuded seab Põhiseadus omavalitsuslike ülesannete rahastamisele. Põhiseaduse § 154

lg 1 nõuab, et riik peab looma regulatsiooni, mille kohaselt on kohalikel omavalitsustel piisav

omatulu omavalitsuslike ülesannete täitmiseks. Seadusandja otsustada on, kas omatulu saamine

tagatakse kohalike maksude kehtestamise, riiklike maksude otse kohalikku eelarvesse laekumise või

riigieelarvest tehtavate eraldistega. Tulubaas peab aga tagama kohalike ülesannete täitmise vähemalt

minimaalselt vajalikus mahus. Kohaliku omavalitsuse üksusel, kelle omatulud ei võimalda

minimaalselt vajalike omavalitsuslike ülesannete täitmist, on õigus saada riigilt abi.

Olemuslikult omavalitsuslike ülesannete rahastamise reeglistik peab olema kooskõlas ka

õiguskindluse põhimõttega. Kohalike omavalitsuste finantseerimise reeglite stabiilsus on oluline

väärtus. Stabiilne ja eelnevalt teadaolev finantseerimisreeglistik võimaldab kohaliku omavalitsuse

üksustel suurema täpsusega koostada pikemaajalisi arengukavasid ning neid tulemuslikumalt ellu

viia. Omavalitsuslike ülesannete rahastamist reguleerivate seaduste oluline muutmine eeldab

mõistliku pikkusega vacatio legist. Vastasel juhul võib tekkida vastuolu õiguskindluse põhimõttega.

7. Kohaliku omavalitsuse üksuste ühtsetel alustel rahastamine ei pruugi kõrvaldada kohaliku

omavalitsuse üksuste faktilist majanduslikku ebavõrdsust, vaid võib faktilist ebavõrdsust isegi

suurendada. Faktilise majandusliku ebavõrdsuse tasandamiseks ja arengueelduste loomiseks on

mitmeid Põhiseadusega kooskõlas olevaid võimalusi.

II

8. Ma ei saa nõustuda üldkogu enamuse seisukohaga, et Avanduse valla õigusi pole rikutud.

Üldkogu põhjendab seda, et Avanduse valla õigusi pole rikutud, järgnevalt. Avanduse vallal ei tulnud

2002. a lõppkokkuvõttes oma ülesannete või riiklike kohustuste täitmiseks raha puudu. Avanduse

vald pole nimetanud ühtegi riiklikku või omaülesannet, mis jäid rahapuudusel täitmata. Ka kohtud

pole tuvastanud, et valla ülesanded oleksid jäänud täitmata. Avanduse vald pole väitnud, et pärast

Vabariigi Valitsuse reservist ja lisaeelarvest raha saamist on tal mõni ülesanne täitmata jäänud (otsuse

punktid 35-38).

9. Selle seisukohaga väitlemiseks tuleb kõigepealt vaadata, mida Avanduse vald kohtus vaidlustas.

Avanduse vald vaidlustas kohtus Vabariigi Valitsuse määruse, millega talle anti 2002. a riigieelarvest

toetusfondi jaotamise valemi alusel raha. Vald väitis, et määrus on põhiseadusevastane sellepärast, et

määrusega eraldati talle riiklike kohustuste täitmiseks ebapiisavalt raha. Valemi ja määruse

põhiseadusevastasust näeb vald selles, et 2002. a võeti raha eraldamisel arvesse 2001. a erakorraliselt

suur tulumaksu laekumine. See suur tulumaksu laekumine tekkis sellepärast, et üks vallaelanik müüs

2000. a aktsiaid. 2002. a riigieelarves sätestatud jäik valem aga võttis 2001. a erakorralise laekumise

arvesse ja seetõttu tuli vallal raha puudu. Avanduse vald esitas tuvastamiskaebuse, et hiljem esitada

kahjunõue riigi vastu. Kassatsiooniastmes on vald jätkuvalt samal seisukohal.

10. Halduskohtumenetluse seadustiku §-d 6 ja 7 ei välista haldusakti õigusvastaseks tunnistamise

kaebuse (tuvastamiskaebuse) läbivaatamist ühes halduskohtumenetluses ja kahjunõude esitamist

teises halduskohtumenetluses. Sama seadustiku § 7 lg 1 teise lause järgi võib kaebuse haldusakti või

toimingu õigusvastasuse kindlakstegemiseks esitada isik, kellel on selleks põhjendatud huvi.

Võimaliku kahjunõude esitamine tulevikus on üks peamisi huvisid, miks tuvastamiskaebust üldse

esitatakse. Selle huvi põhjendatust on tunnustatud kohtupraktikas. Kui tuvastamiskaebus on esitatud

selleks, et hiljem esitada kahju hüvitamise nõue, siis tuleb tuvastamiskaebuse rahuldamiseks

tuvastada kaebaja subjektiivsete õiguste rikkumine. Seda, kas kaebajale on kahju tekitatud, saab

otsustada mitte tuvastamiskaebuse, vaid kahjunõude lahendamisel (vt Riigikohtu halduskolleegiumi

19. märtsi 2002. a otsuse asjas nr 3-3-1-11-02 punkt 15 - RT III 2002, 12, 122; Riigikohtu

halduskolleegiumi 3. aprilli 2002. a otsuse asjas nr 3-3-1-14-02 punkt 19 - RT III, 2002, 12, 124).

Üldkogu ei arvestanud sellega, et subjektiivsete õiguste rikkumist tuleb hinnata vaidlustatud toimingu

sooritamise või haldusakti andmise hetke seisuga. Hilisem tagajärgede kõrvaldamine või tagajärgede

kõrvaldamisele asumine ei saa mõjutada haldusaktile või toimingule antavat õiguslikku hinnangut.

Tagajärgede kõrvaldamisest selle tuletamine, et isiku õigusi pole rikutud, on võimatu ja vastuolus

seadusega. HKMS § 24 lg 1 p 3 järgi lõpetab halduskohus menetluse, kui kaevatav või protestitav

haldusakt on kehtetuks tunnistatud või välja andmata jäetud haldusakt välja antud või peatatud

haldusakt täidetud või toiming sooritatud, välja arvatud, kui kaebuse või protesti esitaja taotleb asja

läbivaatamist. Siit tuleneb põhimõte, et ka pärast tagajärgede kõrvaldamist tuleb toimingu või akti

seaduslikkust hinnata toimingu sooritamise või akti andmise hetke seisuga, kui kaebuse esitaja seda

taotleb. Avanduse vald on ka kassatsiooniastmes tahtnud, et tema kaebus lahendataks. Seega peab

Avanduse valda puudutavate aktide õiguspärasust hindama akti andmise seisuga. Haldusakti või

toimingu õiguspärasust ei saa mõjutada hilisemad aktid või toimingud. Need pole kaebuse esemeks.

Tuvastamiskaebuse lahendamisel pole võimalik hinnata võimaliku kahjunõude põhjendatust.

11. Selge on see, et 2002. a nappis Avanduse vallal raha Seaduse "2002. a riigieelarve" §-s 2

sätestatud valemi rakendamise tõttu. Just seetõttu taotles Avanduse vald raha juurde.

Vabariigi Valitsuse 19. märtsi 2002. a korraldusega nr 197-k anti Avanduse vallale Vabariigi Valitsuse

reservist 200 000 krooni "üksikisiku tulumaksu laekumise vähenemise kompenseerimiseks, võrreldes

"Seaduse "2002. aasta riigieelarve"" (RT I 2002, 4, 8) § 2 jaotusvalemis arvestatava üksikisiku

tulumaksu eeldatava laekumisega ning sotsiaalsfääri kulude katteks" (RTL 2002, 41, 585). Vabariigi

Valitsuse 27. juuni 2002. a määrusega nr 207 eraldati Avanduse vallale lisaeelarvest veel 500 000

krooni üksikisiku tulumaksu laekumise vähenemise kompenseerimiseks (RT I 2002, 55, 346).

Vaidlust pole selle üle, et lisaraha taotleti ja saadi just seepärast, et 2002. a valemiga toetusfondi raha

jaotamisel võeti arvesse 2001. a erakorraliselt laekunud tulu.

Vabariigi Valitsus andis Avanduse vallale lisaraha pärast seda, kui vald oli kohtus vaidlustanud

valitsuse määruse, millega talle anti 2002. a riigieelarvest toetusfondi jaotamise valemi alusel raha.

12. Käesolevas asjas pole võimalik öelda, millise konkreetse ülesande täitmist ja millises mahus

2002. a Avanduse vallale toetusfondi raha jaotamine puudutas. Seadusandja on jätnud nõuetekohaselt

eristamata seadusega kohalikele omavalitsustele pandud riiklikud kohustused ja omavalitsuslikud

ülesanded. Ebaselge on ka see, milliste ülesannete täitmist toetusfondist finantseeriti. Valla- ja

linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seaduse § 5 lg 2 järgi täitis toetusfondi kaudu kohalikele

omavalitsustele riigieelarvelise raha jaotamine kahte eesmärki - toetusfondi rahadega finantseeriti nii

kohalikule omavalitsusele seadusega pandud riiklike kohustuste täitmist kui ka kohalikule

omavalitsusele enesele olemuslike ülesannete täitmist.

Siiski tuleb eeldada, et Avanduse vallal jäi raha puudu just nende ülesannete täitmiseks, milleks

toetusfond oli ette nähtud. Muidu ei oleks Vabariigi Valitsus ülalnimetatud põhjendustega Avanduse

vallale lisaraha eraldanud.

13. Kuna vaidlustatud valitsuse määrusega ei kindlustatud Avanduse valda talle pandud ülesannete

täitmiseks piisavate rahaliste vahenditega, siis oli see määrus andmise hetkel vastuolus Põhiseaduse

§-ga 154. Hilisem tagajärgede kõrvaldamine (täiendav raha eraldamine) ei saa kõrvaldada õiguste

rikkumist ega määruse põhiseadusevastasust. Avanduse valla puhul oli vaidluse esemeks Vabariigi

Valitsuse määrus, mitte aga valla rahastamine 2002. aastal.

III

14. Põhiseadusevastase määruse andmine oli tingitud sellest, et 2002. a riigieelarve §-s 2 sätestatud

toetusfondi valem ise oli põhiseadusevastane. Järgnevalt peatun sellel, miks oli 2002. a riigieelarve §-

s 2 sätestatud toetusfondi jaotamise valem vastuolus Põhiseadusega. Põhiseadusevastased olid ka

Valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seaduse mitmed regulatsioonid.

A. 15. 2002. a riigieelarve §-ga 2 sätestatud toetusfondi jaotamise valemis (vt üldkogu otsuse punkt 15)

kasutatud formuleeringu "kohaliku omavalitsuse üksusele laekuva füüsilise isiku tulumaksu 2000. ja

2001. aasta tegeliku laekumise keskmise" kohaselt tuli 2002. a toetusfondi jaotamisel arvestada ka

kohalikule omavalitsusele kahel eelmisel aastal laekunud erakorralist tulu. Selle valemi järgi vähenes

erakorralise tulu saamisel toetusfondist saadava raha hulk. Avanduse valla puhul tõigi 2001. a

laekunud erakorraliselt suure tulumaksu arvesse võtmine kaasa 2002. aastal toetusfondist eraldatava

raha vähenemise.

16. Valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seaduse § 5 sätestas:

"(1) Toetusfond moodustatakse riigieelarves eelarvetele täiendavate vahendite eraldamiseks.

(2) Toetusfondist finantseeritakse seadusega ettenähtud kohustuste täitmist ja arengueelduste loomist.

(3) Toetusfondi jaotamisel võetakse aluseks eeldatavad laekumised eelarvesse riiklikest maksudest,

maardlate kaevandamisõiguse ja vee erikasutuse tasust, valdade ja linnade alaliste elanike arv ja

muud valdade ja linnade erisused. (RK s 18.02.97 nr. 296 jõust.16.03.97 - RT I 1997, 16, 263)

(4) Toetusfondi suurus riigieelarve eelnõus ja toetusfondi jaotus määratakse kindlaks kohalike

omavalitsuste ja omavalitsuste liitude volitatud esindajate ja Vabariigi Valitsuse vahelise kokkuleppe

alusel. Kokkuleppe mittesaavutamisel otsustab toetusfondi suuruse riigieelarve eelnõus ja selle

jaotuse Vabariigi Valitsus."

17. Seega reguleeris VLRVS § 5 iga-aastase riigieelarve koostamist. Olemuselt kujutavad Valla- ja

linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seaduse need sätted olukorras, kus toetusfondi jaotamise

valem on sätestatud iga-aastases riigieelarves, regulatsioone, mis peaksid sisalduma Põhiseaduse

§ 104 lg 2 p-s 11 nimetatud seaduses, s.o Riigieelarve seaduses. Sätte, mis peab olemuslikult

kuuluma Põhiseaduse § 104 lg-s 2 nimetatud seadusesse, õiguslik iseloom ei saa sõltuda sellest,

missugust pealkirja kandvasse seadusesse see säte on lülitatud.

Valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seadus pole vastu võetud Põhiseaduse § 104 lg-ga 1

nõutud häälteenamusega. Riigikogu võttis selle seaduse vastu 13. detsembril 1995. a 49 poolthäälega.

Valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seaduse § 5 lõike 3 muutmise seadus võeti

Riigikogus 18. veebruaril 1997. a vastu 50 poolthäälega. Ometi ei saa teha järeldust, et VLRVS § 5

lg 3 polnud nimetatud protseduurilise minetuse tõttu Riigikogule siduv, kui viimane võttis vastu

Seaduse "2002. aasta riigieelarve". Valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seaduse § 5 lg-

s 3 fikseeritud põhimõte on Avanduse vallale suhetes riigiga soodustava iseloomuga. Usalduse kaitse

põhimõttest tulenevalt ei ole võimalust kahelda VLRVS § 5 lg 3 kohaldatavuses käesoleva vaidluse

lahendamisel. Valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seaduse § 5 lg 3 ja Seaduse "2002.

aasta riigieelarve" § 2 omavahelisele suhtele pole võimalik kohaldada põhimõtet lex posterior

derogat priori.

18. Vaidlusaluses valemis on küll palju komponente, kuid käesolevas asjas on otsustavaks just

2001. a laekunud erakorralise tulu arvesse võtmine 2002. a eeldatava tulu prognoosimisel. Valla- ja

linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seaduse § 5 lg 3 nõudis selgesõnaliselt, et toetusfondi

jaotamisel võetakse muuhulgas arvesse ka eeldatavad laekumised riiklikest maksudest (tulumaksust).

Avanduse vallale 2001. aastal vallaelaniku 2000. a ühekordse tehingu (aktsiate müügi) tulemusena

laekunud suurest tulumaksust pole võimalik järeldada eeldatavaid laekumisi aastal 2002. Valla- ja

linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seaduse § 5 lg-s 3 sätestatud nõude eiramine 2002. aasta

riigieelarve §-s 2 sätestatud valemi kehtestamisel ja selle valemi kasutamine toetusfondi jaotamisel

tõi kaasa olukorra, kus Avanduse vallal polnud talle pandud ülesannete täitmiseks piisavalt raha, s.o

Põhiseaduse § 154 rikkumise.

Seepärast on olen seisukohal, et Seaduse "2002. aasta riigieelarve" §-s 2 sisalduv regulatsioon, mille

kohaselt toetusfondi jaotamisel võetakse igal juhul arvesse ka erakorraliselt laekunud tulumaks, on

vastuolus Põhiseaduse §-ga 154. Põhiseaduse § 154 vastane ka Vabariigi Valitsuse 5. veebruari

2002. a määruse nr 66 Lisa 1 osas, millega Avanduse vallale 2002. a toetusfondist raha jaotamisel

võeti arvesse eelmise aasta erakorraline tulumaksulaekumine.

B. 19. Valem, mille järgi toetusfondi raha jaotamisel tuli igal juhul lähtuda kahe eelmise aasta tulumaksu

tegeliku laekumise keskmisest, kehtestati esmakordselt 2001. aastaks (RT I 2001, 4, 11). Varasematel

aastatel oli võimalik jätta erakorraliselt laekunud tulumaks arvestamata. Nii sätestas Seaduse

"2000. aasta riigieelarve" § 2 lg 2, et toetuse arvutamisel võetakse aluseks "kavandatavad laekumised

füüsilise isiku tulumaksust" (RT I 2000, 1, 1). Analoogiline põhimõte oli sätestatud ka Seaduse

"1999. aasta riigieelarve" § 2 lg-s 2 (RT I 1999, 3, 49).

20. 2002. aasta toetusfondi jaotamise valemis olulise muudatuse tegemine võrreldes 2000. aasta

valemiga on vastuolus Põhiseaduse §-ga 154 ka õiguskindluse põhimõtte rikkumise tõttu.

Õiguskindluse põhimõtte rikkumist ei kõrvalda see, et valem, mille järgi võeti arvesse eeldatavaid

tulusid kehtis ka 2001. aastal. 2001. a ei saanud olla teada, milline tuleb 2002. a toetusfondi jaotamise

valem. Toetusfondi jaotamise valemi oluline muutmine eeldab vacatio legist.

21. Hinnangut valemile ei saa mõjutada omavalitsuste liitude osalemine VLRVS § 5 lg-s 4 nimetatud

kokkuleppe üle läbirääkimiste pidamisel, samuti selles sättes nimetatud kokkuleppele jõudmine.

Avanduse vald ja omavalitsusliidud on erinevad õiguse subjektid. Omavalitsusliit ei ole valla

seaduslik esindaja.

Kohtumenetluses on vaidlustatud valemi põhiseaduspärasuse toetuseks esitatud seisukoht, et

Avanduse vald ei olnud kohustatud 2002. a laekunud 2,2 miljonit krooni kohe ära kulutama, vaid

võinuks jätta selle 2002. ja 2003. aastaks riigi poolt vähem eraldatava toetuse kompenseerimiseks.

Taolist säästmise nõuet seadus ei sätestanud. Valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra

seaduse § 5 lg 3 tõlgendades tuleb jõuda järeldusele, et eeldatav tulu ei hõlma tulumaksu erakorralist

laekumist. Avanduse vallal oli selle sätte alusel mõistlik ja piisav alus eeldada, et 2002. a eeldatava

tulu prognoosimisel ei lähtuta jäigalt kahe eelmise aasta tegelikust tulumaksulaekumisest.

Kohtumenetluses pole ümber lükatud Avanduse valla väidet, et Rahandusministeeriumi ametnikud

kinnitasid 2001. a vallale, et sellel aastal laekunud erakorraliselt suurt üksikisiku tulumaksu ei võeta

2002. a toetusfondi vahendite jaotamisel arvesse.

Ka ei saa valemi seaduslikkust põhistada väitega, et Avanduse vald oli nõus 2001. a kehtinud

toetusfondi jaotamise valemi rakendamisega. Avanduse vallal polnud põhjust ega ka protsessuaalset

võimalust vaidlustada 2001. a toetusfondi valemit, sest see ei rikkunud tema õigusi.

Vaidlusaluse regulatsiooni põhiseaduspärasust ei saa põhjendada ka Riigieelarve seaduse § 9 lg 2

kuni 20. juulini 2002 kehtinud redaktsiooniga, mis sätestas: "Kui pärast riigieelarve vastuvõtmist

kehtestatakse Riigikogu või Vabariigi Valitsuse õigusakte, mille alusel valla- ja linnaeelarvete tulud

vähenevad või kulud suurenevad, hüvitatakse vastavad summad riigieelarvest." Selles sättes ei peeta

silmas juhtumit, kus Vabariigi Valitsus rakendab toetusfondi jaotamise valemit ja valla või linna

eelarve tulud seetõttu vähenevad.

C. 22. 2002. a riigieelarves sätestatud toetusfondi jagamise valem oli põhiseadusevastane ka seetõttu, et

see valem oli selgelt tulupõhine - toetusfondist raha eraldamisel võeti arvesse järgmise aasta

eeldatavad maksulaekumised kohaliku omavalitsuse üksuse eelarvesse. Valla- ja linnaeelarve ning

riigieelarve vahekorra seaduse § 5 lg 2 sätestas: "Toetusfondist finantseeritakse seadusega ettenähtud

kohustuste täitmist ja arengueelduste loomist." Seega oli toetusfondi kaudu finantseeritav ka riiklike

kohustuste täitmine. Põhiseaduse § 154 lg 2 teine lause nõuab aga kohalikele omavalitsustele

seadusega pandud riiklike kohustuste kulupõhist finantseerimist.

D. 23. Põhiseadusevastane polnud mitte ainult 2002. a toetusfondi jaotamise valem, vaid ka Valla- ja

linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seaduse mitmed regulatsioonid. Selle seaduse § 5 lg 2 oli

ebamäärasuse tõttu vastuolus Põhiseaduse § 13 lg-st 2 tuleneva õigusselguse põhimõttega. Paragrahv

5, mis reguleeris toetusfondi osas igaaastase riigieelarve kujundamist, oli tervikuna vastuolus

Põhiseaduse § 104 lg 2 p-ga 11. Vastav regulatsioon pidanuks sisalduma Riigieelarve seaduses. Valla-

ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seaduse § 2 lg 1 p-st 2 ja §-st 5 tulenevalt kehtestati

toetusfondi jaotamise valem igaks aastaks. See säte oli õiguskindluse põhimõttega vastuolus osas,

milles võimaldas valemis igal aastal teha olulisi kohalike omavalitsuste huve kahjustavaid ootamatuid

muudatusi.